Russische Regionen als Motor der Wirtschaftsentwicklung des Landes | APuZ 46/1995 | bpb.de

In den Diskussionen über die Stärke oder Schwäche der russischen Zentralmacht und über die Folgen der personellen Veränderungen in der Moskauer politischen Elite als Ergebnis der Parlaments-bzw. Präsidentschaftswahlen wird meistens vernachlässigt, daß die Zukunft des Landes immer seltener von der Föderationszentrale, sondern von den 89 Regionen -den sogenannten Föderationssubjekten -bestimmt wird. Besonders deutlich kommt der wachsende Einfluß der Regionen im wirtschaftlichen Leben des Landes zum Ausdruck.

I. Die unterschiedliche Wirtschaftslage der russischen Regionen

Die reale Stärke und das Einflußpotential einer jeden Region wird im wesentlichen durch ihre Wirtschaftslage bestimmt. Diese ist heute in den meisten Landesteilen recht unterschiedlich. Im Vergleich zu den drei rückständigsten Regionen beträgt das Pro-Kopf-Einkommen in den drei führenden Regionen beinahe das Sechsfache, wobei der Abstand in den letzten Jahren zugenommen hat Die tiefe Wirtschaftskrise der neunziger Jahre in Rußland hat die Regionen des Landes bei weitem nicht gleichmäßig getroffen. In 22 Landesteilen ist das Volumen der Industrieproduktion von 1991 bis 1994 um weniger als 40 Prozent (in konstanten Preisen) zurückgegangen, wobei es in 14 Landesteilen um mehr als 60 Prozent gesunken ist

Die regionalen Wirtschaftsperspektiven hängen im wesentlichen vom Tempo der Einführung marktwirtschaftlicher Mechanismen ab, das sich von einer Region zur anderen unterscheidet und mit den strategischen Weichenstellungen der jeweiligen Regionaladministration eng verknüpft ist. Es hat sich erwiesen, daß drei Jahre radikale Wirt­ schaftsreform in Rußland (1992-1994) einen genügend langen Zeitraum bilden, um die Orientierung der meisten Regionen zu erkennen. Die entsprechende Stellung der russischen Landesteile läßt sich auf der Grundlage von folgenden vier Kriterien feststellen: -Anteil des Satzungskapitals der bereits privatisierten ehemals staatlichen Unternehmen;

-Anteil der Konsumgüterpreise, die von den Regionaladministrationen nicht mehr kontrolliert werden;

-gesamtes Satzungskapital der Geschäftsbanken; -Unabhängigkeitsgrad der regionalen Haushalte von den Ausgaben aus dem föderalen Haushalt Rußlands.

Laut diesen Kriterien sah die Liste der führenden zehn Regionen Anfang 1995 wie folgt aus:

-Stadt Sankt Petersburg, Stadt Moskau, Gebiet Nishnij Novgorod, Gebiet Moskau, Gebiet Samara, Gebiet Rostov am Don, Gebiet Wolgograd, Gebiet Sverdlovsk, Gebiet Perm sowie das Gebiet Jaroslavl.

Drei von insgesamt elf wirtschaftlichen Großregionen -Mittelrußland, Wolgagebiet und Ural -werden auch in Zukunft die marktwirtschaftlich am weitesten entwickelten Regionen bleiben

In der großen Mehrheit der Landesteile der Russischen Föderation verlief die Entwicklung von 1992 bis 1995 in folgenden Stufen: -Beschleunigung der marktwirtschaftlich orientierten Reformen;

-Verstärkung der Position der privaten Firmen bei dem Übergang von der Zwangsverteilung zum Kauf von materiellen Ressourcen sowie hinsichtlich der Stellung der lokalen Geschäftsbanken bei der Lenkung der Finanzströme; -Streben der Regionaladministrationen nach Wiederherstellung einer führenden Rolle mit Hilfe politischen Drucks auf die Zentralregierung (Vorzugskredite, Subventionen, Verzögerungen bei der Überweisung föderaler Steuern) und auf die in der Region ansässigen Privatfirmen (Erhöhung lokaler Steuersätze); -Gegenmaßnahmen seitens der örtlichen Unternehmen sowie seitens der Zentralregierung an die Adresse der jeweiligen Regionaladministration, die ihrerseits versucht, den angestrebten Status quo mit Hilfe des von ihr eingeführten besonderen Regimes der zwischenregionalen Handelsbeziehungen zu erreichen; -Förderung des Privatsektors in der jeweiligen Region (Entstehung einer „kritischen Masse“), darauffolgende Annäherung der Interessen der führenden Unternehmer und der regionalen politischen Eliten mit anschließender Verschmelzung ihrer finanziellen Bestrebungen und gemeinsamen Lobbying bei der Moskauer Zentrale; -Suche nach strategischen ausländischen Investitionen. Eine Ausnahme von dieser Entwicklung bilden nur drei der am weitesten entwickelten Territorien -Moskau und Sankt Petersburg sowie das Gebiet Nishnij Nowgorod -, wo die Gouverneure Lushkow, Sobtschak und Nemzog, jeder auf eigene Weise, versuchen, die traditionellen, als Erbe der Planwirtschaft gebliebenen Wirtschaftsstrukturen radikal zu reformieren, und zwar ohne jede Rücksicht auf die Zentralmacht. Die positiven Impulse, die von diesen drei Regionen ausgehen, sind aber nicht ausreichend, um die Entwicklung selbst in ihrer nächsten Umgebung entscheidend zu beeinflussen. Die Tatsache, daß sich mindestens in den nächsten fünf Jahren die Regionen Rußlands auf unterschiedlichen, oben beschriebenen Etappen befinden werden, trägt zur Verstärkung der Widersprüche zwischen ihnen bei und erschwert die Bildung eines einheitlichen Binnenmarktraumes im Lande.

