Der erfolgreiche Abschluß der Verhandlungen in Rom über den internationalen Strafgerichtshof in diesem Jahr markiert einen erneuten Erfolg der Lobbyarbeit von Nichtregierungsorganisationen (NROs, englisch: NGOs) war doch deren Forderung nach Errichtung eines Tribunals, das für Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zuständig sein soll, auf der Wiener Wehmenschenrechtskonferenz im Jahre 1993 noch abgelehnt worden. Er stellt aber auch einen weiteren Schritt in den internationalen Bemühungen zum Schutz der Menschenrechte dar, Bemühungen, die stets wesentlich von NROs beeinflußt wurden. NROs bestimmen die internationale Politik im Sachbereich der Menschenrechte maßgeblich mit. Welche Aktivitäten haben diese NROs, und was tragen sie zum Schutz der Menschenrechte bei? Der folgende Überblick befaßt sich mit den vielfältigen Tätigkeiten von NROs zur Verbesserung nationaler und internationaler Menschenrechtslagen.
I. „Geburtshelfer“: NROs und die Verankerung des Menschenrechts-schutzes im System der Vereinten Nationen
Bereits vor der Annahme der Allgemeinen Menschenrechtserklärung am 10. Dezember 1948 in Paris durch die damals 56 Staaten der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) waren NROs an der Politik der VN in diesem Bereich beteiligt. Denn sie wirken seit der ersten Stunde an der internationalen Menschenrechtspolitik mit. Bei der Ausarbeitung der Charta der Vereinten Nationen erzielten NROs zwei wesentliche Änderungen: erstens die Aufnahme des Schutzes der Menschenrechte in den Aufgaben-und Zielkatalog der VN und zweitens das Arrangement eines Konsultativstatus gegenüber dem Wirtschafts-und Sozialrat (ECOSOC).
Diese Errungenschaften werden maßgeblich der Lobbyarbeit von NROs, insbesondere der Lobby-arbeit von 42 US-amerikanischen NROs (einer Koalition aus kirchlichen und gewerkschaftlichen Gruppen mit Repräsentanten ethnischer Minderheiten und Friedensbewegungen), zugeschrieben deren Delegierte auf Einladung der USA beratend an der Gründungskonferenz in San Francisco teilnahmen. Die NROs verhinderten, daß der Schutz der Menschenrechte nur als Prinzip formuliert wurde, und erreichten eine explizite Verpflichtung der VN, die Menschenrechte durch geeignete Maßnahmen zu unterstützen. Hierunter fiel auch die Einsetzung einer Menschenrechtskommission nach Art. 68 der VN-Charta, die Vorschläge und Empfehlungen zum internationalen Menschen-rechtsschutz entwickeln sollte. Des weiteren erwirkten sie die vertragliche Regelung ihrer künftigen Beziehungen zu VN-Gremien. Artikel 71 der VN-Charta schrieb die Beteiligung internationaler und, „soweit angebracht“, nationaler NROs an der Arbeit des ECOSOC auf konsultativer Basis fest Etliche der heute bekannten internationalen NROs gab es zum damaligen Zeitpunkt allerdings noch nicht: Amnesty International beispielsweise wurde 1961 gegründet, die Mutterorganisation von Human Rights Watch. Helsinki Watch, besteht sogar erst seit 1979.
II. Internationale und nationale NROs im Menschenrechtsbereich
1. Das Anwachsen der NRO-Gemeinschaft Im Zuge der Ausarbeitung des internationalen Menschenrechtsschutzes im Rahmen der Vereinten Nationen nahm die Beteiligung der NROs stetig zu: Hatten sich 1948 an der Formulierung der Allgemeinen Erklärung lediglich 15 NROs beteiligt. so nahmen 1968 bereits 150 NROs an der ersten Weltmenschenrechtskonferenz teil auf der Folgekonferenz in Wien 1993 wurden sogar 841 NROs gezählt Dieser Zuwachs an beteiligten NROs spiegelt einen allgemeinen Trend wider: Die Gruppe der nichtstaatlichen Akteure wuchs seit 1945 beständig an. Insgesamt stieg die Zahl von internationalen Menschenrechts-NROs von 33 im Jahre 1953 über 39 (1963) und 41 (1973) bis Mitte der siebziger Jahre zwar an.der eigentliche NRO-., Boom“ begann hingegen erst gegen Mitte bis Ende der siebziger Jahre. So verdoppelte sich der Bestand an internationalen Menschenrechts-NROs innerhalb von zehn Jahren auf 79 im Jahre 1983 und auf 168 im Jahre 1993 2. Was sind Menschenrechts-NROs?
