I. Konsensmodell und Föderalismus: Ursache für Blockade und Reformstau?
Im Jahre 1997 wurde das Wort „Reformstau“ von der „Gesellschaft für deutsche Sprache“ in Wiesbaden zum Wort des Jahres gewählt Damit soll zum Ausdruck gebracht werden, daß zentrale, für notwendig erachtete große Reformprojekte bisher nicht oder aber nur höchst begrenzt angeschoben worden sind. Verantwortlich gemacht werden hierfür sowohl die relevanten organisierten Akteure, ein parteienpolitisch geprägter akteurs-und ein länderspezifischer Egoismus und Partikularismus als auch zentrale politische Institutionen, ihre Ausgestaltungen und Arbeitsweisen. Die Folge ist die vielbeklagte Blockierung notwendiger Reform-projekte. Es gibt zu viele einflußreiche Akteure, die mit Vetomacht versehen sind; diese erscheinen als gewichtige Voraussetzungen für die kritisierte Blockierung und den daraus resultierenden Reformstau. In diesem Zusammenhang werden insbesondere das deutsche Konsensmodell und der Föderalismus als ursächliche Erscheinungsformen für den vehement kritisierten . Reformstau, die , Entschei-dungsblockaden sowie eine Verschlechterung der institutionellen Rahmenbedingungen und der Wettbewerbsfähigkeit des . Standortes Deutschland benannt. Die Basis wird in einer -dogmatisierten -Philosophie des , kleinsten gemeinsamen Nenners als Grundlage der Bearbeitung relevanter politischer Themen gesehen. Das Konsensmodell wird durch Rahmenbedingungen eingefaßt, die nur noch als sklerotische Formen existieren: Eine Folge dieser institutionellen Sklerosen sind wettbewerbshemmende Bremswirkungen und gravierende Probleme der Anpassung an neue Problemlagen Die für den politischen, sozialen, kulturellen und ökonomischen Wettbewerb zwingend notwendige Dynamik wird zugunsten einer inkrementalistischen Politik und eines , muddling through zur politischen und gesellschaftlichen Normal-Philosophie stilisiert. Josef Joffe bemerkte dazu: „Die Deutschen sind mit diesem Konsens-System vierzig Jahre lang sehr gut gefahren. Hier erblühte sowohl der öffentliche als auch der private Reichtum. Freilich schlummert gerade im Langzeit-Erfolg der Wurm. Aus dem feinen Konsens-System hat sich eine Veto-Diktatur geschält. Jeder kann jeden blockieren, so er nur gut organisiert ist, aber niemand seine eigenen Ziele durchsetzen. Wenn Wandel absolut unumgänglich ist, dann nur mit Entschädigungsvorbehalt.“ Anders formuliert kommt es heute darauf an, von der „German disease“ wieder zur „German dynamics“ zu gelangen Was sind die Hintergründe dieser massiven Kritik am deutschen Konsensmodell und dem föderalen System? Wird die deutsche „Erfolgsstory“ unter einer sich aufweichenden Solidarität der Länder, dem Druck von deutscher Vereinigung, europäischem Integrationsprozeß und der Globalisierung der Märkte mit Herausforderungen konfrontiert, die eine Strukturreform des Bundesstaates sowie maßgeblicher Elemente des politischen Systems erforderlich machen Dieser Problematik wird im vorliegenden Beitrag nachgegangen. Die folgende Arbeitsthese wird dabei zugrunde gelegt: Eine Reform des deutschen Bundesstaates ist notwendig und möglich. Diese Zielvorstellung ist nicht kontrovers, sondern im Grundsatz richtig und eine Aufgabe von zukunftsweisender Tragweite Bezweckt ist damit ein doppelter Effekt: Erstens soll die „Handlungsfähigkeit“ der politischen Akteure intensiviert und vergrößert und so einer steigenden Politikkomplexität im Sinne effektiver und effizienter Bearbeitung Rechnung getragen werden. Zweitens sollen die Reformen den Bürgern als Wähler und Steuerzahler sowie als Konsumenten öffentlicher Güter zugute kommen. Damit verbunden ist eine Vergrößerung der Transparenz politischer Entscheidungsprozesse und eine Nachprüfbarkeit der durch die Politik angebotenen öffentlichen Leistungen.
II. Reform des Föderalismus: Notwendigkeit oder verfehlter Ansatz?
Im Rahmen der Debatte sind nun der deutsche Föderalismus seine Ausgestaltungen und Funktionsweisen besonders ins Visier öffentlicher und wissenschaftlicher Kritik geraten Es wird argu-mentiert, daß die föderalen Politikmuster maßgeblich zu Blockaden und Prozessen der Verlangsamung von Entscheidungen oder gar zur politischen Paralyse beigetragen haben. Ein Reformieren an der Oberfläche kann deshalb keine hinreichende Therapie mehr sein; geboten ist vielmehr eine Strukturreform Als Vorschläge zur Behebung der vorhandenen Dilemmata zirkulieren in der Diskussion: -eine unter Berücksichtigung der Vernetzungsprozesse des europäischen Integrationsprozesses deutliche Trennung der Aufgaben des Bundes und der Länder (eine Reform des Art. 23 GG bietet sich hier an); -eine Begrenzung der Zustimmungspflichtigkeit von Gesetzesvorhaben (etwa nur auf Verfassungsänderungen) seitens des Bundesrates; -die Reduktion der Aufgaben des Vermittlungsausschusses; -eine deutlich gegliederte Finanzverfassung, in der, entgegen der durch das föderale Verbund-system in Bewegung gesetzten Verwischung des Steuersystems, für jede Handlungsebene (Bund, Länder, Kommunen) eigenständige Steuern vorgesehen sind. Dies beinhaltet auch die Aufhebung der , Gemeinschaftsaufgaben. In diesem Zusammenhang ist die Ausrichtung am Grundsatz:
, Wer bestellt, bezahlt auch'
wesentlich stärker zu berücksichtigen, sowie -eine sich überwiegend auf die , alten Bundesländer beziehende Territorialreform.
