I. Einleitung
I Eine neuere Konflikt-Bilanz zeigt, daß es seit 1945 eine Vielzahl von friedlichen Konfliktregelungen gegeben hat. Von 663 Einzelkonflikten wurden immerhin 276, d. h. 42 Prozent, ohne militärische Gewaltanwendung beigelegt Diese Beispiele gelungener friedlicher Konfliktbearbeitung sowie die Existenz von etlichen „Friedenszonen“ und „Friedensinseln“ auf der Welt sollten durchaus „die Aufmerksamkeit darauf richten, daß Ansätze internationaler Friedensbemühungen wie auch interner Konfliktregelungen erfolgreich sein können und gestärkt werden müssen“ Gleichwohl scheint die Friedensforschung immer noch mehr auf den Krieg fixiert zu sein als auf den Frieden.
Anläßlich einer Tagung der Evangelischen Akademie Loccum zu Fragen der Konstituierung von Frieden bemerkte Jörg Calließ: „Erstaunlicherweise hat sich die Wissenschaft in den letzten Jahrzehnten mit diesen Fragen relativ wenig befaßt. Für sie war die Frage nach den Ursachen von Gewalt, Konflikt und Krieg durchweg so bedrängend, daß darüber die Frage nach den Ursachen von Frieden weithin aus dem Blickfeld geriet.“
Auch in der alltäglichen Wahrnehmung von Krieg und Frieden, die wesentlich über die Medien vermittelt wird, hat der Frieden keinen vergleichbaren Attraktionswert wie der Krieg. Es existiert zwar eine Kriegsberichterstattung, aber keine Friedensberichterstattung So gibt es mehr Aufmerksamkeit für spektakuläre Kriegsereignisse als für stille und langwierige Verhandlungs-und Vermittlungsprozesse, mehr Studien über den Ausbruch von Kriegen als über deren Verhütung oder Beendigung sowie mehr Listen und Datenbänke über bewaffnete Konflikte und Kriege als über friedlich geregelte Konflikte und trägfähige Friedensschlüsse
Allerdings zeichnet sich seit geraumer Zeit eine Perspektivenverschiebung ab. Fragen der Friedenserhaltung und Friedenssicherung haben in den letzten Jahren unter dem Eindruck schrecklicher Kriegsgeschehnisse etwa in Ex-Jugoslawien, Somalia und Ruanda an Bedeutung gewonnen. Langjährige Kriege und Konflikte sollen beendet und geregelt, Friedenszustände gesichert und neue, gewalttätige Auseinandersetzungen verhütet werden. Neuere Publikationen haben eine Fülle an Kenntnissen zu Konzepten, Strategien, Akteuren und Instrumenten friedlicher Konfliktbearbeitung zusammengetragen Weit weniger Informationen haben wir jedoch über tatsächlich gelungene Fälle friedlicher Konfliktbearbeitung. Wo, wann und warum hat diese denn empirisch belegbar die erwünschten Erfolge gehabt? Um so wichtiger istdaher die Identifizierung und Erörterung von „Erfolgsgeschichten“, also von Fällen und Bedingungen erfolgreicher friedlicher Konfliktbearbeitung. Dabei liegt es auf der Hand, daß es bei der Präsentation von „Erfolgsgeschichten“ nicht um einen wie auch immer gearteten „Weltfrieden“ geht. Einen solchen -im Sinne einer globalen, allumfassenden, dauerhaften „Weltfriedensordnung“ -hat es bislang nicht gegeben Daher wird im folgenden „nur“ ein räumlich und zeitlich begrenzter Frieden thematisiert, der sich in bestimmten Zeitabschnitten in bestimmten Gesellschaften, Staaten und Regionen der Erde eingestellt hat.
Für Zwecke der empirischen Untersuchung bietet sich als Ausgangspunkt eine Beschränkung auf den „negativen Frieden“ im Sinne der Abwesenheit von kriegerischer Gewalt an Dieser Frieden kann sich als instabil oder stabil erweisen, also als mehr oder weniger anfällig für einen Rückfall in einen kriegerischen Konfliktaustrag. Ein stabiler „negativer Frieden“ wird aber vermutlich Elemente eines „positiven Friedens“ aufweisen, also soziale, ökonomische, politische und kulturelle Bedingungen und Strukturen, die eine verläßlich gewaltfreie Konfliktbearbeitung ermöglichen.
In Anlehnung an Friedensforscher und Friedens-aktivisten wie Johan Galtung, John Paul Lederach und Kumar Rupesinghe kann allgemein von einem „Erfolg“ friedlicher Konfliktbearbeitung dann die Rede sein, wenn es zu einer „Konflikt-Transformation“ kommt, also zur Herausbildung einer neuen Konfliktformation, die eine gewaltärmere und konstruktivere Bearbeitung des Konflikts ermöglicht als die vorangehende Konfliktformation Es ließe sich dann auch von einer umfassenden Deeskalation eines Konfliktes auf der Verhaltens-und Einstellungsebene der Akteure sowie auf der Inhaltsebene sprechen. Dabei geht es zunächst weniger um (kurzfristige) Konflikt„Lösungen“ als vielmehr um (längerfristige) Veränderungen der Austragungsformen von Konflikten von gewalttätigen zu weniger gewaltförmigen.
