I. Die Entwicklungsländer und die multilaterale Handelsordnung
Die Entwicklungsländer zögern noch, sich auf eine neue Handelsrunde einzulassen. Sie möchten lieber die in der Uruguay-Runde zugesagten Marktöffnungen der Industrieländer realisiert sehen und beanspruchen für ihre eigenen Anpassungen an die neuen Abkommen mehr Zeit sowie mehr Unterstützung durch die Industrieländer. Einigen Entwicklungsländern ist schon die Uruguay-Runde zu weit gegangen. Sie möchten die vorgesehene Überprüfung einiger Abkommen der Runde zu einer mehr oder weniger weitgehenden Korrektur nutzen.
Viele Entwicklungsländer haben auch noch nicht den mit der Uruguay-Runde eingeleiteten Rollen-wechsel von „Trittbrettfahrern“ im GATT zu „zahlenden Passagieren“ in der Welthandelsorganisation (WTO) akzeptiert. Anstatt die Chancen der vollwertigen WTO-Mitgliedschaft mit allen Rechten und Pflichten zu nutzen, halten sie lieber an der alten Forderung nach spezieller und besonders günstiger Behandlung ihrer Exporte durch die Industrieländer ohne Gegenleistungen fest. Diese Sonderrolle der Entwicklungsländer war im GATT mit der Aufnahme von Teil IV 1965 und der Enabling Clause 1979 verankert worden. Damit ließ sich die Einführung von Zollpräferenzen für Importe aus Entwicklungsländern ab den siebziger Jahren rechtfertigen, die einen Verstoß gegen den Meistbegünstigungsgrundsatz des GATT bedeuten.
Die Zollpräferenzen haben sich jedoch als von begrenztem Wert erwiesen. Da es sich um ein einseitiges Zugeständnis der Industrieländer handelt, haben die begünstigten Länder nur einen moralischen, aber keinen rechtlichen Anspruch auf Präferenzbehandlung ihrer Exporte. Die Industrieländer fühlen sich frei, die Gewährung von Zollpräferenzen an Bedingungen zu knüpfen, wie z. B. politisches Wohlverhalten der begünstigten Länder (USA), Höchstmengen für Präferenzgewährung bei „sensiblen“ Produkten, bei denen der Anstieg der Importe aus Entwicklungsländern einheimische Produzenten in Bedrängnis bringen könnte, und seit neuestem umweit-und sozialpolitische Kriterien (EG).
Außerdem nimmt die Bedeutung von Zollpräferenzen zwangsläufig in dem Maße ab, wie die generellen Zölle als Folge der Zollsenkungen vergangener und zukünftiger multilateraler Handels-runden gegen Null tendieren.
Neben den Zollpräferenzen profitierten die Entwicklungsländer als GATT-Vertragsparteien dank der Meistbegünstigung von allen Zollsenkungen der OECD-Länder untereinander, ohne eigene Gegenleistungen in Form von Marktöffnungen anbieten zu müssen. Allerdings haben die Industrieländer bei ihren Handelsverhandlungen keine Rücksicht auf die spezifischen Exportinteressen der Entwicklungsländer genommen. Daraus resultieren bis heute die immer wieder kritisierten Zoll-strukturen, die mit besonders hohen Zollsätzen die Exporte der Entwicklungsländer generell und mit Zolleskalation -mit dem Verarbeitungsgrad ansteigende Zollsätze -speziell den Export weiterverarbeiteter Produkte behindern.
Vor allem die fortgeschritteneren Entwicklungsländer sahen in den achtziger Jahren ein, daß ihnen von den Industrieländern auf dem Feld der Handelspolitik nichts „geschenkt“ würde. Wenn sie weitergehende Handelsöffnungen erreichen und protektionistischen Rückschlägen bei den für sie relevanten Exportprodukten entgegentreten wollten, mußten sie sich auf das merkantilistische Tauschgeschäft im GATT einlassen, bei dem mit Zollsenkungen reziproke Zollkonzessionen von den Handelspartnern „erkauft“ werden. Diese Strategie haben Entwicklungsländer erstmals während der Uruguay-Runde verfolgt. Eigene Handelsliberalisierungen anzubieten fiel ihnen Ende der achtziger Jahre allerdings leichter als in der Vergangenheit, nachdem viele Regierungen den Paradigmenwechsel in der entwicklungspolitischen Strategiedebatte von der Importsubstitutionsstrategie zum Washington Consensus, der eine wettbewerbsorientierte Strategie weltwirtschaftlicher Öffnung und Exportdiversifizierung empfiehlt, nachvollzogen hatten.Damit erschien die Öffnung der eigenen Märkte in einem doppelt positiven Licht: Nicht nur konnten so erstmals Handelszugeständnisse der Industrieländer mit eigenen Handelsöffnungen „erkauft“ werden, sondern diese erschienen auch im nationalen Interesse: Importwettbewerb zwingt auch ein Entwicklungsland dazu, sich entsprechend seinen komparativen Vorteilen zu spezialisieren, und treibt die einheimischen Produzenten auf ein höheres Effizienz-und Qualitätsniveau, das wiederum Voraussetzung für erfolgreiche Exportdiversifizierung ist.