Einige Begründungslinien seien hier zur weiteren Verdeutlichung der skizzierten Reformvorschläge angeführt. Der deutsche Bundesstaat habe sich, so formulierte es pointiert Heidrun Abromeit in einen , verkappten Einheitsstaat verwandelt. Otto Graf Lambsdorff bemerkt: Der deutsche Föderalismus fungiere nur noch als ein „Scheinföderalismus, ein unechter Föderalismus“. Wilhelm Hennis moniert, daß der Bundesrat „demokratisch kaum zu rechtfertigen und inzwischen das eigentliche Scharnier eines sich selbst blockierenden Parteien-staates“ geworden ist. Fritz W. Scharpf argumentiert, daß die aus den späten sechziger und frühen siebziger Jahren resultierende Struktur des föderalen deutschen Verbundsystems „zwar die politische Autonomie des einzelnen Landes minimiert, dafür aber den kollektiven Einfluß der Landesregierungen auf die Politik des Zentralstaates maximiert und die erheblichen Unterschiede in der Leistungsfähigkeit der einzelnen Länder durch horizontale und vertikale Transferzahlungen egalisiert wurden“ Angesichts von deutsch-deutscher Vereinigung und einem sich vertiefenden europäischen Integrationsprozeß sei dieses Verbundsystem „heute“ jedoch „gescheitert“. Als Folge daraus sei „eine Überprüfung des Verbundmodells mit allen seinen Elementen“ mit dem Ziel einer „größeren Eigenständigkeit der Länder“ vorzunehmen. Für Scharpf liegt allerdings die „notwendige Prämisse aller derartigen Überlegungen“ in der „Bereitschaft zur Durchsetzung -oder wenigstens zur prozeduralen Erleichterung -der Neugliederung des Bundesgebietes“ In der Diskussion spielt ferner wieder die Frage der Neugliederung des Bundesgebietes eine wichtige Rolle. Der Ministerpräsident von Baden-Württemberg, Erwin Teufel, votiert für eine Länderneugliederung; diese könnte in der Folge zu einer erheb liehen Einsparung beim horizontalen Finanzausgleich führen Staatsrechtslehrer wie Rupert Scholz sehen ebenfalls in einer Neugliederung der Bundesländer die „beste Lösung“.
Die Kritik am föderalen Verbundsystem und seinen institutioneilen Ausgestaltungen wird fortgesetzt durch Vorschläge, wie sie in einem am 4. Februar 1998 von Otto Graf Lambsdorff und Carl Christian von Weizsäcker im Rahmen der Friedrich-Naumann-Stiftung in Bonn vorgestellten programmatischen Diskussionspapier: „Wider die Erstarrung in unserem Staat -für die Erneuerung des Föderalismus“ angesprochen werden. Dort wird in bezug auf die Erneuerung der „Handlungsund Reformfähigkeit“ formuliert: „Jede Ebene erhält mehr eigene Steuerhoheit. Der Bund verfügt über seine Bundessteuern, die Länder über Länder-steuern, die Kommunen über Kommunalsteuern. Der Bundesgesetzgeber beschränkt sich auf eine Rahmenregelung. Der Finanzausgleich unter den Ländern (der horizontale Finanzausgleich) wird erheblich reduziert. Der Finanzausgleich zwischen Bund und den Ländern (der vertikale Finanzausgleich) wird auf Sonderfälle beschränkt -etwa die neuen Bundesländer, für die ausreichende Übergangsregelungen geschaffen werden müssen -, so wie er ursprünglich von den Vätern des Grundgesetzes vorgesehen war. Die Mischfinanzierung wird abgeschafft. Das Gesetzgebungsrecht des Bundes wird zugunsten der Gesetzgebung der Länder reduziert. Es wird im wesentlichen auf die Bereiche Verteidigung, Rechtsordnung, Menschenrechte, Außenpolitik und die Rahmensetzung für die Umwelt, Wirtschafts-und Sozialpolitik beschränkt sowie auf die Garantie des freien Handels im Inland. Das bedeutet, daß auch das Vetorecht des Bundesrates nicht mehr wie im bisherigen Maße erforderlich ist. Im Bereich der sozialen Leistungsgesetze setzt der Bund allenfalls Rahmenregelungen. Die Bedeutung der Abgabensysteme der sozialen Sicherheit wird reduziert, Eigenvorsorge gestärkt und die regionale Gestaltungsfreiheit wird erhöht.“
Die in der Diskussion vorhandenen Einschätzungen zeigen, daß quer durch alle politischen Parteien Gemeinsamkeiten bestehen, die sich auf institutioneile Reformen, Veränderungen im System des bundesdeutschen Finanzausgleichs und eine Stärkung der föderalen Wettbewerbspotentiale beziehen. Auch die Front zwischen , alten, westdeutschen und jungen, ostdeutschen Ländern, bei der letztere -aus verständlichen Gründen -als Nehmerländer bisher deutlich gegen eine grundsätzliche Neuordnung des Finanzausgleichs gewesen sind, fängt zu bröckeln an. Die vor einiger Zeit erfolgte Verständigung zwischen den Ministerpräsidenten von Bayern, Edmund Stoiber, Baden-Württemberg, Erwin Teufel, Thüringen, Bernhard Vogel, und Kurt Biedenkopf, Sachsen, über das Ziel einer Neuordnung des Finanzausgleichs deutet dies an Die Absicht ist es, mittels der Einsetzung einer , Verfassungskommission'eine , kleine Revision der realen Verfassung zu erreichen. Als Zielvorstellung werden eine gerechtere Steueraufteilung zwischen Bund und Ländern', die Einführung von Ländersteuern, . klare Kompetenzabgrenzungen in der Gesetzgebung und eine . Beschneidung der Vetorechte zwischen Bundesrat und Bundestag angestrebt. Der neue Bundesratspräsident Hans Eichel *ar*gu*mentierte ebenfalls in seiner Antrittsrede vom 6. November 1998 für eine weitgehende Reform des Föderalismus und schlug dafür eine gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat vor.
