I. Einleitung
Durch die deutsche Einheit haben sich die regionalen Strukturen in Deutschland grundlegend verändert. Die regionale Differenziertheit der Problemlagen hat zugenommen. Neben strukturellen Unterschieden ist der Rückstand der ostdeutschen gegenüber der westdeutschen wirtschaftlichen Leistungskraft erheblich. Seit der deutschen Einheit bestimmt dieser Unterschied die wirtschaftsräumliche Struktur der Bundesrepublik. Das bisherige Muster des Nord-Süd-Gefälles der Wirtschaftskraft und des Süd-Nord-Gefälles der Wachstumsraten in den alten Bundesländern wird durch den Ost-West-Gegensatz deutlich überlagert. Das Entwicklungsniveau der neuen Bundesländer ist durchgängig niedriger. Insgesamt erreichten die neuen Bundesländer einschließlich der gesamten Stadt Berlin im Jahre 1991 nur knapp elf Prozent des Bruttoinlandsproduktes der alten Bundesländer, bei einem Bevölkerungsanteil von rund 23 Prozent. Pro Kopf der Bevölkerung sind das 45 Prozent des westdeutschen Wertes. Seitdem hat sich die relative Position der neuen Bundesländer verbessert. Gemessen an den Wachstumsraten ist Ostdeutschland nunmehr die „Wachstumsregion Nr. 1“ in Deutschland.
II. Instrumente der regionalen Wirtschaftsförderung
Mit der Einführung der Wirtschafts-, Währungsund Sozialunion am 1. Juli 1990 wurde das Instrumentarium und der Mittelumfang der Wirtschaftsförderung in der Bundesrepublik auf die neuen Bundesländer im wesentlichen übertragen und in einem nie gekannten Ausmaß ausgebaut. Die Motivation für die fast unveränderte Übernahme des in der Vergangenheit auch in der Bundesrepublik nicht unumstrittenen Instrumentariums lag in erster Linie in der Unterschätzung und der mangelnden Gewißheit sowohl über die Tiefe als auch über den Zeitbedarf des Transformationsprozesses der Wirtschaft in den neuen Ländern. Angesichts des Problemdrucks wären langwierige Entscheidungsprozesse und die Erarbeitung völlig neuer Förderrichtlinien undenkbar gewesen. Letztendlich haben sich in diesem Prozeß diejenigen Meinungen durchgesetzt, die den anstehenden Transformationsprozeß -auch in seiner regionalen Dimension -nicht als eine völlig neuartige wirtschaftliche und damit auch wirtschafts-und regionalpolitische Herausforderung ansahen.
Um den Investitionsprozeß in Ostdeutschland in Gang zu bringen, stand die Unterstützung des Kapitaltransfers im Vordergrund. Aber auch zur sozialen Abfederung des tiefgreifenden Transformationsprozesses wurden umfangreiche Transfers eingeführt. Der private Verbrauch der ostdeutschen Haushalte wird nur zum Teil vom selbst erwirtschafteten Einkommen getragen. Die Inlandsnachfrage ist nahezu doppelt so groß wie das Bruttosozialprodukt der neuen Bundesländer. Die öffentlichen Transfers insgesamt sind von 15, 2 Mrd. DM im Jahre 1991 auf 172, 4 Mrd. DM im Jahre 1994 gestiegen. Dabei überwiegt die konsumtive Verwendung der Zahlungen. Vor allem die Transfers an die Sozialversicherungen schlagen dabei zu Buche: Rund zwei Drittel der Transfers insgesamt dienen nicht unmittelbar investiven Zwecken 2.
