Es zählt in Westeuropa und zumal in Deutschland zu den existentiellen Ängsten der Gegenwart, daß der Staat unter dem Einfluß der Globalisierung die Kraft zum sozialen Ausgleich verliere. Insbesondere wird befürchtet, daß der Staat nicht mehr in der Lage sei, Verhältnisse zu garantieren, in denen jeder Arbeitswillige und Arbeitsfähige früher oder später auch Arbeit finden könne Einige der Schlagworte, die in diesem Zusammenhang die Runde machen, sind Billiglohnkonkurrenz, Kapital-und Steuerflucht, Diktat der global players, Zusammenbruch des Sozialversicherungssystems, Gerechtigkeitslücke, öffentliche Armut. Sind diese Ängste berechtigt?
I. Was ist Globalisierung?
Globalisierung hat viele Dimensionen. Hier wird nur die wirtschaftliche Dimension behandelt. Danach ist Globalisierung die weltweite Organisation und Vernetzung von Produktion, Absatz und Finanzierung. Ihre sozialen Folgen sind zwischenstaatlich eher egalisierend, innerstaatlich eher differenzierend. Wirtschaftliche Globalisierung enthält Hergebrachtes und Neues. Die hergebrachten Elemente sind der internationale Warenaustausch sowie die Gestaltung, vor allem die Liberalisierung, des zugehörigen Ordnungsrahmens. Als deren Folge war in der gesamten Nachkriegszeit eine gemessen am jeweiligen Bruttoinlandsprodukt überproportionale Zunahme des Handels zu verzeichnen. Die Güter-und Länderstruktur des Handels gestaltete sich, soweit nicht noch Handelshemmnisse in Form von hohen Zöllen, mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen oder administrativen Behinderungen im Spiel waren, nach der Ausstattung mit Ressourcen bzw.den sich daraus ergebenden Knappheiten und Kostenrelationen: Entwicklungsländer verkaufen überwiegend Rohstoffe und arbeitsintensive, meist konsumnahe Produkte, Industrieländer meist kapital-und immer mehr auch wissensintensive (human-kapitalintensive) Investitions-und Technologiegüter. Die technologische Lücke bestimmt, falls keine Entwicklungshemmnisse entgegenstehen, das Auf-holpotential für die Entwicklungs-und Transformationsländer. Je mehr die Liberalisierung auf den einzelnen Produktmärkten fortschreitet, desto mehr gleichen sich wegen der daraus resultierenden Transportkostenminimierung und allgemeinen Verfügbarkeit der betreffenden Güter und Dienste die jeweiligen Preise weltweit nach unten an. Dem hat sich entweder die Kostenstruktur unterzuordnen oder die Produktionsstruktur anzupassen.
Insbesondere zwei neuere Elemente von zunehmendem Gewicht tragen zur Intensivierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen und damit der Globalisierung bei. Zum einem ermöglicht die Informations-und Kommunikations-(IuK-) Technologie heute die weltweite und sofortige Übertragung von großen Datenbeständen, damit auch eine weltweite, effiziente Unternehmensorganisation und Vernetzung von Unternehmensteilen. Zum anderen wurden die Finanzmärkte liberalisiert In den internen Finanzbeziehungen der EU-Länder ist -als Bestandteil des 1993 vollendeten Europäischen Binnenmarktes -diese Liberalisierung total Dies führt dazu, daß nicht nur neues Sparkapital vermehrt in Auslandswerten angelegt wird, sondern daß ganze Wertpapierbestände umgeschichtet werden. Groß-anleger beobachten ständig den gesamten Markt und nehmen jede Gelegenheit zur Arbitrage (Nutzung von Renditedifferenzen) wahr. Sie erfinden immer neue Finanzinstrumente. Die IuK-Technik hat eine weltweite Informationsvernetzung herbeigeführt, so daß Finanzdispositionen ohne Zeitverlust und zu minimalen Transaktionskosten vollzogen werden können.