Angesichts der leidvollen und enttäuschenden Erfahrungen mit zu groben marktwirtschaftlichen Strukturanpassungs-und Liberalisierungsprogrammen in Ländern, deren politische und institutioneile Rahmenbedingungen noch gar nicht darauf vorbereitet waren, das anspruchsvolle Reformprogramm umzusetzen, das mit einer Strategie aktiver Integration in die Weltwirtschaft verbunden ist, schwingt das Pendel nach dem Vollausschlag von der Importsubstitutionsstrategie zum Washington Consensus wieder etwas zurück. Eine realistischere Einschätzung gewinnt an Boden, wonach die Öffnung eines Entwicklungslandes zum weltwirtschaftlichen Wettbewerb wohl eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Voraussetzung für nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung ist
Vor allem die ostasiatischen Länder haben vorgeführt, daß es der Ergänzung stabiler und investitionsfreundlicher makroökonomischer Rahmenbedingungen durch aktive Investitions-und Exportförderung bedarf, um einen Platz auf hoch-kompetitiven Weltmärkten für Industriegüter zu erobern. Außerdem bedarf es offenbar auch eines effektiven politischen Institutionengefüges, das die divergierenden gesellschaftlichen Interessen zu einem Konsensus über die richtige Strategie zusammenführt und benachteiligten Gruppen Unterstützung für die erforderlichen Anpassungen gewährt In Ländern, in denen diese Voraussetzungen fehlen, sind die Aussichten für eine erfolgreiche Integration in die Weltwirtschaft nicht günstig und die Risiken, daß weltwirtschaftliche Turbulenzen nach innen durchschlagen und den ohnehin niedrigen Lebensstandard und den sozialen Zusammenhalt gefährden, hoch. Dadurch wird das Plädoyer für eine Integrationsstrategie nicht widerlegt, aber diese Erfahrungen sprechen für mehr Realismus in bezug auf die dem jeweiligen Entwicklungsstand eines Landes angemessene Entwicklungsstrategie
II. Das Interesse der Entwicklungsländer an der Millennium-Runde
Die Entwicklungsländer wären schlecht beraten, wenn sie mit ihrer kompakten Majorität unter den WTO-Mitgliedern (80 Prozent) eine neue Runde blockierten oder sich abseits hielten. Sie könnten es auch nicht verhindern, daß die OECD-Länder die für sie wichtigen Themen untereinander verhandeln, ohne auf die spezifischen Interessen der Entwicklungsländer Rücksicht zu nehmen. Daher sollten die Entwicklungsländer ihre Interessen in bezug auf eine neue Handelsrunde klar definieren und bei der Festlegung der Agenda darauf achten, daß die für sie wichtigen Themen berücksichtigt werden. Folgende Ziele sollten die Entwicklungsländer in einer neuen WTO-Runde verfolgen: -Weitere Handelsliberalisierungen durch die Industrieländer als Gegenleistung für die Bereitschaft der Entwicklungsländer, an der Runde mitzuwirken und neue Verpflichtungen einzugehen. Dabei wären überproportionale Senkungen der Spitzenzölle und Abbau der Zolleskalation bei den typischen Entwicklungsländerexporten -Agrargüter, Fischereierzeugnisse, Textilien, Bekleidung, Lederwaren -vordringlich. Ferner Beschleunigung des Abbaus mengenmäßiger Beschränkungen für Textil-und Bekleidungsexporte durch die Industrieländer, ohne daß versteckte neue Handels-hemmnisse eingeführt werden. -Abbau wettbewerbsverzerrender Subventionen der Industrieländer vor allem für Agrarexporte. -Disziplinierung der Handhabung von Antidumping-Maßnahmen als protektionistisches Instrument. -Besondere Handelserleichterungen für die am wenigsten entwickelten Länder, völlige Zollfreiheit und Marktöffnung für ihre Exporte. -Überprüfung und gegebenenfalls Korrektur der neuen Abkommen, deren Anforderungen an die Entwicklungsländer erst allmählich erkennbar werden, also vor allem des Abkommens über han-delsrelevante Aspekte geistigen Eigentums (Trade-related intellectualproperty rights -TRIPs)
Schließlich muß es auch darum gehen, die aktive Beteiligung der Entwicklungsländer am gesamten WTO-Prozeß zu verbessern. Viele, vor allem kleinere und ärmere Entwicklungsländer, stehen vor dem ganz praktischen Problem, daß ihre Vertretungen in Genf kaum in der Lage sind, dem komplexen Verhandlungsprozeß mit seiner Vielzahl sehr unterschiedlicher Themen und Interessen auch nur zu folgen, geschweige denn, ihn in ihrem Sinne zu beeinflussen Auch für eine erfolgversprechende Inanspruchnahme des neuen Streitschlichtungsmechanismus der WTO bedürfen vor allem kleinere Entwicklungsländer der handelspolitischen und juristischen Beratung. Hier liegt eine wichtige Aufgabe für die Entwicklungszusammenarbeit.