Das System der Wirtschaftsförderung in den neuen Bundesländern umfaßt verschiedene direkte Finanzhilfen (z. B. die Investitionszuschüsse der GRW), diverse Steuererleichterungen (z. B. Investitionszulage) und vielfältige Kreditprogramme mit Zinsverbilligungen, ergänzt durch ein umfangreiches Bürgschaftssystem. Hauptstandbein der regionalen Strukturpolitik ist jedoch die Gemein-Schaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW). Hauptinstrument der steuerlichen Investitionsanreize stellt die Investitionszulage für Ausrüstungsinvestitionen in den neuen Bundesländern und West-Berlin dar, auf die bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht. Die Konditionen der Investitionszulage sind im Zeitverlauf mehrfach modifiziert worden. Die Steuermindereinnahmen aufgrund der Investitionszulage in den alten Bundesländern betrugen von 1991 bis 1993 insgesamt 7, 8 Mrd. DM
Mit einem Rechtsanspruch versehen sind auch die Sonderabschreibungen auf die Anschaffungs-oder Herstellungskosten von Wirtschaftsgütern, die Gewinnabzüge für Land-und Forstwirte bzw. die steuerfreien Rücklagen. Von der vollen Wirkung dieser Förderinstrumente profitieren jedoch in erster Linie westdeutsche Unternehmen: Um z. B. die Sonderabschreibungen nutzen zu können, muß das Unternehmen Gewinne machen. Hier haben Großunternehmen Vorteile, die Verluste an einer Stelle mit Gewinnen an anderer Stelle verrechnen können. Auch der Verlustrücktrag ist für ostdeutsche Unternehmen mangels verwertbarer Gewinne in der Vergangenheit nicht nutzbar.
Die dritte Säule der Wirtschaftsförderung durch den Bund stellen die zinsverbilligten Kredite dar, die über die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und die Deutsche Ausgleichsbank (DtA) vergeben werden. Es handelt sich hier neben eigenen Kreditprogrammen der Banken um Kredite des ERP-Sondervermögens, die für die unterschiedlichsten Investitionszwecke vergeben werden. Darunter sind neben der allgemeinen Modernisierung u. a. Investitionen zur Energieeinsparung, Maßnahmen auf dem Gebiet der AbfallWirtschaft, der Abwasserreinigung, der Luftreinhaltung und des Fremdenverkehrs. Von großer Bedeutung sind auch die Programme für Existenzgründer und der Eigenkapitalhilfe. Davon profitieren vor allem kleine und mittlere Unternehmen. Bei allen diesen Programmen gelten für die neuen Bundesländer Sonderkonditionen. Bis Ende 1993 wurden insgesamt 27 Mrd. DM ERP-Kredite und 46 Mrd. DM KfW-Kredite vergeben. Hinzu kommen noch 9, 6 Mrd. DM aus dem Eigenkapitalhilfeprogramm des Bundes
Die verschiedenen Fachministerien des Bundes haben darüber hinaus vielfältige Förderprogramme u. a. in den Bereichen Umweltschutz, Forschung und Entwicklung, Wohnungsbau und -modemisierung sowie Verkehr und Städtebau gestartet. Hier wurden oftmals Mittel von den alten zugunsten der neuen Bundesländer umgeschichtet. Der so entstandene schwer zu überblickende „Förderdschungel“ wird verdichtet durch die Förderprogramme der einzelnen Länder, die zum Teil ähnliche Förderkonditionen aufweisen oder aber echte Ergänzungen zu den bisher vorgestellten Förderprogrammen in Reaktion auf regionale Probleme und Besonderheiten darstellen. Teilweise fehlt in den Landesregierungen selbst der Überblick über die diversen Förderprogramme. Eine Erhebung des Brandenburger Wirtschaftsministeriums im Jahre 1995 über die entsprechenden Programme aller Ministerien im Land ergab über 170 einzelne Förderprogramme und Großprojekte. Entsprechend wenig abgestimmt sind diese Programme, und die Gefahr von Doppelförderungen durch verschiedene Ressorts wächst. In Sachsen konnten Bürgermeister sich beispielsweise bei Abwasserprojekten an das Wirtschaftsministerium, das Landwirtschaftsministerium oder an das Umweltministerium wenden. Die meisten Programme enthalten eine starke Ausrichtung auf kleine und mittlere Unternehmen und haben in der Regel keine explizite regionale Differenzierung der Förderbedingungen zwischen den Regionen innerhalb des Bundeslandes.
Innerhalb des Systems der regionalen Wirtschaftsförderung in der Bundesrepublik stellt die GRW, sowohl von ihrem Mittelvolumen als auch der konzeptionellen Gesamtanlage her, das Hauptinstrument der Regionalpolitik dar. Für die meisten ländereigenen Fördermaßnahmen, so sie denn regionalpolitische Ambitionen haben, ist die GRW in der Regel Richtschnur in ihrer Regionenauswahl. Außerdem ist sie bisher eng mit der EG-Regionalförderung in den neuen Ländern verknüpft.