II. Wirkungen auf das europäische Sozialstaatsmodell
Zwei Komponenten kennzeichnen das europäische Sozialstaatsmodell im wesentlichen. Erstens wird im Rahmen des jeweiligen nationalen Sozialversicherungssystems für breite Bevölkerungsschichten Vorsorge im Fall von Arbeitslosigkeit, Krankheit und Alter getroffen. Zweitens sind durch Gesetz oder Tarifvertrag in der primären Einkommensverteilung (Verhältnis von Löhnen und Gewinnen bzw. Lohn-struktur), durch das Steuer-und Transfersystem in der sekundären (als Ergebnis staatlicher Umverteilung von Löhnen und Gewinnen eintretenden) Einkommensverteilung hohe Armutsschranken errichtet worden. In Deutschland etwa lag der Anteil relativ armer Personen (mit weniger als der Hälfte des verfügbaren Durchschnittseinkommens) Anfang der achtziger Jahre bei etwa sieben Prozent; die unteren Einkommensschichten erhielten ein Vielfaches ihres Bruttoeinkommens in Form staatlicher Transfers, welche die oberen Einkommensschichten mit bis zu 40 Prozent ihres Bruttoeinkommens aufbringen mußten Die Schattenseiten dieses Modells sind also hohe Finanzierungskosten, die entweder in Form von Steuern der Allgemeinheit oder in Form von Arbeitgeber-wie Arbeitnehmerbeiträgen dem Produktionsfaktor Arbeit aufgebürdet werden. Hinzu kommen in Deutschland ein vergleichsweise großes Mißbrauchspotential bzw. „systematische Anreize zur Expansion der Sozialleistungen auf nichtbedürftige Bevölkerungsgruppen“ und eine vergleichsweise geringe Anreizwirkung mit Bezug auf Arbeitssuche und Qualifizierungsanstrengungen. 1. Wirkungen in der Gütersphäre Die Globalisierung wirkt über die güterwirtschaftliche, die finanzielle und die politische Sphäre auf dieses Sozialstaatsmodell ein. Hinsichtlich der Gütersphäre passen sich die großen Unternehmen in ihrer Organisation den Bedingungen der Absatz-und Beschaffungsmärkte an. Die Folge ist ein zunehmender Bedarf an Direktinvestitionen, aber auch an technologischer Kooperation mit Auslandsunternehmen. So wurden auch die Direktinvestitionen Gegenstand der Liberalisierungsbemühungen im Allgemeinen Zoll-und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade -GATT) bzw.der neuen Welthandelsorganisation (World Trade Organisation -WTO).
Seit Anfang der achtziger Jahre ist in der Tat ein deutlicher Trend zur weltweiten Zunahme von Direktinvestitionen zu beobachten. Die Verlagerung ist oft mit einer besseren Marktdurchdringung um den neuen Standort herum verbunden. Der Wettbewerb intensiviert sich weltweit, die Preise geraten unter Druck. Dem begegnen die Multinationalen Unternehmen (MNU) mit grenzüberschreitenden Fusionen, Übernahmen und strategischen Allianzen. Die Märkte oligopolisieren sich (wenige Marktführer), ein großer Teil der Handelsströme wird konzernintern abgewickelt, nationale Loyalitäten („Made in Germany“) werden durch die corporate identity („It’s a Sony“) ersetzt. Damit entfällt bei Standortentscheidungen etwa die Rücksichtnahme auf den heimischen Arbeitsmarkt.
Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) geraten in diesem Prozeß ebenfalls unter Preis-und Kostendruck. Auch sie werden verstärkt zur Rationalisierung gezwungen. Da sie das Gros der Beschäftigten auf sich vereinigen, ist dies für den Arbeitsmarkt besonders bedeutsam. Soweit sie nicht auf unangreifbare Nischen und eigene Allianzen ausweichen können, kommt es zu vermehrter Zahlungsunfähigkeit, die den Arbeitsmarkt zunächst genauso belasten wie Entlassungen im Zuge von Rationalisierungsmaßnahmen Dieser Effekt ist indes gewollt. Die dem europäischen Binnenmarkt zugrunde liegende Philosophie setzt auf die Selektion des Marktes nach dem Gesichtspunkt von Erfindungsreichtum und Effizienz, und die damit verbundene arbeitsmarktpolitische Hoffnung ist, daß ein innovatives und preiswertes Angebot mehr Nachfrage auf sich zieht. Danach würden den vermehrten Insolvenzen noch mehr Neugründungen gegenüberstehen, die ihrerseits zur Schaffung von Arbeitsplätzen führen.
Mit der Öffnung der Märkte und der daraus folgenden Angleichung der Preise für einander ähnliche Güter und Dienste geraten die in den Hochlohnländern verbliebenen Hersteller arbeitsintensiver Erzeugnisse unter verstärkten Lohn-kostendruck. Umgekehrt haben mit der Markterweiterung die Hersteller innovativer Erzeugnisse größere Absatzchancen und die Möglichkeit zur Stückkostensenkung.