Nichtregierungsorganisationen, die für Menschenrechte tätig werden, finden sich heute in allen Teilen der Welt. Ihre Bandbreite reicht von basisorientierten Organisationen mit einer sechsstelligen Mitgliederzahl und Befürworterinnen und Befürwortern in fast allen Ländern der Welt (Amnesty International zählt über 1, 1 Millionen Mitglieder und Förderer in 162 Staaten), international aktiven Expertengruppen, die auch öffentliche Gelder beziehen (z. B. International Commission of Jurists, ICJ) über subregional und national tätige Organisationen mit geringeren Ressourcen (von Geld bis Bekanntheitsgrad) bis hin zu lokalen Menschenrechtsgruppen. Gemeinsames Merkmal dieser äußerst heterogenen Gruppe ist der Einsatz für die Menschenrechte, wobei fast alle Menschenrechts-organisationen ihr Mandat beschränkt haben. Demgemäß konzentriert sich ihre Arbeit etwa auf die Verwirklichung und den Schutz von Menschenrechten in einem bestimmten Staat (was häufig bei nationalen NROs der Fall ist) oder spezifische Menschenrechte (beispielsweise die Rechte von Flüchtlingen). So setzt sich Terre des Hommes im Rahmen seiner Projektarbeit vor allem für die Rechte arbeitender Kinder und Kriegsopfer ein, während das International Council of Women mit der Anerkennung frauenspezifischer Menschenrechte befaßt ist. Das International Committee of the Red Cross (ICRC) widmet seine Arbeit so-genannten „grundlegenden Menschenrechten“ wie der Verhinderung von extralegaler Hinrichtung, Folter und Mißhandlung, inhumanen Haftbedingungen, Aushungern und Mangel an Nahrungsmitteln und medizinischer Versorgung Amnesty International, obwohl zu einer Fülle von Menschenrechtsverletzungen berichtend, hat den Schwerpunkt seiner Arbeit von Anbeginn auf die Belange politischer Gefangener gelegt und konzentriert sich auf Rechte wie die freie Meinungsäußerung und die körperliche und geistige Unversehrtheit Es finden sich aber auch große, internationale Menschenrechtsorganisationen, die zu allen Rechten arbeiten, die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und anderen internationalen Instrumentarien festgelegt sind. Hierzu zählen etwa Human Rights Watch oder die International Human Rights Law Group. 3. „Arbeitsteilung“: die Zusammenarbeit internationaler und nationaler NROs Internationale und nationale bzw. lokale Menschenrechts-NROs verfügen über unterschiedliche, sich ergänzende Fähigkeiten, die zu einer Arbeitsteilung im Menschenrechtsschutz führen. Da die nationalen NROs schneller und häufiger über Vor-Ort-Informationen verfügen, spielen sie eine unersetzliche Rolle bei der Dokumentation von Menschenrechtsverletzungen. Häufig sind es auch lokale und nationale NROs, die VN-Gremien und internationale NROs mit relevanten Informationen über eine nationale Rechtslage und administrative oder gesellschaftliche Strukturen versorgen, die die Umsetzung von Menschen-rechtsnormen behindern. Neben diesem Beitrag zur Überwachung („Monitoring“) von Menschenrechten engagieren sich nationale NROs in besonderem Maß in der Aufklärungsarbeit und bei der Betreuung von Opfern.
Die internationalen NROs verfügen hingegen in der Regel über höhere finanzielle Ressourcen und größere Popularität, weshalb sie etwa mittels ihrer Kampagnenarbeit leichter zur (internationalen) Normsetzung beitragen können. Ihre größere internationale Medienpräsenz verhilft ihnen zudem, Menschenrechtsverletzungen anzuprangern und eine breite Öffentlichkeit zu mobilisieren, die sich gegen diese Menschenrechtsverletzungen ausspricht und andere Regierungen und internationale Organisationen dazu auffordert, die Maschinerie des internationalen Menschenrechtsschutzes in Bewegung zu setzen. Auch bei der direkten Einflußnahme im Rahmen von internationalen Konferenzen und Menschenrechtsgremien sind internationale NROs den regionalen und nationalen NROs bislang überlegen, was nicht zuletzt auf die ehemals restriktiveren Partizipationsregelungen zurückzuführen ist.