III. Interesse der Entwicklungsländer an einzelnen Themen der neuen WTO
1. Agrarhandel
In der Uruguay-Runde wurde zum ersten Mal der Versuch unternommen, den Weltagrarhandel den generellen Spielregeln des GATT zu unterwerfen. Das Abkommen über Landwirtschaft sieht Verbesserungen und Regelbindung in drei Bereichen vor: Importliberalisierung, Abbau der subventionierten Exporte und Reduzierung der internen Stützung der landwirtschaftlichen Produktion. Der Marktzugang für Agrarimporte soll dadurch verbessert und transparenter werden, daß alle bisherigen nichttarifären Grenzschutzmaßnahmen in Zollsätze umgewandelt werden (Tarifizierung). In einigen Fällen entstehen dadurch allerdings sehr hohe Zollsätze, die dann wieder nach einem vereinbarten Zeitplan abgesenkt werden sollen. Auch die teilweise exzessiven Exportsubventionen für Agrarprodukte sollen zurückgeführt werden. Am schwierigsten gestaltet sich die Verringerung der internen Stützungen für die landwirtschaftliche Produktion, von denen ebenfalls handelsverzerrende Wirkungen ausgehen. Um die Verpflichtungen einigermaßen vergleichbar zu machen, müssen die verschiedenen Formen interner Stützungen erst einmal gleichnamig gemacht werden, indem sie in eine aggregierte Maßzahl für Stützung (Aggregate Measurement of Support -AMS) umgerechnet werden, die dann schrittweise wieder abgesenkt werden.
Angesichts der involvierten massiven Agrarinteressen wird die Liberalisierung des Weltagrarhandels nur langsam erfolgen. Das bedeutet, daß sich die erwarteten positiven Auswirkungen für agrarexportierende Entwicklungsländer, aber auch die möglichen negativen Folgen für Nahrungsmittel-importländer nur sehr langsam zeigen werden. Andere Weltmarkteinflüsse können die von einer Liberalisierung der Agrarpolitiken ausgelösten Wirkungen überlagern.
Ein Problem von besonderer Brisanz für Entwicklungsländer, die Agrarprodukte, insbesondere Nahrungsmittel, in die OECD-Länder exportieren, sind die zunehmend anspruchsvollen Qualitätsanforderungen, die von den durch diverse Nahrungsmittelskandale alarmierten Konsumenten gestellt werden. Regierungen kommen diesen Wünschen entgegen, indem sie immer striktere Qualitätsstandards einführen und gegenüber den Lieferländern durchsetzen. Die geforderten Maßnahmen und Kontrollen übersteigen nicht selten die technischen und administrativen Kapazitäten der Entwicklungsländer. Zwar wird ihnen im neuen Abkommen über sanitäre und phytosanitäre (SPS) Maßnahmen technische Hilfe zugesagt, damit sie die Standards der Importländer einhalten können, doch liegt es bisher im Ermessen der einzelnen Geberländer, inwieweit sie diese Zusage einlösen. Die Frage nach Umsetzung und gegebenenfalls Anpassung des Agrarabkommens der Uruguay-Runde wird eines der Kernthemen der neuen WTO-Runde sein. Angesichts der Komplexität der Materie und der Unterschiedlichkeit der natürlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen für die Umsetzung der angestrebten Reformen in allen beteiligten Ländern muß jedes einzelne Entwicklungsland in der Lage sein, seine jeweiligen Interessen zu erkennen und im Verhandlungsprozeß sowie bei Streitschlichtungsverfahren angemessen zu vertreten. Dafür Unterstützung zu gewähren kann eine Aufgabe für die Entwicklungszusammenarbeit werden Außerdem muß Kohärenz der EU-Politiken mit Auswirkungen auf Entwicklungsländer eingefordert werden, was bedeutet, daß andere Politiken der EU den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit nicht zuwiderlaufen sollen. Dies ist besonders wichtig im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU, deren Auswirkungen in Form von Marktzugangsbeschränkungen, subventionierten Überschußexporten und neuen sanitären und pflanzen-sanitären Maßnahmen und Standards von größter Bedeutung für Entwicklungsländer sind.