Innovative Produkte haben meist einen hohen Gehalt an hochwertigen Dienstleistungen. Umfangreiche Finanzierungs-, Planungs-, Programmierungs-und andere Dienstleistungen werden schon in der Herstellungsphase benötigt. Das fertige Produkt muß beim Nutzer vielfach betreut und mit anderen vernetzt werden. Damit gewinnen Dienstleistungen zunehmend an Bedeutung in Produktion und Handel. Dies setzte auch in der Handelspolitik neue Akzente: Seit dem Abschluß der letzten Welthandelsrunde (der Uruguayrunde) enthält das internationale Regelwerk das „Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen“ (GATS).
Sowohl wegen des Lohnkostendrucks bei arbeitsintensiven Erzeugnissen als auch wegen der “ Wissensintensivierung“ der Produktion sinkt im Hochlohnland die unternehmerische Nachfrage nach Geringqualifizierten und steigt die Nachfrage nach Höherqualifizierten Entsprechend tendieren die Löhne zur Spreizung und/oder die qualifikationsspezifischen Arbeitslosenquoten zur Differenzierung. Das Hochlohnland könnte preislich niemals mit den Entwicklungs-und den Transformationsländern Schritt halten, ohne daß die von der Lohnsenkung betroffenen Arbeitskräfte in die Armut abgleiten. Ein besonderes Problem für die Hochlohnländer sind in diesem Zusammenhang die Schwellenländer. Sie verfügen noch über Lohn-kostenvorteile, gleichzeitig aber schon über moderne Technologie. 2. Wirkungen in der Finanzsphäre Liberalisierung, Kommunikationstechnologie und heue Instrumente haben zu einer explosionsartigen Ausweitung von Umsätzen an den internationalen Finanzmärkten geführt. Hier haben die MNU mit ihrem besseren Zugang zu den Finanzmärkten und ihrem ungleich höheren Stellenwert von Finanztransaktionen große Vorteile gegenüber den KMU
Da das mobile Kapital immer in die ertragreichsten Anlagen fließt, sind die MNU aber zur Pflege ihres shareholder value gezwungen, d. h., sie müssen den Aktionären stets gute Gewinne präsentieren können, weil anderenfalls ihre Börsenkapitalisierung sofort zurückginge. In diesem System treten die Belange der Belegschaft hinter die der Aktionäre zurück.
Mit der Zunahme der Kapitaltransaktionen steigt auch die Instabilität der Finanzmärkte (Volatilität) und damit das Risiko der Anleger. Diese Volatilität überträgt sich auf die Wechselkurse. Früher bestimmten überwiegend das Inflations-und das Konjunkturgefälle der am internationalen Handel beteiligten Volkswirtschaften das Wechselkursgefüge. Heute beträgt der Umfang der internationalen Kapitaltransaktionen ein Vielfaches desjenigen der Handelsumsätze. Damit ist der Einfluß von Inflation und Konjunkturschwankungen auf das vor allem kurzfristige Wechselkursgefüge drastisch geschrumpft. Die preisliche Wettbewerbsposition der einzelnen Länder wird aber in hohem Maße durch das Kursgefüge bestimmt. Damit werden die Wechselkurse zunehmend zu einem Störfaktor für die Handelsbeziehungen. Direktinvestitionen sind auch eine Form der Streuung des Wechselkursrisikos. 3. Wirkungen auf die Systemsphäre Weil Kapital heutzutage hochmobil ist, von ihm aber abhängt, wieviele Arbeitsplätze gehalten werden oder neu entstehen, sind alle Länder bemüht, Bedingungen zu schaffen, unter denen das Kapital im Land bleibt oder verstärkt ins Land kommt. Es findet ein Standortwettbewerb statt, der den unternehmerischen Wettbewerb als Systemwettbewerb ergänzt. Zu seinen wichtigsten Elementen zählen die Lohnhöhe und Lohnstruktur, das Maß an Regulierung im Vorleistungsbereich (zum Beispiel Strom-und Telefontarife), die Rigidität der Arbeitsmärkte (rechtliche Schranken gegen Entlassungen, Einfluß der Gewerkschaften, Arbeitszeitregelungen), die Höhe der Lohnnebenkosten (Sozialabgaben, Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, Mutterschutz, Urlaubsgeld, Abfindungen), die administrativen Hürden bzw. Hilfen für Neugründungen, Schließungen, Übernahmen/Fusionen und andere Formen der Investition, die Verfügbarkeit und Qualität der unternehmensbezogenen Infrastruktur (Verkehrs-und Kommunikationseinrichtungen, öffentliche Forschungslabors), das Ausbildungsniveau der Arbeitskräfte und die Faktoren, auf die es zurückzufuhren ist (Bildungssystem), und schließlich die Subventions-und Steuerpolitik des Staates.
