I. Einführung
Vordergründig betrachtet, scheint das Thema für große Kontroversen vorerst erschöpft. Noch zu Beginn der neunziger Jahre im In-und Ausland geäußerte Befürchtungen, daß die gestärkte Macht des vereinten Deutschlands zu einer erneuten Gefährdung der europäischen Ordnung führen könnte, erwiesen sich als unbegründet: „Minerva“ mutierte nicht zu „Mars“ und aus der „Bonner“ wurde auch keine „Berliner Republik“ sofern damit ein außenpolitischer Kurswechsel bezeichnet werden soll.
Doch wie aussagefähig ist diese Zustandsbeschreibung mit Blick auf die absehbare Zukunft? Welche Konsequenzen ergeben sich aus den internationalen Veränderungsprozessen für Deutschlands Außenpolitik? Gibt es nicht doch Anzeichen für einen neuen außenpolitischen Stil der größer gewordenen Republik? Wird Deutschland seine europäische Integrationsbereitschaft lockern; wird es eine global ambitionierte statt -wie bisher -eine eurozentrierte Politik betreiben? Ist die Herrschaftsform Demokratie als wertepolitische Dimension der Westbindung auch im größeren Deutschland stabil verankert und dadurch ein neuer deutscher „Sonderweg“ mit verhängnisvollen innen-und außenpolitischen Konsequenzen ausgeschlossen? Kurz gefaßt: Ist die Gefahr gebannt, daß aus dem europaverträglichen „Handelsstaat“ wiederum eine klassische, nach Hegemonie strebende Großmacht wird?
II. Grundorientierungen deutscher Außenpolitik
Wäre die politische Wirklichkeit den Annahmen des wissenschaftlichen (Neo-) Realismus gefolgt, so hätte die Bundesrepublik Deutschland im Kontext der Vereinigung seit 1990 nach einer Überwindung ihrer integrativen Bindungen streben müssen Das Gegenteil war der Fall. Auch wenn man das plausible Argument gelten läßt, daß ein solcher Kurs zumindest während des Vereinigungsprozesses leicht kontraproduktive Wirkungen hätte entfalten können, so müßte doch spätestens danach eine Politik erkennbar geworden sein, die einen Ausbau der Integration vermeiden, sich aus dieser zurückziehen oder verbindliche Integration durch weniger verbindliche Kooperation ersetzen wollte. Auch dafür gibt es keine Belege. Entsprechende Forderungen wurden zwar nach 1990 im gesellschaftlichen Umfeld verstärkt artikuliert, waren aber weit davon entfernt, mehrheitsfähig zu sein. Auch das vereinte Deutschland hielt an seiner Bereitschaft zur Einbindung fest, und zwar politisch, wirtschaftlich und militärisch.
Nach dem Willen der Bundesregierung sollte sich eine Erweiterung des außenpolitischen Handlungsspielraums -als Folge der Einheit und der veränderten internationalen Rahmenbedingungen -nicht außer-, sondern innerhalb der eingegangenen Bindungen vollziehen. Diese Regierungspolitik fand sowohl im politischen System als auch im gesellschaftlichen Umfeld große Unterstützung. Jeder auf zielgerichtetes Akteurshandeln verkürzte, voluntaristische Erklärungsversuch greift mit Sicherheit zu kurz. Wesentlich überzeugender läßt sich das Festhalten des vereinten .Deutschland am Integrationswillen der „alten“
Bundesrepublik mit dem Fortwirken von strukturellen außenpolitischen Grundorientierungen erklären, die sich in drei Verhaltensmaximen zusammenfassen lassen: -Bereitschaft zum Autonomieverzicht: Mit seinem Festhalten an Multilateralismus, Integration und Kooperation verfolgt Deutschland eine Politik des Autonomieverzichts. Dem liegt die grundsätzliche Überzeugung zugrunde, daß seine nationalen Interessen nicht durch größtmögliche Autonomie, sondern durch freiwillige Bindung am besten gewahrt werden können. Würde sich Deutschland von dieser Verhaltensmaxime abwenden, so müßte es nach einer Erweiterung seiner Autonomie-fähigkeit streben, Integration vermeiden, revidieren oder durch unverbindlichere Kooperation ersetzen. -Politikziel Wohlfahrtsoptimierung: Deutschlands Außenpolitik folgt dem Primat der Wohlfahrtsoptimierung. Die Maximierung des eigenen Wohlstands ist das übergeordnete außenpolitische Ziel, dem andere Zielsetzungen nachgeordnet oder, dem Grundsatz praktischer Konkordanz folgend, zugeordnet werden.
Im Politikziel Wohlfahrtsoptimierung bündelt sich zugleich die Doppelgesichtigkeit deutscher Außenpolitik: In der OECD-Weit auf gleichberechtigte Zusammenarbeit zum wechselseitigen Vorteil setzend, spielt sie gegenüber den Ländern der Dritten Welt ihre ökonomischen Machtvorteile hin und wieder aus. Ein Abgehen von dieser Prioritätensetzung würde sich darin ausdrücken, daß konkurrierende Ziele -etwa das des territorialen Zugewinns -in der Außenpolitik der Bundesrepublik in den Vordergrund treten könnten. -Politikstil zivile Diplomatie: Bei der Verfolgung ihrer Interessen in der internationalen Umwelt läßt sich die deutsche Außenpolitik von einer Präferenz für kooperative, nichtmilitärische Strategien und Instrumente leiten. Der Einsatz militärischer Instrumente kommt für sie nur im Rahmen bzw. im Auftrag internationaler Organisationen zur kollektiven Friedenssicherung in Frage. Sie verzichtet auf nationale militärische Machtprojektion. Eine Veränderung dieser Grundorientierung wäre gegeben, wenn Anzeichen für eine militärische Macht-projektion über den multilateralen Handlungsverbund hinaus erkennbar würden.