2. Textilien und Bekleidung
Mit dem Baumwolltextilabkommen der sechziger Jahre, dem 1974 geschlossenen Multifaserabkommen (MFA) und der Vielzahl bilateraler Selbstbeschränkungsabkommen zur Regulierung der Textil-und Bekleidungsimporte aus Entwicklungsländern waren für einen weiteren Sektor die Grundprinzipien des GATT (Meistbegünstigung, Nichtdiskriminierung und Verzicht auf mengenmäßige Beschränkungen) außer Kraft gesetzt worden. Obendrein war die Praxis der Beschränkung von Textil-und Bekleidungsimporten aus Entwicklungsländern während der Rezession der siebziger Jahre sogar noch restriktiver, als es nach dem MFA eigentlich zulässig gewesen wäre. Dies war und ist noch immer eine schwere Hypothek für die Glaubwürdigkeit der multilateralen Handelsordnung. Entwicklungsländer haben recht, wenn sie auf die eklatante Asymmetrie zwischen dem jahrzehntelangen Hinauszögern der Marktöffnung für eine einzige Produktgruppe durch die Industrieländer und der von Entwicklungsländern im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme abverlangten umfassenden Marktöffnung in viel kürzeren Zeiträumen hinweisen.
Das Abkommen über Textilien und Bekleidung der Uruguay-Runde sieht vor, daß das MFA in einem Zeitraum von zehn Jahren endgültig auslaufen soll und daß die mengenmäßigen Beschränkungen in vorher festgelegten Schritten abgebaut werden sollen. Allerdings ist die versprochene Liberalisierung des Textil-und Bekleidungshandels noch nicht eingetreten Die Umsetzung des Abkommens sieht bisher so aus, daß zuerst die am wenigsten sensiblen Produktgruppen von mengenmäßigen Beschränkungen befreit wurden, während die endgültige Aufhebung der noch bestehenden mengenmäßigen Beschränkungen für die sensibelsten Produktkategorien bis ganz an das Ende der zehnjährigen Anpassungsfrist hinausgeschoben wird.
Trotzdem ist die Kritik der Entwicklungsländer an der schleppenden Einlösung des Liberalisierungsversprechens durch die Industrieländer auffallend moderat. Dies liegt vor allem daran, daß viele Entwicklungsländer selbst von der Regulierung des Welttextilhandels profitieren oder zu profitieren glauben. Gerade kleineren Exportländern und Ländern, die weniger wettbewerbsfähig sind, eröffnen die Quoten einen, wenn auch begrenzten, so doch gesicherten Zugang zu den Industrieländermärkten. Etablierte Produzenten können außerdem eine Quotenrente abschöpfen, indem sie die Preise im Rahmen der Quoten höher setzen, als dies bei völlig freiem Wettbewerb möglich wäre. Die kleineren und weniger leistungsfähigen Lieferländer befürchten, bei völliger Liberalisierung des Welttextilhandels von den großen Textilländern China, Indien, Pakistan und Bangladesh verdrängt zu werden.
3. Handel und Wettbewerbspolitik
Mit zunehmender Internationalisierung der Märkte und zunehmender Regelbindung der Handelspolitik und der handelsrelevanten Politiken der WTO-Mitgliedstaaten gewinnen wettbewerbsbeschränkende Praktiken privater Unternehmen im Vergleich zu handeis-(und damit Wettbewerbs-) beschränkenden Eingriffen von Regierungen an Bedeutung. Daher muß nach Verbesserungen der Effektivität von Wettbewerbspolitik durch internationale Zusammenarbeit gesucht werden Die Entwicklungsländer hatten das Thema restriktiver Geschäftspraktiken schon seit langem wieder auf die internationale Agenda setzen wollen. Ohne Unterstützung durch eine multilaterale Wettbewerbspolitik sehen sich vor allem kleinere Länder den Pressionen multinationaler Unternehmen ausgeliefert. Als Gegenwehr greifen sie zu Auflagen für ausländische Direktinvestitionen, die ihnen aber mit dem neuen TRIMs-Abkommen (trade-related Investment measures) der Uruguay-Runde entwunden werden. Um so dringlicher erscheint es, nach effektiveren Formen internationaler 'Wettbewerbspolitik zu suchen, um „Waffengleichheit“ zwischen multinationalen Unternehmen auf der einen und Regierungen auf der anderen Seite herzustellen. Die EU spricht sich für die Aufnahme von Verhandlungen über bindende Prinzipien und Regeln für Wettbewerbsrecht und -politik der WTO-Mitglieder aus. Sie weist in ihrem Vorschlag für die Vorbereitung der WTO-Ministerkonferenz Ende 1999 in Seattle auch speziell auf das Interesse der Entwicklungsländer an einem verbesserten internationalen Rahmen für Zusammenarbeit in der Wettbewerbspolitik hin und spricht die Notwendigkeit technischer Unterstützung der Entwicklungsländer zur Verbesserung ihrer administrativen Kapazität zur effektiven Durchsetzung wettbewerbspolitischer Maßnahmen an Hier eröffnet sich für die Entwicklungsländer die Möglichkeit, bei einem wichtigen neuen WTO-Thema mit den Industrieländern an einem Strang zu ziehen und damit ihre Bereitschaft und Fähigkeit unter Beweis zu stellen, konstruktiv an der Fort-entwicklung der multilateralen Weltwirtschaftsordnung mitzuarbeiten
4. Handel und Investitionen
Entwicklungsländer zeigen ein zunehmendes Interesse an ausländischen Investitionen zur Beschleunigung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung. Die meisten Entwicklungsländer wenden ein differenziertes Instrumentarium an, um die potentiellen Beiträge ausländischer Investitionsprojekte für die nationale wirtschaftliche Entwicklung zu mobilisieren. Die Investoren hingegen sind an möglichst transparenten Rahmenbedingungen und geringen Einschränkungen für ihre ausländischen Projekte interessiert. Daher nimmt die Zahl bilateraler Investitionsschutzverträge in den neunziger Jahren sprunghaft zu, wobei auch immer mehr Entwicklungsländer untereinander und mit Transformationsländern bilaterale Investitionsabkommen schließen.