Entsprechend bemüht man sich in den jeweiligen Ländern allenthalben, Vorschriften zu lockern, Sozialleistungen zu senken oder sie stärker auf Problemgruppen zu konzentrieren, Steuersätze zu reduzieren (bzw. Gewinnermittlungsvorschriften steuer-senkend zu modifizieren) oder Abgaben vom Kapital und Einkommen auf den Konsum oder den (international wenig mobilen) Produktionsfaktor Arbeit zu verlagern.
Dies wird dadurch begünstigt, daß die organisierte Interessenvertretung der Arbeit (Gewerkschaften) durch die Globalisierung geschwächt wird: Die potentielle Verlagerung von Produktionsstandorten wirkt sich bremsend auf Lohnforderungen und Lohnangebote aus. Gleichzeitig sinkt der gewerkschaftliche Organisationsgrad, weil primär an der Lohnhöhe interessierte Arbeitnehmer ihre Anliegen nicht mehr wahrgenommen sehen und für die vordringenden Dienstleistungsberufe von vornherein eine geringere Organisationsneigung typisch ist. Der von schrumpfenden Einzelgewerkschaften gewählte Ausweg der Fusion wiederum führt zu größerer Heterogenität der mitgliedschaftlichen Interessen und mindert so die Zielorientierung und Schlagkraft der Gewerkschaftsführung. Insgesamt weitet sich in der primären Einkommensverteilung die Kluft sowohl zwischen Arbeits-und Kapitaleinkommen als auch innerhalb der Arbeitseinkommen.
Auch der Umverteilung über das Steuer-und Transfersystem werden Grenzen gesetzt. Denn mit dem Steuersenkungswettlauf gerät der Staat in ein Dilemma. Die Senkung der Steuersätze hat zunächst eine Minderung an öffentlichen Einnahmen zurFolge. Damit fehlen die Mittel zur Umverteilung im bisherigen Ausmaß, vollends aber die Zusatzmittel, die gebraucht würden, um bei wachsenden Unterschieden in den primären Einkommen den ursprünglichen Zustand der Einkommensverteilung wieder herzustellen. Ebenso fehlen die Mittel, um die Standortbedingungen in den für die künftigen Wachstumschancen wichtigen Bereichen Infrastruktur, Bildung und Forschung zu verbessern. Zwar ist es volkswirtschaftlich durchaus sinnvoll, diese Ausgaben in physisches und geistiges Kapital zumindest teilweise über Staatsschulden vorzufinanzieren und diese Schulden später über die fiskalischen Erträge aus den damit erzielten volkswirtschaftlichen Ertragszuwächsen zurückzuzahlen. Auf kurze und mittlere Sicht erhöht sich aber erst einmal der Kapitaldienst. Er belastet die laufenden Staatsausgaben und engt so den Spielraum der Finanzpolitik weiter ein. Dabei ist keineswegs sicher, daß sich die Niedrigsteuerpolitik selbst mittelfristig über Mehrinvestitionen arbeitsmarktpolitisch auszahlt. Denn wenn andere Länder entsprechend reagieren und das alte Gefälle der Standortbedingungen wiederherstellen, bleibt das erhoffte Kapital aus. Im Extremfall sind am Ende eines solchen Wettlaufs die Staatsfinanzen aller Länder schlechter gestellt als zu Beginn. Jedenfalls sind die Erfolge der Vorreiter im Systemwettbewerb kein Beweis für dessen Funktionstüchtigkeit insgesamt.
