Effektive Formen der Entwicklungszusammenarbeit in Afrika | APuZ 44-45/1995 | bpb.de

I. Einleitung

Seitdem die meisten Industriestaaten ihre entwicklungspolitischen Anstrengungen vermindert haben und die Lücke zwischen geleisteter Entwicklungshilfe und der Zielmarke von 0, 7 Prozent des Brutto-sozialproduktes immer weiter auseinanderklafft, wächst das Interesse an einer Effektivitätsdebatte in der Entwicklungskooperation.

Es besteht tatsächlich ein beachtlicher Nachholbedarf bei der Suche nach entwicklungspolitischen Konzeptionen und Praktiken, die zu nachhaltigem Erfolg und größerer Wirkung von Entwicklungskooperation führen. Doch über diese prinzipielle Zustimmung zur Notwendigkeit einer effektiven Entwicklungskooperation hinaus bedarf es einer sachlichen politischen Diskussion, um zu aussagekräftigen Lösungsvorschlägen zu gelangen.

Zunächst sollte zwischen den politischen Interessen an der Effektivitätsdebatte in der Entwicklungskooperation und den tatsächlichen Mängeln des biund multilateralen Kooperationsinstrumentariums unterschieden werden. Schnell erkennt man, daß auf seiten der OECD-Länder ein politisches Interesse daran besteht, Entwicklungshilfeleistungen generell zu reduzieren und Finanztransfers stärker an nationale Prioritäten zu knüpfen. Daß solche Prioritäten, wenn überhaupt, nur wenig zur Steigerung von Effektivität in der Entwicklungskooperation beitragen, wird aus der Diskussion ausgeblendet.

Das Argument, wonach Ressourcen bisher ineffektiv und verschwenderisch eingesetzt wurden, erweist sich schnell als durchsichtiger Versuch, die nationale Klientel zu beeindrucken. Die politischen und administrativen Hintergründe, die zur geringen Effektivität sowohl in den Entwicklungsländern als auch im Norden selbst beigetragen haben, werden nur zu gerne übersehen.

In diesem Beitrag soll auf der Basis aktueller Fach-meinungen und ergänzt durch Erfahrungen aus acht afrikanischen Ländern versucht werden, die Komplexität im Streben nach Effektivität in der Entwicklungskooperation etwas aufzulösen. Kern-themen, an denen das Bemühen um Steigerung der Effektivität ansetzen sollte, werden benannt. Nicht nur breite strukturelle Probleme sollen Erwähnung finden, sondern auch Hinweise zur Verbesserung von Entwicklungsstrategien in spezifischen Kooperationsbeziehungen werden ansatzweise gegeben.

II. Erste Umrisse

Das Thema der Effektivität wird vorwiegend von den Geberländem der OECD-Gruppe diskutiert, und zwar in den bilateralen Administrationen, den multilateralen Organisationen der Gruppe und in den von ihr dominierten internationalen Institutionen. Seit 1992 sind Prinzipien für effektive Entwicklungshilfe durch den Entwicklungshilfe-Ausschuß der 25 OECD-Staaten, dem DAC, formuliert worden. Leitlinien für den effektiven Einsatz von Entwicklungshilfe-Ressourcen sind somit vorgegeben; woran es bis heute mangelt, ist nicht nur eine geradlinige Umsetzung der Prinzipien, sondern vor allem der Einbezug der auf die Entwicklungsressourcen angewiesenen Länder und Zielgruppen in die Planung und Verwaltung von bereitgestellten Ressourcen. Während es unter den Geberländern zumindest konzeptionelle Vorstellungen darüber gibt, wie Ressourcen effektiver eingesetzt werden sollten, bleiben Positionen aus den Empfängerländern zum entwicklungspolitischen Nutzen der Formen und Mittel der Zusammenarbeit weitestgehend unartikuliert. Lediglich über Gremien der Vereinten Nationen (z. B. UNCTAD, UNDP, UN-ECA) finden solche Positionen einen zumeist politischen Ausdruck