Auf der multilateralen Ebene ist ein erster Schritt mit dem Abkommen der Uruguay-Runde zur Vermeidung von Handelsauflagen für Direktinvestitionen (TRIMs) getan worden. Es bekräftigt allerdings nur, daß Auflagen für ausländische Investitionen nicht gegen die GATT-Artikel III (Inländerbehandlung) und XI (Abschaffung mengenmäßiger Beschränkungen) verstoßen dürfen.
Von dem Verbot von TRIMs sind vor allem Mindestauflagen für die Verwendung einheimischer Vorleistungen (local content requirements) betroffen, die in Entwicklungsländern insbesondere beim Aufbau z. B. einer integrierten Automobilindustrie mit einheimischen Zulieferern eine Rolle gespielt haben. Nicht betroffen sind Mindestexportauflagen, wie sie für die Einrichtung von Exportfreizonen unabdingbar sind. Kritiker der neuen Abkommen der Uruguay-Runde werten die Einschränkungen bei den Investitionsauflagen als schweres Handicap für nachrückende Spätentwickler, die in Zukunft nicht mehr in der Lage wären, ähnliche Strategien zum Aufbau und Schutz neuer industrieller Kerne zu verwenden, wie dies in der Vergangenheit die erfolgreichen südost-und ostasiatischen Industrialisierungsländer vorgemacht hätten
Auf der anderen Seite steht das Argument, daß die Anreize, mit denen Entwicklungsländer ausländische Investoren anwerben, um so höher sein müssen, je einschneidender die Auflagen etwa für die Verwendung einheimischer Vorleistungen sind. Ein Verzicht auf Handelsauflagen und eine allgemein verbesserte Transparenz der Rahmenbedingungen für Direktinvestitionen könnte zu erhöhtem Investitionszufluß und stärkerem Wettbewerb der Investoren untereinander und damit verringerten volkswirtschaftlichen Kosten ausländischer Direktinvestitionen beitragen. Schließlich wird im Rahmen des TRIMs-Abkommens nichts so heiß gegessen, wie es gekocht wurde: Entwicklungsländer dürfen auch in Zukunft zeitweilig TRIMs anwenden, um entwicklungsländerspezifische Ziele entsprechend Art. XVIII, GATT, zu erreichen, d. h., um den Aufbau einer neuen Industrie zu schützen (infant industry) oder um Zahlungsbilanzkrisen vorzubeugen
Angesichts des Widerstandes der Entwicklungsländer gegen ein weitergehendes multilaterales Regelwerk für ausländische Investitionen versuchten die Industrieländer nach der Uruguay-Runde, im Rahmen der OECD ein multilaterales Abkommen über Investitionen (MAI) auszuhandeln, dem dann interessierte Entwicklungsländer hätten beitreten können. Doch wurden die Verhandlungen über das MAI Ende 1998 abgebrochen, weil sich die Auffassungen und Interessen selbst innerhalb der Gruppe der OECD-Länder nicht miteinander vereinbaren ließen und zivilgesellschaftliche Gruppen gegen die zu weitgehende Einschränkung des nationalen Handlungsspielraums bei der Gestaltung der umweit-und sozialpolitischen Rahmenbedingungen für ausländische Investitionen durch ein multilaterales Investitionsabkommen protestiert hatten
Trotz des Fehlschlags der MAI-Verhandlungen im Rahmen der OECD spricht sich die EG für die Aufnahme des Themas „Handel und Investitionen“ in die Millennium-Runde aus. Sie versucht dabei, den Bedenken der Entwicklungsländer entgegenzukommen, indem versichert wird, daß neue multilaterale Regeln für ausländische Investitionen zwar einerseits ein günstiges Investitionsklima schaffen sollen, andererseits aber die Fähigkeit der Gastländer nicht einschränken dürfen, die wirtschaftlichen Aktivitäten auf ihrem Territorium entsprechend ihren Entwicklungszielen zu regulieren. Gleichzeitig soll aber auch auf die Bedenken der Zivilgesellschaft in den OECD-Ländern wegen der Auswirkungen auf Umwelt und Arbeitsbedingungen Rücksicht genommen werden Es bleibt abzuwarten, ob diese generellen Zusicherungen ausreichen, um die Bedenken von Entwicklungsländern wie Nichtregierungsorganisationen -die den Abbruch der MAI-Verhandlungen als ihren Sieg feiern -gegen neue Verhandlungen über ein Investitionsabkommen im Rahmen der WTO zu zerstreuen.