II. Friedenszonen und Friedensinseln
Von besonderem Interesse ist die Suche nach „Friedenszonen“ und „Friedensinseln“ im internationalen System, das heißt, nach Räumen und Beziehungsmustern sowie nach Gesellschaften, in denen über längere Zeiträume hinweg eine verläßlich friedliche Konfliktbearbeitung festzustellen ist" Wo finden sich solche Friedenszonen und Friedensinseln, und wie erklärt man sie? Welches sind dort die materiellen, institutionellen, normativen und emotionalen Bedingungen und Ursachen des Friedens? Dies herauszufinden, erfordert vergleichende Untersuchungen mit empirisch gesättigten Fallstudien
Friedenszonen lassen sich vor allem in der soge-nannten „OECD-Weit“ finden, also im Bereich der westlich-kapitalistisch geprägten Industriegesellschaften Nordamerikas, Europas sowie Japans, Australiens und Neuseelands. Sowohl in ihren Beziehungen untereinander als auch in ihren Binnenverhältnissen blieben diese Gesellschaften (bis auf wenige Ausnahmen: Griechenland/Türkei, Zypernkonflikt, Nordirland, Baskenland, Korsika) weitgehend konfliktfrei. Es ist durchaus wichtig, sich angesichts neuerlicher Kriegserfahrungen auch wieder in Europa (Ex-Jugoslawien, Territorium der ehemaligen UdSSR) der Ursachen des als allzu selbstverständlich angesehenen Friedens zwischen den und innerhalb der westeuropäischen Länder zu versichern. Erklärt wird der „OECDFrieden“ mit dem Verweis auf umfassende Integrations-und Verflechtungsprozesse, unter Rückgriff auf die These vom sogenannten „demokratischen Frieden“ („Demokratien führen keine Kriege untereinander“) sowie mit Hilfe des „zivilisatorischen Hexagons“ von Dieter Senghaas Bei seiner Deutung der „Zonen des Friedens“ in der OECD-Weit verweist Senghaas auf günstige historische Ausgangskonstellationen (Ost-WestKonflikt und dominante Ökonomie der USA), auf den politischen Willen der Westeuropäer zum Frieden untereinander, auf die demokratische Verfaßtheit der Staaten sowie auf deren wechselseitige, institutionelle Vernetzung und breit gefächerte Interdependenz
Es bildeten sich fünf Merkmale einer Struktur dauerhaften Friedens heraus: Positive Interdependenz (dichte Beziehungen von hoher wechselseitiger Relevanz), annähernde Symmetrie (symmetrische Interdependenz, besonders in ökonomischer Hinsicht), Homologie (vergleichbare Strukturen bei den Austauschpartnern, offene pluralistische Gesellschaften), Entropie (vielfältige Kreuz-und Querbeziehungen sorgen für ein hohes Maß an Selbstregulierung) sowie gemeinsame Institutionen (institutionelles Dach der Kooperationsbeziehungen).
Die interne Verfaßtheit der OECD-Gesellschaften läßt sich mit Hilfe des von Dieter Senghaas so genannten „zivilisatorischen Hexagons“ beschreiben. Das Hexagon spiegelt die Basisstruktur einer verläßlichen Friedensordnung modellhaft wider. Seine sechs Ecken bzw. Bausteine sind: ein effektives, legitimiertes Gewaltmonopol, Rechtsstaatlichkeit, Einbindungen in vielfältige Interdependenzen und die daraus resultierende Affektkontrolle, demokratische Beteiligung, soziale Gerechtigkeit sowie eine konstruktive Konfliktkultur. Dies alles sind zivilisatorische Errungenschaften, die sich erst nach langwierigen, konfliktreichen sozialen Wandlungs-und Modernisierungsprozessen eingestellt haben. Als besonders wichtig zur Erhaltung des Hexagons erachtet Senghaas die soziale Gerechtigkeit, da diese einer konstruktiven Konfliktbearbeitung erst die materielle Substanz zuführt. Insgesamt gilt ihm die OECD-Weit heute als eine Friedenszone bzw. als ein Kompositum von Friedenszonen. Für erweiterungsfähig hält er sie in Richtung Osteuropa und Ostasien. Allerdings ist sie nicht ultra-stabil, d. h. nicht unter allen Umständen erschütterungsfest und vor Zusammenbruch gefeit. Eine verschärfte Konkurrenz in den Wirtschaftsbeziehungen und eine Verschlechterung der sozialen Lage könnten Einbruchsgefahren und Legitimationskrisen der demokratischen Systeme mit sich bringen, denen beizeiten entgegengewirkt werden müsse.
Interessant ist ein friedensgeschichtlicher Rückblick auf die Schweiz, die 1847 ihren letzten (Bürger-) Krieg führte und damit die OECD-Gesellschäft mit den längsten, kontinuierlichen Friedenserfahrungen darstellt Auf der Grundlage eines freien, bewaffneten und ökonomisch prosperierenden Bauerntums sowie eines kooperativen Verhältnisses von Elite und Volk wurde die Technik des Föderalismus und eine politische Kultur der Mäßigung ausgebildet. Eine anfänglich betriebene schweizerisch-nationale Machtpolitik machte später einer zurückhaltenden Neutralitätspolitik Platz. Nach innen vollzog sich eine friedliche Integration von verschiedenen Regionen und Sprachgemeinschaften mit dem Ergebnis eines ökonomisch prosperierenden, demokratisch verfaßten, multikulturellen Staatswesens.
