Ende der Innenpolitik? Politik und Recht im Zeichen der Globalisierung | APuZ 29-30/1998 | bpb.de

I. Drei Herausforderungen

An der Schwelle zur Jahrtausendwende ist von der Souveränität des klassischen Nationalstaates nicht viel übriggeblieben Außenpolitisch ist Deutschland heute -wie die meisten europäischen Staaten -angesichts vielfacher vertraglicher Bindungen, etwa durch die Mitgliedschaft in der Europäischen Union, im Europarat, in der Nato sowie in der Uno, allenfalls als teilsouverän zu bezeichnen. Innenpolitisch ist die Bundesrepublik Deutschland mit drei großen Herausforderungen konfrontiert, die den staatlichen Handlungsspielraum -zum Teil nachhaltig -einschränken. 1. Von der Parlamentarisierung zur Parteien-herrschaft Es ist natürlich eine Binsenweisheit, daß im parlamentarischen Regierungssystem die Regierung und die sie tragenden Parlamentsfraktionen so eng miteinander verflochten sind, daß an dieser Stelle weder von einer echten Gewaltenteilung noch gar von einer Trennung von Staat und Gesellschaft die Rede sein kann. Gerade die letztere hatten vor allem konservative Staatsrechtslehrer aber stets als Voraussetzung für die Verwirklichung des Gemeinwohls durch den Staat angesehen. Die inzwischen längst vollzogene Parlamentarisierung des Staates wird in jüngster Zeit durch einen anderen Trend teilweise überlagert, teilweise in ihren Wirkungen deutlich verstärkt, nämlich durch die Parteienherrschaft 2. Charakteristikum dieses Trends ist die Entstehung der Kaste des Berufspolitikers Das ist jene besondere menschliche Spezies, die nicht nur für die Politik, sondern -buchstäblich -von der Politik lebt Ein scheinbar immer größer werdendes Heer von hauptberuflichen Funktionären der Parteien (teilweise auch der Verbände) ergänzt und überlagert das klassische Heer der „Staatsdiener“: der Verwaltungsfachleute und Militärs Kaum ein lukrativer Posten im Staatsapparat, in Landeszentralbanken oder Rundfunkanstalten ist sicher vor dem Zugriff dieses Funktionärskorps. Bis in die Referate der Bundes-und Landesministerien hinunter gilt der Besitz des „richtigen“ Mitgliedsbuches inzwischen als unabdingbare Voraussetzung für eine Karriere

Aber das alles ist doch sicher durch die demokratische Revolution, die immerhin die DDR zu Fall gebracht hat, ganz anders geworden, möchte man einwenden. Die deutsche Vereinigung war doch die große Chance zum Neubeginn, oder etwa nicht? Tatsächlich klang der Ruf der Montagsdemonstranten „Wir sind das Volk!“ so, als ob die politisch träge gewordenen Deutschen plötzlich revolutionären Elan entwickeln wollten. Doch die Aufbruchstimmung der „Revolution“ von 1989 wich schon bald realpolitischer Ernüchterung. Die Bürgerinitiativen der ersten Stunde verloren rasch an Bedeutung. Statt dessen wurde das westdeutsche Parteiensystem mit allen seinen Stärken und Schwächen übernommen. Allerdings mit einer bedeutsamen Ausnahme: Die PDS überlebte als „Partei der Ostdeutschen“ -vielleicht, weil sie es am besten verstand, die Ängste und Nöte der Menschen dort auszudrücken. Knappe Wahlergebnisse könnten dieser Partei durchaus zu einer Schlüssel-rolle bei der Regierungsbildung -gerade auch bei der nächsten Bundestagswahl -verhelfen. Es liegt auf der Hand, daß sich daraus unabsehbare Folgen für die deutsche Politik ergeben würden. 2. Vom Pluralismus zur Netzwerkbildung Gleichfalls allgemein bekannt ist die Tatsache, daß Interessenverbände wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, Bauernverband und Beamtenbund an der politischen Willensbildung maß-geblich beteiligt sind Angesichts der Entwicklung der politischen Pateien von Interessenvertretungen für einzelne Klassen, Schichten oder Gruppen der Gesellschaft zu Massenparteien mit einem breiten Interessenspektrum gibt es in der Tat kaum einen anderen Weg, die Partikularinteressen zu bündeln und in den politischen Prozeß einzuspeisen. Auf diese Weise ließe sich das Gemeinwohl in einer pluralistischen Gesellschaft -im Idealfall -als ein „Gleichgewicht von Interessen“ ermitteln, wie noch Ernst Fraenkel glaubte Aber schon in den fünfziger Jahren hatte Theodor Eschenburg vor der „Herrschaft der Verbände“ gewarnt In den siebziger Jahren zeichnete sich dann eine neue Entwicklung ab, die mit dem Begriff „Neokorporatismus“ umschrieben wurde. Tatsächlich traten an die Stelle einzelner Interventionen von Verbänden in vielen Fällen „korporative Arrangements“, in denen vor allem die Großverbände dem Staat als nahezu gleichberechtigte Partner gegenübertraten. In dieser Beziehung auf Gegenseitigkeit benutzen nicht nur die Verbände den Staat, um ihre Interessen (nicht unbedingt die ihrer Mitglieder) durchzusetzen, sondern der Staat seinerseits „instrumentalisiert“ die Verbände, um sich deren Informationen und Kommunikationsstrukturen zur Durchsetzung seiner Ziele zunutze zu machen.