Mit dem Einigungsvertrag (Artikel 28) wurde das Gebiet der neuen Bundesländer vollständig in die GRW einbezogen. Im Januar 1991 wurde der damals gültige 19. Rahmenplan der GRW entsprechend ergänzt und im Juni der 20. Rahmenplan beschlossen, der eine Reihe von Sonderkonditionen für die neuen Bundesländer enthält. Diese wurden nahezu unverändert bis zum 23. Rahmenplan beibehalten. Für die alten Bundesländer hatte die Einbeziehung der neuen Bundesländer in die GRW Konsequenzen: Das westdeutsche Fördergebiet wurde um 30 Prozent verringert, und die Fördersätze im Zonenrandgebiet wurden auf das Niveau in den übrigen Förderregionen abgesenkt, um ein deutliches Fördergefälle zu erzeugen. Ab dem 24. Rahmenplan sind lediglich die Sondern regelungen zugunsten der neuen Bundesländer bezüglich der Förderhöchstsätze, des Entfernungskriteriums beim Fernabsatz und der regionalen Differenzierung innerhalb der Fördergebiete erhalten geblieben. Alle anderen haben ihren Zweck unter den bisherigen Förderregelungen erfüllt und gelten nun entweder für die Fördergebiete in den alten Bundesländern gleichermaßen oder sind durch die grundlegenden Modifizierungen der GRW überflüssig geworden. Die Wichtigsten dieser Sonderregelungen sind bzw. waren -Vorläufig wurde auf die Ausweisung von Schwerpunktorten verzichtet und es den Ländern überlassen, in ihren Länderprogrammen räumliche Schwerpunkte zu setzen. Von der Möglichkeit, regionale Differenzierungen vorzunehmen, haben die Länder in unterschiedlichem Maße ab 1992 Gebrauch gemacht. -Die Höchstsätze der Förderung (insgesamt bis zu 50 Prozent) liegen erheblich (zwischen 5 und 22 Prozentpunkten über den Sätzen in den Fördergebieten der alten Bundesländer.
Der Höchstsatz galt auch für Investitionen in Betriebsstätten des Fremdenverkehrs bei Erweiterung, Modernisierung bzw. grundlegender Rationalisierung. Die Höchstsätze durften bis zum 23. Rahmenplan bei allen Investitionsvorhaben durch die Inanspruchnahme anderer Förderprogramme um bis zu zwölf Prozentpunkte überschritten werden -Das Entfernungskriterium zur Bestimmung der Fernabsatzorientierung wurde um 20 km auf einen 30-km-Radius reduziert, da die Verkehrswege in den neuen Bundesländern schlechter ausgebaut sind und die Unterneh-men sich erst neue Vertriebsnetze aufbauen mußten.
Die Mittel wurden wegen fehlender Daten für die üblichen Förderindikatoren zur Abgrenzung der Fördergebiete nach den Bevölkerungsanteilen auf die einzelnen Länder verteilt. Die jährlich verfügbaren Mittel sind kontinuierlich gestiegen. Im Jahre 1991 standen 4, 2 Mrd. DM zur Verfügung. 1995 waren es bereits 7, 5 Mrd. DM Dagegen standen für die Fördergebiete in den alten Bundesländern nur relativ geringe Summen zur Verfügung: 1991 1, 34 Mrd. DM und 1995 812 Mio. DM Darin enthalten sind Mittel in verschiedenen Sonderprogrammen in ausgewählten westdeutschen Regionen, z. B. zur Schaffung von Ersatzarbeitsplätzen außerhalb der Montanindustrie. In den Jahren 1991/92 gab es ein Sonder-programm für ausgewählte Regionen in den neuen Bundesländern, die besonders vom Strukturwandel betroffen sind, mit einer Ausstattung in Höhe von 2, 4 Mrd. DM
Im Zeitraum von Oktober 1990 bis Ende 1994 wurden in den neuen Bundesländern fast 25 000 Investitionsvorhaben der gewerblichen Wirtschaft in Höhe von rund 125 Mrd. DM mit rund 23 Mrd. DM aus Mitteln der GRW gefördert Nach den Angaben der Unternehmen Sollen in den neugeschaffenen oder modernisierten Produktionsstätten 494000 Arbeitsplätze entstehen und rund 335000 Arbeitsplätze in ihrem Bestand gesichert werden. Es ist jedoch zu vermuten, daß nicht alle ursprünglich geplanten Arbeitsplatzziele verwirklicht werden können. In den alten Bundesländern waren es (von Januar 1990 bis Dezember 1994) „nur“ rund 8500 Investitionsprojekte mit einem Investitionsvolumen von 48 Mrd. DM, die gefördert wurden.