II. Die Entwicklung der führenden Wirtschaftsakteure in den Regionen des Landes

Für die Beurteilung der Bedeutung der Regionen im Wirtschaftsleben des Landes ist es wichtig festzustellen, inwieweit die Bestrebungen der Regionaladministrationen, die marktwirtschaftlichen Reformen auf „ihren“ Territorien voranzutreiben, einen direkten Einfluß auf das Niveau der unternehmerischen Entscheidungen ausüben. Eine im Auftrag der Haniel-Stiftung von Moskauer Experten unter der Leitung des Verfassers durchgeführte Studie, die 903 Unternehmen in 21 führenden russischen Regionen befragt hat, zeigt, daß die marktwirtschaftlich orientierten Entscheidungen der Regionaladministrationen einen begrenzten positiven Einfluß auf die in der jeweiligen Region ansässigen Unternehmen ausüben Diese Tatsache ist durchaus verständlich, wenn man bedenkt, welche Formen der Unterstützung seitens regionaler Administrationen die Unternehmen als besonders attraktiv empfinden. Die Reihenfolge dieser Präferenzen kann nach der Gesamtheit aller erfaßten Unternehmen wie folgt dargestellt werden: -Gewährung von Vorzugskrediten und Kreditgarantien, Übernahme der Finanzierung sozialer Einrichtungen, Festsetzung der Preise für Rohstoffe und Halberzeugnisse, Gewährung von Steuervergünstigungen, Direktversorgung mit materiellen Ressourcen, Vertretung der Positionen der Unternehmen gegenüber der Föderationszentrale; -Einführung regionspezifischer Zollregeln sowie die Anziehung ausländischer Investitionen.

Auf dieser Grundlage kann man feststellen, daß die Mehrheit dieser Antworten nicht marktwirtschaftlicher sondern überwiegend administrativer Natur ist. Als Folge dessen und aufgrund scharfer Widersprüche im Rahmen der heutigen Struktur-politik der Zentralregierung vollzieht sich die strukturelle Umgestaltung der veralteten Branchen in den meisten Regionen des Landes nur zögerlich. In den elf wirtschaftlichen Großregionen des Landes -mit Ausnahme der Nord-Region -verhindert die Existenz mehrerer unrentabler Unternehmen einen starken Anstieg der Arbeitslosigkeit. Die unrentablen Unternehmen sind dementsprechend nicht daran interessiert, die mit der Reduzierung der überflüssigen Arbeitsplätze zwangsläufig verbundene Modernisierung voranzutreiben. Aus der folgenden Tabelle wird ersichtlich, daß viele der unrentablen Unternehmen in Sibirien und im Fernen Osten liegen, wobei die höchste Arbeitslosigkeit in den alten Industriegebieten des Urals und des europäischen Teils Rußlands vorherrscht:Eine wichtige Voraussetzung für die wachsende Bedeutung des Wirtschaftspotentials der Regionen ist die beschleunigte Entwicklung ihres Bankensystems. Dank des umfangreichen Lobbying hinsichtlich eigener regionaler Interessen und der daraus resultierenden Unterstützung seitens der Zentralregierung über staatliche Fördermittel wurden in den letzten Jahren die Gebiete des Nord-kaukasus, der Schwarzerdzone und des Fernen Ostens am stärksten begünstigt. Es ist kein Zufall, daß die Geschäftsbanken dieser Territorien sowie die Ostsibiriens und des Nordens mit den örtlichen politischen Eliten am stärksten verflochten sind und nicht nach marktwirtschaftlichen Prinzipien handeln.