III. Zur Tätigkeit von Menschenrechts-NROs
Ebenso unterschiedlich wie die Gruppe der Menschenrechts-NROs selbst sind ihre Tätigkeiten und Strategien zum Schutz der Menschenrechte. Zu den hauptsächlichen Arbeiten der NROs zählt die Recherche, Anfertigung und Weitergabe von Berichten über Menschenrechtsverletzungen, die Lobbyarbeit (z. B. vor internationalen Konferenzen), die Kampagnenarbeit, die Versorgung und Beratung der Opfer von Menschenrechtsverletzungen und der Appell an verantwortliche staatliche Stellen, wirksamere Schritte im Kampf gegen die Menschenrechte zu unternehmen.
Die Adressaten von Menschenrechts-NROs sind somit nicht nur menschenrechtsverletzende Akteure, sondern eben auch Opfer und ihre Angehörige, die nationale und internationale Öffentlichkeit, andere Regierungen, die internationalen Menschenrechtsinstitutionen sowie andere Organisationen (etwa Geberorganisationen). Eine Umfrage, an der sich 52 Prozent der internationalen Menschenrechts-NROs beteiligten, ergab, daß fast alle NROs die Entwicklung völkerrechtlicher Standards zum Ziel haben, gefolgt von der Hilfe für Opfer von Menschenrechtsverletzungen, der Überwachung von Menschenrechtsverletzungen in einem bestimmten Staat oder einer Region, der (Weiter-) Entwicklung internationaler Mechanismen zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen und der Förderung und dem Schutz von Menschenrechten spezifischer Gruppen wie ethnischer Minderheiten Mittels dieser Tätigkeiten, die im folgenden illustriert werden, beteiligen sich NROs an den Prozessen der Normsetzung, Normüberwachung und Normdurchsetzung sowie der konkreten Hilfe für die Opfer. 1. Die Entwicklung völkerrechtlicher Standards Die Entwicklung internationaler Standards, also die Normsetzung, stellt ein frühes Tätigkeitsfeld von Menschenrechts-NROs dar. Das International Committee of the Red Cross, das sich ab Mitte des 19. Jahrhunderts für die Rechte von Verwundeten im Krieg einsetzte, ist eine der ersten NROs, die das Völkerrecht beeinflußte. Die Entstehung der ersten Genfer Konvention von 1864 wird dabei insbesondere auf die Initiative einer Privatperson, des ICRC-Gründers Henri Dunant, zurückgeführt
Häufig motivierte erst das Fehlen internationaler Menschenrechtsnormen die Gründung von NROs. Weil ein bestimmter Zustand nicht Gegenstand politischer Regulation war, fanden sich Menschen zusammen, um das von ihnen wahrgenommene Problem auf die politische Agenda zu setzen. Ein Großteil der Kampagnen-und Lobbyarbeit von NROs gilt dem „Werben“ für menschenrechtliche Normen, die in Deklarationen, Verträgen und Konventionen gegossen werden und dadurch normative und gegebenfalls rechtliche Auflagen für das Handeln von Staaten erteilen.