Wie steht es nun mit unseren Kenntnissen über Friedenserfahrungen und Friedensursachen außerhalb der OECD-Weit, über Friedenszonen und Friedensinseln in der Welt der Entwicklungs-und Schwellenländer Asiens, Afrikas und Lateinamerikas, die oft pauschal als Zonen des chronischen Unfriedens, der Katastrophen und der Kriege gelten Hier gibt es durchaus etliche Gesellschaften und Regionen mit erstaunlich langen und stabilen Friedenszeiten, die es zu erklären gilt.
Auffällig ist, daß es in den zwischenstaatlichen Beziehungen beispielsweise Afrikas und Lateinamerikas zu relativ wenigen gewaltförmigen (Grenz-) Konflikten gekommen ist. Da die Mehrheit dieser Staaten aber nicht demokratisch verfaßt war und ist, handelt es sich hier offensichtlich um einen „undemokratischen Frieden“ Zur Erklärung dieses Phänomens kann auf die Akzeptanz des territorialen Status quo („peace by satisfaction“, Völkerrechtsprinzip des uti possidetis = Beibehaltung kolonialer Grenzen durch die post-kolonialen Staaten) verwiesen werden, der im gegenseitigen Interesse schwacher, vornehmlich mit inneren Sicherheitsproblemen belasteter Staaten lag Doch auch in ihren Binnenverhältnissen blieben etliche Gesellschaften Asiens, Afrikas und Lateinamerikas weitgehend kriegsfrei.
Warum ist es trotz des sich global ausbreitenden, kapitalistisch induzierten Transformations-und Modernisierungsprozesses, trotz der Zersetzung traditioneller Strukturen, der Freisetzung sozialer Spannungen und der enormen sozialen Mobilisierung und Politisierung einer großen Zahl von Menschen nicht überall gleichermaßen zu Bürgerkrieg, Verheerung und gewaltsamem Staatszerfall gekommen Warum wurden einige Gesellschaften in der gleichen Region von langjährigen Bürgerkriegen heimgesucht und andere -wie etwa Botswana und Tanzania in Subsahara-Afrika oder Costa Rica in Zentralamerika -nicht? Warum blieben großflächige Länder mit enormen sozialen Spannungen und/oder ethnisch-kulturellen Zerklüftungen wie beispielsweise Brasilien oder Indien (bislang?) von umfassenden Bürgerkriegen verschont? Was macht den „Kitt“ aus, der heterogene Gesellschaften trotz vielfältiger Zerreißproben zusammenhält
Zur Beantwortung solcher Fragen müssen Aspekte der Legitimations-und Funktionsproblematik post-kolonialer Staaten thematisiert werden, ferner sozio-ökonomische Verteilungsmechanismen und kulturelle Identitätsprobleme, Bestimmungsfaktoren von sozialer Integration sowie die Einbindung von Gesellschaften in weltwirtschaftliche Zusammenhänge. Allgemein geht es um Kernfragen komplexer Staaten-und Nationenbildungsprozesse: Was fördert soziale und politische Kohäsion? Wie baut sich Legitimation politischer Herrschaft auf? Welche Formen friedlicher Koexistenz entschärfen das Konfliktpotential ethnisch-kultureller Heterogenität? Welche Formen demokratischer Partizipation finden sich?
Die ungefähr ein halbes Jahrhundert anhaltende relative Stabilität Indiens als Gesamtstaat läßt sich gerade mit der enormen gesellschaftlichen Vielfältigkeit des Landes erklären Die starke Fragmentierung erschwerte die Herausbildung gesamtindischer Konfliktlinien. Auch die langjährige Kontinuität des demokratischen Systems erwies sich als förderlicher Faktor für eine friedliche Konfliktbearbeitung. Von der Zerklüftung Indiens ging unter demokratischem Vorzeichen ein starker Zwang zu einer Politik der Mitte, des Säkularismus und des sozialen Ausgleichs aus. Mit seinem Föderalismus stellt Indien auch einen der wenigen, leidlich funktionierenden Bundesstaaten der Dritten Welt dar.
Malaysia gilt als ein Musterfall friedlicher Konfliktbearbeitung in einer schwierigen ethnischen Konstellation (Dominanz der Malaien, Chinesen als wichtigste Minderheit) eines südostasiatischen Schwelleniandes Nach der ethnischen Polarisierung von 1969 betrieb die malaiische Elite einen Aufbau autoritärer Herrschaftsstrukturen und eine Förderung der Malaien im Wirtschaftsleben. Doch fand dieses System auch Akzeptanz bei den Nicht-Malaien, die hierin das geringere Übel im Vergleich zu offener ethnischer Konfrontation sahen und auch weiterhin von der ökonomischen Prosperität profitierten. Mäßigend auf die Konfliktträchtigkeit wirkten auch das erhebliche Maß an Rechtsstaatlichkeit und die malaiische Kultur (Wunsch nach Einheit, Konsens und Kompromiß) sowie ein Minimum an Elitenidentität (keine scharfen Ausgrenzungen).
Von erheblicher Bedeutung für die langjährige Friedenserhaltung in Tanzania erwies sich die geringe Fragmentierung der Bevölkerung entlang ethnischer Bruchlinien Als nationale Bindeglieder wirkten die Sprache Kiswahili und die allseits anerkannte Legitimation der nationalen Unabhängigkeitsbewegung. Zudem achtete die tanzanische Elite auf soziale Kohäsion und politischen Zusammenhalt.