Angesichts des Versagens korporativer Arrangements -wie z. B.der Konzertierten Aktion -gewinnt seit geraumer Zeit ein neues Phänomen an Beachtung, die sogenannten Politiknetzwerke Ganz allgemein kann man darunter „eine durch Beziehungen eines bestimmten Typs verbundene Menge von Einheiten“ verstehen Solche lockeren Netzwerke können sich -horizontal -auf allen Ebenen des politischen Entscheidungsprozesses bilden, sie können aber auch -vertikal -eine Verbindung zwischen den Ebenen herstellen. Einigt sich eine begrenzte Zahl von Akteuren in einem Politikfeld auf ein bestimmtes Muster organisatorischer Identitäten, Kompetenzen und Interessen-sphären, dann kann es in der Tat zur Etablierung solcher netzwerkartiger institutioneller Arrangements kommen. Das gilt nicht nur für die „klassischen“ Politikfelder, sondern vor allem auch für die „neuen“ Politikfelder wie z. B. Umwelt-, Telekommunikations-oder Hochtechnologiepolitik. Netzwerke haben allerdings aus der Sicht der Steuerungstheorie einen gewichtigen Nachteil: Sie sind nicht planbar, sondern sie entstehen gewissermaßen wildwüchsig. Sie sind daher auch gewiß kein Allheilmittel gegen die institutioneilen Mängel des Systems. Allerdings signalisieren sie eine Veränderung in den politischen Entscheidungsstrukturen, die auch das Verständnis von Innenpolitik nicht unberührt läßt.

Die zunehmende Komplexität politischer Herrschaft und das gestiegene Konsensbedürfnis in modernen demokratischen Gesellschaften legen kooperative Vorgehensweisen auf der Basis von Verhandlungen nahe. Gerade hierfür scheinen Politiknetzwerke mit ihrem Potential für freiwillige und bewußte kollektive Aktion eine geeignete Arena zu sein. An die Stelle hierarchischer Über-und Unterordnungsverhältnisse treten -zumindest tendenziell -Vertrauensbeziehungen 3. Von der einfachen zur doppelten Politik-verflechtung Der Streit um Renten-und Steuerreform hat deutlich werden lassen, daß sich in einem Bundesstaat die politischen Entscheidungszentren keineswegs immer zu konzertierten Aktionen bereit finden, sondern sich oft genug sogar gegenseitig blockieren. Die besondere Form des deutschen Verbund-Föderalismus die dem Bund eine eigene Verwaltung nur in wenigen Bereichen erlaubt (die dann auch noch zu Teilen privatisiert werden), überläßt statt dessen die Bundesgesetze im Regelfall den Ländern zur Ausführung in eigener Verantwortung Das hat zur Konsequenz, daß die politi-sehen Programme auf der Bundesebene -quasi am „Grünen Tisch“ -gemacht werden, während sich die Implementation dieser Programme auf der Landesebene und letztlich auf der kommunalen Ebene abspielt. Diese Gemengelage der Kompetenzen, die durch die Einführung von Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen Ende der sechziger Jahre eher noch unübersichtlicher geworden ist, wird in der Politikwissenschaft gemeinhin als „Politikverflechtung“ bezeichnet Je nach Politikfeld bilden sich spezielle „Fachbruderschaften“ zwischen Politikern, Beamten und Verbandsfunktionären, die durchaus die Form von Netzwerken annehmen können.