Auch nach Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte 1948 war der Bedarf an internationaler Normsetzung nicht gedeckt. Die Allgemeine Erklärung, heute zum Völkergewohnheitsrecht zählend, wurde nur als Empfehlung, nicht als bindende Konvention verabschiedet, weshalb NROs in Folge bestrebt waren, rechtsverbindliche Konventionen zu schaffen. Ein prominentes Beispiel bietet die Institutionalisierung des Schutzes vor Folter. Im Dezember 1972 startete Amnesty International eine weltweite Kampagne gegen Folter die darauf abzielte, sowohl Politik und Gesellschaft auf die weite Verbreitung von Folter aufmerksam zu machen als auch das Verbot von Folter -ungeachtet der unterschiedlichen rechtlichen Ausgestaltung -zu stärken. Im Zuge der Kampagne berichtete Amnesty International ausführlich über Fälle von Folter in vielen Staaten der Welt und sammelte Unterschriften gegen die Anwendung von Folter. Bereits während dieser Kampagne verabschiedete die VN-Generalversammlung ihre erste Deklaration zur Ächtung von Folter und beauftragte Ende 1977 die Menschenrechtskommission, den Vertragstext für eine Folterkonvention zu entwerfen. Nicht ohne intensive Lobbyarbeit von Amnesty International und deren Mitarbeit am Vertragstext wurde die Konvention schließlich im Jahre 1984 verabschiedet. 2. Die Überwachung der Normeinhaltung Einen zweiten Schwerpunkt der NRO-Tätigkeit bildet die Überwachung von Normeinhaltungen. Wird zur Normsetzung vor allem Aufklärungsund Lobbyarbeit eingesetzt, so steht bei der Kontrolle der Normeinhaltung die Erhebung und Veröffentlichung gesicherter Informationen über Menschenrechtsverletzungen im Vordergrund. Hierzu sammeln letztlich alle NROs Informationen zu Menschenrechtsverletzungen, die insgesamt alle Staaten und Regionen der Erde abdekken. Diese Informationen beziehen sie von Opfern, deren Angehörigen, Medien, anderen Organisationen, lokalen Menschenrechtsgruppen und -aktivisten, aber auch durch eigene Recherche und Vor-Ort-Untersuchungen. Die gesammelten Informationen finden Eingang in Jahresberichte, Themenberichte oder Presseerklärungen, die an Medien, internationale Organisationen und Regierungen weitergeleitet werden. All dies geschieht in der Annahme, daß bereits die Dokumentation von Menschenrechtsverletzungen Früchte trägt: Denn die Regierungsstellen wollen nicht am Pranger stehen, was sie innerstaatlich delegitimiert, ihre Reputation im Ausland schädigt und öffentlichen Druck mobilisiert, der andere Regierungen zum Einsatz politischen Drucks oder materieller Sanktionen bewegt. Diese Strategie der NROs wirkt jedoch nur langfristig, oftmals geht sie gar mit einem innerstaatlichen Herrschaftswechsel einher Beispiele für sofortige und einschlägige Verhaltensänderungen sind eher die Ausnahme: So konnte beispielsweise das ICRC durch seine gründliche und von der französischen Presse verbreitete Dokumentation von Folterungen der französischen Armee im Algerienkrieg weitere Folterungen verhindern
Die (Weiter-) Entwicklung internationaler Überwachungsmechanismen Berichte über Menschenrechtsverletzungen haben maßgeblich die Entwicklung, den Ausbau und die Initiierung internationaler Überwachungsmechanismen beeinflußt. Diese Überwachungsmechanismen sind auch für NROs bedeutend: Regierungen, denen NROs Menschenrechtsverletzungen vorwerfen, zweifeln häufig die Glaubwürdigkeit und Überparteilichkeit von NROs an. Letztere sind daher bemüht, ihre Anklagen von Überwachungsgremien bestätigen zu lassen, was nicht nur ihre Glaubwürdigkeit bekräftigt, sondern auch ihren Forderungen Nachdruck verleiht. Im Rahmen des universellen Menschenrechtsschutzsystems bei den Vereinten Nationen haben NROs insbesondere seit Mitte der siebziger Jahre auf die Einführung von Beschwerdeverfahren und den Ausbau von Überwachungsmechanismen gedrängt. Dabei lassen sich vertragliche und außervertragliche Mechanismen unterscheiden: -Überwachungs-und Beschwerdemechanismen auf der Basis von Völkervertragsrecht, die nur jene Staaten binden, die einen entsprechenden Vertrag ratifizierten, und -Überwachungs-und Beschwerdemechanismen auf der Basis der Charta der Vereinten Nationen, die für jeden Staat Gültigkeit beanspruchen.
In Abwesenheit universeller Beschwerdemechanismen ergingen seit der Gründung der Vereinten Nationen jährlich unzählige Beschwerden von Einzelpersonen und NROs an den Generalsekretär der VN, die mangels Ermächtigung von keinem VN-Gremium berücksichtigt wurden. Deshalb entschied die Generalversammlung der VN 1965, daß die Menschenrechtskommission Berichte von NROs und Einzelpersonen berücksichtigen dürfe (Res. 2144). Der Wirtschafts-und Sozialrat stimmte 1970 zu und ermächtigte in seiner Resolution 1503 nun ausdrücklich NROs, gut dokumentierte Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen einzubringen.