Dennoch erscheint es als sinnvoll und möglich, ausgehend von bestehenden Vorstellungen zur Ver-besserung von Effektivität, erste Umrisse der komplexen Ziele und Inhalte zu zeichnen. Es sollte dabei vermieden werden, gleich zu Beginn der Debatte Definitionen von Effektivität zu geben. Denn in vielen Fällen ist es von praktischer Belanglosigkeit, Effektivität als abstraktes entwicklungspolitisches Ziel zu proklamieren. So mag es beispielsweise als effektiv gelten, wenn es Entwicklungsadministrationen in einer von Hungers-not betroffenen Region gelingt, innerhalb kurzer Zeit eine Verdoppelung der verteilten Lebensmittelrationen zu erreichen: Im konkreten Einzelfall mag aber eine Steigerung der Tagesrationen von 500 auf 1000 kcal pro Person und Tag nichts daran ändern, daß Leute weiterhin hungern Ähnliche Schwierigkeiten stellen sich beim Versuch ein, Effektivität in nicht-Notsituationen quantifizieren zu wollen. Schon alleine der Versuch, Effektivität unbedingt in absoluten Größenordnungen darstellen zu wollen, kann dazu führen, daß hierfür beachtliche Mittel aufgewendet werden müssen. Durch einen solchen Versuch gelingt es vielleicht, eine breite Datenbasis zu schaffen, doch zur Entwicklung im betreffenden Land trägt das nur sehr wenig bei

Deshalb ist es meiner Ansicht nach sinnvoll, bei der Suche nach Definitionen von Effektivität sich mit länderspezifischen Arbeitsdefinitionen zu begnügen. Eine differenzierte Arbeitsdefinition, die zunächst hilfreich sein kann im Bemühen, Effektivität in der Entwicklungskooperation zu konkretisieren, haben A. Hewitt u. a. vorgelegt. Sie verstehen unter Effektivität „... the measure to which the objectives of the project or programme are achieved. Efficiency is the measure to which the costs of a project or programme are related to its results. Impact or significance is the measure to which the project or programme had broader effects on the social, economic, environmental and other development indicators. Aid effectiveness is the impact foreign aid has had on socio-economic and environmental development.“

Indem diese Arbeitsdefinition von Kriterien ergänzt wird, die sich auf die Nachhaltigkeit, wie auch auf die Sozial-und Umweltverträglichkeit von Entwicklungshilfe beziehen, sollte eine Annäherung an die Bedeutung von Effektivität in konkreten Ländersituationen möglich sein. Das ist zwar immer noch leichter gesagt als getan, doch stellt es zumindest einen Fortschritt gegenüber Versuchen dar, Effektivität nur allgemein zu definieren oder undifferenziert zu verwenden. Effektivität sollte verstanden werden als ein Oberbegriff, mit dem sowohl einzelne Projekte und Programme der Entwicklungshilfe als auch, in vergleichender Weise, Beziehungen zwischen Nord und Süd in der Entwicklungskooperation untersucht werden können. Das Instrumentarium, zumindest zur Teilbestimmung von Effektivität, kann dabei sehr wohl auch aus dem Arbeitsfeld der Evaluierung von Entwicklungskooperation entlehnt werden Untersuchungen zur Effektivität gewinnen allerdings sehr an Aussagefähigkeit und Relevanz, insofern es gelingt, Vorstellungen und Erfahrungen aus den Empfängerländern selbst zu berücksichtigen.

In diesem Beitrag wird die These vertreten, daß nur in solchen Fällen, in denen es gelingt, Einsichten aus Entwicklungsländern in die Bestandsaufnahme und Analyse zu integrieren, sich Aussagen zur Effektivität sinnvoll an spezifischer entwicklungspolitische Realitäten annähern werden.

Im nächsten Abschnitt werden eine Reihe von Erfahrungen aus acht afrikanischen Ländern dargestellt. Im Rahmen eines laufenden Forschungsprojektes zur Effektivität von Entwicklungshilfe in Afrika, in dem acht Fachinstitute aus OECD-Ländern Forschungsteams in acht afrikanischen Ländern unterstützen, haben erste Zwischenberichte dieser Teams bereits auf eine Reihe von Kernfragen aufmerksam gemacht, die zur Gewährleistung von Effektivität bedeutsam sind Die methodischen Probleme der Vergleichbarkeit der Forschungsergebnisse bedürfen derzeit noch weiterer Überarbeitung, und die Analyse aller aus dem Querschnitt der Untersuchungen hervorgegangener Themen muß noch fortgeführt werden. Dennoch weisen die ersten provisorischen Ergebnisse auf Kernthemen hin, die von zentraler Bedeutung sind, um nachhaltige Verbesserungen in der Entwicklungskooperation zu realisieren.