Entwicklungsländer sind auf jeden Fall gut beraten, ihre Interessen in bezug auf ausländische Investitionen klar zu definieren und in den Diskussionen und möglicherweise Verhandlungen über neue oder erweiterte Regelungen im Rahmen der WTO-Runde zu vertreten. Sie sollten bedenken, ob nicht ein multilaterales Abkommen gegenüber der Vielzahl heute bestehender bilateraler Investitionsschutzabkommen einen Gewinn an Transparenz bedeutet, der sich günstig auf den Zustrom ausländischer Investitionen auswirken dürfte. Auch sollte das Thema nicht zu einem Nord-Süd-Konflikt zugespitzt werden. Alle Regierungen haben im Zuge der Globalisierung ein Interesse, deutlich zu definieren, bis zu welchem Grade sie die Bedingungen für ausländische Investoren gestalten wollen und können -nicht zuletzt, um einem unfruchtbaren Wettlauf der Gastländer und -regionen mit steuerlichen und anderen Anreizen um ausländische Investoren vorzubeugen. Daher müßte ein multilaterales Abkommen über Investitionen auch die positiven Anreize für ausländische Investoren einschließen, die kaum weniger allokationsverzerrend wirken können als die mit dem TRIMs-Abkommen verbotenen Handels-auflagen In einer Zeit, in der sich Transparency International um einen Verhaltenskodex für private Unternehmen zur Vermeidung von Bestechung staatlicher Beamter bemüht, sollte spiegel-bildlich auch nach Regeln zur Vermeidung „unlauteren“ und letztlich ruinösen Wettbewerbs zwischen staatlichen Ansiedlungsbehörden um ausländische Direktinvestitionen durch Gewährung von Steuervergünstigungen und anderen Vor-leistungen, die ausschließlich dem privaten Investor zugute kommen, gesucht werden.
5. Dienstleistungen
Ausländische Investitionen im Dienstleistungssektor werden bereits durch ein Abkommen unter dem Dach der WTO geregelt, jedenfalls in denjenigen Branchen, die ein Land den Spielregeln des Abkommens über Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services -GATS) unterstellt. Die Aushandlung des GATS kann als wichtige Errungenschaft der Uruguay-Runde angesehen werden, übertrifft doch die volkswirtschaftliche Bedeutung des Dienstleistungssektors in vielen Ländern bereits die der Industrie und die Zuwachsrate des internationalen Handels mit Dienstleistungen -nicht zuletzt dank der technologischen Revolution in der Telekommunikation und elektronischen Datenverarbeitung -diejenige des Güterhandels.
Allerdings ist das GATS nur ein erster Schritt in Richtung Liberalisierung und Öffnung der Dienstleistungssektoren der WTO-Mitgliedsländer. Es definiert allgemeine Prinzipien und Ziele (Meistbegünstigung, Inländerbehandlung, Transparenz) und überläßt es jedem einzelnen Land, gegenüber der WTO zu erklären, welche Dienstleistungsbranchen den GATS-Bestimmungen unterworfen werden sollen. Damit wurde den Bedenken der Entwicklungsländer vor einer zu schnellen und entwicklungsstrategisch nicht vertretbaren Öffnung ihrer technologisch rückständigen Dienstleistungsbranchen Rechnung getragen. Inzwischen hat sich aber herausgestellt, daß Entwicklungsländer bei einer ganzen Reihe moderner Dienstleistungen (z. B. Computersoftware und Datenverarbeitung) sehr schnell internationale Wettbewerbsfähigkeit erlangen, für die zudem der Zugang zu den Exportmärkten durch die neuen Kommunikationstechnologien immer leichter möglich wird.
Während die kapitalintensiven Dienstleistungsbranchen der Industrieländer ein Interesse an transparenten Investitionsbedingungen in Entwicklungsländern haben, weil ihre Dienste die Präsenz im Importland voraussetzen, haben Entwicklungsländer ein Interesse an der Öffnung der Märkte der Industrieländer für arbeitsintensive Dienstleistungen (z. B. Baudienstleistungen), bei denen sie über unbestreitbare komparative Vorteile verfügen. Gegen eine weite Öffnung für Dienstleistungen durch natürliche Personen (in der Terminologie des GATS) gibt es aber erhebliche Widerstände auf seiten der Industrieländer. Sie befürchten eine Aushöhlung ihrer restriktiven Immigrationsbestimmungen unter dem Deckmantel von Dienstleistungsimporten. Die Entwicklungsländer werden darauf achten müssen, daß diese Form von Dienstleistungen im gesamten GATS-Paket enthalten bleibt, damit sie einen Hebel zur Durchsetzung ihrer speziellen Dienstleistungsinteressen in der Hand behalten.