Schon diese Hinweise verdeutlichen, daß der Föderalismus in einem erheblichen Maße unter Druck geraten ist. Der kooperative Föderalismus, der sich seit Ende der sechziger Jahre herausbildete, bedarf einer erkennbaren institutionellen Entkoppelung, Systematisierung und Zuordnung von Mitsprache-und Entscheidungskompetenzen, einer finanzpolitischen Stärkung autonomer, ebenenspezifischer Handlungsspielräume, die Maßstäbe für einen Finanzausgleich enthalten muß, einer Stärkung der föderalen Wettbewerbspotentiale und einer Territorialreform des Bundesgebietes.
III. Konsensmodell, Entscheidungsblockaden, Nebenregierungen
1. Konsens -Aspekte einer Begriffsbestimmung
Eingangs war argumentiert worden, daß in der Debatte das Konsensmodell und der Föderalismus für Blockaden, einen Reformstau, eine Verschlechterung der Rahmenbedingungen und des Wettbewerbspotentials verantwortlich gemacht werden. Wie berechtigt ist die Kritik am deutschen Konsensmodell? Eine Erörterung dieser Frage setzt Ausführungen zu einer weiteren Frage voraus: Was kann man unter dem Begriff , Konsens verstehen?
In der wissenschaftlichen Diskussion wird der Begriff , Konsens'zur Beschreibung und Analyse zentraler Strukturmerkmale in demokratischen Politiksystemen herangezogen Dabei wird der Terminus Konsens entweder mit einem Gegenbegriff kontrastiert oder aber mit einem anderen relevanten Begriff in Beziehung gesetzt, um so zu einer weiteren Präzisierung dieses vielfältig verwendeten und teilweise, worauf Günther C. Behrmann hingewiesen hat, schillernden Terminus zu gelangen. Konsens bedeutet Einstimmigkeit und verweist auf die normative Dimension innerhalb demokratischer Politiksysteme. Es geht darum, daß in diesen Systemen Grundwerte, Normen und rechtsstaatliche Formen vorhanden sein müssen, die generell unstrittig sind Diese stellen die Basis dar, auf der, durch den Rahmen-, Basis-bzw. Verfassungskonsens allerdings eingeengte, Konflikte ausgetragen werden können.
Mit dem Begriff , Konflikt wird hingegen, im Unterschied zum Terminus Konsens, ein Gegensatz bezeichnet, der im Rahmen eines durch unterschiedliche Interessen bestimmten Politikprozesses verhandelt und entschieden wird. Die Konfliktaustragung hebt ebenfalls auf eine weitere Dimension des Terminus Konsens ab; diese bezieht sich auf die prozedurale Ebene. In der vorstehend skizzierten Argumentation ist die weitere These angelegt, daß die in der Gesellschaft vorhandenen Interessen und Konfliktpotentiale über eine kollektive gesellschaftliche Selbstorganisation und -koordination thematisiert und bearbeitet werden. Hierzu sind differenziert ausgestaltete Verfahrensregeln von Bedeutung Die Austragung von Interessenkonflikten ist an konsensuell von den konfligierenden Gruppen akzeptierte Verfahrensregelungen gebunden. Anders ausgedrückt definieren die Rahmenbedingungen die Regeln, „deren Einhaltung man von anderen erwarten kann und sich selbst zumuten lassen muß“ Dieser Mechanismus soll gewährleisten, daß zwar ein notwendiger handlungspolitischer Spielraum für unterschiedliche Interessen, Optionen und Strategien existieren muß, allerdings stets nur eine begrenzte Anzahl von Hand lungsoptionen zur Verfügung steht. Die Verfahrensregeln bedürfen dabei eines relativ hohen Grades an Flexibilität und müssen zudem über erneuerungs-und veränderungsfähige Potentiale verfügen. Vor allem ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, daß demokratische Gesellschaften über institutioneile Innovationspotentiale verfügen müssen, die Chancen für neue Formen und Verfahren anbieten. Allerdings ist die Bearbeitung und Lösung der vorstehend angesprochenen Interessengegensätze und möglichen bzw. tatsächlichen Konflikte nicht nur mittels konsensual verabschiedeter und akzeptierter normativer Grundlagen und relativ offener Verfahren zu bewerkstelligen. Wichtig ist auf jeden Fall im (westeuropäischen Kontext, daß wohlfahrtsstaatliche Strukturen vorhanden sind, die eine Art Werteilungsgerechtigkeit'herzustellen in der Lage sind
Das mittels dieser Verfahren erzielte Resultat nimmt in der Regel die Gestalt eines Kompromisses an, der von den Beteiligten als ihre Interessen berücksichtigendes Ergebnis akzeptiert wird. Verschiedentlich wird dieses Ergebnis nicht als Kompromiß, sondern auch als Konsens bezeichnet. Ein verbreitetes Mittel zur Herstellung von Kompromissen sind dabei , Verhandlungen'. Arthur Benz hat diese so bestimmt: „Verhandlungen verlaufen immer als Mischung aus , bargaining', d. h. strategischem Einsatz von Drohungen und Taktiken mit dem Ziel eines möglichst hohen Gewinns (positionsorientiertes Verhandeln), und , arguing‘, d. h.dem Austausch allgemein akzeptierbarer Argumente (verständigungsorientiertes Verhandeln).“
2. Ausgestaltungen des deutschen Konsens-modells
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen bietet es sich an, danach zu fragen, worin wichtige Ausgestaltungen des deutschen Konsens-modells bestehen. Das in der Diskussion kritisierte Konsensmodell hat sich schrittweise nach 1945/49 als eine bedeutsame Konsequenz aus der bis dahin vielfach so tragisch verlaufenden deutschen Geschichte entwickelt Worin bestehen seine tragenden Pfeiler?