Die lange Friedenszeit in Botswana wurde offenbar durch die hochgradige ethnische Homogenität des Kleinstaates, eine geschickte Außenpolitik in einem konfliktreichen Umfeld, eine günstige Ressourcenausstattung, die pazifizierende Funktion klientelistischer Beziehungen sowie durch staatliche Investitionen in das Gesundheitswesen und andere soziale Dienste ermöglicht
In Costa Rica, der langjährigen „Schweiz Mittel-amerikas“, trugen breite bürgerliche Mittelschichten, demokratische Traditionen sowie staatliche Investitionen in das Erziehungs-und Gesundheitswesen zur langfristigen politischen Stabilität bei
Eine vergleichende Auswertung der Friedenserfahrungen von OECD-und Nicht-OECD-Gesellschaf- ten läßt durchaus einige elementare Gemeinsamkeiten erkennen: Von ursächlicher Bedeutung für den Frieden erweist sich offenbar eine günstige Kombination von historischen, strukturellen, sozioökonomischen und sozio-kulturellen Faktoren. Dazu zählen der Aufbau bzw. das Vorhandensein von Institutionen, Normen und Verfahren zur Mediatisierung sozialer Konflikte und zur Entschärfung ethnisch-kultureller Heterogenität, verschiedene demokratie-kompatible Formen politischer Partizipation, wirtschaftliche Wohlfahrt, eine annähernd faire ökonomische Umverteilung bzw. Elemente sozialer Gerechtigkeit, elementare Rechtsstaatlichkeit und zivile Kontrolle des Sicherheitsapparates, Bestandteile einer politischen Konsenskultur, der Verzicht auf die Ausgrenzung und Unterdrückung bestimmter Bevölkerungsgruppen sowie eine kluge und verantwortungsvolle Politik von Führungseliten.
III. Gelungene Fälle von Konfliktregelung und Friedenskonsolidierung
Bei der Beschäftigung mit Fragen der friedlichen Konfliktregelung scheint es mehr konzeptionell-theoretische Überlegungen zu geben als fundierte empirische Untersuchungen zu tätsächlich gelungenen Regelungen. Dies gilt auch für den schon länger thematisierten Bereich der Minderheiten-konflikte, die häufig mit Separations-und Sezessionsbestrebungen, also Elementen des Staatszerfalls, verbunden sind Der empirische Befund hinsichtlich solcher Konflikte macht das Überwiegen destruktiver Formen des Konfliktaustrages deutlich. Die Liste „aktuell relevanter Sezessionsund Autonomiebestrebungen ist lang und fast identisch mit der Liste kriegerischer Konflikte“ Konstruktive Konfliktregelungen -vor allem durch Machtteilung, Autonomie oder Selbstverwaltung -sind demgegenüber eher selten anzutreffen
Weithin gelungene Regelungen finden sich vor allem in Europa, etwa betreffend die Aland-Inseln (schwedischsprachige Minderheit zu Finnland gehörig) das slowakisch-ungarische Minderheitenproblem die Rechtsstellung der Deutschen und Dänen im Grenzraum zwischen den beiden Staaten oder den Südtirol-Konflikt (deutschsprachige Minderheit zu Italien gehörig). Zu einer dauerhafteren Befriedung solcher Konflikte wird es in der Staatenwelt wohl erst dann kommen, „wenn . . . die Bereitschaft zunimmt, wesentlich massiver als bisher Verfassungsreformen in Richtung auf diverse Modelle des power sharings in Angriff zu nehmen“ Strategien und Konzepte der Dezentralisierung, Autonomisierung, Föderalisierung und des Minderheitenschutzes müßten weitere Verbreitung finden. Dann mag sich der friedenstiftende Effekt solcher Maßnahmen einstellen, doch „in aller Regel wird bei ihnen ... bereits vorausgesetzt, was sie erst hervorbringen sollen: die Bereitschaft sämtlicher Nationalitäten, sich wechselseitig zu dulden und sich unter dem Dach eines gemeinsamen staatlichen Gehäuses einzurichten. Wo dieser Wille fehlt, kann den zentrifugalen Kräften auch durch noch so planvoll und raffiniert ausgedachte Mechanismen der Konfliktvermeidung und -Schlichtung nicht Einhalt geboten werden.“
Der Minderheitenkonflikt in Südtirol gilt international als einer der wenigen positiv verlaufenden Fälle der Konfliktregelung, in dem nach vielen Jahren fruchtloser Bemühungen und zeitweiliger Gewaltanwendung eine tragfähige und friedens-trächtige Vereinbarung zustande kam Der Erfolg dieser Regelung läßt sich vor allem durch die Internationalisierung der Konfliktbearbeitung in Gestalt der Einbeziehung des Staates Österreich erklären: Die Südtiroler standen unter dem Schutz eines internationalen Vertrages, der bei Nichterfüllung eingeklagt werden konnte. Die Vertragspartner waren nicht ein Staat und eine diesem ausgelieferte Minderheit, sondern zwei souveräne, gleichberechtigte Völkerrechtssubjekte: Italien und Österreich. Österreich konnte jederzeit als völkerrechtliche Schutzmacht für Süd-tirol auftreten. Ein neues Autonomiestatut für Südtirol trat am 20. Januar 1972 in Kraft. Bis in die achtziger Jahre hinein gab es jedoch Vollzugsprobleme und politische Krisen. Erst am 11. Juni 1992 konnte mit der Abgabe einer Streitbeilegungsurkunde vor den Vereinten Nationen ein formeller Schlußstrich unter die Südtirolfrage gezogen werden. Weitgehend vernachlässigt ist auch die empirische Untersuchung der komplexen Prozesse der Transformation von Kriegszuständen hin zu Friedenszuständen. Erst mit dem Ende des Kalten Krieges wurde der Blick frei für neue friedenspolitische Herausforderungen in Gestalt der Bewältigung verheerender (Bürger-) Kriegsfolgen. „Friedenskonsolidierung“ („post conflict peace building“, in der Sprache der UN-„Agenda für den Frieden“ von 1992) ist ein politisch hochsensibler, komplexer gesamtgesellschaftlicher Prozeß der Rehabilitation, der Rekonstruktion und der Erneuerung nach dem Ende langer Kriege, dessen Erfolgsbedingungen bislang erst in Ansätzen bekannt sind Als zentrale Problemdimensionen dieses Prozesses gelten: -die Demilitarisierung des vorangegangenen Konfliktes