Das private russische Bankenkapital wird sich in den kommenden Jahren in folgenden Großregionen konzentrieren: Mittelrußland, Ural, Westsibirien und Wolgagebiet Das Jahr 1994 war höchstwahrscheinlich das letzte, in dem die Zahl der Geschäftsbanken in den Regionen des Landes wesentlich zugenommen hat und die staatlichen Vorzugskredite in großem Umfang umverteilt worden sind. Ab Frühjahr 1995 und insbesondere nach der Bankenkrise im August 1995 handelt es sich fast ausschließlich um die Öffnung neuer Filialen der führenden russischen Banken in besonders lukrativen Landesteilen. Das hat zwei wichtige Konsequenzen für die regionale Wirtschaftsentwicklung: -Es vollzieht sich eine Aufteilung der Regionen nach solchen, in denen sich das Finanzsystem durch führende russische (und in der Zukunft auch durch westliche) Banken nach marktwirtschaftlichen Prinzipien entwickelt (in den nächsten zwei bis drei Jahren werden zu dieser Gruppe voraussichtlich ca. zwei Drittel aller russischen Regionen gehören), und solchen, in denen sich das archaische System lokaler kleinerer und mittlerer Banken durchsetzen wird, die mit den regionalen industriellen und politischen Eliten eng verbunden sind (ca. ein Drittel der Landesteile der Russischen Föderation). -Es kommt zu einer starken Differenzierung der Regionen nach dem Umfang der Gewährung von Bankkrediten an die Industrieunternehmen. Bereits heute kann man nach der Größe externer Finanzmittel pro Produktionseinheit zwischen den führenden Territorien (Gebiete Samara, Nishnij Novgorod, Jaroslavl, Novosibirsk, Perm) und den zurückgebliebenen (Gebiet Archangelsk, Regionen Krasnojarsk, Stavropol, Krasnodar, Primorje) unterscheiden.

III. Die Aufteilung der Haushaltskompetenzen zwischen der Zentrale und den Regionen

Die reale Wirtschaftsstärke der Regionen hängt von dem dort verfügbaren öffentlichen Finanz-potential ab. Der Hauptanteil der Haushaltseinnahmen der Mitglieder der Föderation setzt sich aus föderalen Steuern zusammen. Seit dem Zerfall der Sowjetunion gibt es aber keine festen Regeln für den Steuertransfer von den Regionen zur Moskauer Zentrale. Besonders deutlich läßt sich dieses Problem am Beispiel der Mehrwertsteuer beobachten, für die von 1991 bis 1995 die Verteilungsbasis sechs Mal geändert wurde. Die Primär-verteilung unterliegt den Haushaltsgesetzen, die jedes Jahr neu verabschiedet werden. Der Gesamtanteil der Steuer, die die Regionen im Rahmen der Primärverteilung an die Zentrale abführen müssen, betrug nach offiziellen Angaben 1992 52 Prozent, 1993 37 Prozent, 1994 35 Prozent undsoll sich im Jahr 1996 auf 39 Prozent erhöhen In der Tat sah aber diese Aufteilung anders aus, und zwar ganz eindeutig zuungunsten der Regionen: -bei der Berechnung auf der realen Bargeldbasis (der Bargeldumlauf spielt in Rußland immer noch eine ganz wichtige Rolle): 1992 -63, 5 Prozent; 1993 -41 Prozent; 1994 -48 Prozent;

-bei der Berechnung auf der Basis der Kaufkraftparitäten unter Berücksichtigung zeitlicher Verspätungen und unvollständiger Erhebung von Steuern: 1993 -51 Prozent; 1994 -58 Prozent; 1995 -63 Prozent

Bei sinkenden Haushaltseinnahmen der Regionen stieg der regionale Anteil an den Ausgaben des konsolidierten Haushaltes des Landes von ca. 40 Prozent im Jahr 1992 auf 60 Prozent im Jahr 1995, was insbesondere auf die steigenden Sozialausgaben zurückzuführen ist Dabei geht es vor allem um die sogenannten Einwerkstädte -Städte mit einigen hunderttausend Einwohnern, in denen die ganze Beschäftigung ausschließlich von den Großunternehmen der Rüstungsindustrie abhängig ist. Sie erhalten fast keine Staatsaufträge mehr und werden kurz-bis mittelfristig keine Umstrukturierungsperspektiven haben. Da die entsprechende Unterstützung aus den Mitteln des Bundeshaushaltes völlig ungenügend ist, drohen soziale Unruhen, so daß die regionalen Legislativen und Exekutiven aus eigenen Überlebensinteressen für diese Städte zusätzliche Finanzierungsquellen erschließen müssen.