III. Afrikanische Erfahrungen*

Die Suche nach praxisnahen Erfahrungen, anhand derer sich die Komplexität bei der Definierung und Verwirklichung von Effektivität in der Entwicklungszusammenarbeit vermindern ließe, erweist sich als schleppender Vorgang. In vielen Administrationen der Geberländer wird an dieser Frage gearbeitet, doch bisher noch mit nur mäßigem Erfolg. Mit ein Grund hierfür könnte sein, daß eine noch seltene oder gar mangelnde Berücksichtigung der Erfahrungen aus den unterstützten Ländern den Blick auf die volle Bandbreite der Problematik einengt. Es ist ein häufiger Trugschluß unter Entwicklungspolitikem aus den Ländern des Nordens, Mängel in der Entwicklungskooperation und Probleme im Bemühen, Effektivitätsverbesserungen zu erreichen, ausschließlich im Empfängerland verorten zu wollen. Nach Jahrzehnten der Entwicklungskooperation erscheint dieses als opportun und wenig selbstkritisch, da eigene Versäumnisse und Schwächen aus der Debatte um Effektivität einfach ausgeblendet werden. Eine kritische Bestandsaufnahme der Entwicklungszusammenarbeit ist notwendig, die die Erfahrungen und Sichtweisen aus den Empfängerländern selbst in die Analyse einbezieht.

Durch die Untersuchung der Kooperationsbeziehungen zwischen acht afrikanischen Ländern mit jeweils einem Hauptgeberland sind anhand der ersten Fallstudienergebnisse des genannten Forschungsprojektes Schlüsselfragen zur Effektivität von afrikanischer Seite aus formuliert worden. Aus diesen Ergebnissen lassen sich bereits Trendlinien aufzeigen, die auf effektivitätssteigernde wie auch mindemdende Faktoren in spezifischen Kooperationsbeziehungen hinweisen und die zugleich über Einzelfallerfahrungen hinauszuweisen scheinen. Einige der Hauptthemen, die wiederholt mit Effektivität in Verbindung gebracht wurden, sollen im Folgenden kurz erötertet werden.

1. Prioritäten

Auf der Suche nach Erklärungen für Erfolge und Mißerfolge in der Entwicklungszusammenarbeit fällt dem Planungs-und Managementsystem im Entwicklungsland eine Schlüsselrolle zu. Dort, wo relative Entwicklungserfolge zu verzeichnen sind, erwies sich die Frage der Prioritätensetzung als zentral. So existiert in Botswana ein integrierter Entwicklungs-und Haushaltsplanungsprozeß, der es ermöglicht, lokale Entwicklungsprioritäten zu definieren. Aus einem von diesem Land selbst vorgeschlagenen Katalog von Entwicklungsvorhaben werden internationale Geberländer und Organisationen ersucht, jene Vorhaben auszuwählen, die sie unterstützen wollen.

Schlagen Geberländer andere, für Botswana nichtprioritäre Kooperationsmaßnahmen vor, so werden diese in aller Regel abgelehnt. Die Gesamt-ressourcen der externen Kooperation werden institutionell zentral vom Finanz-und Planungsministerium überwacht und in Übereinstimmung mit den Entwicklungsprioritäten Botswanas zugewiesen. Die sektorale Verantwortung ist den Fachressorts zur inhaltlichen Vorbereitung und zur praktischen Ausführung zugeordnet.

Auch in den anderen Ländern der Untersuchungsgruppe sind die formalen institutionellen Voraussetzungen zur Prioritätensetzung der nationalen Entwicklungsstrategie zumeist vorhanden. Doch mangels ausreichender lokaler Kapazitäten scheitert der Prozeß der praktischen Umsetzung der Entwicklungspläne und der Realisierung der gesetzten Prioritäten oftmals. Zudem sind Schwächen bei der Identifizierung der sinnvollsten Prioritäten festzustellen. Somit ist die entwicklungspolitische Effektivität der eingesetzten Ressourcen in den Ländern Tanzania oder Mali geringer als im Falle Botswanas zu bewerten.