Im Rahmen des sich nach 1945/49 neu entwickelnden politischen Systems und einer neuen politischen Kultur wurden die föderalen Formen und wichtige Eckpunkte des Konsensmodells verfassungsrechtlich im Grundgesetz (GG) fixiert. Die im Grundgesetz normierten . Strukturentscheidungen formen den gesamten institutionellen Rahmen, der in seinem Kern durch balancierte Institutionen, Verfahrensregelungen und materiale Festlegungen geprägt wird. Zu den materialen Festlegungen, die auch als . Verfassungsgrundsätze" bezeichnet werden, gehören die in der sogenannten Ewigkeitsklausel (Art. 79, Abs. 3 GG) festgelegten Staatszielbestimmungen Republik, Demokratie, Rechtsstaat, Bundesstaat und Sozialstaat (Art. 20, Abs. 1 GG). Von entscheidender Bedeutung ist dabei der Verfassungskonsens, d. h. ein Konsens über die Relevanz der Verfassungsnormen, insbesondere der Menschenrechte, der individuellen Freiheitsrechte und der Normen der politischen Willensbildung, der Rechte organisierter Gruppen, der , checks and balances usw Des weiteren besteht Konsens im Hinblick auf eine differenziert ausgestaltete (Verfassungs-) Gerichtsbarkeit. Politischer Konsens existiert ferner im Hinblick auf maßgebliche Eckpunkte der Außenpolitik (Westorientierung; striktes Festhalten am europäischen Integrationsprozess; Bedeutung der NATO), ein sozialer Konsens bezüglich der Sozial-partnerschaft.
Im Kontext der Strukturprinzipien spielt der Föderalismus als „inneres Strukturelement“ eine wesentliche Rolle. Eine Aufgabe des Föderalismus besteht darin, als Staatsorganisationsprinzip eine Machtkonzentration zu verhindern und durch eine institutioneile und politische Gliederung Elemente der Balancierung und der Kooperation zwischen den verschiedenen Entscheidungsebenen einzubauen. Eine andere liegt in der Herstellung von „Identifikationsräumen“, von „Orientierungsmarken“, die „Wir-Gefühle“ ermöglichen und dadurch wiederum konsensstiftende Chancen beinhalten Ein dritter Aspekt föderaler Systeme besteht in einer Vernetzung von territorialer Gliederung und Ressourcenverteilung: „Je stärker die territoriale Komponente institutionell verankert ist . .., um so mehr schlagen sich raumgebundene Interessen im politisch-administrativen System durch und um so mehr gesellschaftliche Ressourcen werden in Aufgaben der räumlichen Gleichverteilung gebunden.“
Allerdings beinhalten diese Strukturentscheidungen einen notwendigen Interpretations-und Handlungsspielraum, der vom Gesetzgeber mittels einfachgesetzlicher Art, durch Einbeziehung des Bundesrates (Zustimmungspflichtigkeit von Gesetzen) bzw. gegebenenfalls mittels einer für Verfassungsänderungen vorgesehenen ZweidrittelMehrheit benutzt werden kann. So ist zum Beispiel die innere Ausgestaltung des Bundesstaates als auch die Anzahl der Länder nicht abschließend festgelegt worden. Im Hinblick auf die Anzahl der Länder steht nur fest, daß es mindestens zwei Länder sein müssen. Territorialveränderungen sind nicht ausgeschlossen, allerdings seit 1976 an Hürden gebunden, die eher auf eine Verhinderung der Neuordnung der Länder hinauslaufen. Auch im Hinblick auf die Ausgestaltung der institutionellen Strukturen und der Funktionsweise gibt es die Möglichkeit, sich wieder stärker an einem föderalen Trennsystem zu orientieren, wobei allerdings der „hohe Konsensbedarf“ für weitreichende institutioneile Änderungen berücksichtigt werden muß.