III. Handelsstaat Deutschland
Setzt man Deutschlands außenpolitisches Handeln in Beziehung zu diesen Grundorientierungen, so wird erklärbar, warum sich die Bundesregierungen seit 1990 dafür entschieden, „den verschwundenen Westbindungsschub des Kalten Krieges durch eine verstärkte autonome Integrationspolitik zu ersetzen“ Für den Handelsstaat Deutschland gab -und gibt -es kein wichtiges Interesse, das mit anderen als den bisher verfolgten Verhaltensmaximen besser zu erreichen wäre. Ein Handelsstaat verzichtet darauf, politische Autonomie oder gar ökonomische Autarkie erreichen zu wollen, weil diese Zielsetzungen in einem durch vielfältige Interdependenzen gekennzeichneten internationalen System weitgehend illusorisch geworden sind. Dementsprechend stellt die funktionale Differenzierung (internationale Arbeitsteilung) der Staatenwelt für den nach Wohlstandsmaximierung strebenden Handelsstaat auch keine Bedrohung, sondern eine wesentliche, die Integrations-und Kooperationsbereitschaft fördernde Bedingung für seine Kosten-Nutzen-Optimierung dar. Daraus ergeben sich außerdem Konsequenzen für die Innenpolitik, denn die Loyalität der Gesellschaft beschränkt sich nicht mehr auf das eigene Staatswesen. Sie ist zugleich an der Prosperität der kooperierenden Staaten interessiert und deshalb bereit, Interdependenzen zu akzeptieren und supranationale Zusammenarbeit zu befürworten.
Daß sich die Bundesrepublik Deutschland zu einem Handelsstaat entwickeln sollte, war zunächst nicht das Resultat ihrer freien Entscheidung, sondern die Konsequenz aus Rahmenbedingungen, die die westlichen Siegermächte setzten. Doch aus der Not wurde schnell eine lügend. Für die Entwicklung von Demokratie und Gesellschaft in Deutschland bedeutete die Zäsur des Jahres 1945 einen Strukturbruch von revolutionärer Qualität, denn mit der Niederlage Nazi-Deutschlands war nicht nur der Machtstaat, sondern auch der vordemokratisch-autoritäre, antipluralistische „deutsche Sonderweg“ im Innern endgültig gescheitert. Die neue Ordnung, aus der sich in den sechziger und siebziger Jahren eine demokratische Bürgergesellschaft entwickelte, wurde von den Siegern zwar etabliert, von den Besiegten aber mehr und mehr angenommen. Auch außenpoli-tisch erwies es sich als Vorteil, daß der Bundesrepublik die Rückkehr zur Machtstaatenwelt versperrt war. Statt dessen etablierten sich eine exportorientierte Ökonomie und die europäische Integration als die Grundlagen des westdeutschen Erfolgsmodells. Für die Bürger wurde sichtbar, daß sich die Interessen der Bundesrepublik im dauerhaft angelegten Verbund mit anderen Staaten sehr viel wirkungsvoller durchsetzen ließen als durch situative Kooperation und erst recht durch unilaterales Handeln. Auf diese Weise erwuchs aus den auferlegten Kontrollen und Souveränitätsbeschränkungen eine neue, mit dem aufgeklärten Eigeninteresse des neuen Staates begründete Bindungsbereitschaft: Multilateralismus, Integration und Kooperation wurden zur westdeutschen Staatsräson.
Daraus ergab sich außerdem eine Präferenz für die Instrumente „sanfter“ oder „kooptiver Macht“ deren Bedeutung durch die zunehmende Globalisierung bzw. Internationalisierung aller Politikbereiche noch gestiegen ist. Wirtschaftlich-technologische Kompetenz, soziale Stabilität, Kompromißbereitschaft und die Fähigkeit, auch angesichts unterschiedlicher Interessen zur Organisation internationaler Problemlagen beizutragen, entwickelten sich zu spezifischen „Spezialisierungsvorteilen“ des Handelsstaats Bundesrepublik. Seine Außenpolitik bildete sich zunehmend als ein Verfahren zur „Steuerung des permanenten Kompromisses“ (Ernst-Otto Czempiel) heraus und näherte sich damit immer mehr den Prozessen der Aushandlung und Konsensfindung an, die für das Handeln gesellschaftlicher Akteure in der Innenpolitik charakteristisch sind. Tatsächlich findet Deutschlands Bereitschaft zur Machtdiffusion und zur Beschränkung von Autonomiefähigkeit in der Außenpolitik ihre innenpolitische Entsprechung in einer sehr weitgehenden Machtteilung als Folge von Föderalismus, Koalitionsregierungen und Sozialpartnerschaft, die mit dem Begriff einer „doppelten Fesselung der Macht“ prägnant beschrieben worden ist.
Die „multilaterale Lernleistung“ der Jahre 1949 bis 1989 war mit der deutschen Vereinigung nicht beendet. Auch nach dem Wegfall des Ost-West-, Gegensatzes blieb das nunmehr vereinte Deutschland eingebunden in die Sicherheitsgemeinschaften des Westens (EG und NATO). Deshalb hatte der 1989 vollzogene Strukturbruch in der internationalen Politik auch keinen vergleichbaren Strukturbruch für die deutsche Außenpolitik zur Folge. Neu vereinigt und von den mit der Blockkonfrontation einhergehenden Beschränkungen seiner Souveränität bzw.seines Handlungsspielraums befreit, wurde Deutschland zum gewichtigsten national-staatlichen Akteur in einem veränderten europäischen System. Doch gleichzeitig wurde dieser relativ wirkende, zu einer Hegemonialposition ohnehin nicht befähigende Machtzuwachs „mediatisiert“ durch die Bekräftigung und teilweise Verstärkung einer auf Integration und dauerhafte Kooperation gerichteten deutschen Politik. Allerdings basiert diese Politik nach dem Wegfall der alliierten Vorbehaltsrechte ganz auf eigenem Entschluß. Mit der Notwendigkeit konfrontiert, seine außenpolitischen Interessen und sein Rollenverständnis neu zu definieren, optierte Deutschland nicht für einen neuen Kurs, sondern für die Anpassung seiner Handelsstaatlichkeit an die veränderten Rahmenbedingungen des internationalen Systems.