Mit fortschreitender Europäisierung ist noch eine weitere Entscheidungsebene hinzugekommen. Kein Wunder also, daß bald die Rede von der „doppelten Politikverflechtung“ war Gemeint ist damit ein vielfach verflochtenes politisches Mehrebenensystem das man unter Einbeziehung der Kommunen auch als „Europa der vier Etagen“ bezeichnen könnte. Die daraus erwachsenden Abstimmungs-und Koordinationsprobleme stellen alles bisher Dagewesene in den Schatten Hier könnte die transregionale Kooperation europäischer Netzwerke durchaus eine hilfreiche Ergänzung sein; ein Allheilmittel ist auch sie freilich nicht. Trotz aller -teilweise durchaus berechtigten -Einwände und Bedenken erscheint die europäische Integration als dringend erforderlich, nämlich um die Kongruenz zwischen zwei virtuellen Räumen wiederherzustellen. Um welche Räume handelt es sich dabei?

Es geht um die zunehmende Diskrepanz zwischen dem Raum, in dem Probleme entstehen, und jenem Raum, in dem solche Probleme gelöst oder wenigstens bearbeitet werden können Da der Handlungsraum des Nationalstaates offensichtlich für die Lösung vieler Probleme zu klein geworden ist, was läge da näher, als diesen durch die Schaffung eines vereinten Europas zu vergrößern? Doch Vorsicht: Vor allzu großer Euphorie muß gewarnt werden Denn viele dieser Bemühungen hinken der tatsächlichen Entwicklung lediglich hinterher. Wenn irgendwann nach der Jahrtausendwende drei oder mehr Staaten des ehemaligen Ostblocks der Europäischen Union beigetreten sein werden, spätestens dann sind die Probleme, die man damit lösen wollte, längst „ausgewandert“. Der durch die europäische Integration entstandene politische, juristische und ökonomische Raum scheint zur Legitimation mancher Entscheidungen sogar eher zu groß zu sein, wie der Protest der italienischen Bauern gegen das Milchmengendiktat der EU illustriert. Für andere Probleme wie die Bekämpfung von illegalem Drogen-, Waffen-und Menschenhandel ist der europäische Raum hingegen ganz offensichtlich zu klein Dies scheint allerdings erst der Anfang einer Entwicklung zu sein, an deren Ende die Aufhebung der realen geographischen Grenzen stehen könnte. Schon jetzt zeigt sich angesichts der weltweiten Vernetzung, daß die geographischen Grenzen nicht nur von Märkten, sondern auch von Staaten rapide an Bedeutung verlieren

II. Globalisierung als Herausforderung

Denn die größte Herausforderung unserer Zeit ist offenbar die Globalisierung Darunter kann man die Zunahme der Intensität und der Reichweite grenzüberschreitender Austausch-und Interaktionsbeziehungen verstehen, seien es wirtschaftliche Transaktionen, kulturelle und informationelle Austauschprozesse oder der grenzüberschreitende Austausch von Umweltschadstoffen Im Vordergrund der hier angestellten Überlegungen steht die Globalisierung der Probleme, die die ganze Welt als einen einzigen Raum erscheinen läßt und zur „Entgrenzung der Staatenwelt“ führt Während insbesondere die Ökonomie zur globalen Verflechtung tendiert, sind Staat und Demokratie nach wie vor auf ein bestimmtes Territorium beschränkt. Es liegt auf der Hand, daß dieser Widerspruch auch für die Innenpolitik von größter Bedeutung ist. Man muß nicht einmal an die Folgen von Finanzspekulationen für die nationale Währung denken um sich diese Dimension des Problems vor Augen zu führen Vielmehr genügt ein Blick auf die Arbeitslosenzahlen und die Einnahmenentwicklung zum Beispiel bei der veranlagten Einkommensteuer. In einer kommunikativ vernetzten Welt agieren Wirtschaftsunternehmen einer bestimmten Größenordnung entweder über die nationalen Grenzen hinausgreifend, oder sie gehen unter Das bedeutet allerdings nicht, daß sie alle weltweit operieren, sondern viele Unternehmen begnügen sich mit einem regionalen „Spielfeld“. Neue Ungleichgewichte sind die Folge.