Weiter gefaßt spricht man schließlich von einem Zusammenhang von „wohlfahrtsstaatliche(m) Konsens und offene(r) Gesellschaft“ um darauf hinzuweisen, daß gerade die soziale und ökonomische Entwicklung nach 1945/49 zu einer wohl-fahrtsstaatlichen Gesellschaft geführt hat, in der die staatlichen Institutionen eine bedeutende Rolle als Gerechtigkeitsmoderator spielen. Allerdings existieren heute in der realen politischen, sozialen und ökonomischen Verfaßtheit des vereinigten Deutschlands verschieden dimensionierte Bruchstellen, die auf politische und soziale Gefährdungen aufmerksam machen, deren Relevanz nicht unterschätzt werden sollte. Anders formuliert läßt sich dies in die folgende Frage fassen: „Wieviel Nebeneinander, wieviel , muddling through", wieviel Separatismus, Individualisierung und Isolation erträgt der gesellschaftlich-politische Austausch angesichts schwindenden Vertrauens, abnehmenden gesellschaftlichen Mehrprodukts und wachsender Komplexität im Kontext von Globalisierung und Lokalisierung?“
3. Zur Differenzierung von Entscheidungsblockaden
Das Konsensmodell enthält Strukturen und historisch-politische Ausprägungen, die sich bisher zumindest sowohl im historischen Längsschnitt als auch in vergleichender Perspektive als stabilitätsorientierte Anker und Stützpfeiler erwiesen haben. Diese Strukturen fungieren ferner als bewußt eingebaute Entscheidungsblockaden. Dieter Grimm hat diesen Sachverhalt so formuliert: „Verfassungen sollen diejenige Politik blockieren, die eine Gesellschaft aufgrund ihrer historischen Erfahrungen und ihrer herrschenden Wertvorstellungen für illegitim oder schädlich hält. Dagegen sollen sie diejenige Politik, die nach Ziel und Methode erwünscht ist, durch inhaltliche Direktiven und organisatorische Strukturen begünstigen.“ Die vorstehend angedeuteten Blockadeeinrichtungen gehören zu den großen geschichtlichen Leistungen des modernen demokratischen Verfassungsstaates, der, trotz zahlreicher unterschiedlicher Ausprägungen, in seinen Strukturen von relevanten Gemeinsamkeiten bestimmt wird In dieser Argumentation ist nun angelegt, daß eine generelle Debatte über Blockaden und Blockadeeinrichtungen verfehlt ist. Gerade die unterschiedlichen institutioneilen Ausgestaltungen, wie sie von prägender Gestalt sind für westliche Demokratien, beruhen ihrer Grundkonstruktion nach mit darauf, bestimmte Formen der Macht-konzentration und der Erosion des liberalen, demokratischen und rechtsstaatlichen Gefüges zu verhindern. Teilweise deutlich zu unterscheiden sind davon Blockademöglichkeiten, wie sie in westlichen Ländern aus unterschiedlichen, parteipolitisch gegenläufigen Problemkonstellationen resultieren können. Gerade die Bearbeitung des darin angelegten Spannungsverhältnisses setzt zugleich das „Aushalten des beständigen Restes unauflösbarer Spannungen“ zwischen den verschiedenen Institutionen und Akteuren voraus, welches charakteristisch ist für westliche Demokratien. Hierbei können ferner noch andere institutioneile, politische und soziale Faktoren wirksam sein
Erinnert sei etwa an das parteipolitisch mitinitiierte Kooperation-und Spannungsverhältnis, wie es zwischen Präsident und Kongreß in den USA bestehen kann, oder an die in Frankreich möglichen unterschiedlichen politischen Strategien, die unter den politischen Bedingungen der , Cohabitation'moderiert werden sollen. Die Praxis der Konkordanz-oder Verhandlungsdemokratie in der Schweiz versucht, das politische Spannungsverhältnis durch eine auf der Ebene des Bundes seit 1959 wirksame , Große Koalition'zu bearbeiten, also eine Art politische Dauerkooperation zu installieren. In Deutschland hat sich vor allem seit den späten sechziger und siebziger Jahren bis heute eine eigentümliche Form der durch die Vernetzung von parteienpolitischer Wettbewerbsdemokratie und Föderalismus praktizierten Verhandlungsdemokratie herausgebildet. Die dort vorgenommene Relativierung der parteienpolitischen Dominanz einer Gruppe im Bund und in den Ländern bevorzugt formelle und informell wirkende Verhandlungsmechanismen, deren Leitidee eine Art gerechter Moderation'zwischen verschiedenen politischen, sozialen, institutionell fixierten und Länderinteressen darstellt deren institutioneile Ausgestaltungen und Funktionsweisen jedoch seit einiger Zeit wieder einer deutlichen Kritik unterliegen. Schon diese Ausführungen zeigen, daß der Zusammenhang von Konsensmodell und Entscheidungsblockaden in der öffentlichen Diskussion nicht immer die entscheidenden Kritikpunkte erfaßt, um die es eigentlich gehen sollte.
4. Die Bedeutung von Nebenregierungen
Verschiedene der vorstehend angesprochenen Einrichtungen üben nicht nur legitime Funktionen der Entscheidungsblockade aus, sondern lassen sich auch als legitime , Nebenregierungen'interpretieren Damit wird angedeutet, daß es neben Regierung und Parlament noch andere, im deutschen Politiksystem für den Entscheidungsprozeß maßgebliche Einrichtungen gibt. Während das Parlament aus demokratischen Wahlen hervorgeht und sich daraus die Regierung bildet, unterliegen diese legitimen, auch verfassungsrechtlich legalisierten Nebenregierungen einem anderen Modus der Legitimation. Die als Nebenregierungen bezeichneten Einrichtungen gehen in ihrer Struktur und Funktion teilweise mit auf die Doktrin der im amerikanischen Verfassungsrecht und der politischen Praxis so relevanten „checks and balances“ zurück, aber in ihren heutigen Ausgestaltungen und Aufgaben wesentlich darüber hinaus (Bundesbank, Landeszentralbanken, Verfassungsgerichte, Bundesrat usw.). Charakteristisch für diese Einrichtungen ist dabei eine stark ausgebaute institutionelle Autonomie (Zentralbanken, Verfassungsgerichte), die zugleich mit der Funktion des , Hüters'der Währung bzw.derjenigen eines , Hüters'der Verfassung verbunden ist. Der Bundesrat hingegen verfügt nicht nur über Aufgaben, die der politischen Integration der Länder dienen sollen, sondern zugleich über Aufgaben, die sich der Kontrolle, der Balance und der eigenständigen Gesetzgebungstätigkeit widmen Diese Nebenre-gierungen verdeutlichen des weiteren, daß die Doktrin der Volkssouveränität für moderne, komplexe demokratische Gesellschaften vielfach durchbrochen, eingegrenzt und damit deutlich reduziert ist. Auch das sogenannte politische Gestaltungsmonopol der Zentralregierung und des zentralen Parlaments wird durch diese Nebenregierungen erheblich begrenzt. Daraus folgt, daß die institutionell eingebauten Entscheidungsblokkaden und die verschiedene Aufgaben verfolgenden Nebenregierungen charakteristische Merkmale des deutschen Politiksystems sind.