2. Instrumente und Durchführung

Welche Formen der Entwicklungshilfe genutzt und wie diese am effektivsten eingesetzt werden können, sind stets Fragen, die länderspezifische Bedingungen berücksichtigen müssen. Anhand der ersten Eindrücke, die im Forschungsprojekt gewonnen werden konnten, erscheint es als sehr sinnvoll, die Auswahl der Kooperationsinstrumente und ihre konkrete Anwendung präziser mit den vorhandenen Kapazitäten abzustimmen. Nicht in jedem Land ist zu erwarten, daß ein eingesetztes Kooperationsinstrument ähnlich effektiv wirkt wie im Nachbarland. Denn es ist unabdingbar, neben der Prioritätenbestimmung auch eine Vorauswahl der mit Aussicht auf Erfolg einzusetzenden Instrumente vorzunehmen. Dabei geht es zunächst einmal darum, solche Instrumente und Formen der Kooperation auszuwählen, für die im jeweiligen Entwicklungsland zumindest eine Grundkapazität existiert, um diese dann auch effektiv nutzen zu können. Andererseits muß auch berücksichtigt werden, daß nicht jedes Geberland die gleiche Kompetenz und Erfahrung im Umgang mit allen Einzelformen der Entwicklungshilfe in die Zusammenarbeit einbringt.

Im Falle Ghanas zeigte sich, daß, verglichen mit anderen bilateralen Gebern, japanische Entwicklungshilfe im Bereich der Infrastruktur am effektivsten ist. Die japanische Unterstützung im Gesundheitssektor hingegen scheint stark von kommerziellen Interessen bestimmt zu sein. Andere Kooperationspartner wie die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und unter den bilateralen Gebern vor allem Großbritannien, orientieren sich betont an Ghanas sektoralen Zielsetzungen. Somit erfüllen sie die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit in diesem Sektor effektiver als Japan.

3. Koordination

Auf die zentrale Rolle der Koordination von Entwicklungshilfe wiesen alle Fallstudien hin. So zeigte sich in Sambia, daß mangels effektiver Koordination innerhalb der institutionellen Strukturen des Landes erfolgreiche Planung und Abstimmung mit der nationalen Politik de facto verhindert wird. Ein entwicklungspolitisch sinnvoller Einsatz internationaler Ressourcen wird nur selten erreicht. Dies hat dazu geführt, daß eine Reihe von Geberländern es mittlerweile vorzieht, ihre Kooperationsvorhaben weitgehend in Eigenregie durchzuführen. Eine nachhaltige Stärkung lokaler Management-Kapazitäten wird hierdurch nicht erreicht.

Das Problem schwacher nationaler Koordinationskapazität ist zwar verschiedentlich erkannt worden, und es wird auch versucht, institutioneile Schwächen mittels Kapazitätsförderungsmaßnahmen zu beheben. Doch in Sambia blieben die Erfolge solcher Maßnahmen bisher eher bescheiden

Da eine Koordination auf verschiedenen Ebenen der Entwicklungspolitik erforderlich ist, um ein Optimum an Wirkung zu erzielen, erwies es sich bisher als extrem schwierig, bedeutende Fortschritte zu realisieren. So kann Koordination einerseits innerhalb eines Regierungssystems erfolgen, andererseits aber auch zwischen diesem und den verschiedenen bi-und multilateralen Gebern. Hinzu kommt die Dimension von Koordination unter den Gebern selbst. Des weiteren müssen Sektor-und Projektdimensionen der Koordination im Bemühen um Effektivität berücksichtigt werden. Ist es somit bereits analytisch ein diffiziles Unterfangen, Koordination zu bestimmen, erweist es sich in der entwicklungspolitischen Praxis, unter Bedingungen überbeanspruchter oder oftmals fehlender lokaler Kapazitäten, als fast illusorisch, Entwicklungsanstrengungen in effektiver Weise zu koordinieren. Sowohl auf der Empfänger-als auch auf der Geber-seite mangelt es häufig an ausreichenden personellen und finanziellen Mitteln, um Koordination zu einem zentralen Prozeß in der Entwicklungszusammenarbeit zu erheben

Am Beispiel Malis wurde ein effektivitätshemmender Zwiespalt besonders deutlich. So sind erste Fortschritte bei der Konsolidierung und Konzentration der Entwicklungsaktivitäten zu verzeichnen: Sowohl zwischen den Gebern als auch zwischen diesen und der malischen Seite sind Fortschritte bei der Koordination gemacht worden. Zugleich erweitern sich aber die Themen der Kooperation, und es treten dadurch neue Kooperationsformen zu den alten hinzu. Der lokale Kontext geringer Absorbtionsund Umsetzungsfähigkeit besteht dennoch fort. Entwicklungszusammenarbeit zwischen Mali und den Geberländern bleibt somit nach wie vor von starken Effektivitätsschwächen gekennzeichnet.