III. Der Beitrag der Europäischen Gemeinschaft
Die Einbeziehung der neuen Bundesländer in die Förderung aus den „Fördertöpfen“ der Europäischen Gemeinschaft geht auf die Initiative der Mitglieder des Europäischen Parlaments zurück, die sehr früh die regionalpolitischen Herausforderungen der Transformation der DDR-Planwirt-schaft in eine Marktwirtschaft und von deren Integration in die Gemeinschaft erkannten. Die neuen Bundesländer einschließlich Ostberlins wurden inmitten der laufenden Förderrunde in die Förderung durch die Strukturfonds und im Rahmen der anderen Programme u. a. im Bildungs-und Forschungsbereich integriert. Auf der Grundlage von Vorschlägen der Bundesregierung wurden im Gemeinschaftlichen Förderkonzept für den Zeitraum von 1991 bis 1993 neben der technischen Hilfe acht Förderschwerpunkte festgelegt: 1. Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur; 2. Unterstützung produktiver Investitionen;
3. Maßnahmen zur Erschließung des Humankapitals; 4. Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit;
5. Erleichterung der beruflichen Eingliederung von Jugendlichen;
6. Maßnahmen zur Entwicklung der Landwirtschaft, Forstwirtschaft und der Fischerei sowie zur Umstrukturierung der Lebensmittelindustrie; 7. Verbesserung der Lebens-und Arbeitsbedingungen in ländlichen Gebieten einschließlich Dorfemeuerung und ländlicher Infrastruktur; 8. Landwirtschaft ünd Umwelt.
Die drei EG-Strukturfonds wurden in den verschiedenen Förderschwerpunkten auf unterschiedliche Weise zusammen eingesetzt: In den Schwerpunkten 1, 2 und 3 der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) gemeinsam mit dem Europäischen Sozialfonds (ESF) sowie in 7 und 8 beide zusammen mit dem Europäischen Ausrichtungs-und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abt. Ausrichtung (EAGFL). Insgesamt erhielt Ostdeutschland 3 Mrd. ECU (1 ECU: ca. 1, 90 DM). Davon kommt rund die Hälfte aus dem EFRE, 30 Prozent aus dem Sozialfonds und 20 Prozent aus dem Agrarfonds. Die Mittel wurden auf die einzelnen Länder im wesentlichen in Anlehnung an ihre Bevölkerungszahl verteilt. Mit der unterschiedlichen Verteilung der Mittel auf die verschiedenen Schwerpunkte wurde regionalen Besonderheiten Rechnung getragen: So setzte man in Mecklenburg-Vorpommern weit mehr EG-Mittel in den Förderschwerpunkten 6, 7 und 8 ein -d. h. zur Umstrukturierung im Bereich der Landwirtschaft und des ländlichen Raumes -als beispielsweise für gewerbliche Investitionen des Schwerpunktes 2. In Sachsen war das Verhältnis dagegen umgekehrt. Die Mittel aus den Struktur-fonds konnten in allen Ländern bis zum Ablauf des Förderzeitraums vollständig gebunden, d. h.den verschiedenen konkreten Investitionsvorhaben und Projekten zugesprochen werden. Es gab lediglich geringe Unterschiede in der Förderpraxis und der Inanspruchnahme im Rahmen der einzelnen Schwerpunkte und im Zeitverlauf
Zur Verstärkung der Anstrengungen, die wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen in den neuen Bundesländern schnell an Westniveau heranzuführen, wurden die EFRE-Mittel an die GRW und der Agrarfonds teilweise an die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ gekoppelt. Sie unterlagen damit vollständig den Regelungen des jeweils gültigen Rahmenplans. So konnten die Mittel schneller wirksam werden, als wenn noch neue nationale Programme zu entwickeln gewesen wären.