Dadurch werden die Regionen von Jahr zu Jahr von der Föderationszentrale immer stärker benachteiligt. Diese entgegengesetzten Tendenzen bei den Steuereinnahmen und Haushaltsausgaben führen im Endeffekt zu einer weiteren Verschärfung des „Haushaltskrieges“, wobei nicht zu vergessen ist, daß ein ähnlicher Konflikt zwischen der Unionszentrale und den Unionsrepubliken 1990/91 einen wesentlichen Anteil am Zerfall der Sowjetunion hatte. Damals hatte die Regierung der RSFSR eine viel attraktivere Steuerordnung als die der Unionszentrale angekündigt und dadurch mehrere Landesteile der noch existierenden Sowjetunion auf ihre Seite im Kampf gegen die Moskauer Regierung gezogen.

Seit September 1995 haben sich zwei Regionen (Gebiete Samara und Tscheljabinsk) gegenüber der Zentrale durchgesetzt, indem sie das Recht erhalten haben, die föderalen Ausgaben auf ihren Territorien aus den von ihnen erhobenen Steuereinnahmen direkt zu finanzieren, ohne vorher die Verrechnungskammer des Finanzministeriums einzuschalten Dadurch wird das ganze Verteilungssystem für die Regionen viel durchsichtiger und kontrollierbarer gemacht. Auch die anderen wirtschaftsstarken Landesteile werden zweifelsohne versuchen, ein ähnliches Verfahren einzuführen, so daß die dringend notwendige Vereinheitlichung der Finanzbeziehungen zwischen der Zentrale und den Regionen erneut Zukunftsmusik bleiben wird.

Die Auswirkungen bei der Sekundärverteilung der Steuern auf die marktwirtschaftlich orientierten Regionen sind meistens noch negativer als bei der Primärverteilung Das Problem besteht dabei darin, daß das Finanzministerium Rußlands fast willkürlich Regionen als „bedürftig“ und „besonders bedürftig“ klassifizieren kann, weil klare Kriterien dafür fehlen. Ausschließlich bedürftige Regionen haben Ansprüche auf staatliche Finanzmittel, die im Rahmen des Sekundärverteilungsverfahrens zugewiesen werden. Die Anzahl der bedürftigen Territorien ist von 58 im Jahr 1993 auf 65 im Jahr 1994 und auf 78 im Jahr 1995 gestiegen. Wenn man bedenkt, daß es sich im letzten Fall um beinahe 90 Prozent aller Landesteile Rußlands handelt und die Höhe der Sekundärmittel nirgendwo definitiv festgelegt ist, kann man davon ausgehen, daß ein vertikaler Finanzausgleich faktisch fehlt.

Eine etwas größere Rolle spielt der horizontale Finanzausgleich (innerhalb der regionalen Zusammenschlüsse, insbesondere in der Interregionalen Vereinigung „Sibirisches Abkommen“ und der Regionalen Vereinigung des Uralgebietes), auch wenn hierfür keine gesetzlichen Rahmenbestimmungen vorhanden sind. Es geht dabei um Summen, die ungefähr das Doppelte des vertikalen Finanzausgleiches umfassen und die oft für eine effektive Finanzierung derjenigen potentiell wettbewerbsfähigen Unternehmen ausgegeben werden, die eine innovative Rolle für die gesamte Großregion spielen könnten.

Wichtiger als der Status einer „bedürftigen“ Region ist für den jeweiligen Landesteil das Durchset-zungsvermögen seiner Regionaladministration, da diesem eine entscheidende Rolle für die Gewährung von Vorzugskrediten und Subventionen zukommt, die von der Zentralregierung gewährt werden und die den Umfang anderer zu verteilender Mittel wesentlich übersteigen. Ging es dabei 1993/94 grundsätzlich um die Wirtschaftsstärke der regionalen Lobby, die für den Entscheidungsprozeß in Moskau ausschlaggebend war, so wurde 1995 das Herangehen der Föderationsbehörden immer mehr durch die politische Loyalität der jeweiligen Region bestimmt. Als Anfang 1995 die Regierung der Republik Baschkortostan den Krieg in Tschetschenien scharf kritisierte und die Republik Tuwa mit dem Austritt drohte, mußten die beiden eine Reduzierung der entsprechenden Finanzhilfen aus Moskau hinnehmen. Eine derartige Selektionspolitik provoziert neue Rivalitäten nicht nur zwischen wirtschaftsschwachen und wirtschaftsstarken Territorien, sondern auch zwischen den nach Moskau orientierten und den politisch nicht loyalen Landesteilen Rußlands.