IV. Kooperativer Föderalismus und Verhandlungsdemokratie
1. Aspekte des kooperativen Föderalismus
Es war eingangs davon gesprochen worden, daß vor allem der kooperative Föderalismus, seine Muster der Politikverarbeitung sowie seine politischen Arbeitsweisen seit einiger Zeit stark kritisiert werden. Welche Ausgestaltungen und praktischen Entwicklungslinien werden zur Begründung dafür herangezogen? Der Begriff des kooperativen Föderalismus wurde in die deutsche Diskussion in den sechziger und siebziger Jahren eingeführt Er geht auf den aus der amerikanischen Debatte stammenden Terminus des , co-operative federalism zurück. Der in der amerikanischen Diskussion schon ältere Terminus des .co-operative federalism, Ende der dreißiger Jahre unter der von dem amerikanischen Präsidenten Theodore D. Roosevelt verfolgten Politik des , New Deal entwickelt, hatte das Phä-nomen einer Stärkung der Bundespolitik in Verbindung mit einer politischen Vernetzung zwischen Bund und Einzelstaaten aufgrund massiver, den Folgen der Weltwirtschaftskrise geschuldeter ökonomischer Strukturprobleme zu seiner Basis. Damit wurde, wie dies Ernst Fraenkel skizziert hat, ein eigenartiger Dualismus von , Trennsystem und , co-operative federalism (verstärkt über die , grants in aid'-Programme der amerikanischen Bundesregierung) in Bewegung gesetzt.
In der deutschen Debatte transformierte sich dieser Begriff später zum kooperativen Föderalismus und wurde zur Analyse und Beschreibung des Beziehungsverhältnisses zwischen Bund und Ländern herangezogen. Eine Stoßrichtung, die im kooperativen Föderalismus angelegt war, richtete sich gegen die einflußreiche Interpretation des deutschen Föderalismus als „unitarischer Bundesstaat“, wie sie von Konrad Hesse 1962 vorgelegt worden ist In der deutschen Diskussion werden nun unter kooperativem Föderalismus institutionelle, prozedurale und empirische Sachverhalte zusammengefaßt. In der Regel kann man darunter zumindest ein Zweiebenen-System verstehen, das durch voneinander abgrenzende Elemente von Eigenstaatlichkeit und Handlungsautonomie gekennzeichnet ist. Jeder Ebene sollen eigenständige Kompetenzen zur Erfüllung spezifischer Aufgaben zur Verfügung stehen. Diese Problematik gilt an sich für alle Mehrebenen-Systeme sie unterliegt jedoch nationalstaatlichen Bedingungen, deren historische, institutionelle und akteursorientierte Handlungen stark divergieren können. Anders formuliert existiert „kein Modell des Föderalismus“, sondern es gibt „zahlreiche Spielarten und Ausformungen“ (Rudolf Hrbek). Gerade dadurch werden besondere Ausprägungen möglich und Funktionsmechanismen in Bewegung gesetzt, die wiederum eine sowohl eigenständige als auch auf die Strukturen selbst zurückwirkende und diese wiederum verändernde Dynamik entwickeln können.
In der deutschen Entwicklung wurden nun die historisch überkommenen, auf die Paulskirchenverfassung von 1848 sowie auf den „monarchi-sehen Bundesstaat“ (Rudolf Smend) zurückgehenden, kopflastig ausgerichteten institutioneilen Elemente der Integration föderaler Teilstaaten nach 1945/49 reaktiviert und als institutionelle Grundstruktur herangezogen. Der deutsche Bundesrat ist das typische Produkt dieser Entwicklung. Er dient dazu, als Vertretungsorgan der Landesregierungen die verschiedenen Interessen der Länder erstens untereinander zu moderieren und zweitens gegenüber dem Bund kollektiv die Länderinteressen, gegebenenfalls mittels der zusätzlichen Einschaltung des Vermittlungsausschusses, zu vertreten. Dadurch werden eigentümliche kooperative Elemente produziert, die die beiden Handlungsebenen durch Kooperationsbündnisse der politischen Funktionseliten miteinander vernetzen. Diese Vernetzung wurde insbesondere durch die Große Finanzreform im Jahre 1969 sowie durch verschiedene, die finanziellen Ausgleichssysteme zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern selbst weiter verfeinernde und noch stärker vernetzende Urteile des Bundesverfassungsgerichts vertieft. Eine maßgebliche Folge ist es, daß keine der beiden Entscheidungsebenen in wichtigen Bereichen eigenständige Entscheidungen zu treffen vermag, ohne daß nun entweder Kompetenzen der anderen Ebene berührt oder gar materielle Interessen nachhaltig tangiert werden. Vor allem die , Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a; b GG) zwischen Bund und Ländern haben zu dem geführt, was die Arbeitsgruppe um Fritz W. Scharpf in den siebziger Jahren unter dem Sachverhalt der , Politikverflechtung als Strukturproblem des Föderalismus, seiner Ausgestaltungen und der Bearbeitung anstehender politischer Themen analysiert hat Eine zweite, die Diskussion mit prägende These wurde von Gerhard Lehm-bruch formuliert Diese bezog sich auf die Gegenläufigkeit von parteienpolitischem Wettbewerbssystem und kooperativem Föderalismus. Die dadurch stark gebrochene politische Dynamik und der als „Widerlager“ eingebaute Bundesrat und seine Befugnisse könnten zu Blockaden und damit zu einer abnehmenden Fähigkeit der Politikbearbeitung führen. Ernst-Hasso Ritter prägte den Terminus des „kooperativen Bundesstaates“ um so, differenzierter als Konrad Hesse, die sich vor allem aus dem Beziehungsgeflecht von Staat und Wirtschaft ergebenden interdependenten Abläufe näher bestimmen zu können. Peter Häberle sprach vom „kooperativen Verfassungsstaat“ Darunter verstand er einen Staat, „der seine Identität gerade auch im Völkerrecht, im Geflecht internationaler und supranationaler Beziehungen, in der Wahrnehmung internationaler Zusammenarbeit und Verantwortung sowie in der Bereitschaft zur Solidarität findet. Er entspricht damit weltweiten friedenspolitischen Notwendigkeiten.“ Die jüngere Diskussion in den achtziger und neunziger Jahren, die hier nur schlagwortartig angedeutet werden kann, verweist allerdings darauf, so Arthur Benz, Wolfgang Renzsch und Roland Czada, daß der kooperative Föderalismus durchaus Potentiale zur Anpassung an neue Problemlagen in sich birgt und somit über bestimmte Fähigkeiten der Politik-verarbeitung verfügt.