(durch Demobilisierungsmaßnahmen, Entwaffnung, zivile Kontrolle des Sicherheitsapparates sowie durch eine Neugestaltung der zivil-militärischen Beziehungen);
-die Erneuerung bzw. Rekonstruktion des politischen Systems (durch freie Wahlen, demokratische Partizipation, Konzepte der Machtteilung und die Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Staat und Zivilgesellschaft);
-die Ablösung der Kriegswirtschaft durch Friedensökonomie (durch die Behebung eine von Kriegsschäden, die Eindämmung der Raub-und Plünderungswirtschaft des Krieges sowie durch die Wiederbelebung von Produktion und Handel);
-die Bewältigung der immateriellen, sozialen und psychosozialen Kriegsfolgen (durch die Betreuung, Repatriierung, Rehabilitation und Reintegration von Kriegsopfern, Entwurzelten und Flüchtlingen sowie durch die Bearbeitung von individuellen und kollektiven Traumata).
Friedenskonsolidierung umfaßt also Elemente des Katastrophen-Managements, der entwicklungspolitischen Rekonstruktion und der friedenspolitischen Konflikttransformation. Der Friedensforscher Johan Galtung hat die verschiedenen Dimensionen der Friedenskonsolidierung treffend auf den Begriff der „drei Rs“ gebracht und auf den engen Zusammenhang von Resolution, Reconstruction und Reconciliation verwiesen Insgesamt stellt Friedenskonsolidierung also ein anspruchsvolles Projekt dar, eine Art von nachholender Staaten-und Nationenbildung sowie den Aufbau einer demokratisch legitimierten, ökonomisch prosperierenden, sozial gerechten und friedensfähigen Nachkriegsgesellschaft.
Ein zusätzliches Problem stellt die Relation zwischen den Eigenanstrengungen der kriegsgeschädigten Gesellschaft und der Wiederaufbauhilfe der internationalen Gemeinschaft dar. Hier bedarf es offensichtlich einer speziellen, behutsamen „Hilfe zur Selbsthilfe“ in der schwierigen Phase des Übergangs vom Krieg zum Frieden Zu unterscheiden wäre zwischen Nachkriegsgesellschaften, denen eine direkte, massive Hilfe von Seiten der internationalen Gemeinschaft zuteil wird, und solchen, die weithin aus eigener Kraft ihre Nachkriegszeiten konstruktiv zu gestalten versuchen. Als Beispiele für den ersten Fall können die bislang relativ erfolgreichen Friedenskonsolidierungen nach dem Bürgerkrieg in Mosambik und dem Tuareg-Aufstand in Mali gelten; als relativ erfolgreiche Beispiele für den zweiten Fall der Libanon sowie Nigeria (nach dem Biafra-Krieg), Uganda (nach dem Sieg Musevenis 1986) und Somaliland (nach der Abtrennung von Somalia 1991).
Die Operation der Vereinten Nationen in Mosambik (ONUMOZ, 1992-1995) wird gern als eine der „Erfolgsgeschichten“ der UN apostrophiert, vor allem auch im Vergleich mit den mißlungenen UN-Bemühungen in Angola Durch ein „sensibles peace-keeping“ gelang den Vereinten Nationen unter Berücksichtigung der negativen Erfahrungen in Angola eine bislang weithin gelungene Konsolidierung des Friedensprozesses in Mosam-bik. Das Land bot hierfür auch günstige Voraussetzungen: einen geringeren Internationalisierungsgrad des dortigen Konflikts als in Angola (kein „Stellvertreterkrieg“) und weniger externe ökonomische Interessen als in Angola infolge einer ungünstigeren Ressourcenausstattung. Die schwache Ressourcenbasis schränkte auch die Kriegsführungsoptionen der Konfliktparteien ein. Die Vereinten Nationen übernahmen eine dynamische Rolle im Friedensprozeß, ausgestattet mit einer angemessenen militärischen und zivilen Komponente, während die Konfliktparteien den Willen zum Frieden und zur Kooperation mit den VN hatten. Eine große Leistung der VN war die Flexibilisierung des Friedensprozesses, namentlich im Hinblick auf die Terminierung der Demobilisierung und der Wahlen, sowie ihr anhaltendes Engagement bei der Vertrauens-und Konsensbildung. Vor allem gelang die Transformation der Rebellenbewegung Renamo zu einer politischen Partei und die Legitimierung einer neuen Regierung durch nationale, demokratische Wahlen. Eine nachhaltige Friedenskonsolidierung muß allerdings die Vertiefung des Demokratisierungs-und Versöhnungsprozesses zum Ziel haben. Dazu bedarf es unter anderem einer längst überfälligen Dezentralisierungspolitik, einer Stärkung zivilgesellschaftlicher Akteure und einer allgemeinen Verbesserung der sozio-ökonomischen Lage.