Der 1994 bereitgestellte Föderale Finanzausgleichsfonds, der nach Vorstellungen der russischen Regierung die Situation verbessern sollte, konnte bisher das Ziel eines Finanzausgleichs nicht erfüllen. Obwohl das Volumen seiner Finanzressourcen nicht gerade gering ist (27 Prozent der gesamten Mehrwertsteuereinnahmen im Jahr 1995 und 15 Prozent aller Steuereinnahmen des föderalen Haushaltes im Jahr 1996), wird seine Implementierung durch das Fehlen einer entsprechenden rechtlichen Grundlage und von festgelegten langfristigen Zielsetzungen bisher wesentlich erschwert.

IV. Das Vorgehen der russischen Regionen in den attraktivsten Wirtschaftsbereichen

Zwei Wirtschaftsbereiche haben sich während der Transformationsphase der russischen Wirtschaft als besonders gewinnbringend erwiesen. Es handelt sich um die Gewinne aus den Außenhandels-aktivitäten und um die Privatisierungseinnahmen. Gerade in diesen Bereichen versuchen die Regionen besonders aktiv, sich mit ihrer Wirtschaftsstärke gegen die Zentrale durchzusetzen.

Der unterschiedliche rechtliche Rahmen für Aus-fuhren aus den verschiedenen Regionen steht dabei wegen der in Rußland vorhandenen Besonderheiten des Außenhandels im Vordergrund. Besonders groß waren die Unterschiede in den Außenhandelsvergünstigungen im Jahr 1993. Diese wurden sowohl von den Legislativen als auch von den Exekutiven (ohne vorherige Absprache untereinander) gewährt. Zu den wichtigsten Zugeständnissen dieser Art gehören unter anderem: -Übergabe der Quotierung und Lizensierung ins Ressort der örtlichen Administrationen (Republiken Bashkortostan, Tschuvaschien, Kabardino-Balkarien, Nordossetien, Kalmykien, Karelien); -Reduzierung oder Abschaffung der Exportzölle und -abgaben (Republiken Udmurtien, Nordossetien, der Komi, Region Krasnojarsk, Gebiete Murmansk, Kirov, Brjansk, Kaliningrad); -Verminderung der Überweisungssätze der im Außenhandel erwirtschafteten Devisen in den Bundeshaushalt (Republiken Mordovien, Tuva, Regionen Primorje, Chabarovsk, Gebiete Murmansk, Archangelsk, Tjumen, Tschita)

Zum Jahresende 1993 haben 23 von insgesamt 89 Regionen Rußlands eigene Exportzölle und 17 die von der Zentrale unabhängigen Importtarife eingeführt. Trotz zahlreicher Versuche seitens der Moskauer Zentrale, diese Vergünstigungen zu reglementieren, ihre Zahl zu reduzieren und die Gesamtlage durchsichtiger zu machen, hat sich die Situation im Jahr 1995 nur wenig verbessert. Das ganze Land ist in zwanzig Verwaltungsterritorien des Außenwirtschaftsministeriums Rußlands aufgeteilt, die nach der Fläche und den dort geltenden Außenwirtschaftsregeln stark voneinander abweichen. Mehrere den Außenhandel betreffende Rechtsakte, die sowohl als Verträge über die Kompetenzverteilung zwischen den Föderationssubjekten abgeschlossen, als auch als Regierungsbeschlüsse (z. B. über Sonderwirtschaftszonen im Gebiet Kaliningrad und in der Region Primorje) verabschiedet wurden, widersprechen der im Dezember 1993 angenommenen Verfassung des Staates Diese Widersprüche, deren Abschaffung sehr problematisch zu sein scheint, da sie die Interessen führender politischer Eliten des Landes berühren, sind in absehbarer Zeit kaum aufzuheben. Als Folge nimmt der Wettbewerb zwischen den russischen Exporteuren auf dem Weltmarkt zu, was sich sehr negativ auf das Ausfuhrpotential des Landes als Ganzes auswirkt.Scharfe Widersprüche zwischen der Zentrale und den Regionen sind auch bei der laufenden Privatisierung festzustellen. Hier geht es um folgende Probleme: -Die Aufteilung des ehemals staatlichen Eigentums auf die Eigentümer auf föderaler, regionaler und lokaler Ebene, die die noch verbliebenen staatlichen Anteile verkaufen und entsprechende Erträge erzielen dürfen. Das Problem besteht hier darin, daß von dem gesamten in der ersten Hälfte 1995 erzielten Privatisierungseinkommen in Höhe von 1, 3 Billionen Rubel der föderale Haushalt sich mit nur 29 Prozent begnügen mußte, während auf die Haushalte der Regionen elf Prozent und auf die der Gemeinden sogar 60 Prozent entfielen Die Verwendung dieser Einkommen durch die Regionen und insbesondere durch die Gemeinden unterliegt nicht der Kontrolle der Zentrale und ist nicht selten auf Zwecke ausgerichtet, die den Schwerpunkten der Wirtschaftspolitik der Zentrale widersprechen. -Das unterschiedliche Tempo der Privatisierung in den verschiedenen Regionen des Landes. In der Mitte des Jahres 1995 würde die Privatisierung in folgenden Regionen besonders forciert: Gebiete NiZnij Novgorod, Volgograd, Moskau, Jaroslawl, Sverdlovsk, Lipezk, Tscheljabinsk sowie die Stadt Moskau. Zur Jahreswende 1995/96 sollen die Regionen Krasnojarsk und die Gebiete Perm und Samara in den Vordergrund treten. Demgegenüber verläuft die Privatisierung in den meisten Nationaleinheiten Rußlands viel langsamer und bleibt nicht selten völlig unter der Kontrolle dortiger politischer Eliten. Diese Kompetenzverteilung erschwert das Entstehen eines einheitlichen russischen Wertpapiermarktes und führt dazu, daß dieser sich immer mehr spaltet, was die künftige Wirtschaftsentwicklung des Landes zweifelsohne verlangsamt.