III. Die Lage in Deutschland
Die im Vergleich mit anderen Industrieländern (USA, Vereinigtes Königreich, Dänemark, Österreich, Niederlande) hohe gesamtwirtschaftliche Arbeitslosenquote in Deutschland gilt als Ausweis schlechter Standortbedingungen. Dies wird an zahlreichen Sekundärkriterien festgemacht. So seien die Genehmigungszeiten für Bauinvestitionen lang, die Anforderungen streng. Es fließe viel Direktinvestitionskapital aus Deutschland heraus, während wenig hereinströme. Auch gilt die deutsche Wirtschaftsstruktur als rückständig: Die (im Zuge von Rationalisierungsmaßnahmen Arbeitsplätze abbauende) verarbeitende Industrie sei im internationalen Vergleich zu stark, der (Arbeitsplätze schaffende) Dienstleistungssektor zu schwach vertreten. Der Flächentarifvertrag sorge für relativ geringe Lohn-unterschiede. Das Ergebnis sei eine hohe Langzeit-arbeitslosigkeit. Zusätzlich gespeist werde der Mangel an Bereitschaft zu Mehreinstellungen durch die Kostenwirkung eines strikten Kündigungsschutzes und hoher tariflicher wie gesetzlicher Sozialleistungen. Schließlich gelten die Unternehmensteuern als investitionsfeindlich hoch. Wenngleich günstige Gewinnermittlungsvorschriften dazu führten, daß die gesamte Unternehmensteuerbelastung in Deutschland durchaus nicht systematisch über der des Auslandes liege, so seien doch der Spitzensatz der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuersatz für einbehaltene Gewinne höher als in den wichtigsten Konkurrenzländern, was nach Ansicht von Investoren einzig zähle
Dieses Bild, das sich verfestigt hat, stimmt so nicht mehr. Viele Genehmigungsverfahren, besonders solche für Projekte in den neuen Bundesländern, wurden verkürzt und vereinfacht. Deutsche Unternehmen haben zwar ihre Direktinvestitionen, nach vorübergehend rückläufiger Entwicklung, 1998 besonders stark ausgeweitet, doch treten Auslandsinvestoren ebenfalls wieder verstärkt am Standort Deutschland auf. Untersuchungen des DIW (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung) haben auch ergeben, daß der deutsche Rückstand bei den Dienstleistungen zum Teil eine Frage der statistischen Erfassung ist Die Lohn-entwicklung war über Jahre hinweg moderat, Tarifverträge wurden mit Öffnungsklauseln für ostdeutsche Härtefälle ausgestattet, die Sozialleistungen gesenkt, Möglichkeiten der abgabenarmen (geringfügigen) Beschäftigung geschaffen. Tendenziell steigt in Westdeutschland der Anteil relativ armer Personen (mit höchstens 50 Prozent des Durchschnittseinkommens); 1978 betrug er 6, 9 Prozent, 1995 bereits 12, 3 Prozent. Schließlich wurden auch die Unternehmenssteuern investitionsfördernd gesenkt; eine weitere Senkung wird vorbereitet.
IV. Rezepte für Deutschland und Europa
Dennoch haben sich die Verhältnisse am Arbeitsmarkt nicht grundlegend gebessert. Daher wird vielfach die Forderung erhoben, unter dem Druck der Globalisierung die Reformen insbesondere des Sozial-und Steuersystems voranzutreiben. Niemand wird in der Tat kritisieren, wenn deren Effizienz (Transparenz, Mißbrauchsschranken, stärkere Anreize für den Übergang von Lohnersatz-leistungen zur Aufnahme einer [auch geringfügig entlohnten] Arbeit, Zielgenauigkeit) verbessert wird. Bedarf daran gibt es genug, so zum Beispiel weniger breit gestreute Wohnkostenzuschüsse, mehr Familienlastenausgleich und Hilfen für geringverdienende Alleinerziehende. Doch gilt es im Licht einer genaueren Ursachenanalyse die Grenzen des Ansatzes zu erkennen. 1. Lohnpolitik entideologisieren Einer besseren Effizienz des Sozialsystems dient die Hinnahme einer stärkeren Ausdifferenzierung der Arbeitseinkommen je nach Qualifikation. Es wäre sogar zu erwägen, das Arbeitseinkommen mehr als bisher auch von der Produktivität der Unternehmen und von der konjunkturbedingten Gewinnentwicklung abhängig zu machen. Das erstere könnte über Öffnungsklauseln für Härtefälle unter den KMU in ganz Deutschland, das letztere über eine partiell ergebnis-und/oder beteiligungsorientierte Entlohnung geschehen. Mangel an Flexibilität führt hier nur zu vermehrten Verbandsaustritten.