Auch die Entstehung des ersten (und weiterer) außervertraglichen, thematischen Überwachungsmechanismus der VN-Menschenrechtskommission ist maßgeblich der Tätigkeit verschiedener NROs zu verdanken. Ein Beispiel: Ab Mitte der siebziger Jahre enthüllten nationale und internationale NROs (darunter NROs wie Amnesty International, die International Commission of Jurists und die International League for Human Rights) Menschenrechtsverletzungen in Argentinien, insbesondere das Muster des „Verschwindenlassens“. Die NROs brachten Opfer und Zeugen aus Argentinien zu Sitzungen der VN-Menschenrechtskommission mit, die über die Verhältnisse vor Ort aussagten, und präsentierten selbst Informationen zu diesen Menschenrechtsverletzungen. Trotz vehementer Bemühungen Argentiniens, NROs zu diskreditieren und ihr Rederecht zu beschneiden reagierte die Menschenrechtskommission auf das Phänomen des „Verschwindenlassens“; da keine Abstimmung zustande kam, in der Argentinien namentlich genannt werden konnte, beschloß die Kommission im Jahre 1980 die Einsetzung einer fünfköpfigen Arbeitsgruppe zur länderunspezifischen Untersuchung des „Verschwindenlassens“.
Diese Expertengruppe erhielt auch das Mandat, Einzelfällen nachzugehen, Regierungen auf diese Fälle anzusprechen und über ihre Reaktionen zu berichten. Die Einrichtung dieses sogenannten „thematischen Mechanismus“ hielt zwei Neuerungen bereit: Erstmals war vorgesehen, daß Menschenrechtsverletzungen in allen Ländern der Welt eigens durch ein VN-Gremium untersucht werden konnten. Die Kommission beschloß außerdem, daß die Arbeitsgruppe von Regierungen, gouvernementalen Organisationen und NROs Informationen anfordern und erhalten dürfe
Ingangsetzung des Überwachungsapparats Ein weiterer Schwerpunkt der NRO-Arbeit betrifft die Zuarbeit zu internationalen Menschenrechtsgremien. Auch hier spielt die Versorgung mit Informationen wieder eine wesentliche Rolle. Die vertraglichen Überwachungsgremien der Vereinten Nationen (z. B.der Ausschuß gegen Folter) verlassen sich fast ausschließlich auf NRO-Informationen; in ihren Berichten finden sich häufig Verweise auf Amnesty International, Human Rights Watch, aber auch nationale NROs. Die professionelle Berichterstattung dieser NROs wird somit von den UN-Gremien auch offiziell anerkannt. Ähnliches gilt für ein Tätigwerden der Menschenrechtskommission. Fast jeder ihrer Entscheidungen, einen Länderberichterstatter einzusetzen, ging die ausführliche Dokumentation von Menschenrechtsverletzungen durch NROs voraus
Des weiteren „überwachen“ Menschenrechts-NROs auch die Tätigkeit der internationalen Kontrollgremien selbst. Regelmäßig vor den Genfer Sitzungen fordern NROs die Menschenrechtskommission auf, Resolutionen zu verabschieden, die Menschenrechtsverletzungen in bestimmten Staaten verurteilen. Die Zusammenarbeit mit den Überwachungsgremien der Menschenrechtsverträge verläuft ähnlich: Diese Vertragsorgane tagen in der Regel zweimal jährlich und entscheiden über Individualbeschwerden und kommentieren nationale Implementationsberichte (sogenannte Staatenberichte). NROs liefern wichtige Informationen zur Überprüfung der Richtigkeit dieser Staaten-berichte, sie weisen auf Mißstände bei der Implementation hin und geben den Expertengremien Anregungen zur Diskussion der Staatenberichte. Häufig wird ein Vertragsgremium aufgefordert, bestimmte Schritte wie etwa Gesetzesänderungen in der nationalen Menschenrechtspolitik anzumahnen. 3. Betreuung der Opfer, Prävention und Hilfe vor Ort Einen dritten Schwerpunkt der Tätigkeit von NROs bildet das unmittelbare Engagement vor Ort. Hierunter fallen die Schulung des Personenkreises, der mit Menschenrechtsverletzungen konfrontiert wird (z. B. Ärzte und Richter), die präventive Aufklärungsarbeit („Menschenrechtserziehung“) und die Betreuung und Unterstützung der Opfer von Menschenrechtsverletzungen. Der Schutz von Menschenrechten fängt bereits bei der Verbreitung der Menschenrechtsidee unter möglichst großen Teilen der Gesellschaft in aller Welt an. NROs informieren aber nicht nur vor Ort über internationale und nationale Rechtslagen, sie warnen auch vor Situationen, in denen Menschenrechtsverletzungen auftreten. Im Bereich des internationalen Mädchenhandels beispielsweise sind es fast ausschließlich (lokale) NROs -nicht Regierungsstellen -, die Mädchen und ihre Familien über die Gefahren des Handels aufklären