V. Wirtschaftsbeziehungen zwischen Moskau und den Landesteilen Rußlands im Rahmen der gesamtstaatlichen Regionalpolitik

Zwar wird von der russischen Regierung die Notwendigkeit einer breiten Regionalpolitik erkannt, die entsprechenden Versuche sind aber bisher gescheitert. Dies ist im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß bei ihrer Gestaltung folgende vier grundlegende Prinzipien vernachlässigt werden:

L Maßnahmen der Regionalpolitik sind fast ausschließlich kurzfristig angelegt und stellen meist nur eine Antwort der Regierung auf die wirtschaftlichen (und in der letzten Zeit auch politischen) Krisenerscheinungen in den jeweiligen Regionen des Landes dar. Eine Verbesserung der Wirtschaftssituation in den Problemregionen kann aber nur durch gezielte mittel-und langfristig orientierte Schritte erreicht werden. Die im Rahmen der Regionalpolitik in Rußland bisher gebrauchten kurzfristigen Mechanismen können die Akteure der Wirtschaftspolitik nicht dazu befähigen, die entsprechenden Finanzhilfen in die strategische Planung ihrer regionalbezogenen Aktivitäten einzubeziehen. 2. Es fehlen einheitliche Kriterien für die Auswahl der Regionen und der dort ansässigen Unternehmen, die einen Anspruch auf die für die Regionalpolitik geplanten staatlichen Mittel haben. Diese Kriterien ändern sich im Rahmen eines jeden Haushaltsplans und haben meistens einen ausgeprägt willkürlichen Charakter. Bis heute wurde weder in der russischen Fachliteratur, noch in den dafür verantwortlichen staatlichen Stellen Rußlands eine methodische Grundlage für die Meßbarkeit der Effektivität von regionalpolitischen Maßnahmen erarbeitet. 3. Die im Ressort der Zentralregierung vorhandenen und für die Zwecke der Regionalpolitik vorgesehenen sehr begrenzten Finanzmittel werden auf mehrere Vorhaben verteilt, ohne vorher deren Effektivität zu erörtern. 4. Zwar wird der Begriff „Haushaltsföderalismus“ von führenden Politikern des Landes in dieser oder jener Hinsicht ständig verwendet, er bleibt aber inhaltslos. Das Fehlen eines festgelegten Finanzausgleichsverfahrens in der entsprechenden Gesetzgebung Rußlands führt nicht nur zur Verschärfung der Widersprüche zwischen der Zentrale und den Regionen, sondern auch dazu, daß eine Umverteilung der Finanzmittel der beiden Subjekte aus dem Haushaltsbereich in die Nebenbereiche (Außenhandelserträge, Privatisierungseinnahmen usw.) stattfindet.