Das namentlich von deutscher Seite unterstützte Programm Mali Nord zur Bewältigung der Folgen der Tuareg-Rebellion (vom Ende der achtziger Jahre bis 1996) gilt aktuell als eine der „Erfolgsgeschichten“ entwicklungspolitischer Konfliktbearbeitung und Friedenskonsolidierung Die konstruktive Wirkung des Programms resultierte offensichtlich aus folgenden Faktoren: -Es war bereits arbeitsfähig, als es auf erste Hilfsmaßnahmen am meisten ankam: 1995 und 1996. -Es hatte in seinem Raum bald eine unbestrittene Führungsrolle bei Repatriierung, Reintegration und Wiederaufbau inne. -Der Schwerpunkt lag von Anfang an auf wirtschaftlicher Wiederbelebung und auf investiven (arbeitsintensiven) Maßnahmen. -Die dafür notwendigen Mittel standen (und stehen) ihm zur Verfügung. -Es arbeitet dezentral, ist über ein Netzwerk mit dem administrativen und politischen Umfeld verbunden und bezieht die betroffene Bevölkerung in hohem Maße mit ein. -Operational ist es unabhängig und in keine Behörde eingebunden.
Auf diese Weise spielt(e) das „Programm Mali Nord“ eine zentrale Rolle im Friedenskonsolidierungsprozeß des Landes.
Nach 15jährigem Bürgerkrieg gab es in den neunziger Jahren im Libanon, der vormaligen „Schweiz des Nahen Ostens“, ein ungewöhnliches Maß an politischer Stabilität und legitimierter Ordnung Eine neue Formel der friedlichen Koexistenz wurde gefunden, die eine einigermaßen faire Verteilung legaler politischer Macht ermöglichte. Vor allem die Wiederherstellung funktionaler Staatlichkeit muß nach dem Zerfall des Staates im Bürgerkrieg als eine herausragende Wiederaufbauleistung angesehen werden, die auch von allen politischen Kräften des Landes grundsätzlich respektiert wird. Allerdings ist die neue Staatlichkeit mit einem autoritär-repressiven Vorgehen der Regierung gegen Kräfte verbunden, die sich dem weiteren Ausbau eines starken Staates und der neuen Wirtschaftspolitik entgegenstellen. Deutlich erkennbar ist die Begünstigung des libanesischen Großkapitals zu Lasten des Mittelstandes und des lohnabhängigen Teils der Bevölkerung. Das staatliche Gewaltmonopol ist zwar weitgehend wiederhergestellt, defizitär bleiben jedoch die Rechtsstaatlichkeit, eine demokratische Konfliktkultur, die Entfaltung zivilgesellschaftlicher Kräfte sowie die soziale Gerechtigkeit. Erst durch die Behebung dieser Defizite und die Ausbildung der Elemente des zivilisatorischen Hexagons wird wohl eine nachhaltige Konsolidierung des Friedensprozesses im Libanon zu erreichen sein.
Eine -weithin fast schon vergessene -„afrikanische Erfolgsgeschichte“ der Kriegsfolgenbewältigung und Friedenskonsolidierung ist der Biafra-Krieg in Nigeria (1967-1970) Die traumatische Erfahrung des Krieges sowie die aktive Versöh-nungs-und Reintegrationspolitik der nigerianischen Zentralregierung, Ölgelder und kommunale Selbsthilfe trugen dazu bei, daß es zu einer raschen Heilung der Kriegswunden und zu einer Stabilisierung Nigerias als staatlicher Einheit kam, trotz der virulent bleibenden Vielzahl von politischen und sozio-ökonomischen Problemen des Landes.
Auch dem seit 1966 von gewaltförmigen Konflikten heimgesuchten Uganda gelang seit 1986 unter der Regierung Museveni eine erfolgreiche Rekonstruktion des Staates und eine sozio-ökonomische Kriegsfolgenbewältigung Doch trotz der Bemühungen um politische Konsensfindung und Partizipation gab und gibt es anhaltende Schwierigkeiten bei der Integration der unterlegenen Kriegspartei und dem nationalen Ausgleich, also bei der Schaffung eines dauerhaften, landesweiten Friedens.
In der von Somalia abgespaltenen Nordwestregion Somaliland gab es seit 1991 hochinteressante -und leider nur wenig beachtete -Versuche einer eigenständigen staatlichen Konsolidierung In Ermangelung funktionaler staatlicher Instanzen gewannen die indigenen Klanstrukturen und „Ältesten" -Räte eine große Bedeutung im Bereich der Konfliktschlichtung, der Kontrolle von Milizen und der sozio-ökonomischen Ressourcenverteilung. Auf einer mehrmonatigen, von Hunderten von Klanältesten aus ganz Somaliland organisierten Nationalen Friedenskonferenz in Boroma kam es 1993 zur Festigung eigener Staatlichkeit und einer legitimierten Regierungsbildung. Insgesamt zeigt die Entwicklung Somalilands, daß es dort unter Rückgriff auf indigene Strukturen und Verfahren in erheblichem Maße gelungen ist, im Unterschied zu (Süd-) Somalia weithin aus eigener Kraft ohne nennenswerte ausländische Hilfe sowie ohne die UNO eine relativ friedliche Rekonstruktion von Staat und Gesellschaft zu beginnen. Gleichwohl dauern lokale Auseinandersetzungen an, bleiben die zentralen Regierungsstrukturen bei faktischer Autonomie der Teilregionen und Klanautoritäten schwach, ebenso wie die sozio-ökonomischen Verhältnisse weiterhin prekär sind.