Die Strategie transnationaler Konzerne, Arbeit dort einzukaufen, wo sie am billigsten ist, Steuern dort zu zahlen, wo sie am geringsten sind und Produktionsstätten dort zu errichten, wo die Umwelt-auflagen am niedrigsten sind, führt zwangsläufig zu gesellschaftlichen Verwerfungen, die der einzelne Staat nicht tatenlos hinnehmen kann Der Abbau von Arbeitsplätzen, die Verlagerung von Betrieben ins Ausland und letztlich auch das Schrumpfen der Staatseinnahmen trifft den überwiegenden Teil der Bevölkerung hart und unterhöhlt auf die Dauer die Legitimationsgrundlage des Staates Die panikartige Reaktion, gerade in Zeiten der Not die sozialen Sicherungssysteme abzubauen und in Zeiten erhöhten Steuerungsbedarfs den Staat einer Abmagerungskur mit ungewissen Folgen für sein Wohlergehen zu unterziehen, ist daher m. E. grundfalsch Ein kooperativ handelnder Staat muß vielmehr mit Programmen, die von einem breiten politisch-gesellschaftlichen Konsens getragen werden, massiv gegensteuern.

Bei den innenpolitisch bedeutsamen Handlungsgrenzen des Nationalstaates geht es aber nicht nur um die Globalisierung der Ökonomie. Vielmehr haben auch globale Umweltkatastrophen wie Tankerunfälle oder das Abholzen von Regenwäldern, weltweite Migrationsbewegungen und Bürgerkriege zum Teil erhebliche Auswirkungen auf die Innenpolitik. Durch die große Zahl afrikanischer und asiatischer Einwanderer verändert sich langsam aber stetig das Gesicht Europas. Auch die Asylproblematik in Deutschland -wie übrigens auch in anderen europäischen Ländern -ist nicht adäquat zu erfassen, wenn man nicht den Migrationsdruck in Rechnung stellt, der Menschen aus vielen Teilen der Welt zur Auswanderung zwingt. Ein Konzept zur Integration der bereits Eingewanderten kann die Bundesregierung -aus innenpolitischer Rücksichtnahme -offenbar ebensowenig durchsetzen wie ein Einwanderungsgesetz zur Regulierung dieser Migrantenströme.

III. Globalisierung des Rechts

Selbst Verfassung und Rechtsordnung bleiben von den Folgen der Globalisierung nicht verschont. Für deutsche Verfassungsrechtler erscheint es schon fast als Sakrileg, wenn die Richter des Europäischen Gerichtshofs urteilen daß die Anwendung der Frauenquote in Nordrhein-Westfalen unter bestimmten Voraussetzungen gemäß § 25 Abs. 5 Satz 2 Landesbeamtengesetz verfassungsgemäß ist Hatte nicht das Bundesverfassungsgericht anläßlich seines Urteils über die Verfassungsmäßigkeit des Maastricht-Vertrages noch unmißverständlich verkündet, daß es die Gralshüter in Karlsruhe seien, denen allein die Interpretations-und Definitionsmacht über die Grundrechte der Deutschen zustehe? Und jetzt entscheidet darüber ein europäisches Gericht in Luxemburg, und morgen vielleicht sogar der Internationale Gerichtshof in Den Haag? Eigentlich hätte doch jedem klar sein müssen, daß auch diese letzte Bastion nationaler Alleinzuständigkeit fallen würde. Und paradoxerweise sind es gar nicht so sehr die suprastaatlichen Gerichte und Rechtsordnungen, die die einzelstaatliche Rechtsautonomie auf die Dauer aushöhlen