Zum direkten Menschenrechtsschutz gehören auch so scheinbar einfache Dinge wie die Bereitstellung von Unterkünften und medizinischer wie psychologischer Betreuung für Hilfesuchende und Opfer. Hier sind erneut in hohem Maß lokale und nationale Menschenrechtsgruppen engagiert, wie etwa die türkische Menschenrechtsstiftung, die in fünf türkischen Provinzen Rehabilitationszentren für die Behandlung von Folteropfern eingerichtet hat
Auch die Arbeit einiger größerer NROs, etwa der Ärzte ohne Grenzen oder des ICRC, ist stark auf Vororthilfe ausgerichtet. Die jeweils national eingerichteten Hilfsorganisationen des ICRC stellen z. B. humanitäre Hilfe für Kombattanten wie Nonkombattanten in Kriegsgebieten bereit: Im nigeria-nischen Bürgerkrieg versorgte das Rote Kreuz zeitweise bis zu 2, 5 Millionen Menschen Aber auch der Einsatz für Menschenrechte in Einzelfällen gehört zu den direkten Schutzleistungen der NROs. Amnesty International etwa appelliert mit den „Briefen gegen das Vergessen“ an Regierungen und Gefängnisleitungen, Häftlinge freizulassen. Zwar geben staatliche Stellen in der Regel nicht an, daß ihre Handlungen im Zusammenhang mit Appellen von NROs oder sie unterstützender Bürger und Bürgerinnen erfolgt, es finden sich aber etliche Fälle, in denen einzelne Menschenrechtsverletzungen nach dem Einsatz durch NROs aufgehoben wurden. Amnesty International selbst berichtet über „positive Entwicklungen“ in 42 von 72 Fällen aus den Jahren 1996 und 1997: „Gewaltlose politische Gefangene wurden aus der Haft entlassen, Folterer vor Gericht gestellt oder politische Morde von Gerichten untersucht.“
IV. Erfolge und Grenzen der NRO-Arbeit
Nach mehr als fünfzig Jahren Menschenrechts-schutz im Rahmen der Vereinten Nationen stellt sich auch die Frage, ob Menschenrechts-NROs einen Rollenwechsel vom „lästigen Mahner zum gefragten Partner in der Weltpolitik“ vollzogen haben, wie im Zuge der erfolgreichen Verhandlungen über den internationalen Strafgerichtshof und das internationale Abkommen zum Verbot von Anti-Personen-Minen vielfach zu hören war
Menschenrechtsverletzungen konnten bislang auch mit Hilfe von NROs nicht aus dem Alltag nationaler und internationaler Polik verbannt werden. NROs haben aber dazu beigetragen, die Maschen im Netz des internationalen Menschen-rechtsschutzes kleiner werden zu lassen. Es bedarf zunehmender Anstrengungen, der Thematisierung nationaler Menschenrechtslagen durch internationale Organe und Gremien zu entgehen. Der Kritik durch nichtstaatliche Akteure kann sich zudem kein Staat mehr entziehen.
Nichtregierungsorganisationen haben maßgeblich an der Etablierung menschenrechtlicher Standards und darauf basierender menschenrechtlicher Schutzsysteme mitgewirkt. Erzwingungsmechanismen im klassischen Sinn wurden dabei zwar nicht geschaffen; vielmehr besteht die Funktion der internationalen Instrumente darin, als Modell Richtliniencharakter zu entwickeln, und zwar für nationale Gesetzgebungen wie auch für die tatsächliche Gewährung von Menschenrechten. Mit Hilfe der von den Staaten selbst verabschiedeten Normen können NROs Menschenrechtsverletzungen anprangern und die zu-ständigen Regierungen mit ihren Verpflichtungen konfrontieren Über diese „indirekte“ Einflußnahme hinaus haben sie auch „direkt“, d. h. ohne den Umweg über die Einflußnahme auf internationale Organisationen und von diesen eingesetzte Unterorganisationen und Überwachungsgremien, den Schutz der Menschenrechte verbessert. Menschenrechts-organisationen tragen durch akkurate und für den die Menschenrechte verletzenden Staat beschämende Informationen zur Rufschädigung der verantwortlichen staatlichen Akteure bei Dabei hat es sich im Hinblick auf die Dringlichkeit der Fälle kurzfristig als am erfolgreichsten erwiesen, einzelne Menschenrechtsverletzungen ins Licht der Öffentlichkeit zu rücken. Andere Strategien tragen hingegen in der Regel erst langfristig Früchte.