2. Föderalismus und Verhandlungsdemokratie
Die Ausgestaltungen des kooperativen Föderalismus führen in Deutschland zu Formen und Verfahrensregeln, in denen vor allem Verhandlungsmuster eine maßgebliche Rolle spielen Mittels Verhandlungen sollen einerseits die jeweiligen unterschiedlichen Interessen positioniert, andererseits zugleich so moderiert werden, daß beide Seiten Vorteile davon haben. Anders ausgedrückt geht es um Positiv-Summenspiele, die jedoch nur bei grundsätzlicher Akzeptanz des einen Verhandlungspartners durch den anderen und ein, als Zielvorstellung von vornherein vorhandenes, kompromißhaftes Ergebnis funktionieren können. Dies schließt keineswegs aus, daß die verschiedenen Beteiligten auch versuchen, zu Beginn ihre Interessen nicht nur deutlich zu formulieren, sondern mittels Verhandlungsmacht auch durchzusetzen. Genau diese Dimension ist für Verhandlungslösungen erforderlich, da nur dadurch , arguing‘ und letztlich eine strategische Selbstbindung möglich werden. Verhandlungslösungen schließen zudem hierarchische Entscheidungsformen und ebenfalls die Mehrheitsregel aus, da beide nicht zu einer Moderierung unterschiedlicher Interessen in der Lage sind. Zudem sperren sich zunehmend zahlreiche Politikmaterien gegenüber den traditionellen Entscheidungsverfahren, die entweder nur der einfachen Ja-Nein-Logik oder aber dem Prinzip auto-ritativer Entscheidung folgen. Verhandlungsmuster produzieren jedoch auch erhöhte politische, zeitliche und finanziell aufwendige Entscheidungskosten.
Im deutschen Föderalismus hat dies nun im Laufe der Zeit, neben anderen relevanten Wirkfaktoren, insgesamt dazu geführt, daß in der Forschung die Bundesrepublik Deutschland als eine -besonders ausgestaltete -Form der „ Verhandlungsdemokratie“ bezeichnet wird. Diese eingebaute, systemisch bedingte Verlangsamung dynamischer Politikprozesse in Verbindung mit bisher nur begrenzt möglichen Strukturreformen hat immer wieder Anlaß zu kontroversen Betrachtungen über die Notwendigkeit gewichtiger Veränderungen im deutschen Politiksystem gegeben; in der jüngeren Zeit nehmen diese Diskussionsprozesse allerdings zu.
Das deutsche Politiksystem ähnelt in verschiedenen Aspekten relativ stark dem schweizerischen und dem österreichischen Politiksystem Solche Systeme werden, unabhängig von nach wie vor dominanten, spezifischen Eigentümlichkeiten, teilweise unter den Begriff des „kooperativen Staates“ (J. J. Hesse; A. Benz; R. Voigt), denjenigen des „verhandelnden Staates“ (F. W. Scharpf) oder den der „Verhandlungsdemokratie“ (L. Neidhart; G. Lehmbruch; H. Kleger) gefaßt. Ein Kennzeichen dieser Politiksysteme besteht darin, daß aus verschieden gelagerten historischen Entwicklungsgründen, kulturell-ethnischen Ausprägungen, institutioneilen Strukturen sowie aus Prozessen neuerer empirischer Entwicklung die Integration differenzierter Interessen sowie unterschiedliche Prozesse und Eigenarten der Politikbearbeitung zur Entwicklung verschieden ausgestalteter Techniken und Muster der Kompromißbildung geführt haben Im Politikvergleich lassen sich hierbei folgende zentrale Politikmuster angeben: Direkte bzw. indirekt fortwirkende Große Koalitionen und Sozialpartnerschaft in Österreich; kooperativ-konfliktorischer Parteienwettbewerb, kooperativer Föderalismus und Sozialpartnerschaft in Deutschland; Regierungskonkordanz und Große Koalition, Sozialpartnerschaft und autonomer/kooperativer Föderalismus sowie ethnisch-kulturelle Heterogenität in der Schweiz sind systemrelevante Merkmale der spezifischen Ausprägungen der Verhandlungsdemokratie. Ein Ziel dieser Kom promißbildung ist es dabei, einen möglichst breiten Kompromiß politischer und sozialer Integration und Interessenberücksichtigung zu erhalten, um dadurch eine potentielle, konfliktträchtige Opposition möglichst gering zu halten. Die politischen Entscheidungskosten sind dabei in der Regel allerdings relativ hoch. Maßgeblich sind optimale, handlungsfähige Mehrheiten, die die relevanten politischen und sozialen Kräfte und Gruppen integrieren und diesen Integrationskonsens als das Strukturmuster für die Politikbearbeitung zugrunde legen.