Durch den EFRE wurden somit auf der Basis der Regelungen des Rahmenplans der GRW im Förderschwerpunkt 1 die Erschließung von Industrie-und Gewerbegebieten (Verkehrswege, Wasserversorgung, Abwasser-, Abfallentsorgung), die Errichtung oder der Ausbau von Ausbildungs-, Fortbildungs-und Umschulungsstätten sowie öffentliche Einrichtungen und Geländeerschließungen für den Fremdenverkehr gefördert. Der Schwerpunkt lag in allen Ländern auf der Erschließung neuer Gewerbeflächen. Insgesamt wurden in den neuen Ländern (ohne Berlin) rund 8 900 ha Gewerbeflächen mit Unterstützung des Regional-fonds erschlossen. Dabei liegt Mecklenburg-Vorpommern -gemessen an der Gesamtfläche -mit 3200ha an der Spitze.
Im Rahmen von Förderschwerpunkt 2 kamen insgesamt über 5 800 Unternehmen in den Genuß der EFRE-Förderung von Investitionsvorhaben zur Neuerrichtung, Modernisierung bzw. Rationalisierung von Produktionsstätten. Nach den Angaben der begünstigten Unternehmen wurden in den neuen Bundesländern mit Hilfe des Regionalfonds rund 220000 Arbeitsplätze neu geschaffen bzw. gesichert. Gemessen am Anteil des jeweiligen Landes an den EFRE-Mitteln in diesem Schwerpunkt wurden" in Sachsen, Berlin und Sachsen-Anhalt besonders viele Arbeitsplätze geschaffen. Dies hängt vor allem mit der unterschiedlichen Branchen-struktur zusammen. Überwiegend wurden in den neuen Bundesländern Unternehmen des Maschinen-und Fahrzeugbaus, der Elektrotechnik, des Baugewerbes, der chemischen Industrie, der Herstellung von Eisen-, Blech-und Metallwaren und des Ernährungsgewerbes gefördert.
Im Förderschwerpunkt 3 wurden durch den EFRE in erster Linie die Neuerrichtung bzw.der Ausbau von überbetrieblichen Ausbildungsstätten, in Thüringen auch die Einrichtung von betrieblichen Ausbildungsplätzen, gefördert. Im Rahmen dieses Schwerpunktes traten (außer in Berlin und Thüringen) in der Inanspruchnahme der Mittel die meisten Probleme auf, da die Nachfrage geringer als erwartet ausfiel. Hier wurden deshalb häufig Regionalfondsmittel in andere Schwerpunkte umgeschichtet. In den Schwerpunkten 7 und 8 flankierte der EFRE die Tätigkeit des Agrarfonds im ländlichen Raum durch die Förderung von Unternehmensinvestitionen außerhalb der Land-und Forstwirtschaft sowie durch infrastrukturelle Maßnahmen.
Im Bereich des ESF wurden die Mittel des Bundes der Bundesanstalt für Arbeit zur Finanzierung von Maßnahmen zugewiesen, die nach dem Arbeitsförderungsgesetz nicht förderfähig gewesen wären (z. B. Maßnahmen für sonst nicht anspruchsberechtigte Personengruppen). Die den Ländern direkt zugewiesenen ESF-Mittel unterstützten eine speziell auf die Bedürfnisse im jeweiligen Land zugeschnittene Arbeitsmarktpolitik. Der ESF flankierte in allen Förderschwerpunkten mit Ausnahme von Schwerpunkt 6 die Tätigkeit der anderen Fonds u. a. durch die Förderung von beruflichen Aus-und Weiterbildungsmaßnahmen, die Gewährung von Existenzgründungs-und Einstellungsbeihilfen und die Schaffung von überbetrieblichen Ausbildungsplätzen. Die berufsstrukturelle Ausrichtung und die Zielgruppenorientierung der Maßnahmen (vor allem für Frauen, Jugendliche unter 25 Jahren, Behinderte, Langzeitarbeitslose, ältere Arbeitnehmer), die durch den ESF gefördert wurden, waren sehr vielfältig.