Diese Probleme sind kurzfristig nicht zu überwinden. Der zunehmende Druck seitens der Regionen wird in der mittelfristigen Perspektive dazu führen, daß sich die Beziehungen zwischen der Föderationszentrale und den Föderationssubjekten in denmehr oder weniger klaren Rechtsrahmen einordnen werden, wobei folgende Richtlinien der russischen Regionalpolitik in den Vordergrund treten: -Die Bedeutung der administrativen Zwangsmaßnahmen wird konsequent zurückgehen. Zentralbestimmte Verbote solcher Art wie standortlenkende Gesetze, Erklärung von Sperrgebieten oder Einführung einer Genehmigungspflicht für Betriebsgründungen und -Verlegungen sind bei ständiger Schwächung der Zentralmacht, die durch die Verabschiedung der Verfassung eines Einheitsstaates für Ruß-land Ende 1993 nur beschleunigt wurde, kaum durchsetzbar. -Die Informations-und Beratungspolitik, die den privatwirtschaftlichen Entscheidungsträgern Informationen über die Standortqualitäten der verschiedenen Regionen vermitteln soll, wird aus objektiven und subjektiven Gründen den tatsächlichen Bedürfnissen noch lange nicht entsprechen können. -Die Infrastrukturpolitik, die nicht nur eine wichtige Anreizfunktion haben soll, sondern auch eine entscheidende Vorleistung des russischen Zentralhaushaltes für die Erhöhung der Effektivität der gesamten Regionalpolitik bilden kann, wird völlig vernachlässigt. Das Fehlen von Maßnahmen zur Bereitstellung einer wirtschaftsnahen Infrastruktur wird sich auf die Standortqualitäten in den potentiellen Fördergebieten negativ auswirken und ein ganz wichtiges Hindernis für die Mobilität des Privatkapitals in Richtung dieser Regionen sein. -Die Bedeutung " der Vergabe-und der Steuerpolitik wird zurückgehen und allmählich die heutige Steuerungsrolle verlieren. Durch das Voranschreiten der tatsächlichen Privatisierung werden die großen Krisenunternehmen in einzelnen Regionen viel weniger als heute durch die Lenkung öffentlicher Aufträge bevorzugt. Die notwendige Einführung demokratischer Kontrollmechanismen (wenn auch auf dem Zick-Zack-Weg) sowie die Verstärkung eines einheitlichen Verfahrens der Mittelvergabe werden den gigantischen Umfang von Subventionen und Zuschüssen erheblich verringern. -Die Bedeutung einmaliger Kapitalhilfen und der Arbeitsmarktpolitik wird bereits kurzfristig zunehmen. Gezielte Maßnahmen der Kapital-hilfe werden künftig an Stelle der regionalen Steuerung der Zuschüsse verwendet. Durch diese einmaligen Investitionszuschüsse, die in der Tat nach der Stärke ihrer Lobbymacht -gewährt werden, erhöht man die Eigenkapitalbasis der meist schon konkurrenzfähigen Unternehmen in den Fördergebieten. Die Umschulungs-, Fortbildungs-und Ausbildungsbeihilfen, die die berufliche Qualifikation und Mobilität der Arbeitskräfte verbessern, sind zwar sehr wichtig für die Regionalförderung, sie werden in Rußland aber auch künftig als Maßnahmen der Sozialpolitik definiert und dementsprechend nicht unbedingt regionalpolitisch bestimmt sein.

Die Rolle der regionalbezogenen Kreditpolitik der russischen Zentralregierung wird mit der Durchsetzung marktwirtschaftlicher Mechanismen in der mittelfristigen Perspektive zweifelsohne wachsen. Hier geht es darum, daß für effektive Investitionen in Förderregionen zins-günstige (jedoch nicht zinsfreie) öffentliche Kredite bereitgestellt werden oder die Kreditaufnahme durch Bürgschaften erleichtert wird. Für den Erfolg dieser Maßnahme ist es aber wichtig, daß die entsprechenden Finanzmittel von Anfang an auf der Ausgabenseite des Bundeshaushaltes stehen und auf ihrem Weg zum Endverbraucher nicht zu lange bei den Geschäftsbanken im Umlauf bleiben. Diese Kredite sind als Mittel der Regionalpolitik für die privaten Investoren besonders attraktiv, da ihre Gewährung überschaubar ist und sie mindestens mittelfristig angelegt sind.

VI. Die Bedeutung der wachsenden Wirtschaftskraft der Regionen für die Zukunft des Landes

Als Folge der Unzulänglichkeiten der Regionalpolitik nimmt die Instabilität der Wirtschaftsbeziehungen zwischen Moskau und den Regionen zu. Das Vorhandensein einer Verfassung, die zwar das Land als Föderation bezeichnet, faktisch aber die Verfassung eines autokratischen Einheitsstaates ist, sowie das Fehlen praktischer Mechanismen, die die (entsprechenden) Verfassungsartikel über die Aufteilung der wirtschaftlichen Zuständigkeiten zwischen der Föderationszentrale und den Föderationssubjekten in die Tat umsetzen würden, haben zur Folge, daß sich die Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen immer mehr in Richtung einer Konföderation entwickeln. Beispielhaft dafür ist der Inhalt von fünf Abkommen, die 1994/95 zwischen der Föderation und den Republiken Tatarstan, Baschkortostan, Kabardino-Balkarien,Nordossetien und Jakutien unterzeichnet wurden. Die Tatsache, daß diese bilateralen Abkommen, deren Inhalt bei weitem nicht miteinander identisch ist, offiziell existieren, bedeutet de facto, daß diese fünf Föderationssubjekte in ihrem Status gegenüber der Föderation als Ganzes als gleichberechtigt anerkannt sind.