Bezogen auf die Bundesrepublik haben Thomas Ellwein und Joachim Jens Hesse die in der vorstehend skizzierten Problematik enthaltene Strategie so formuliert: „Da , große Reformen'in einem so verflochtenen politischen System wie dem der Bundesrepublik ohnehin eher unwahrscheinlich sind, sollte man wissen, daß mit dem Gegebenen auszukommen ist.“ Es ist dabei jedoch evident, daß dieses politische System und seine Entwicklung zu den bemerkenswertesten Leistungen der , alten'Bundesrepublik Deutschland gehören.
Damit wird jedoch keineswegs die Wahrung verschiedener gewachsener Besitzstände in den Rang eines übernatürlichen Faktums erhoben, wie es des öfteren von den entsprechenden Interessen-protagonisten vorgespiegelt wird. Dies bedeutet vielmehr, daß Strukturreformen in einem verflochtenen Verhandlungssystem wie dem deutschen Politiksystem nicht einfach herbeigeführt werden können, sondern von Voraussetzungen abhängen, die nach wie vor an eine konsensuale Zustimmung der mit Vetomacht bestückten relevanten politischen und sozialen Gruppen gebunden sind. Politische Handlungsfähigkeit und konsensuale Politikintegration gilt es von daher, sowohl als Integrations-als auch als politisches Handlungs-und Gestaltungsprinzip in einen -stets nur spannungsreich zu denkenden -Ausgleich zu bringen.
V. Ende des Konsensmodells?
Was bleibt von der in der Diskussion geübten Kritik am deutschen Konsensmodell und an den föderalen Strukturen? Gibt es wirklich so unmittelbar einsichtige, direkt zuordenbare Linien der Verantwortung institutioneller Formen und prakti-zierter Arbeitsweisen für Entscheidungsblockaden, Reformstau und Intransparenz?
1. Die ReformVorschläge zielen darauf ab, eine generelle Verbesserung der Rahmenbedingungen im Hinblick auf die sich aus der deutschen Vereinigung und dem Europäischen Integrationsprozeß ergebenden und sich weiter verdichtenden Folgewirkungen zu erreichen. Umstritten sind dabei allerdings die entsprechenden Methoden und Instrumente, die intendierten bzw. nichtintendierten reformpolitischen Effekte, die bei der „Modernisierung der Staatsorganisation“ auftauchen können. Dies beinhaltet, die „Grenzen der institutioneilen Reform“ mit zu berücksichtigen sowie Überlegungen darüber anzustellen, inwiefern die verschiedenen Diagnosen und Therapie-vorschläge das halten, was sie versprechen.
2. Die derzeitige Diskussion über die Reform und Modernisierung der Randbedingungen und Ausgestaltungen des politischen Systems in Deutschland ist durch ein merkwürdig erscheinendes, paradoxes Phänomen gekennzeichnet. Auf der einen Seite werden relevante, etablierte Akteure für den derzeitigen vernetzten und unübersichtlichen Zustand verantwortlich gemacht, auf der anderen Seite sollen gerade diese Akteure den von ihnen mit verursachten Zustand verändern.
3. Die angesprochene Problematik des linearen Zusammenhangs zwischen institutioneller Ausgestaltung des deutschen Föderalismus, den darin angelegten Blockadeeffekten und einem damit verbundenen Reformstau ist keineswegs so zwingend, wie dies dargestellt wird. Blockadeeinrichtungen sind substantielle Bestandteile eines jeden differenzierten demokratischen Politiksystems. Ferner ist zu fragen, welche Ausprägungen sich im Laufe der Zeit aufgrund „eigendynamischer Prozesse“ bzw.der Handhabung durch unterschied liehe Akteure oder infolge schleichender oder offener Veränderungen zu Sperren und Blockaden entwickelt haben.
4. Berücksichtigt werden sollte zudem, daß aus der Dynamik des europäischen Integrationsprozesses sowie aus der innerstaatlichen föderalen Dynamik Tendenzen der Verflechtung resultieren, deren Effekte durch keine noch so klare funktionale Trennung von unterschiedlichen Systemebenen aufgefangen werden können. Phänomene wie , Verflechtung'und , Entflechtung, , Regelung und , Entregelung usw. stehen im deutschen Föderalismus und im Konsensmodell in einem unauflösbaren Bedingungs-und Spannungsverhältnis.
5. Allerdings bieten sich im Hinblick auf eine Reform des deutschen Föderalismus eine Reihe praktikabler Vorschläge an, die zum Vorteil sowohl des Bundes als auch der Länder dienen können. Die Orientierung am Trennsystem kann sich hier als hilfreich erweisen, muß jedoch auf jeden Fall berücksichtigen, daß im deutschen Politiksystem die parteienpolitisch und sozial organisierten Interessen in vielerlei Hinsicht völlig anders wirken, andere Aufgaben erfüllen und über eine andere Organisationsstruktur verfügen als in den USA.
6. Nötig ist auf jeden Fall eine Modernisierung der Rahmenbedingungen. Diese muß auf vier maßgebliche Ziele hin orientiert werden: Erstens geht es um eine Verdichtung des Wirkungsgrades und der Wirkungsweise der institutionellen Einrichtungen. Zweitens ist eine bessere Transparenz der Entscheidungsprozesse erforderlich. Drittens muß es um eine Verbesserung der Mechanismen der Rückkoppelung zwischen Politik, Institutionen und Bürgern gehen. Und viertens schließlich bieten sich gezielte Reformschritte auch an, um die im Föderalismus angelegten innovativen Potentiale und Formen steuerungspolitischer Differenzierung weiter zu vertiefen. In diesem Sinne eröffnet eine Vergrößerung autonomer Handlungsspielräume Chancen für Lösungen, die auch den Bürgern zugute kommen könnten.