Diese Rahmenbedingungen -und nicht die Innenpolitik -sind es, die Anpassungsleistungen der Außenpolitik erforderlich machten. Nach dem Umbruch der Jahre 1989/91, von der Systemüberwindung in Mittel-und Osteuropa bis zum Auseinanderfallen der Sowjetunion, haben sich die Chancen, zumindest in Europa einen regionalen Stabilitätsraum „demokratischen Friedens“ zu verwirklichen, grundlegend verbessert. Bei der Neugestaltung der internationalen Beziehungen, besonders aber im Gestaltungsprozeß eines neuen europäischen Ordnungssystems, kommt der Bundesrepublik eine zweifellos wichtige, sektoral ausschlaggebende Rolle zu. Deutschland ist „aufgrund seiner Größe, seines wirtschaftlichen Potentials und seiner geographischen Lage ... strukturabhängig ebenso wie es selbst strukturbildend wirkt“ Nach dem Ende der Nachkriegsordnung ist es -im Gegensatz zur westdeutschen Republik mit ihrem auf politische Veränderung abzielenden Einheitsgebot -ein saturierter Nationalstaat; eine Status-quo-Macht, umgeben nur noch von Partnern unterschiedlicher Nähe. Aus seiner exponierten Lage an der fortbestehenden Wohlstandsgrenze zwischen West und Ost ergibt sich allerdings ein besonderes Interesse daran, die durch ökonomische und politische Verflechtung und wechselseitigen Souveränitätsverzicht gekennzeichnete westeuropäische Stabilitätszone nach Osten auszudehnen. Als Folge der neuen Lage ist die Bundesrepublik Deutschland -während des Ost-West-Konflikts selbst abhängig von den Schutzgarantien der USA -zum potentiellen Exporteur von Sicherheit (politisch, wirtschaftlich, ökologisch, zivilgesellschaftlich und erst zuletzt militärisch) geworden. Wie wirkten sich nun diese veränderten Rahmenbedingungen auf die außen-politischen Grundorientierungen aus, und welche Anpassungsleistungen wurden vollzogen?
IV. Die Bereitschaft zum Autonomieverzicht
Seit den fünfziger Jahren war der Bundesrepublik durch eine den Bedingungen des internationalen Systems Rechnung tragende Politik eine beständige Erweiterung ihres außenpolitischen Handlungsspielraums gelungen In diesem Kontext betrachtet, stellte der 1990 erreichte Souveränitätsgewinn eine wichtige Zäsur dar, bildete aber -für sich genommen -weder Anlaß noch Fundament für einen außenpolitischen „Neubeginn“. Auch in den achtziger Jahren hatte die Bundesrepublik ihre Einbindung in die westlichen Integrationszusammenhänge sehr wirkungsvoll genutzt, um die Politik des Nordatlantischen Bündnisses und seiner Führungsmacht USA in ihrem Sinne zu beeinflussen. So trug ihre Ostpolitik zur system-übergreifenden Vertrauensbildung bei, indem sie dauerhafte Kooperationsbeziehungen etablieren half und das Ausmaß der Kontakte zwischen West und Ost erheblich verstärkte. Ohne solche vertrauensbildenden Strukturen wäre eine Überwindung des Ost-West-Gegensatzes kaum möglich geworden. Die Durchsetzungsfähigkeit der Bundesrepublik nahm in dem Maße zu, in dem die Ost-West-Beziehungen von einer neuen Entspannungspolitik bestimmt wurden und die deutsche Außenpolitik bei möglichst vielen der Verbündeten Unterstützung für ihre Ziele zu mobilisieren vermochte. Im Jahr 1989, unmittelbar vor dem Systemwechsel in Mittel-und Osteuropa, nahm die Bundesrepublik als „Partner in der Führungsrolle“ (Präsident Bush) für die USA und als bevorzugter Kooperationspartner der Sowjetunion -ähnlich wie Anfang der siebziger Jahre -sogar eine Schrittmacherrolle für ein verbessertes West-Ost-Verhältnis insgesamt wahr.
Auch nachdem Deutschland dazu in der Lage war, strebte es keine grundsätzliche Erweiterung seiner außen-und sicherheitspolitischen Autonomie-fähigkeit an. Am sichtbarsten zeigte sich dies bei der Aushandlung des Vertragswerks von Maastricht. Über die Bestätigung ihrer außen-und sicherheitspolitischen Einbindung im Kontext der 2 + 4-Ergebnisse noch hinausgehend, war die Bundesrepublik bereit, auch auf die Währungsautonomie als wichtigsten verbliebenen Bestandteil der nationalen Autonomie zu verzichten. Dieses Angebot wurde innerhalb Deutschlands von einer überwältigenden Mehrheit der politischen Eliten unterstützt. Daß es mit einer „Europäisierung der deutschen Stabilitätspolitik“ verknüpft war, kann der Bundesrepublik schwerlich zum Vorwurf gemacht werden, denn mit einer „Weichwährungszone“ wäre der Europäischen Union wirtschafts-, finanz-und außenpolitisch wenig gedient. Auch in der Außen-und Sicherheitspolitik sowie in der Innen-und Rechtspolitik demonstrierte Deutschland eine ausgeprägte Bereitschaft zum Souveränitätstransfer. Bei der Aushandlung des Vertrags von Amsterdam wurde dieser Kurs -leicht abgeschwächt -beibehalten. Dieses Verhalten läßt sich nur damit erklären, daß die Bereitschaft zur Integration und zu vertiefter Kooperation auch nach dem Strukturbruch von 1989 als zentrales Rational der deutschen Außenpolitik weiterwirkt. Daß dies keineswegs den Verzicht auf die nachdrückliche Vertretung spezifischer deutscher Interessen innerhalb der Integration bedeutet, hat sich bei der weiteren Vorbereitung der Währungsunion durch den Stabilitätspakt gezeigt.