4. Eigenverantwortung

Das Prinzip der Eigenverantwortung in der Entwicklungskooperation umzusetzen, bleibt ein Hauptziel in den Beziehungen zwischen dem Norden und dem Süden. Es dominiert aber leider immer noch die Rhetorik über die konkrete Ausgestaltung dieses Prinzips. Versuche der Geberländer, zentrale Entscheidungen der Entwicklungszusammenarbeit einseitig zu treffen und auch die Durchführung der Vorhaben durch eigene Institu­ tionen zu realisieren, haben nur selten nachhaltigen Erfolg gezeigt.

Zudem wird durch solche Versuche die Eigenverantwortung der lokalen Akteure mißachtet; ihre Interessen werden ignoriert, afrikanische Initiativen und institutionelle Kapazitäten werden vernachlässigt und bleiben ohne ausreichende Entfaltungschancen. Erst allmählich erfolgen Verbesserungsbemühungen, die darauf abzielen, Eigenverantwortung vor Ort mit Effektivitätsnachweisen für die Geber zu verbinden Dirigistische Formen der Entwicklungshilfe, vom Geber in Umfang und Dauer vorab bestimmt, passen schlecht zum Bekenntnis einer effektiveren Entwicklungskooperation. Eigenverantwortung und Dialog zwischen Geber-und Empfängerseite sollten stets Hand in Hand gehen, wobei es hauptsächlich darauf ankommt, wie eine solche Kooperation praktisch organisiert wird. Besonders wichtig ist ein hoher Grad an Transparenz im Entscheidungsprozeß der Zusammenarbeit, eine bestmögliche Nutzung einheimischer Kapazitäten und ein weitestgehender dezentraler Entscheidungs-und Umsetzungsprozeß.

Im Verhältnis zwischen Tansania und Dänemark zeigte sich, daß ein außerordentlich geringer Partizipationsgrad Tansanias auf den Ebenen Projekt-entwurf, Projektbegleitung und Evaluierung wesentlich zur geringen Effektivität der Kooperation beiträgt. Die Studien verwiesen ebenfalls auf das Fehlen von Eigenverantwortung. Die häufige Folge hiervon ist, daß einheimische Projektverantwortliche sich bei der Projektidentifizierung durch die Geberseite überfahren oder umgangen fühlen. Gleichgültigkeit der lokalen Partner gegenüber einer effektiven Realisierung der Entwicklungsziele schleicht sich in die Zusammenarbeit ein.

Finnlands Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit « Tansania spiegeln diese Einsicht wider. Eine vom Finnischen Amt für Entwicklungskooperation in Auftrag gegebene Evaluierung bestätigt, daß stärkere Partizipation und Übernahme von Verantwortung durch Tansania mit zur Verbesserung der Effektivität der Kooperationsanstrengungen beige-tragen hat. Weitere Fortschritte seien durch verstärkte Bemühungen zu erwarten, einheimische Kräfte mit Verantwortung zu betrauen

Die Schwierigkeiten, das Prinzip der Eigenverantwortung in der Entwicklungskooperation zu realisieren, bestehen fort. Während eine allgemeine Definition -im Sinne von Verantwortung und Kontrolle des gesamten Prozesses der Zusammenarbeit durch die Empfängerseite -die Tragweite des Prinzips zu verdeutlichen vermag, bedarf es vor allem noch der konkreten Handlungsvorgaben, wie eine derartige Vertiefung zu erreichen ist. Dabei kann es nützlich sein, auf die unterschiedlichen Ebenen für Eigenverantwortung hinzuweisen: nämlich auf die der Projekte, die institutionell-organisatorische Ebene der Kooperation, diejenige der politischen Leitlinien und die der international-strukturellen Rahmenbedingungen.