Die regionalpolitische Bedeutung des ESF lag in den neuen Bundesländern -neben der sozialen Abfederung des Transformationsprozesses -vor allem in der zielgerichteten Qualifizierung der Arbeitnehmer für die Bedürfnisse der ortsansässigen oder neuangesiedelten Unternehmen und in der Überwindung des Nachholbedarfs an marktgerechten Qualifikationen sowie von Engpässen hinsichtlich bestimmter Berufe (z. B. Pflegeberufe) auf den regionalen Arbeitsmärkten. Die Umstrukturierung der Wirtschaft führte dazu, daß bestimmte Qualifikationen überhaupt nicht mehr ‘oder nicht in der vorhandenen Anzahl benötigt wurden (z. B. in der Landwirtschaft). Dies erforderte die Umschulung für neue alternative Tätigkeiten. Durch den Agrarfonds wurden in allen Ländern mit zum Teil unterschiedlichen sektoralen Schwerpunkten Investitionen in Schlachthöfen, Molkereien, Getreidelagern und anderen Verarbeitungsbetrieben gefördert. Außerdem wurden durch Beihilfen Extensivierungen und Erstaufforstungen landwirtschaftlich genutzter Flächen sowie Investitionen direkt in den land-und forstwirtschaftlichen Produktionsbetrieben unterstützt (Schwerpunkt 6). Der Hauptteil der Agrarfondsförderung in den Schwerpunkten 7 und 8 entfiel jedoch auf die Dorferneuerung. Davon profitierten rund 3000 Gemeinden. Die Länder setzten sonst unterschiedliche Schwerpunkte. Darunter waren u. a. Maßnahmen des umweltgerechten Pflanzenschutzes (Thüringen, Sachsen), zur Extensivierung der Grünlandwirtschaft (Thüringen), forstwirtschaftliche Maßnahmen (Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern), die Verbesserung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung (Mecklenburg-Vorpommern) und der Landschaftspflege (Brandenburg, Berlin, Thüringen, Sachsen-Anhalt).
Die Gemeinschaftsinitiativen spielten im ersten Förderzeitraum in den neuen Bundesländern nur eine untergeordnete Rolle, da die EG für die Gemeinschaftsinitiativen keine zusätzlichen Finanzmittel zur Verfügung stellte. Vielmehr wurden die Ziele der Gemeinschaftsinitiativen (z. B. NOW, HORIZON, STRIDE) durch die genannten Förderschwerpunkte abgedeckt. Eine grundsätzliche Ausnahme bildete die Gemeinschaftsinitiative KONVER und ihr Vorgänger PERIFRA zur Überwindung der wirtschaftlichen Nachteile der Abrüstung, in deren Rahmen die EG Mittel aus dem ESF und dem EFRE überwiegend für die infrastrukturelle Erschließung und Beräumung von Militärgeländen bereitstellte.
Neben den Zuschüssen aus den Strukturfonds nahmen die neuen Bundesländer seit 1990 auch Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) und der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) in Anspruch. Im Gegensatz zu den nicht rückzahlbaren Zuschüssen aus den Strukturfonds können Darlehen nicht einfach auf die Regionen verteilt werden. Die Aufnahme von Darlehen setzt vielmehr einen Darlehensnehmer voraus, der bereit ist, sich zu verschulden, und der Aussicht auf Rückzahlung bietet. Bis Mitte 1995 hat die EIB in den neuen Bundesländern und Berlin Darlehen in Höhe von rund 11 Mrd. DM zur Finanzierung von großräumigen Vorhaben der Telekommunikation, Warendistribution und derEnergieversorgung sowie von Investitionsprojekten kleiner und mittlerer Unternehmen und Kommunen bereitgestellt. Die Nachfrage nach EIB-Darlehen weist in den neuen Bundesländern ein deutliches Süd-Nord-Gefälle auf. Das mit Abstand größte Kreditvolumen entfiel auf Sachsen.
Die EGKS gewährt ebenfalls Darlehen zur Umstrukturierung im Stahl-und Kohlesektor. Außer in Berlin und Mecklenburg-Vorpommern gibt es in allen neuen Bundesländern Fördergebiete der EGKS. Insgesamt betrug das Darlehensvolumen bis Ende 1994 519, 3 Mio. DM. Davon entfiel auf Brandenburg der größte Anteil.