Die Annahme fortwirkender Bindungsbereitschaft wird auch durch die Neudefinition der sicherheitspolitischen Rolle Deutschlands bestätigt, und zwar sowohl durch den Prozeß als auch durch dessen -vorläufiges -Ergebnis. Politische Mehrheiten für eine unilaterale militärische Machtstaatspolitik waren weder vorhanden, noch sind sie inzwischen in Sicht. Im Gegenteil: Nach mehr als vierzigjähriger Nichtbeteiligung an militärischen Einsätzen erwies es sich als außerordentlich schwierig, die Beteiligung der Bundeswehr an Aktionen im Rahmen bzw. mit einem Mandat der Vereinten Nationen innenpolitisch durchzusetzen. Wenn „deutsche Alleingänge“ gefordert wurden, dann nicht für militärische Ziele, sondern für eine Fortführung der restrikten Entsendepraxis der Nachkriegszeit. Nach der Vereinigung ließ sich diese, nicht zuletzt aus bündnispolitischen Erwägungen, nicht mehr aufrechterhalten. Deutschlands Umwelt wünschte keine Rückkehr zu militärischer Machtprojektion, war aber auch nicht bereit, ein mit der NS-Vergangenheit begründetes Abseitsstehen Deutschlands hinzunehmen. Aus der Sicht der Umwelt hatte die Bundesrepublik ihre „demokratische Reifeprüfung“ längst bestanden. Auch nachdem sich die sicherheitspolitischen Aufgaben veränderten, wurde an der Entscheidung für die Militärintegration in der NATO nicht gerüttelt. Die Bundeswehr blieb eine klassische Bündnisarmee. Dennoch gibt es in zwei Bereichen Hinweise für eine Veränderung bzw. Lockerung der Integrationspolitik: -Durch die Umstrukturierung des Streitkräftedispositivs der Nordatlantischen Allianz hat sich die Bedeutung der Bundeswehr innerhalb des Bündnisses verstärkt. Deutschland ist auch militärisch zum Sicherheitsexporteur geworden. Nachdem die deutsche Verfassungslage geklärt ist, kann die Bundeswehr an den Aufgaben der NATO in ihrer gesamten Bandbreite teilnehmen; auch ihre Position in Kommandoaufgaben wurde gestärkt. Obwohl die deutschen Streitkräfte zahlenmäßig drastisch reduziert wurden, ist ihr quantitatives Gewicht im Bündnis gewachsen, weil die USA und andere Bündnispartner ihre Truppenstärke noch stärker verringerten und der nukleare Faktor weitestgehend in den Hintergrund getreten ist. In dieser Entwicklung drückt sich das gestiegene sicherheitspolitische Gewicht Deutschlands aus, nicht aber eine Infragestellung der militärischen Integration. -Noch ist nicht geklärt, wie eine künftige „europäische Verteidigungsidentität“ aussehen wird. Seit ihren „Petersberg-Beschlüssen“ hat sich die Westeuropäische Union darauf konzentriert, militärische Operationen auch in eigener Regie durchführen zu können, ohne jedoch eigenständige militärische Strukturen aufzubauen. Die deutschen Streitkräfte, die der WEU zur Verfügung stehen, sind auch weiterhin in die Kommandostrukturen der Nordatlantischen Allianz integriert. Derzeit sieht es -schon aus finanziellen Gründen -nicht so aus, als ob sich an dieser Sachlage in absehbarer Zeit etwas verändern wird. Falls sich die WEU aber zu einer echten „verteidigungspolitischen Säule“ der Europäischen Union entwickelt, könnte dies zu einer Lockerung der Einbindung der Bundeswehr führen. In einer WEU, in der sich verteidigungspolitische Zusammenarbeit mehr durch dauerhafte Kooperation als durch integrierte Streitkräfte vollzieht, würde sich Deutschlands Autonomie zweifellos erhöhen. Diese Entwicklung würde noch verstärkt, wenn sich die Beteiligung der EU-Staaten an Friedensmissionen der Vereinten Nationen aus der NATO in die WEU verlagern würde. Ebenfalls denkbar ist, daß eine in die EU integrierte WEU dazu übergeht, auch eine eigene Militärintegration zu schaffen. Gegenwärtig läßt sich nicht prognostizieren, wann und für welche Option sich die WEU-Staaten entscheiden werden.
V. Das Politikziel Wohlfahrtsoptimierung
Die Zielsetzung, den nationalen Wohlstand zu sichern und zu steigern, stellt den wichtigsten Bestimmungsfaktor für die deutsche Innen-und Außenpolitik dar. Nicht nur die politischen Akteure, auch die Gesellschaft folgt -wenngleich ökologisch und sozial modifiziert -Walter Rathenaus Diktum, daß die Wirtschaft Deutschlands Schicksal bedeute. Außenpolitisch findet dieses Ziel seinen Ausdruck darin, daß die Bundesrepublik danach strebt, -von einer möglichst großen Zone politischer Stabilität und wirtschaftlicher Aufwärtsentwicklung umgeben zu sein, die es ihr gestattet, ihre ökonomische Leistungsfähigkeit voll zu entfalten und die ungehinderte Ausweitung ihrer Handelsbeziehungen zu betreiben; zum gleichen Zweck eine möglichst umfassende, Erwartungsverläßlichkeit schaffende, kooperative Verregelung der internationalen Beziehungen zu erreichen; -die Integration und Erweiterung der Europäischen Union als einer „Gemeinschaft von Handelsstaaten“ voranzutreiben, und zwar unter anderem auch, um dadurch ihr eigenes Gewicht in den globalen Wirtschaftsbeziehungen zu behaupten und zu erhöhen.