Bisherige Erfahrungen lassen den Schluß zu, daß es einen Rückgang von der Projekt-hin zur internationalen Ebene in bezug auf die Eigenverantwortung zu verzeichnen gibt. Betrachtet man die verschiedenen Ebenen als Bahnen der Zusammenarbeit, die auf eine umfassende Eigenverantwortung der Empfängerseite hindeuten, dann haben diese Ebenen noch sehr unterschiedlich lange Wege bis zur Zielgeraden vor sich (s. Schaubild S. 43).

Eine effektive Entwicklungskooperation setzt an allen vier Ebenen an. Die dabei eingesetzten Mittel erweisen sich dabei als erfolgreich, nationale Entwicklungsprozesse hin zur Eigenverantwortung zu fördern. Allein die Förderung der Teilebenen in der Beziehung zwischen Geber-und Entwicklungsland reicht aber nicht aus, um nachhaltige entwicklungspolitische Fortschritte zu erzielen. Das mag erklären helfen, weshalb selbst hundertprozentige Erfolge in der Projektarbeit nicht ausreichen, um die Entwicklungskooperation als insgesamt effektiv bewerten zu können. Effektive Formen der Entwicklungskooperation müßten dazu beitragen, daß ein nationaler Entwicklungsprozeß eigenverantwortlich und in nachhaltiger Weise realisiert wird. Die Kapazitätslücken, die es dabei zu schließen gilt, sind von Land zu Land verschieden.

Insofern es aber gelingt, die Entwicklungshilfeanstrengungen der Geberseite zueinander komplementär zu gestalten und länderspezifisch zu koordi-nieren, werden nationale Entwicklungs-und Planungsprozesse effektiver als bisher begleitet werden können.

5. Kapazitäten und Verfahren

Es konnte festgestellt werden, daß die einzelnen afrikanischen Länder in unterschiedlich starkem Maße dazu in der Lage sind, Kooperationsprogramme mit ihren verschiedenen Gebern effektiv umzusetzen. Ein Grund dafür ist darin zu suchen, daß Verfahrensunterschiede im Umgang mit den Leistungen der einzelnen Geber den effektiven Einsatz vorhandener Ressourcen erschweren.

So erhält z. B. Mali seit 1958 Unterstützung von der EG/EU vorwiegend durch Mittel des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF). Das Land hat seither viele politische und ökonomische Turbulenzen durchlebt und ist auch heute noch nur unzureichend darauf eingestellt, diese Mittel effektiv zu nutzen. Hauptsächlich sind die administrativen Schwächen im Umgang mit Lomä-Ressourcen zurückzuführen auf eine extreme Konzentration der Entscheidungszuständigkeiten in Mali. Diese liegen fast ausschließlich in den Händen einer einzigen Person, nämlich bei dem für die internationale Kooperation zuständigen Direktor im Außenministerium, der zugleich im Auftrag des Ministers die Exekutiv-funktionen als „National Authorizing Officer“ (NAO) innehat.

Nachgeordnete Mitarbeiter der Abteilung sind nur selten in Entscheidungsabläufe einbezogen. Diese institutioneile Schwäche wird noch verstärkt durch eine mangelnde Kompetenz, bereits unterschriebene Abkommen verwaltungsmäßig abzuwickeln. Zum Teil fehlt hierfür geeignetes Personal, oder vorhandene Mitarbeiter erhalten erforderliche Anweisungen zur Umsetzung der Abkommen erst mit großer Verzögerung. Die praktische Umsetzung des Indikativ-Programmes für Mali wird meistens von der EUrDelegation übernommen. Wesentliche Teile der Projektvorbereitung wie das Bearbeiten von Anträgen bis hin zur Bewilligungsreife werden von der EU-Delegation durchgeführt. Mangels ausreichender Kapazitäten in Mali können diese Aufgaben nicht eigenverantwortlich übernommen werden. Solche Erfahrungen bestärken die Vermu­ tung, wonach es oft „administrative Schwächen (sind) oder auch die zu geringe fachspezifische Kompetenz in den AKP-Staaten, die die Vorbereitung, Durchführung und Evaluierung der Projekte und Programme behindern. Ein schleppender Mittelabfluß ist die Folge, wodurch dringend benötigte Ressourcen nicht oder nur unzureichend zum effektiven Einsatz kommen.“