6. Geistiges Eigentum
Mit der Uruguay-Runde wurde der Schutz geistigen Eigentums in seinen verschiedenen Formen (Patente, Urheberrechte, Markennamen, gewerbliche Muster, betriebliche Geschäftsgeheimnisse, geographische Herkunftsangaben) in die Handels-ordnung aufgenommen. Damit wurden multilaterale Standards für den Schutz geistigen Eigentums verbindlich und zugleich mit Hilfe des Streitschlichtungsmechanismus der WTO und im Extremfall durch Androhung von Handelssanktionen durchsetzbar. Die Entwicklungsländer hatten sich lange gegen die Indienstnahme der Handelspolitik für die Erzwingung von Reformen nationaler Gesetzgebung, wenn auch in einem handelsrelevanten Bereich, gewehrt. Sie haben sich dann aber doch bereit gefunden, das TRIPs-Abkommen als Teil des Gesamtpakets der Uruguay-Runde zu akzeptieren: zum einen, weil die USA drohten, unilateral gegen Länder vorzugehen, denen massive Patentrechtsverletzungen nachgewiesen werden, zum anderen, weil die technologisch fortgeschritteneren Entwicklungsländer ein zunehmendes Eigeninteresse an verbessertem Patentschutz für eigene technologische Entwicklungen und zur Förderung ausländischer Investitionen und Firmenkooperationen in Hochtechnologiesektoren erkannten.
Für die meisten Entwicklungsländer bedeutet die Anpassung an die Anforderungen des TRIPs-Abkommens (Anpassungsfrist fünf Jahre, für die am wenigsten entwickelten Länder elf Jahre mit der Möglichkeit weiterer Verlängerung) einen erheblichen Aufwand bei der Gesetzgebung und der Schaffung der institutionellen Voraussetzungen zur Durchsetzung geistiger Eigentumsrechte, die bis dahin oft unbekannt waren. Weniger entwickelte Länder ohne eigene technologische Kapazität werden aus verbessertem Schutz geistiger Eigentumsrechte auf mittlere Sicht kaum Vorteile ziehen können, sie haben nur den Nachteil höherer Preise für patentgeschützte Güter wie Pharmazeutika oder Computersoftware. Ein besonderes brisantes Thema ist die Patentierbarkeit von Saatgut und anderen biotechnologischen Entwicklungen. So lassen sich z. B. Firmen aus den Industrieländern Entwicklungen patentieren, die auf genetischem Material beruhen, das in Entwicklungsländern gefunden wurde und für das sie wegen der Nichtpatentierbarkeit biologischen Ausgangsmaterials oder traditioneller Saatgutentwicklungen keine Schutzgebühren zahlen müssen, während sie von den Bauern in den Ursprungsländern des genetischen Materials für ihre patentierten Produktentwicklungen höhere Preise verlangen können. Gegen die Verwendung geographischer Namen der Herkunftsgebiete durch Firmen anderer Länder führen einzelne Entwicklungsländer inzwischen auch schon die Schutzwürdigkeit ihrer eigenen Herkunftsbezeichnungen ins Feld (z. B. für Basmati-Reis), die bisher vor allem einzelne Industrieländer für bestimmte Weine oder Spirituosen reklamiert hatten. Das TRIPs-Abkommen sieht am Ende der Übergangsfrist, also vor dem Jahr 2000, eine Überprüfung der Erfahrungen mit der Handhabung des Abkommens vor. Auch wenn damit nicht automatisch Neuverhandlungen impliziert sind, sollten die Entwicklungsländer die Überprüfung dafür nutzen, begründete Bedenken gegen bestimmte Auswirkungen und vor allem gegen die protektionistische Handhabung des TRIPs-Abkommens zur Sprache zu bringen und auf entsprechende Anpassungen zu drängen.