Nicht aber sollte zugunsten von Haustarifver-trägen, bei denen statt der Gewerkschaft der jeweilige Betriebsrat verhandelt, auf den befriedenden, gesamtwirtschaftliche Verantwortung einfordernden und auch von vielen Arbeitgebern geschätzten Flächentarifvertrag verzichtet werden. Ein solcher Verzicht würde die Löhne vielfach extrem unter Druck setzen. Selbst Niedrigstlöhne wie etwa im verarbeitenden Gewerbe können Entlassungen aber nicht verhindern. Dem technischen Fortschritt kann sich nach der Basiserfindung der elektronischen Datenverarbeitung wie seinerzeit nach Erfindung der Webstühle, der Dampfmaschine, des Elektro-und des Verbrennungsmotors auch ohne Globalisierung kein Unternehmen entziehen. Dies schließt nicht aus, daß viele persönliche, soziale und ökologische, etwa von Kommunen benötigte Dienstleistungen, die wenig Qualifikation erfordern, durchaus lohnempfindlich sind und aufgrund von Lohnkostenzuschüssen, Steuerbefreiung oder schlicht geringeren Lohnforderungen Verstärkt nachgefragt würden 2. Aus-und Fortbildung fördern Der bessere Weg ist freilich die Qualifizierung für höherwertige Tätigkeiten. Da bald keine abfedernden Schutzregime wie das Welttextilabkommen, das im Jahre 2005 endgültig ausläuft, mehr zur Verfügung stehen, bleiben nur die radikale Rückführung der arbeitsintensiven und der gleichzeitige Aufbau von wissensintensiven Branchen und Produktionsverfahren. Dieses wirtschaftsrelevante Wissen sollte weitgehend pfadabhängig sein, d. h. aufeinander aufbauen und spezifischer Netzwerke bedürfen, um der Auslandskonkurrenz den Zugang dazu auch bei formal offenen Märkten zu erschweren Technologie-produkte sind als Folge temporärer Monopol-situationen im internationalen Handel relativ preisunempfindlich und ermöglichen eine entsprechend höhere Entlohnung. Je mehr Arbeitskräfte in einer Volkswirtschaft qualifiziert sind, desto geringer ist auch ohne Umverteilung durch den Staat und trotz Globalisierung die Ungleichheit der Einkommensverteilung. Dies gilt zwar nicht unbedingt für die funktionelle Einkommensverteilung (zwischen Kapital und Arbeit), wohl aber für die personelle Einkommensverteilung. Denn gut ausgebildete und damit gut verdienende Angestellte können erstens mehr sparen als schlecht ausgebildete und schlecht verdienende, und sie sind zweitens auch besser als letztere in der Lage, ertragreichere Sparformen zu wählen. Eine breite und zugleich differenzierte Qualifizierungsoffensive ist folglich der Schlüssel für den modernen Staat, Belastungen des Sozialsystems von vornherein zu vermeiden.
Bei illusionsloser Betrachtung zeigt sich allerdings, daß gerade angesichts immer höherer Standards (anspruchsvolle Erstausbildung, Erwerb von Schlüsselqualifikationen, Fähigkeit zum lebenslangen Lernen) viele Menschen, insbesondere ältere, den Anforderungen dauerhaft nicht gewachsen sein werden. Hier hat der Staat die Aufgabe (und die Möglichkeit), in genügender Zahl anspruchslosere Arbeitsplätze, etwa für ökologische Tätigkeiten, zur Verfügung zu halten oder private Arbeitsplätze dieser Art zu unterstützen. Er darf sich andererseits nicht scheuen, eigene soziale Leistungen an die Bereitschaft zu knüpfen, entweder eine solche der Gemeinschaft dienende Arbeit anzunehmen oder sich einer Qualifizierung zuunterziehen. Dies wird etwa in Dänemark seit längerem mit Erfolg praktiziert. 3. Politik durch Europäisierung stärken Eine unbestreitbare Folge der Globalisierung ist das „Fusionsfieber“. Fusionen und Übernahmen gehen oft mit dem Abbau von Arbeitsplätzen einher. Dennoch sind sie zunächst nicht zu beanstanden. Vielmehr sind sie ein legitimes und oft wirksames (freilich ebensooft auch überdehntes) Mittel von Unternehmen, sich dem erhöhten Wettbewerbsdruck zu stellen. Mit zunehmender Größe gewinnen MNU indes eine solche Finanzkraft und beschäftigen so viele potentiell zu entlassende Beschäftigte, daß sie Einfluß auf die Wirtschaftspolitik nehmen können. Wirtschafts-und Gesellschaftspolitik müssen jedoch unabhängig bleiben.
Dies kann der einzelne Nationalstaat nicht mehr immer gewährleisten. Deswegen ist es konsequent, wenn in Europa die Europäische Union (EU) verstärkt als Akteur in Erscheinung tritt. Nach dem Subsidiaritätsprinzip ist indes genau zu prüfen, wo und wann die EU den Mitgliedstaaten als Regulierungs-und Handlungsebene überlegen ist. Bei der Währungsunion etwa ist dies der Fall. Mit ihr wurde der Anachronismus beseitigt, daß ein einheitlicher Markt in 14 Währungszonen zerfällt. Die Europäische Währungsunion (EWU) ist ein entschei Währungszonen zerfällt. Die Europäische Währungsunion (EWU) ist ein entscheidender Beitrag zur Stabilisierung der Geld-und Finanzmärkte. Logisch ist auch, daß die unternehmerische Wettbewerbs-und Subventionsaufsicht vollständig an die EU abgegeben wurde.