Auch für Ghana konnte festgestellt werden, daß Verantwortlichkeiten im Umgang mit Entwicklungsressourcen stark monopolisiert sind. Zumeist sind es nur wenige Entscheidungsträger in Schlüsselministerien, die bestimmen, wie die Mittel am besten einzusetzen sind. Fachkompetenzen unterer Ebenen werden nur unzureichend konsultiert. Der Kreis, der mit Kriterien und Verfahren der Entwicklungskooperation vertrauten Personen, ist überaus eng. Dies hat zur Folge, daß Management-kompetenzen auf mittleren Ebenen der Administrationen wenig ausgeprägt sind. Erst allmählich verringert sich diese Kapazitätsschwäche, beispielsweise im Zuge aktueller Bemühungen in Ghana, die kommunale Ebene stärker in die Planung und in die Durchführung international geförderter Projekte einzubeziehen.

Am Beispiel Botswanas wurde deutlich, wie sehr Effektivität im Umgang mit Mitteln der Entwicklungshilfe von starken Managementfähigkeiten abhängt. In Botswana ist es gelungen, externe Ressourcen in den regulären Haushaltsplan zu integrieren. Es konnte vermieden werden, parallele Verwaltungsstrukturen eigens für die Entwicklungskooperation aufzubauen Dies hatte zur Folge, daß der Umgang mit externen Ressourcen den gleichen Verwaltungsregeln unterliegt, wie sie für Botswanas eigene Haushaltsmittel gelten. Entwicklungspolitische Aufgaben werden von denselben Behörden durchgeführt, die auch für reguläre Staatsaufgaben verantwortlich sind. Ferner ist es in Botswana gelungen, ausgebildetes und erfahrenes einheimisches Personal im öffentlichen Dienst zu halten; dort, wo nur in unzureichendem Maße Per­ sonal zur Verfügung steht, sind externe Berater der technischen Zusammenarbeit in die lokale Administration eingebunden.

IV. Kernthemen für Effektivität

Aus den in Afrika untersuchten Kooperationsbeziehungen lassen sich Erfahrungen ableiten, die erste praktische Kriterien für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit an die Hand geben. Aufgrund dieser ist es möglich, Schlüsselerfahrungen aus der Zusammenarbeit der acht afrikanischen Länder mit einem ihrer Hauptgeber zu benennen. Durch eine Betonung dieser Kriterien mag es gelingen, einen Basisansatz für effektive Zusammenarbeit zwischen entwickelten und unterentwickelten Ländern zu finden.

Die Themen, die es hierbei zu berücksichtigen gilt, sind sehr vielfältig, wodurch es sich als kompliziert erweist, konkrete Kooperationsbeziehungen zwischen den Partnern anhand eines allgemeinen Ansatzes effektiver gestalten zu wollen. Drei Hauptkategorien bieten sich hierzu an: strukturelle Themen, politische Fragen und Management-Faktoren. Um zu einem möglichst genauen Verständnis der Einflüsse zu gelangen, die zur Effektivität in der Entwicklungskooperation beitragen, ist es nötig, alle drei Kategorien zur Formulierung von Reformvorschlägen heranzuziehen.

1. Strukturelle Themen

Zunächst sind wichtige strukturelle Themen zu erörtern, um die volle Bandbreite der Einflüsse auf die Effektivität zu verdeutlichen. Diese eher langfristigen Fragen beziehen sich häufig auf das allgemeine politische Umfeld im Entwicklungsland. Offensichtlich wird ohne ausreichende politische Stabilität auch die beste Entwicklungskooperation kaum Früchte tragen können. Internationale Rahmenbedingungen wie „terms of trade“, die Schuldenfrage sowie die Handels-und Investitionsströme entziehen sich weitestgehend der einzelstaatlichen Einflußnahme. Wichtig ist zudem, die institutioneile Kapazität eines Entwicklungslandes zu stärken, um notwendige soziale und ökonomische Reformen realisieren zu können. Neben Fragen der administrativen und analytischen Kapazitäten wird es darauf ankommen, solche staatlichen Institutionen zu stärken, die in ihrem Wirken von gesamtgesellschaftlichen und nationalen Entwicklungspripritäten und -Strategien geleitet werden. 2. Politische

Fragen Oft kann die Lösung politischer Fragen zur Verbesserung der Effektivität in der Entwicklungszusammenarbeit beitragen. Es kann von entscheidender entwicklungspolitischer Bedeutung sein, ob z. B. die Regierung eines Sahel-Staates Nahrungsmittel-Sicherheit als politische Priorität behandelt, oder ob sie sich darauf verläßt, daß unterentwickelte lokale Märkte und internationale Nahrungsmittel-Nothilfe ausreichen, um potentielle Hungersnöte abzuwenden.