Neben den Hauptinstrumenten der regionalen Strukturpolitik der EG gibt es eine Vielzahl von anderen Förderprogrammen u. a. im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung, Forschung und Entwicklung, Umwelt und der Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen. Die neuen Bundesländer konnten von fast allen diesen Programmen profitieren
IV. Konzeptionelle Fragen und Probleme
Im nachhinein ist wohl einzuschätzen, daß ohne die schnelle und unkomplizierte Ausdehnung des Instrumentariums der regionalen Wirtschaftsförderung und der EG-Strukturpolitik auf die neuen Bundesländer die beobachtete Investitionsentwicklung nicht so eindrucksvoll ausgefallen wäre. Nun ist es jedoch angesichts immer knapper werdender Finanzmittel an der Zeit, die Effektivität der Regionalpolitik zu verbessern. Die Kritik an der Art und Weise der seit 1990 praktizierten Regionalpolitik in ihrem Zusammenspiel europäischer und nationaler Elemente erstreckte sich -neben der Diskussion grundlegender Alternativen zur GRW, auf die hier nicht weiter eingegangen werden kann -einerseits auf Durchführungsprobleme und andererseits auf eher konzeptionelle Fragen der Instrumente
Ein wichtiger Kritikpunkt betrifft den mit dem Antragsprozeß einhergehenden Verwaltungsaufwand. Vor dem Hintergrund der Tatsache, daß in den neuen Bundesländern die Verwaltungen selbst erst aufgebaut werden mußten, sind die meisten Probleme in der Anfangsphase der Förderung auf Anlaufschwierigkeiten zurückzuführen. In bezug auf die EG ist noch anzumerken, daß Kenntnisse über EG-Probleme in der DDR eine Sache für Spezialisten waren, so daß sich hier ein besonderer Nachholbedarf an Qualifizierungsmaßnahmen auftat. Die Probleme lagen jedoch nicht nur auf der Verwaltungsseite, sondern die Unternehmen mußten sich auch an die Wege bis zur Bewilligung von Fördermitteln gewöhnen. Diese Probleme sind jedoch inzwischen weitgehend überwunden. Zunehmend in den Vordergrund traten jedoch dafür die allgemeine Kritik an der Komplexität und der mangelnden Transparenz des Förderinstrumentariums insgesamt, der Bewilligungswege und -kriterien sowie der Erfolgskontrolle. Gerade das Wissen darum, daß in sehr vielen Investitionsprojekten in den neuen Bundesländern EG-Mittel stecken, ist kaum verbreitet. Leider werden Finanzhilfen aus Brüssel vor Ort nicht immer als solche sichtbar ausgewiesen -dabei bekäme sicher mancher Bürger eine andere Einstellung zu den viel gescholtenen „Bürokraten“, wenn er feststellte, daß von dort Millionenbeträge in seine Gemeinde oder in seine Arbeitsstätte fließen.
Eine anfangs hohe Personalfluktuation im Bereich der Fondsverwalter führte dazu, daß die Projekt-evaluation und Erfolgskontrolle im ersten Förderzeitraum nicht umfassend genug sind. Sie beschränkten sich in erster Linie auf die haushalts-technische Seite und sind gerade für den Bürger wenig transparent. Im ersten Fördeijahr stellte der Europäische Rechnungshof Mängel bei der Einhaltung der Bestimmungen über das öffentliche Auftragswesen und den Umweltschutz fest. Fehler traten vor allem bei der Bewilligung von Großprojekten auf. In der Folgezeit wurden daher nur noch wenige Großprojekte gefördert.