IV. Verantwortung der Industrieländer
Die Industrieländer haben es in der Hand, die Entwicklungsländer für eine aktivere Mitwirkung an der multilateralen Handelsordnung zu gewinnen. Dies ist insofern von erheblicher Bedeutung für die Funktionsfähigkeit der Ordnung selbst, als die Entwicklungsländer die große Mehrheit der WTO-Mitgliedstaaten bilden und ihre Mehrheit sich durch die Aufnahme weiterer Länder, die ausnahmslos Entwicklungsländer oder Transformationsländer sind, noch vergrößern wird. Aber auch die weltwirtschaftliche Stabilität insgesamt ist in zunehmendem Maße davon abhängig, daß die Entwicklungsländer und China mit ihrem wachsenden Anteil am Welthandel sich an die marktwirtschaftlichen Spielregeln der Welthandelsordnung halten. Die asiatische Wirtschaftskrise hat gezeigt, wie sehr Fehlentwicklungen in einer Gruppe fortgeschrittener Entwicklungsländer auf die Weltwirtschaft insgesamt ausstrahlen können. Positiv ist schon jetzt zu verzeichnen, daß diese Länder ihre Märkte trotz der Krise offengehalten haben und daß es nicht zu einem krisenverschärfenden protektionistischen Wettlauf gekommen ist.
Daher sollten die Industrieländer die Entwicklungsländer „in das Boot“ einer neuen WTO-Runde holen, indem sie deren berechtigten Wünschen nach einem beschleunigten Abbau der gegen Entwicklungsländerexporte gerichteten Handelsbarrieren entgegenkommen. Die in Aussicht genommene Liberalisierung und Marktöffnung bei Agrargütern, Textilien und Bekleidung sowie die in der neuen Runde auszuhandelnde weitere Senkung von Spitzenzöllen und der Abbau der die Diversifizierung der Exporte von Entwicklungsländern behindernden Zolleskalation muß auch gegen innenpolitische Widerstände durchgesetzt werden. Wie glaubwürdig könnte sonst von den Entwicklungsländern verlangt werden, daß sie ihre in der Uruguay-Runde eingegangenen Verpflichtungen zur Handelsliberalisierung erfüllen und die neuen Regeln für die Beachtung geistiger Eigentumsrechte und die Behandlung ausländischer Direktinvestitionen einhalten?
Nur wenn die Industrieländer ihre Verpflichtungen zur Handelsliberalisierung, Meistbegünstigung und Nichtdiskriminierung erfüllen, kann von den fortgeschrittenen Entwicklungsländern erwartet werden, daß sie auf die noch immer beanspruchten Sonderrechte in der WTO -differential and more favourable treatment -verzichten und zu vollwertigen WTO-Mitgliedstaaten mit allen Rechten und Pflichten „graduieren“. Je mehr Länder sich an die Spielregeln gebunden fühlen, um so leichter werden sich protektionistische Interessen in den Industrieländern zurückdrängen lassen. Die Vorzugs-behandlung durch einseitige Handelsöffnung der Industrieländer ohne reziproke Zugeständnisse kann dann den am wenigsten entwickelten Ländern reserviert bleiben. Diese Länder bedürfen auch auf längere Sicht noch der Förderung ihrer Handelskapazität durch Entwicklungszusammenarbeit.
Die einschlägigen internationalen Organisationen -WTO, UNCTAD, ITC (International Trade Centre), IWF, Weltbank und UNDP -haben die Förderung der Handelskapazität der am wenigsten entwickelten Länder als Herausforderung angenommen. Beim High-Level Meeting in der WTO im Oktober 1997 wurde ein umfangreiches Programm für die Förderung der weltwirtschaftlichen Integration der am wenigsten entwickelten Länder (Integrated Framework für Trade-Related Technical Assistance) verabschiedet. Es sieht vor, daß die multilateralen und bilateralen Geber ihre Handelsförderungsprogramme koordinieren und im Rahmen von Länderprogrammen auf die spezifischen Bedürfnisse des jeweiligen Entwicklungslandes ausrichten
Gleichzeitig hat die EU sich einseitig verpflichtet, alle noch bestehenden Zölle für Importe aus den am wenigsten entwickelten Ländern abzubauen. Das Ziel des zollfreien Zugangs für praktisch alle Produkte („substantially all products“) aus diesen Ländern soll nach Möglichkeit bis zum Jahr 2003, spätestens bis 2005 erreicht werden Damit wären alle am wenigsten entwickelten Länder den AKP-Ländern gleichgestellt, denen die EU aufgrund des Lome-Abkommens besonders günstige Handelsbedingungen gewährt. Doch auch nach einem weitgehenden Abbau der Zölle werden die Exporte der begünstigten Länder weiterhin auf nichttarifäre Handelshemmnisse in Gestalt von technischen, Gesundheits-und Umweltnormen treffen. Insofern hinter diesen Normen schutzwürdige Interessen der Importländer stehen, können sie nicht einfach wie die Zölle abgebaut werden, um die Diversifizierung und Ausweitung der Exporte von Entwicklungsländern zu fördern. Vielmehr bleibt es eine wichtige Aufgabe für die Entwicklungszusammenarbeit, die Länder und ihre Exporteure rechtzeitig und umfassend über diese Normen und Marktanforderungen zu informieren und die Anpassung der Exportprodukte im Rahmen von Exportförderungsprogrammen zu erleichtern.