Eine Auswertung dieser und anderer Fälle der Transformation vom Krieg zum Frieden zeigt, daß es bei der Konsolidierung von Friedensprozessen nach dem Ende langer Kriege vor allem auf folgende Faktoren ankommt: das Interesse am und den Willen zum Frieden, aus dem eine Vertrauens-und Kooperationsbasis erwächst; ein gemeinsames Interesse an der Wiederherstellung bzw. Erneuerung funktionaler Staatlichkeit; eine Formel der friedlichen Koexistenz bzw. vereinbarte Regeln über eine politische Macht-teilung und Machtbeteiligung sowie über die Legitimation einer neuen politischen Nachkriegsordnung; gegebenenfalls Druck von außen auf die Konfliktparteien über ökonomische Abhängigkeiten bzw. eine friedenspolitische Konditionierung von Wiederaufbauhilfe; damit verbunden eine anhaltende Bereitstellung von Mediationsangeboten an die Konfliktparteien eine Ausweitung des „Friedensprozesses von oben“ (auf der Ebene des Zentralstaates und der nationalen Eliten) auf die mittleren und unteren Ebenen von Staat und Gesellschaft (Dezentralisierung, regionale und lokale Ebenen), um „Friedensprozesse von unten“ zu befördern und vielfältige politische Partizipationschancen zu gewährleisten in diesem Zusammenhang Eröffnung von Entfaltungschancen für zivilgesellschaftliche Kräfte und Strukturen, über die sich der Friedensprozeß nachhaltig in der Bevölkerung verwurzeln soll; die Unterfütterung des politisch-staatlichen Konsolidierungsprozesses durch eine Wirtschafts-und Sozialpolitik, die allen Bevölkerungsgruppen faire Verteilungschancen ein-räumt und somit letztlich einen sozial gerechten Frieden für alle ermöglicht.
Ein stabiler Frieden läßt sich nicht von außen erzwingen; er kann auch nicht von außen gebracht, sondern muß von innen geschaffen werden Daher müssen gezielt diejenigen (zivil-) gesellschaftlichen und politischen Kräfte unterstützt werden, die ein genuines Interesse am Frieden und den Willen haben, sich der Logik des Krieges zu widersetzen und die gewalttätige Konfliktdynamik zu durchbrechen. Auf jeden Fall ist die Konsolidierung des Friedens nach dem Ende langer Kriege nicht als „quick fix“ zu haben, sondern sie bedarf eines langen Atems und langfristiger Prozesse des Wiederaufbaus, des Interessenausgleichs, der Vertrauensbildung und der Versöhnung.
IV. Gelungene Fälle präventiver Konfliktbearbeitung und Kriegsverhütung
Erst seit einigen Jahren gibt es unter der Schockwirkung verheerender lokaler Kriege (u. a. Ex-Jugoslawien, Somalia, Ruanda) nach dem Ende des Ost-West-Konflikts den Beginn einer systematischen Präventionsforschung sowie Ansätze einer Präventionspolitik, namentlich in Gestalt der soge-nannten „Präventivdiplomatie“ der Vereinten Nationen und der OSZE
Die Präventionsforschung muß vor allem nach den Bedingungen erfolgreicher Kriegsverhütung fragen und vergleichende Studien über gelungene und mißlungene Fälle präventiver Konfliktbearbeitung anfertigen. Ferner müßte sie bemüht sein, genauere Einblicke in die Genese und Dynamik von Krisen-und Konfliktprozessen zu gewinnen und langfristige, auf die Eliminierung von Gewaltursachen zielende (Ursachen-oder strukturorientierte Prävention), aber auch kurz-und mittelfristige Strategien zur Verhinderung von gewalttätigem Verhalten (verhaltens-oder prozeßorientierte Prävention) zu entwerfen. Schließlich gilt es, plausible und praxis-relevante Erklärungs-und Prognosemodelle für die Früherkennung von Konflikten und die Frühwarnung zu erarbeiten. Erklärungsbedürftig ist die vielfach beklagte Kluft zwischen „early warning“ und „early action“, also die Lücke zwischen erfolgter Frühwarnung und ausbleibendem präventiven Handeln, wie sie beispielsweise in den Fällen Ex-Jugoslawien, Somalia und Ruanda zu beobachten war. In der Regel wird diese Lücke auf nicht vorhandene oder geringe staatliche Interessen und den mangelnden politischen Willen staatlicher Akteure zurückgeführt
Als zwei -international viel beachtete und gut erforschte -Fälle weithin gelungener Präventivdiplomatie von Seiten der internationalen Gemeinschaft gelten das Baltikum und Makedonien. Dem Konflikt um die estnische und lettische Staatsbürgerschaft bezüglich der russischen Bevölkerungsgruppen wurde eine große internationale Bedeutung beigemessen, da sich hier Minderheitenfragen mit menschenrechtlichen und sicherheitspolitischen Fragen im OSZE-Europa eng miteinander verbanden Aus diesem Grunde kam es zu einem konsequenten internationalen Engagement zur Verhütung eines gewalttätigen Konfliktes. Dieses Bemühen erwies sich als erfolgreich im Sinne einer gelungenen Transformation des Konfliktes: Auf den Ebenen des Verhaltens, der Einstellungen und der Ziele der Kontrahenten stellten sich positive Veränderungen ein.