Im ersten Förderjahr wurden die Fördermittel zumeist 'nach dem „Windhundprinzip“ vergeben. Dies war einerseits durch die mangelnde Kenntnis der Situation vor Ort und durch objektive Daten-probleme bedingt und wurde andererseits mit fehlenden regionalen Entwicklungskonzepten begründet. Nach Ablauf des ersten Förderjahres war jedoch ein Umdenken zu beobachten, und es wurden in unterschiedlichem Maße in den einzelnen Ländern regionale und sektoräle Differenzierungen vorgenommen. Hauptdiskussionspunkt auf der konzeptionellen Seite bei der Förderung durch die Strukturfonds in den neuen Bundesländern war jedoch die absolute Kopplung des EFRE an die GRW. Die Regelungen der EFRE-Förderung erlauben ein bedeutend größeres Spektrum an möglichen Förderprojekten als die Rahmenpläne der GRW. Die Kopplung an die GRW war für eine schnelle Wirksamkeit der Mittel bedeutsam, jedoch waren damit vor allem bei der wirtschaftsnahen Infrastruktur auch Probleme verbunden. Die Einschränkungen bestanden vor allem in folgender Hinsicht:
Ein erste bekannte Schwäche der GRW-Förderung lag in der engen Bindung der Infrastrukturförderung an die überwiegende Nutzung der jeweils geförderten Einrichtungen durch Unternehmen, die selbst nach den Regelungen der GRW förderfähig sein mußten. Diese Nutzung nachzuweisen erwies sich besonders in Ballungsräumen beim Straßenbau und ähnlichen Maßnahmen als schwierig. Auch durch den EFRE unterstützte Investitionen in Ausbildungseinrichtungen wurden dadurch beschränkt, daß in diesen Einrichtungen dann auch nur überwiegend in Berufen für förderfähige Unternehmen ausgebildet werden darf. Hier wurde inzwischen eine Flexibilisierung der Förderkriterien vorgenommen. Negativ wirkte sich auch aus, daß im Rahmen der GRW Gewerbehöfe mit günstigeren Mietkonditionen gegenüber den förderfähigen Gründerzentren nicht gefördert werden können.
Um die Kopplung der EFRE-Mittel an die GRW hat es im Zusammenhang mit ihrem Einsatz in der neuen Förderperiode 1994-1999 kontroverse Diskussionen gegeben. In den Wirtschaftsressorts der Länder und des Bundes wurde die Ansicht vertreten, daß die bestehende Kopplung beibehalten werden sollte. Die Europäische Kommission und Vertreter anderer Politikbereiche (z. B. Umwelt, Forschung und Entwicklung) des Bundes und der Länder reklamierten dagegen die EFRE-Mittel für andere Politikbereiche. Die jetzige Lösung stellt einen Kompromiß dar, der den Ländern eine begrenzte Entkopplung von EFRE und GRW erlaubt. Die Förderung ist jedoch noch in allen Ländern außer in Sachsen überwiegend an die GRW gekoppelt. Die Inanspruchnahme der Öffnungsklausel hängt auch davon ab, wie sich die neuen erweiterten Regelungen des neuen 24. Rahmen-plansder GRW (u. a. Aufnahme der Förderung nichtinvestiver Tätigkeiten in bezug auf kleine und mittlere Unternehmen) bewähren.
V. Ausblick
Die neuen Bundesländer und Ost-Berlin wurden für den Zeitraum vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 1999 als Ziel-l-Regionen eingestuft und erhielten damit die höchste Förderpriorität der EU. Im neuen Förderkonzept wurden neben der technischen Hilfe folgende Förderschwerpunkte festgelegt: 1. Unterstützung produktiver Investitionen und ergänzende Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur; 2. Maßnahmen zur Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen; 3. Maßnahmen zur Unterstützung von Forschung,, technologischer Entwicklung sowie Innovation; 4. Maßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt; 5. Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und zur Förderung des Arbeitskräftepotentials, der beruflichen Aus-und Weiterbildung und der Beschäftigung; 6. Maßnahmen zur Förderung der Landwirtschaft, der ländlichen Entwicklung und der Fischerei.
Nicht nur das Mittelvolumen ist auf 13, 64 Mrd. DM insgesamt erheblich gestiegen, sondern den neuen Bundesländern stehen nun auch die Fördermöglichkeiten der Gemeinschaftsinitiativen offen. Durch die von der GRW entkoppelten EFRE-Mittel werden überwiegend Programme zur Förderung von Innovationen und im Umweltbereich ergänzt. Daten über den Verlauf der Förderung im ersten Förderjahr 1994 liegen bisher noch nicht vor. Maßgeblich für den Erfolg der Förderung wird jedoch sein, wie es gelingt, die als ein erster Schritt im Prinzip positiv zu bewertende Weiterentwicklung der GRW mit Leben zu erfüllen.