Für die Festlegung der deutschen Interessen kommt der Zielsetzung der Wohlfahrtsoptimierung nach dem Strukturbruch von 1989/91 eine noch gewachsene Bedeutung zu. Wenngleich diese Interessen überwiegend im nationalen politischen Entscheidungsprozeß definiert werden, lassen sie sich in der Regel nicht mehr durch nationalstaatliches Handeln verwirklichen. Auch nach der Vereinigung gibt es kaum ein deutsches Politikziel, das nicht durch die verflechtende Einordnung in den größeren Rahmen der Europäischen Union oder durch die Koordinierung im Kreis der G 7 verstärkt werden könnte. Grundsätzlich gilt dies auch für die Erweiterung der EU nach Osten: eine Strategie, an der Deutschland das größte Interesse hat, weil es nicht auf Dauer der „Osten des Westens“ bleiben will. Dennoch zeigen sich gerade an dieser Frage neue Begrenzungen seiner außenpolitischen Handlungsfähigkeit. Überbeansprucht durch eine mit zahlreichen Fehlentscheidungen befrachtete innere Vereinigungspolitik und gleichzeitig mit den Herausforderungen durch die wirtschaftliche Globalisierung konfrontiert, hat auch der Handels-staat Deutschland Mühe, die für einen zügigen Beitritt neuer EU-Mitglieder erforderlichen Ressourcen zu mobilisieren. Unter diesem Vorzeichen wurde das Ziel, eine gesamteuropäische Stabilitätszone zu schaffen, vorerst zurückgenommen zugunsten einer begrenzten Erweiterung der westlichen Sicherheitsgemeinschaften. Auch aus diesem Grund konnte die problematische Frage einer Ostausdehnung der NATO so stark in den Vordergrund treten. Statt das Sicherheitsdilemma der mittelosteuropäischen Staaten zu beheben, drohen neue Konflikte mit Rußland. Obwohl diese Problematik durch geeignete Strategien abgemildert werden kann, fehlen die dadurch gebundenen diplomatisch-politischen Energien bei der Unterstützung der ökonomischen und zivilgesellschaftlichen Transformationsprozesse. Eine Politik, die neue Trennungslinien in Europa schaffen würde, liegt nicht im deutschen Interesse
Wie wirkte sich Deutschlands Vereinigung auf das Politikziel der Wohlfahrtsoptimierung aus? Kam es nach 1989 zu einer Neuordnung der Prioritäten, und welche Konsequenzen hatte dieser Prozeß für die Außenpolitik? Eine Renaissance des Nationalismus als Folge der staatlichen Vereinigung fand nicht statt Wenngleich sich nachfolgend entsprechende Kräfte formierten, blieb diese Erscheinung randständig und darum nicht mehr oder weniger gewichtig oder gefährlich als in vergleichbaren europäischen Staaten. Für die Deutschen in West und Ost steht nicht die Nation, sondern die Wohlstandsmaximierung im Vordergrund. Nachdem die staatliche Vereinigung vollzogen war, sah sich die größere Republik sehr schnell mit den gravierenden Folgekosten des gescheiterten Sozialismus-Modells und zunehmend auch mit den selbstverschuldeten Fehlern der Einigungspolitik konfrontiert. Innergesellschaftliche Solidarität, 1990 aus wahlpolitischem Kalkül nicht eingefordert, ließ sich rückwirkend nur äußerst schwer mobilisieren. Nicht zuletzt aus diesem Grund blieb die innere Einheit unvollendet, und zwar sowohl materiell als auch mental. Als Folge der anwachsenden innenpolitischen Probleme nahm die gesamtdeutsche Bereitschaft zum ökonomischen Ressourcentransfer im Dienste der Außenpolitik ab. Das Ziel, die Wohlfahrt zu sichern, blieb politikbestimmend, ließ aber immer weniger Spielräume für die finanzielle Unterstützung Osteuropas oder der Dritten Welt.
Die stetige wirtschaftliche Aufwärtsentwicklung von der Währungsreform 1948 bis zur Mitte der sechziger Jahre trug wesentlich dazu bei, die Akzeptanz der demokratischen Herrschaftsform in der alten Bundesrepublik zu sichern. Nachdem dieses Fundament gelegt worden war, gehörten Demokratie und Westbindung zum Selbstverständnis einer von der großen Mehrheit ihrer Bürger getragenen Republik Das sozialstaatliche Sicherungssystem und die nach dem Zweiten Weltkrieg vollzogene „demokratische Lernleistung“ der Gesellschaft sorgten dafür, daß ausBonn kein zweites Weimar wurde. Nach der Vereinigung sah es zunächst so aus, als ließe sich die demokratische Stabilität der alten Bundesrepublik ohne große Verwerfungen auf das neue Gesamt-deutschland übertragen. Diese Erwartung war unrealistisch. Die Bürger der ehemaligen DDR wurden zwar von ihrem politisch repressiven und ökonomisch maroden System befreit, mußten aber anschließend erleben, daß auch das „Erfolgsmodell Bundesrepublik“ nicht in der Lage war, binnen kürzester Zeit „blühende Landschaften“ herbeizuführen. Aus dem realsozialistischen Systemverfall und hausgemachten Fehlern der Wirtschafts-und Tarifpolitik entwickelte sich eine tief-greifende wirtschaftliche Strukturkrise, und statt das Wohlstandsniveau Westdeutschlands zu erreichen, kennzeichnen Massenarbeitslosigkeit, De-industrialisierung und ein fast völliges Wegbrechen des ostdeutschen Außenhandels die neue Wirklichkeit. Die in Westdeutschland nach 1948 gegebene Parallelität von demokratischem Aufbau und ökonomischer Aufwärtsentwicklung wiederholte sich in Ostdeutschland nur eingeschränkt. Demzufolge stellt sich die grundsätzliche Frage nach den wirtschaftlichen Bedingungen demokratischer Stabilität für das vereinte Deutschland in neuer Form.
Bereits unmittelbar nach der Vereinigung vertrat der amerikanische Historiker Harold James die Auffassung, daß der eigentliche „Sonderweg“ Deutschlands in einem „übermäßigen Vertrauen auf die Wirtschaft ..., politische Probleme zu lösen“, bestehe: „Der Lauf der deutschen Geschichte hat immer wieder gezeigt, wie verwundbar politische Institutionen sind, wenn sie nicht von dauerhaften Loyalitäten gestützt, sondern von kurzfristiger Nützlichkeit und wirtschaftlicher Logik gelenkt werden“ so James weiter. Soweit dies Westdeutschland betrifft, läßt sich die Evidenz dieser These in Zweifel ziehen. Anders für Ostdeutschland, wo die demokratische Tradition fehlt und der Sozialstaat die Wirtschaftskrise zwar mildern, aber nicht beheben kann. Verbessert sich die Wirtschaftslage nicht, könnten sich aus dieser auseinanderfallenden Entwicklung negative Rückwirkungen auf die im Entstehen begriffene gesamtdeutsche politische Kultur ergeben. Dadurch würde möglicherweise die demokratische Stabilität der ganzen Republik beeinträchtigt.