Bezüglich ihrer Mitarbeit in internationalen Organisationen und Gremien, aber auch auf internationalen Konferenzen haben NROs ihre Rolle stetig ausgebaut. Insbesondere bei der Überwachung von Menschenrechtsverletzungen sind sie zu einem ernstzunehmenden Partner internationaler Akteure avanciert. Bei der Normsetzung und Normdurchsetzung finden sich aber nach wie vor die altbekannten Konfliktlinien zwischen Regierungsvertretern, die ihre Handlungsfreiheit nicht einschränken wollen, und NROs, die auf strengeren Kontrollmechanismen bestehen. Immerhin sichert die Reform der Partizipationsmöglichkeiten von NROs im Rahmen des ECOSOC-Status, daß immer mehr dieser Organisationen Zugang zu Foren der Entscheidungsfindung und Aushandlung erlangen und ihren Einfluß ausüben können. Doch auch hier sind noch nicht alle Restriktionen aus dem Weg geräumt. So wurde etwa die Teilnahme akkreditierter NROs auf der Weltmenschenrechtskonferenz in Wien eingeschränkt: Von „formellen“ Sitzungen des Redaktionsauschus-ses waren sie ausgenommen
Regierungen, die die Menschenrechte verletzen, sehen in NROs weniger Partner als eher Feinde.
Daran kann auch die Überparteilichkeit der Gruppierungen, die gern als ihre wirkungsvollste Eigenschaft bezeichnet wird nichts ändern. Sie mag eine unabdingbare Voraussetzung für die Hilfe vor Ort, insbesondere in Kriegsgebieten, sein. Von staatlicher Seite wird die Überparteilichkeit von NROs jedoch allzuoft angezweifelt: NROs wird beispielsweise vorgeworfen, sie unterstützten Terroristen, die Opposition, Verschwörer gegen die Regierung oder seien Vertreter eines westlichen Imperialismus. Weil Menschenrechts-NROs Staaten anklagen und diese auch beim Namen nennen, wird kontinuierlich versucht, ihre Arbeit zu behindern. Hierin unterscheiden sich Menschenrechts-NROs auch von humanitären oder im Entwicklungsbereich tätigen Gruppierungen. Diese nehmen häufig Aufgaben wahr, die Staaten nicht mehr oder nicht gleichermaßen qualifiziert ausführen können, sie ergänzen dadurch Regierungshandeln auf willkommene Weise. Menschenrechts-NROs hingegen -sogar jene, die bemüht sind, objektiv zu berichten und nach festgelegten Kriterien zu urteilen -bleiben „lästige Mahner“ für all jene Akteure, die Menschenrechtsverletzungen wissentlich und zielgerichtet einsetzen.
Daher kann der Einsatz für die Menschenrechte auch zur Gefahr für die Organisationen selbst werden: Menschenrechts-NROs werden zunehmend Opfer von Menschenrechtsverletzungen. Beispielsweise werden Menschenrechtsaktivisten inhaftiert, gefoltert oder getötet, das Recht der freien Meinungsäußerung wird behindert, nationale Büros von NROs werden geschlossen oder ihre Arbeit systematisch gestört. Den Opfern von Menschenrechtsverletzungen wird somit auch eine wichtige Anlaufstelle entzogen.
Es sind wiederum NROs, die aktiv werden und sich jetzt für den Schutz von Menschenrechtsaktivisten einsetzen. Amnesty International will im Rahmen seiner aktuellen Kampagne „Zeit zu handeln“ 60 Millionen Unterschriften sammeln. Gefordert wird eine „Erklärung der Vereinten Nationen zum Schutz von Menschenrechtlern“. Einen ersten Schritt in diese Richtung machte die Menschenrechtskommission bereits, als sie im Juni dieses Jahres nach 13 Jahren Arbeit den Entwurf für eine entsprechende Deklaration fertigstellte und den Menschenrechts-NROs einen weiteren politischen Erfolg einbrachte.