Die Neigung der regionalen Administrationen zur wirtschaftlichen Unabhängigkeit als Antwort auf das Fehlen einer gesamtstaatlichen Regionalpolitik ist sehr unterschiedlich ausgeprägt. Angesichts ihres „Unabhängigkeitsverhaltens“ können die 89 Regionen Rußlands in folgende vier Gruppen aufgeteilt werden: 1. Streben nach wirtschaftlicher Selbstversorgung bei vollständiger Ablehnung der Vergünstigungen seitens der Föderationszentrale -11 Regionen. Es handelt sich dabei um Regionen, die auf ihren Territorien wichtige Bodenschätze sowie feste Absatzmärkte für eigene Erzeugnisse in Rußland oder im Ausland haben. 2. Streben nach Verstärkung direkter Kontakte zu Drittstaaten -18 Regionen. Es handelt sich dabei um grenznahe Territorien sowie um rohstoffreiche Gebiete (sie überlappen sich teilweise mit denen aus der ersten Gruppe). 3. Streben nach breit angelegter Abhängigkeit von der russischen Föderationszentrale -22 Regionen. Es handelt sich dabei um besonders arme Regionen, in denen die vorhandenen Branchenstrukturen zu Zeiten der Planwirtschaft aus „gesamtstaatlicher Zweckmäßigkeit“ errichtet wurden und heute nur mit Subventionen aus dem Bundeshaushalt aufrechterhalten werden können. 4. Streben nach unmittelbarer Annäherung (ohne den Weg über die Zentrale in Moskau) an Regionen, die ähnliche oder sich gegenseitig ergänzende Branchenstrukturen haben -38 Regionen. Es handelt sich dabei überwiegend um Regionen, die eine geographische Nähe zueinander aufweisen, ähnliche Wirtschaftsprobleme haben und die Kerne von acht in Rußland vorhandenen zwischenregionalen Zusammenschlüssen bilden: Vereinigung des Fernen Ostens, Interregionale Vereinigung „Sibirisches Abkommen“, Regionale Vereinigung des Uralgebietes, Vereinigung des Nord-Westens, Vereinigung für die Zusammenarbeit von Regionen, Territorien und Gebieten des Nordkaukasus, Vereinigung der Schwarzerdzone, Vereinigung der Großen Wolga, Vereinigung von Mittelrußland.

Das Ausmaß der separatistischen Bestrebungen einzelner Regionen ist nicht nur auf ihre Wirtschaftslage, sondern auch auf die Stärke ihrer jeweiligen Regionaladministrationen zurückzuführen. Nach meiner Einschätzung haben diese in ca. einem Drittel der insgesamt 89 russischen Regionen eine gesicherte Position, die sie auch auf Dauer halten werden und sich deswegen auch politisch mehr oder weniger unabhängig von Moskau fühlen. Um diesen Status rechtlich abzusichern und zu erweitern, suchen immer mehr (von dem Präsidenten Rußlands ernannte) Gouverneure nach Bestätigung durch Regionalwahlen. Die Gefahr für die Föderationszentrale besteht darin, daß es nicht mehr ausschließlich um die Nationaleinheiten (autonome Republiken), sondern auch um die von Russen bewohnten Gebiete geht. So gewann bei den im August 1995 im Gebiet Jekaterinburg (Swerdlowsk) durchgeführten Wahlen der einheimische und von Präsident Jelzin aus seinem Amt entlassene Gouverneur, ein Verfechter regionaler Freiheiten, und nicht Moskaus Günstling.

Die separatistischen Tendenzen haben meist eine objektive Ursache und bestätigen die Notwendigkeit, das Land nicht nach föderativen, sondern nach konföderativen Prinzipien zu gestalten. Eine solche Entwicklung könnte den russischen Regionen neue, größere Standortchancen bieten. Gleichzeitig nimmt aber die Gefahr zu, daß die Zentralmacht in Moskau in ihren Bestrebungen nach einer zentralistischen Ordnung bereits manifeste Realitäten nicht akzeptiert, sich kompromißlos zeigt und sich dazu verleiten läßt, ihre Macht in den abtrünnigen Regionen mit Gewalt durchzusetzen. Dies könnte nicht nur zum wirtschaftlichen, sondern auch zum politischen Zerfall des Landes führen.