Der Weg zu einem Weltrecht führt -wie es scheint -auch nicht über das Völkerrecht oder das offizielle internationale Recht; in vielen Bereichen, z. B. im Kartellrecht, kommt es statt dessen zum „soft law“, das zwar wie eine rechtliche Bindung wirkt, tatsächlich aber nicht rechtsverbindlich ist Im wahrsten Sinne des Wortes „globales“ Recht entwickelt sich darüber hinaus -wenn man so will -in einem virtuellen Raum. Längst haben sich weltweit neue, marktgerechte „Rechtssysteme“ etabliert, die -äußerst erfolgreich -neben den nationalen Rechtsordnungen existieren So werden z. B. Finanzinnovationen auf internationalen Märkten länderübergreifend entwickelt und im Wege der Rechtswahlklausel mit Hilfe des englischen oder New Yorker Rechts umgesetzt. Streitigkeiten aus solchen Geschäftsbeziehungen werden nicht den nationalen Gerichten überlassen, nicht zuletzt deshalb, weil man Zweifel an deren Überparteilichkeit hat. Statt dessen werden „virtuelle“ Handels-Schiedsgerichte eingesetzt die ad hoc aus international anerkannten Juristen gebildet werden Mittlerweile wird kaum noch ein internationaler Handelsvertrag ohne Schiedsgerichtsklausel geschlossen. An die Stelle der nationalen Verfahrensordnungen treten dabei häufig die von der International Chamber of Commerce (ICC in Paris) in Anlehnung an das Schweizer Recht entwickelten ICC-Regeln. Neben diesen (oder anderen) Verfahrens-regeln kann auch die Gerichtssprache durch Vereinbarung bestimmt werden, um keiner Seite einen Vorteil einzuräumen Dem gleichen Zweck dient die Praxis, daß die Parteien je einen Schiedsrichter benennen, während die ICC einen dritten Schiedsrichter bestimmt, der zugleich Vorsitzender ist. Da die ICC weltweit auf erfahrene Schiedsrichter (arbitrators) zurückgreifen kann, ist auch der Gerichtsort von den Parteien frei vereinbar. Dabei bewirkt das hohe Ansehen der ICC, daß sich die Parteien in aller Regel nicht der Vollstreckung entziehen, um nicht selbst „ihr Gesicht zu verlieren“. Ähnlich wie staatliche Gerichte berufen sich diese Schiedsgerichte auf eigene Entscheidungen sowie auf die anderer Schiedsgerichte, entwickeln ihre Spruchpraxis zumeist ohne Rückgriff auf die nationalen Rechtsordnungen und veröffentlichen ihre Schiedssprüche gar in global verfügbaren Publikationsorganen oder im Internet. Dabei spielt die juristische Profession naturgemäß eine besondere Rolle. Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit hat sich eine transnationale Anwaltschaft („Rechtsunternehmer“) herausgebildet, die -von internationalen Anwaltskanzleien beauftragt -über die nationalen Grenzen hinweg Global Lawyering betreibt Auch hier könnte man durchaus von „Netzwerken“ sprechen.