Für die Außenpolitik des Handelsstaates Deutschland ergeben sich daraus verschiedene Konsequenzen: Deutschlands finanzielle Ressourcen werden auf absehbare Zeit zu einem großen Teil durch die wirtschaftliche Alimentierung und Rekonstruktion der neuen Bundesländer gebunden sein. Dementsprechend wird sich das politische System bemühen, Leistungen zugunsten der Europäischen Union, für die Reformstaaten im Osten und zur Lösung globaler umweit-bzw. entwicklungspolitischer Herausforderungen nicht zu erhöhen bzw. sogar zurückzuführen Als Folge dieser Ressourcenverknappung reduziert sich die Gestaltungsfähigkeit der deutschen Außenpolitik, denn diese stützt sich nach wie vor auf wirtschaftliche Leistungskraft. Die vergleichsweise „benevolente Handelsstaatlichkeit“ der siebziger, achtziger und frühen neunziger Jahre wird folglich stärker zurücktreten zugunsten eines „egoistischen Handelsstaates“, der sich auf seine eigene Wohlfahrt und die seines unmittelbaren Umfelds konzentriert.
VI. Der Politikstil ziviler Diplomatie
Der auf dem Einsatz „sanfter Macht“ beruhende handelsstaatliche Politikstil blieb auch nach der Vereinigung das bevorzugte Instrument deutscher Außenpolitik. Allerdings hat das „Modell Deutschland“ als Folge der vereinigungs-und weltwirtschaftsbedingten Probleme zumindest vorübergehend an Anziehungskraft verloren. Soweit „sanfte Macht“ kostenintensiv ist, steht sie nur noch eingeschränkt zur Verfügung. Außerdem wurde der fortbestehende Primat des handelsstaatlichen Politikstils durch die Debatte über Bundeswehreinsätze außerhalb des NATO-Gebiets in der öffentlichen Wahrnehmung zeitweise überlagert. Als Folge der Fixierung auf diese Debatte wurde auch der dringend notwendige Ausbau des politischen und wirtschaftlichen Instrumentariums zur frühzeitigen Erkennung und Verhütung von Krisen bzw. Konflikten vernachlässigt und die dafür vorhandenen Gestaltungsmöglichkeiten in OSZE und UNO nicht ausgeschöpft. Die Auseinandersetzung über Bundeswehreinsätze „Out of area“ entwickelte sich zu einem Grundsatzkonflikt über die künftige Richtung der Außen-und Sicherheitspolitik. Dabei rückte die eigentlich zu entschei-dende Sachfrage, nämlich die Teilnahme der Bundeswehr an Friedensmissionen der UNO oder unter UN-Mandat, mehr und mehr in den Hintergrund. Statt dessen wurde über die eher rhetorische als faktisch vorhandene Alternative „Militarisierung der Außenpolitik“ oder „Festhalten an ziviler Diplomatie unter Ausschluß von Kampfeinsätzen“ gestritten. Weil die Bundesregierung nach dem Rücktritt Außenminister Genschers (18. Mai 1992) zu einer „Politik der vollendeten Tatsachen“ überging und die Bundeswehr auch ohne klare Rechtsgrundlage ins Ausland entsandte, trug sie dazu bei, die Kontroverse noch zuzuspitzen und mögliche Lösungswege zu verbauen.
Als Folge dieser inhaltlich notwendigen, aber zu selbstbezogen geführten Debatte vergab Deutschland die Chance, in einer Phase, die sich für die weitere Entwicklung der Vereinten Nationen als entscheidend erweisen sollte, mit eigenen Initiativen auf eine Stärkung der Weltorganisation hinzuwirken. Die Schwerfälligkeit, mit der das politische System bei dieser Thematik auf veränderte Anforderungen antwortete, läßt sich mit seiner strukturell angelegten Konsensorientierung erklären. Die innenpolitische Komponente der „doppelten Fesselung der Macht“ (Katzenstein) verhinderte in einer für das Selbstverständnis Deutschlands so wichtigen Frage einen raschen Kurswechsel. Erst das Bundesverfassungsgericht sorgte für die erforderliche Klarheit. Mit ihrem Spruch vom 12. Juli 1994 gaben die Karlsruher Richter den jeweiligen politischen Mehrheiten vergleichsweise „freie Hand“ für Bundeswehreinsätze im Rahmen oder mit einem Mandat der Vereinten Nationen Diese Rechtslage steht im deutlichen Gegensatz zur Verfassungsinterpretation, an der die Bundesregierung bis zu Genschers Demission festgehalten hatte (keine „Out-of-area“ -Einsätze ohne Änderung des Grundgesetzes) und bedeutete insofern unbestreitbar eine politische Zäsur. Andererseits unterscheidet sich die neue Rechtslage kaum vom Verfassungsrecht oder von der Verfassungspraxis anderer Demokratien. Im internationalen Vergleich stellt sich das deutsche Entsenderecht sogar als vergleichsweise restriktiv dar. Während diese Kompetenz in zahlreichen Staaten allein bei der Regierung liegt, sorgt das vom Verfassungsgericht ausdrücklich festgestellte Erfordernis einer vorherigen parlamentarischen Zustimmung für eine zusätzliche, die demokratische Kontrolle, Transparenz und Legitimation verstärkende Hürde.
Nach dem Karlsruher Richterspruch stellte sich außerdem heraus, daß sich die Positionen der Kontrahenten hinter der Fassade des verfassungsrechtlichen Grundsatzkonflikts bereits wesentlich an-genähert hatten. Prinzipiell unterstützt eine überwältigende Mehrheit der politischen Parteien, zu der nicht nur CDU/CSU, FDP und SPD, sondern mittlerweile auch ein großer Teil von Bündnis 90/Die Grünen gehören, eine deutsche Beteiligung an Friedensmissionen, die im Rahmen oder mit einem Mandat der Vereinten Nationen durchgeführt werden. Im Gegensatz zu den Regierungsparteien spricht sich die Opposition allerdings für eine direkte Verantwortung der UNO bei derartigen Missionen aus und steht der Delegation solcher Aufgaben an den „ordnungspolitischen Auftragsnehmer“ NATO nach wie vor kritisch bis ablehnend gegenüber Demgegenüber ist die Diskussion über mögliche Kampfeinsätze analog zum Golf-Krieg weitgehend verstummt. Derartige Einsätze, so läßt sich prognostizieren, werden auch künftig relativ selten bleiben, könnten dann aber den Anlaß geben für erbitterte politische Kontroversen.
Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts hat sich die Bundesrepublik Schritt für Schritt von der bis dahin praktizierten Zurückhaltung bei Bundeswehreinsätzen außerhalb des NATO-Gebiets verabschiedet. Doch bedeutet dieser Prozeß eine Renaissance des Militärischen in der deutschen Außenpolitik? Dafür gibt es gegenwärtig keine Belege. Der Einsatz der Bundeswehr im Ausland erfolgt weder unilateral noch unter Berufung auf das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht bzw. Nothilfegebot (Art. 51 VN-Charta), sondern ausschließlich im Auftrag des dazu berufenen kollektiven Sicherheitssystems. Auch kann keine Rede davon sein, daß sich Deutschland nach einer Beteiligung an „Blauhelm-Einsätzen“ drängt. Nachdem die Bundesregierung die militärische Dimension der Friedenssicherung in den Jahren 1992/94 einseitig in den Vordergrund rückte, hat sie mittlerweile die Verhältnismäßigkeit wiederhergestellt. Eine weitere Hürde gegen ein Abgehen von der eher restriktiven Entsende-praxis stellt schließlich die öffentliche Meinung dar. Die Kontroverse über „Out-of-area“ -Missionen hat gezeigt, wie fest die Zurückhaltung gegenüber dem Einsatz militärischer Instrumente in der politischen Kultur Gesamtdeutschlands verwurzelt ist. Jeder derartige Einsatz bedarf einer überzeugenden Begründung, insbesondere des Nachweises, daß denkbare zivile Lösungsansätze vorher ausgeschöpft worden sind. Wenn sich die über vierzig Jahre hinweg gewachsenen Grundeinstellungen ändern, dann eher im Rahmen eines längerfristigen Prozesses.
Eine solche Entwicklung wäre denkbar: -als Ergebnis einer „schleichenden Gewöhnung“, wie sie bereits mit der „Politik der vollendeten Tatsachen“ praktiziert wurde, und in deren Verlauf besonders das Handeln im NATO-Verbund genutzt werden könnte, um die inhaltliche Zweckbestimmung von Auslandsmissionen der Bundeswehr immer weiter auszudehnen; -im Kontext einer Überforderung des politischen Systems und des gesellschaftlichen Umfelds durch ein Übermaß von gleichzeitig zu bearbeitenden Problemen, denn in einer solchen Situation könnte es leichter fallen, ein militärisches Eingreifen fälschlicherweise als die schnelle und „kostengünstigere Lösung“
gegenüber erst mittel-oder langfristig wirksamen Bemühungen um politische oder wirtschaftlich-soziale Antworten durchzusetzen; -durch ein Erstarken der deutschnationalen Richtung, die einen schnellen Rückgriff auf militärische Lösungen bevorzugt und zu solchen Einsätzen auch ohne Mandat der Vereinten Nationen, nur unter Berufung auf das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht, bereit ist.
Im Rückblick auf die vergangenen Jahre bezeichnet die mögliche Rückkehr einer Denkrichtung, die militärische Machtprojektion als ein erwünschtes Element der Außenpolitik ansieht, einen wichtigen Einschnitt. Im innenpolitischen Meinungsstreit hat sich diese Position zwar nicht durchsetzen können; für ihre Forderungen und Ziele findet sie allerdings eine größere Resonanz, als dies unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts und der deutschen Teilung der Fall war Das deutschnationale Denken, das auch auf einen Rückzug aus der Westbindung und auf eine hegemoniale Ostpolitik abzielt, stellt ein Kontrastprogramm zum Handelsstaat Bundesrepublik dar Diese Herausforderung muß nicht zur Auflösung der Grundorientierungen führen, sondern kann diese durch eine kontrovers geführte, die Alternativen herausarbeitende öffentliche Debatte auch festigen.
Ob sich eine Wiederannäherung an militärische Machtprojektion vollzieht oder es beim „Primat des Zivilen“ bleibt, hängt letztlich von sich verändernden internationalen Rahmenbedingungen bzw. innenpolitischen Entscheidungsprozessen ab. Eine verfassungsrechtliche Hürde kann solche Entwicklungen zwar für eine bestimmte Zeit blokkieren, aber nicht völlig aufhalten. Insofern war der in der Auseinandersetzung über Einsätze außerhalb des NATO-Gebiets entstandene Eindruck irreführend, eine „Militarisierung der Außenpolitik“ ließe sich durch eine bestimmte Verfassungsinterpretation ein für allemal verhindern. Obwohl Auslandseinsätze der Bundeswehr vor dem Hintergrund der deutschen Geschichte problematisch waren und es teilweise immer noch sind, so gehört die bis 1989 praktizierte Form einer „Kultur der Zurückhaltung“ doch nicht zum Wesensgehalt des Grundgesetzes. Die Sicherung des „Primats des Zivilen“ stellt folglich eine zeitlich nicht gebundene politische Gestaltungsaufgabe dar.
Aufgrund seines Politikstils wäre der Handelsstaat Deutschland prädestiniert, die Verregelung der internationalen Beziehungen durch eigene Beiträge voranzutreiben. Für die globale Umwelt-, und Entwicklungspolitik wurde die Bundesrepublik einer solchen Erwartung aber nur bedingt gerecht, nach 1989/90 noch weniger als zuvor, wenngleich sie immer noch besser dasteht als die meisten westlichen Industriestaaten. Hinter der Fassade einer unverbindlichen Kooperationsrhetorik setzte sich der kurzfristige Egoismus der Wohlstandsmaximierung durch Dabei wurde verkannt oder relativiert, daß sich auch Deutschland den Auswirkungen sich zuspitzender globaler Gefährdungen nicht zu entziehen vermag. Um einen Kurswechsel in diesen Politikfeldern einzuleiten, wären zunächst veränderte innenpolitische Einstellungen und Mehrheiten erforderlich. Ein solches Szenario erscheint unwahrscheinlich. Erst ein Überhandnehmen des Problemdrucks könnte neue Prioritäten zur Folge haben. Bis auf weiteres spricht alles dafür, daß die verhandlungsfördernden „Spezialisierungsvorteile“ des Handelsstaates weitgehend ungenutzt bleiben werden, soweit es um den Abbau des Umwelt-und des Entwicklungsdilemmas geht.