Zum Erfolg trugen vor allem vier Faktoren bei: Glückliche Umstände (u. a. Kultur der Gewaltfreiheit im Baltikum im Kontext der Unabhängigkeitsbewegung; Aufwertung internationaler Organisationen nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes), das Tätigwerden einer Vielfalt verschiedener internationaler Organisationen (UN, OSZE) und Nichtregierungsorganisationen mit der Folge einer Pluralität internationaler Perspektiven und Verstärkungseffekten; ferner gab es frühzeitige, kontinuierliche Aktivitäten und Engagements zahlreicher externer Akteure bei hoher Akzeptanz vor Ort sowie einen erkennbaren Nutzen des internationalen Engagements für die Streitparteien. Die durch präventive Diplomatie erreichte Konflikt-transformation war jedoch nur eine Voraussetzung, um kreative Lösungen für die Probleme in Estland und Lettland herbeizuführen, nicht aber schon die Lösung des Konfliktes selbst. So ist die Frage, ob sich die gelungene Konflikttransformation in Nordosteuropa am Ende zu einer tatsäch-liehen „Erfolgsgeschichte“ präventiver Konfliktbearbeitung entwickelt, noch immer offen.
Als eine weitere international gewürdigte „Erfolgsgeschichte“ präventiver Diplomatie gilt die erstmalige vorbeugende Entsendung von UN-Blauhelmen nach Makedonien, um dort ein Übergreifen des Krieges aus anderen Teilen Ex-Jugoslawiens zu verhindern Seither (1993) galt Makedonien als eine „Oase des Friedens“ auf dem Balkan. Dabei war aber die Wahrscheinlichkeit einer serbischen Aggression relativ gering. Plausibler ist, daß die vorbeugende Präsenz der Vereinten Nationen im Zusammenwirken mit anderen internationalen Organisationen -vor allem der OSZE -allgemein zur politischen Absicherung der Unabhängigkeit des jungen Staates beigetragen und sich heilsam im Interesse von Ruhe und Stabilität innerhalb des ethnisch heterogenen Makedonien ausgewirkt hat. Immerhin wurde der Beweis erbracht, daß eine präventive Stationierung von UN-Blauhelmen überhaupt möglich ist. Damit war zum ersten Mal ein neues, innovatives Instrument der UN-Präventivdiplomatie zur praktischen Anwendung gekommen, wie es die „Agenda für den Frieden“ von 1992 vorsah. Allerdings erleichterten günstige Bedingungen das Engagement der internationalen Gemeinschaft:
-ein großes Interesse der Weltöffentlichkeit angesichts der Geschehnisse in Bosnien;
-ein vorhandener politischer Wille im UN-Sicherheitsrat zum präventiven Handeln, gespeist nicht zuletzt durch ein schlechtes Gewissen infolge der Zurückhaltung der großen Mächte in Bosnien;
-ein geostrategisches Interesse namentlich der USA an Makedonien;
-die relativ geringe Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Großangriffs von außen;
-innerhalb Makedoniens gab es den Willen und die Akzeptanz für ein vorbeugendes internationales Engagement.
Ferner handelte es sich um eine territorial klar abgegrenzte Einheit, deren Grenzen sich relativ leicht überwachen ließen. Allein schon aus diesem Grund läßt sich eine einfache Übertragung des präventiven Blauhelmkonzeptes auf andersartige innerstaatliche Konflikte und komplexe Bürger-kriegssituationen kaum vorstellen.
Einige allgemeine Erfolgsbedingungen präventiver Diplomatie lassen sich aus diesen und anderen Fällen ableiten'’ ’:
-ein erhebliches Interesse der internationalen Gemeinschaft, namentlich der großen Mächte; -ein frühzeitiges Tätigwerden, wenn sich die Konfliktfronten noch nicht allzusehr verhärtet haben;
-die Akzeptanz präventiver Bemühungen durch die Konfliktparteien;
-die Einsicht derselben in den Nutzen präventiver Maßnahmen;
-die Bereitschaft der Kontrahenten zum Dialog untereinander;
-ein möglichst komplementäres und kohärentes Vorgehen verschiedener präventionspolitischer Akteure;
-eine kluge Auswahl präventionspolitischer Instrumente;
-eine ausgewogene Mischung aus öffentlichem Druck und stiller Diplomatie sowie -eine wirksame Ausstattung der präventionspolitischen Akteure mit Autorität und Ressourcen.
Allerdings kuriert Präventivdiplomatie oft nur die Symptome tieferliegender Probleme, indem sie Konflikte deeskaliert, eindämmt und entschärft. Sie sollte daher bemüht sein, die friedliche Konflikttransformation so weit voranzutreiben, daß substantielle Lösungen der Konflikte möglich werden und auch tatsächlich erfolgen. Dies bedeutet, auch sensible Herrschafts-und Machtfragen zu thematisieren sowie ursachenorientierte Präventionsstrategien zu verfolgen.