Gleichzeitig beschert uns die kulturelle Globalisierung die sogenannte McWorld, eine Fast-Food-Kultur, die allerdings keineswegs auf das Essen beschränkt ist Konsummuster und Lebensformen gleichen sich länderübergreifend an oder wer-den beliebig austauschbar. Handlungen werden in einen globalen Kommunikationszusammenhang gestellt, Wahrnehmungsmuster werden erdumgreifend standardisiert So antworteten z. B.deutsche Interviewpartner auf die Frage nach den Merkmalen unseres Gerichtssystems zu einem großen Prozentsatz so, als ob bei uns das amerikanische Jury-System eingeführt sei, das alle aus zahllosen US-Filmen genauestens kannten. Die tatsächlichen Merkmale des deutschen Gerichtswesens waren den Befragten hingegen weitgehend unklar. Eine alles vereinheitlichende Kultur der scheinbar grenzenlosen globalen Kommunikation und Mobilität ist offenbar zum Markenzeichen des ausgehenden 20. Jahrhunderts geworden. Mit dem tatsächlichen oder scheinbaren „Zusammenschrumpfen“ von Entfernungen und der rasanten kommunikativen Vernetzung der Welt geht eine zunehmende Vergegenwärtigung der Weltprobleme einher. Diese Form der Globalisierung vollzieht sich jedoch weitgehend in einer individuellen Erlebniswelt ohne institutioneile Absicherung. Müßte das nicht auch Konsequenzen für die deutsche Innenpolitik haben? Wäre es nicht am besten, wenn die einzelstaatliche Innenpolitik -zumindest in weiten Teilen -von einer „Weltinnenpolitik“ -z. B.des UN-Sicherheitsrates -abgelöst würde, der diese institutioneile Absicherung vielleicht bieten könnte?

IV. Ende der Innenpolitik?

Ist damit die einzelstaatliche Innenpolitik am Ende? Diese Frage ist zu verneinen. Weder die These vom Primat der Außenpolitik noch die vom Primat der Innenpolitik können uneingeschränkt Geltung beanspruchen, obwohl sich für beides Belege durchaus finden ließen. Vielmehr muß man heute von einer wechselseitigen -historisch und von Fall zu Fall variablen -Beeinflussung von Innen-und Außenpolitik ausgehen. Das ändert freilich nichts an der Tatsache, daß Deutschland eine neue, offensive Innenpolitik braucht, um sich den Herausforderungen der Zeit in angemessener Weise stellen zu können. Auf eine Weltinnenpolitik, die auch solchen Entscheidungen Legitimation verschaffen könnte, die die Bürger belasten, wird man hingegen noch lange warten müssen. Es fehlt der die Nationen übergreifende Raum einer Welt-gesellschaft,in dem die Bürger über Werte und Ziele diskutieren und das gesellschaftliche Interesse formulieren könnten. Denn bislang ließ sich autonome demokratische Willensbildung nur auf der nationalen, regionalen oder lokalen Ebene institutionalisieren, nicht jedoch auf einer supranationalen, nicht einmal auf der europäischen Ebene Neben der ökonomischen Dimension der Globalisierung muß sich die neue deutsche Innenpolitik insbesondere auch mit den politischen und vor allem mit den mentalen Aspekten der Globalisierung auseinandersetzen.

Das immer engmaschiger werdende Netz aus Interaktionszusammenhängen, Interdependenzen und erdumspannenden Aktivitäten, denen der einzelne schutzlos ausgeliefert zu sein scheint, flößt vielen Menschen Angst ein Die globale Komplexität steht in krassem Widerspruch zu dem Erfordernis der Überschaubarkeit, die politische Beteiligung und Bürgerengagement erst möglich macht Die Interdependenzen des Weltsystems überfordern verständlicherweise die demokratische Phantasie partizipationsbereiter Bürger. Damit könnte freilich eine für die Demokratie gefährliche Erosion der Legitimationsgrundlagen der einzelstaatlichen Entscheidungsebenen verbunden sein. Aber damit nicht genug: Aus der Auflehnung gegen eine zwanghafte Gleichmacherei entstehen an vielen Stellen -auch in Deutschland -Tendenzen zur Territorialisierung. Man könnte mit Zygmunt Baumann von „Glokalisierung" sprechen, also von einer wechselseitigen Abhängigkeit von Globalisierung und Lokalisierung Dazu gehört neben der Regionalisierung und der Individualisierung von Problemzusammenhängen auch eine wieder lauter werdende Betonung der nationalen bzw.der ethnischen und religiösen Eigenart. Neben der Globalisierung selbst hat die neue deutsche Innenpolitik also auch deren Gegentendenzen in den Blick zu nehmen. In einer Gesellschaft, die Millionen Zugewanderte aus den unterschiedlichsten Völkern und Religionsgemeinschaften umfaßt, gehören die daraus erwachsenden Probleme zu den Kernbereichen jeder verantwortungsbewußten Innenpolitik.