Doch ebenso wie die EU nun einen Subventionswettlauf verhindern kann, müßte sie auch einen Steuersenkungswettlauf verhindern können. Zwar ist unbestritten, daß die Abgabenlast, insbesondere die auf Arbeit, zu hoch ist und sowohl die Kosten in die Höhe treibt als auch die private Nachfrage drückt. Sie sollte also im Rahmen des Möglichen gesenkt werden. Solange und insoweit es aber zur Finanzierung eines Sozialausgleichs, der erst gesellschaftspolitische Stabilität garantiert, sowie einer Bildungs-und Infrastrukturpolitik, die den Standort Deutschland sichert, öffentlicher Mittel bedarf, ist der Ruf nach dem „schlanken Staat“ überzogen. Eine Unternehmensbesteuerung unterhalb des Niveaus, das dem Wert der Leistungen entspricht, die der Staat den Unternehmen produktivitätsfördernd zur Verfügung stellt -dazu zählt auch ein den sozialen Frieden sicherndes Maß an Umverteilung -, ist eine Subvention. Es darf nicht sein, daß Unternehmen dort produzieren, wo dank früherer Investitionen die Infrastruktur am besten ist, und zugleich ihre Gewinne dort anfallen lassen, wo die Steuern am niedrigsten sind. Weil die staatliche Ebene hier weitgehend ohnmächtig ist, liegt nach dem Subsidiaritätsprinzip der klassische Fall einer Delegation von Entscheidungsbefugnis an die nächst höhere Ebene, die EU, vor. Mit dem 1997 gemeinschaftlich formulierten „Fairneß-Kodex“ ist ein erster Schritt getan, weitere müssen folgen. Dies schließt einen gewissen Steuerwettbewerb keineswegs aus. Er sollte sich aber, auf der Grundlage einheitlicher Mindeststandards, auf die Steuer-sätze beschränken und sich nicht auch auf die schwer durchschaubaren Vorschriften und Gepflogenheiten der Gewinnermittlung erstrecken 13. 4. Globalisierung nicht für Finanzprobleme verantwortlich machen Zur desolaten Lage der öffentlichen Finanzen in Europa hat nicht in erster Linie die Globalisierung geführt. Es war vielfach der laxe Umgang der regierenden Parteien mit den ihnen anvertrauten Steuergeldern, der die Ausgaben in die Höhe trieb, ohne mehr Wachstum und Effizienz zu bewirken. So entstand ein öffentlicher Schuldenberg, dessen Verzinsung mehi und mehr an den laufenden Einnahmen zehrte. Deutschland ist allerdings ein Sonderfall. Ohne die seit Beginn der neunziger Jahre in die neuen Bundesländer geflossenen umfangreichen Zahlungen wäre es um die deutschen Staatsfinanzen bei im Zweifel niedrigeren Steuersätzen nicht schlecht bestellt. Die Bewältigung des „Aufbaus Ost“ erfordert einen langen Atem. Schockartige Sanierungsmaßnahmen könnten sich als kontraproduktiv erweisen, indem sie das Wirtschaftswachstum und die Steuereinnahmen abwürgen und so das staatliche Haushaltsdefizit zementieren oder gar vergrößern. Aber auch viele Finanzierungsprobleme speziell der Sozialversicherung haben nichts mit der Globalisierung zu tun. Die Ausgaben der Renten-und Pflege-versicherung sind als Folge der höheren Lebenserwartung überproportional gestiegen. Der Anteil der Gesundheitsausgaben am Sozialbudget ist wegen teurer therapeutischer Neuerungen und organisatorischer Mängel im Verhältnis zwischen Patient und Arzt bzw. Krankenhaus und Kasse traditionell hoch, aber kaum höher als vor 30 Jahren 14. Einzig die Arbeitslosenversicherung steht in ihrer kräftigen Ausgabenexpansion (auch) unter dem Einfluß der Globalisierung. Zu ihr müßte man noch die arbeitsmarktpolitisch begründeten Frührenten hinzurechnen, die in der Rentenversicherung falsch verortet sind oder zu kürzen wären. Insoweit die Ausgaben-steigerung Reflex der „Standortproblematik Ost“ ist, basiert sie im Grunde auf versicherungsfremdenLeistungen, die nicht allein vom Faktor