VII. Ein überforderndes Problemtableau
Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts werden die internationalen Beziehungen durch Problem-vielfalt und Unübersichtlichkeit gekennzeichnet Zwar existierte der größte Teil der Probleme bzw. Konflikte, die nun in den Vordergrund getreten sind, bereits zur Zeit des Ost-West-Gegensatzes, wurde aber durch die „disziplinierende Wirkung“ des Großkonflikts überdeckt oder gezügelt. Nachdem diese Barriere entfallen ist, entladen sich Spannungen, die zuvor nicht abgebaut, sondern konserviert oder noch weiter aufgeladen wurden. Das trifft besonders für die ethno-nationalen Gegensätze in Osteuropa und auf den Balkan-Raum zu. Durch die bipolare Struktur des Ost-West-Konflikts erschien die Welt bis 1989 relativ einfach und übersichtlich geordnet. Dagegen wird das seither entstandene internationale System durch Polyzentrismus gekennzeichnet. Zwar konnten sich die Vereinigten Staaten als einzige politische, wirtschaftliche und militärische Weltmacht behaupten, aber ihre globale Ordnungs-und Gestaltungsfähigkeit ist begrenzt und jedenfalls geringer als 1945. Eine „unipolare Weltordnung“ gibt es nicht.
Die neue Unübersichtlichkeit stellt eine große Herausforderung dar, auf die sich die meisten Akteure des internationalen Systems noch einstellen müssen Dies gilt erst recht für die Gesellschaften, die die neue Lage nicht zuletzt als Bedrohung wahrnehmen. Daß das fast vierzig Jahre real existierende Risiko eines Nuklearkonflikts der Vergangenheit angehört, wird dagegen oft ebenso verdrängt wie das inzwischen vorhandene außerordentlich hohe Maß an stabilitätsfördernder Verregelung in den internationalen Beziehungen Das überfordernde Problemtableau macht Prioritätensetzungen und veränderte Politikstrategien notwendig, die schwerer zu vermitteln sind, als dies bei der militärischen Sicherheitsvorsorge während des Ost-West-Konflikts der Fall gewesen ist. Diese Sachlage lädt zu „einfachen Antworten“ geradezu ein, vorzugsweise in Gestalt von Nationalismus und Populismus'bzw. in einer Kombination beider Erscheinungen. Für ein vergleichsweise komplexes, vermittelnde Politikstile und differenzierte Lösungsstrategien bevorzugendes Verhaltensmuster wie die Handelsstaatlichkeit stellt dies ein nicht zu unterschätzendes Risiko dar. Angesichts der fortschreitenden Ökonomisierung und Verregelung der internationalen Beziehungen hat dieses Verhaltensmuster dennoch gute Chancen, sich auch im beginnenden 21. Jahrhundert als funktional adäquat zu erweisen.
VIII. Eine europäische Macht mit globalen Interessen
Am Ende des 20. Jahrhunderts agiert das vereinte Deutschland als eine europäische Macht mit globalen Interessen und globaler Verantwortung. Seine Gestaltungsfähigkeit konzentriert sich auf die Gesamtregion Europa; durch die Wahrnehmung einer Initiativfunktion fördert es deren Integration und Kooperation. Deutschlands wirtschaftliche, aber auch seine politischen Interessen lassen sich nicht auf diese Region begrenzen; sie sind ebenso global wie seine Mitverantwortung für die Sicherung des Friedens, den Schutz der Umwelt und die Beseitigung der Armut. Deutschlands Handlungsmöglichkeiten haben sich in den vergangenen Jahrzehnten beständig erweitert, seine unilaterale Gestaltungsmacht bleibt aber begrenzt. Um die von ihm verfolgten Ordnungskonzepte zu verwirklichen, ist es auf die multilaterale Politik-koordinierung angewiesen, in Europa ebenso wie in der Weltpolitik. Diese Politikform stellt den geeignetsten Rahmen dar, um die Europaverträglichkeit des deutschen Machtgebrauchs zu sichern. Dennoch führt sie nicht automatisch zu einer vorausschauenden, den großen Problemen der kommenden Jahrzehnte angemessenen Politik. Die Strukturen, in denen sich Deutschlands Politik vollzieht, sind so günstig zu bewerten wie zu keinem Zeitpunkt seit der Herstellung des deutschen Nationalstaates (1871). Die „deutsche Frage“, die die Ordnung des europäischen Staatensystems immer wieder in Frage stellte, ist gelöst, eine Rückkehr zur Großmacht-oder Machtstaatspolitik nicht in Sicht, und der „deutsche Sonderweg“ gehört der Vergangenheit an. Der Handelsstaat Deutschland hat seinen Platz im neuen Europa gefunden: auf der Grundlage einer nach über 40 Jahren gefestigten demokratischen Tradition, aus freiwilligem Entschluß eingebunden in die Sicherheitsgemeinschaften des Westens, um die Ausweitung des europäischen Stabilitätsraums nach Osten aktiv bemüht und dem Handeln im Verbund als außenpolitischer Richtschnur folgend. Gemessen an der Vergangenheit, ist das nicht wenig. Die andere Seite der Medaille stimmt skeptischer. Deutsche Außenpolitik ist immer noch eurozentristisch. Sie vernachlässigt die globale Dimension. Eine öffentliche Debatte über außenpolitische Prioritäten existiert nur rudimentär. Objektive und subjektive Restriktionen, Problemüberforderung, materielle Ressourcenknappheit, aber auch mangelnder Mut zu neuen Lösungsansätzen beeinträchtigen die politische Gestaltungsfähigkeit und werden das handelsstaatliche Politikmodell erneut auf den Prüfstand stellen.