Arbeit, sondern von allen Steuerzahlern zu tragen wären Die finanzielle Entwicklung des Sozialbudgets liegt im übrigen seit Jahren auf Reformlinie: Der Ausgabenanstieg hat sich seit 1995 deutlich abgeflacht. Die Quote der Sozialabgaben, gemessen am Bruttosozialprodukt, ist seit 1996 rückläufig. Der Finanzierungsanteil des Staates ist sogar seit über 30 Jahren deutlich gesunken, während der Anteil aus Versichertenbeiträgen entsprechend gestiegen ist. Der Anteil der Arbeitgeberbeiträge blieb in etwa gleich 5. Makrosteuerung verbessern Selbst die Arbeitslosigkeit in Westdeutschland und vielen westeuropäischen Ländern dürfte zum Teil hausgemacht sein, insoweit sie nämlich auf einer Vernachlässigung makroökonomischer Ursachen beruht. Wie sehr ein hohes und stabiles Wirtschaftswachstum den Arbeitsmarkt entlasten kann, zeigen eindrucksvoll die USA. Dort wächst die Wirtschaft seit Anfang der neunziger Jahre ohne Unterbrechung mit Raten zwischen drei und fünf Prozent. Gleichzeitig ist die Arbeitslosenquote von 7, 5 auf 4 Prozent gesunken. In Westeuropa sank die Arbeitslosigkeit in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre, als ein gutes Wachstumsklima herrschte, ebenfalls deutlich. Konjunkturelle Rückschläge haben hier jedoch zu dauerhaften Entlassungen geführt, die erworbene berufliche Fähigkeiten verkümmern ließen und die Wiedereingliederungschancen minimierten.
Es kommt also darauf an, das Wachstum erstens zu erhöhen und zweitens zu verstetigen. Dazu müssen die Angebots-und Nachfragebedingungen stimmen. Ein makroökonomisch wesentlicher Angebotsfaktor ist das Zinsniveau. Es kann investitionsanregend niedrig sein, wenn die Preise stabil sind. Letzteres ist in der EU seit Jahren der Fall. Daran gemessen war das europäische Zinsniveau im Vergleich zu den USA lange Zeit zu hoch. Damit wurde Wachstums-potential verschenkt, Humankapital entwertet. In der Zwischenzeit haben die Zentralbanken und später die Europäische Zentralbank (EZB) den kurzfristigen Zinssatz deutlich gesenkt, wenngleich der Realzins wegen der stabilen Preise spürbar hoch blieb.
Das Beispiel Japan zeigt aber, daß selbst niedrigste Zinssätze die Investitionstätigkeit nicht forcieren können, wenn die Absatzerwartungen erst einmal eingebrochen sind. Zwar erwärmt sich nach eher kühlen Jahren das konjunkturelle Klima in Westeuropa wieder. Die knappen öffentlichen Haushalte und der Lohnwettbewerb in der EU, die fast 70 Prozent der Ausfuhren ihrer Mitgliedstaaten aufnimmt, werden aber mittelfristig das Wachstum der EU-Binnennachfrage in Grenzen halten. Spätestens seit Anfang der neunziger Jahre geht in den meisten EU-Ländern der Anteil der Löhne und Gehälter am Volkseinkommen zurück Genau hier liegt auch die Gefahr überzogener öffentlicher Sparmaßnahmen. Auch die Export-nachfrage aus Drittländern dürfte gedämpft werden, sobald der Aufschwung in den USA zu Ende geht und demzufolge der Euro gegenüber dem US-Dollar aufgewertet wird, so daß nachfrageseitige Faktoren (US-Konjunktur) und angebotsseitige Faktoren (höhere Euro-Preise auf Drittmärkten) sich in ihrer Negativwirkung verstärken.
Um so wichtiger für den Wachstumsprozeß und die Beschäftigung insgesamt wird es, daß die Umstrukturierung der Produktion hin zu innovativen und preisunelastischen Produkten mittels Forschungs-und Qualifizierungsleistungen beschleunigt wird. Unverzichtbar dafür ist freilich, daß die Wirtschaftspolitik ein kraft-und zugleich maßvolles Erscheinungsbild vermittelt, das Vertrauen in die Zukunft begründet und die Akzente richtig setzt. Unter solchen Voraussetzungen ist kollektive Angst vor der Globalisierung unbegründet.