Doch nicht nur ökonomische Aspekte sind zu beachten, sondern auch die Entscheidung, die Bildungs-, Gesundheits-und Infrastrukturbereiche gezielt zu fördern, ist eine politische Frage. Wie sie beantwortet wird, hat beachtliche Auswirkungen auf mittel-und langfristige Chancen zur Verbesserung der Effektivität von Entwicklungsressourcen. Fragen zur politischen Prioritätensetzung in Entwicklungsländern sind keineswegs neu; sie werden fortwährend diskutiert. Insbesondere die Fragen über die Rahmenbedingungen der Entwicklungskooperation sind es, die entscheiden, wie effektiv beide Seiten ihre Zielvorstellungen erreichen.

Mittlerweile ist es fast schon allgemeine Praxis, daß bilaterale Geber nur mit jenen Ländern umfangreiche Programme vereinbaren, die sich damit einverstanden erklären, Weltbank und IWF Strukturanpassungs-Maßnahmen umzusetzen. Zumeist ergänzt ein ganzes Bündel offener, aber auch verdeckter Konditionen der Geberländer an ihre „Partner“ diese Hauptauflage. Dem auf externe Ressourcen angewiesenen Entwicklungsland bleiben kaum Alternativen zur Dynamik der Konditionen

Sicher ist es richtig, daß ohne demokratische Strukturen und eine Sicherung partizipativer und rechtsstaatlicher Grundnormen Entwicklungsfortschritte nicht in nachhaltiger Weise möglich sind. In vielen Entwicklungsländern sind zudem Reformen des Wirtschaftssystems und des öffentlichen Sektors Grundvoraussetzungen für eine effektive Entwicklungskooperation. Doch ebenso wichtig ist es, die Bindungen von Hilfsleistungen an kommerzielle Interessen des Geberlandes zu lösen und wirksame Initiativen zu starten, um die anhaltende Bewegungslosigkeit des Nordens bei Schuldenfragen zu überwinden.

Partnerschaftliche Beziehungen in der Zusammenarbeit zwischen Nord und Süd sollten eher dazu geeignet sein, Schwächen bei der Realisierung von entwicklungspolitischen Aufgaben erfolgreich zu überwinden, als Programme, die in strenger Form vom Geberland dirigiert werden. Die Bereitschaft des Gebers, mehr Partnerschaft zu wagen, sollte in jedem Falle mit einer intensiven Förderung der personellen und materiellen Kapazitäten in den einzelnen Entwicklungsländern einhergehen. Anstatt Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit vorzugeben, kommt es darauf an, in einem offenen Dialog zwischen Geber-und Empfängerseite gemeinsame Interessen und Ziele in der Kooperation zu definieren.

3. Management Faktoren

Aufder Programm-und Projektebene der Entwicklungszusammenarbeit lassen sich Erfolge bei der Steigerung von Effektivität am unmittelbarsten erreichen. Anders als bei den beiden „globaleren“ Kemthemefi ist es auf der Ebene des Managements konkreter Vorhaben im Entwicklungsland möglich, Effektivitätsverbesserungen relativ schnell zu verwirklichen. Neben den bekannten Forderungen nach größerer Koordination von Entwicklungsaktivitäten ist das Gebot erhöhter Beteiligung einheimischer Entscheidungsträger mit Priorität zu behandeln In allen Phasen der Entwicklungskooperation ist eine möglichst hohe lokale Beteiligung, vor allem auch von konkreten Zielgruppen, nicht nur wünschenswert, sondern auch eine wichtige Voraussetzung, um ein größtmögliches Maß an Effektivität zu erreichen. Nicht in jedem Land ist es möglich, Entwicklungszusammenarbeit radikal auf lokales Management umzustellen. Zunächst könnte aber viel intensiver als bisher mit diesem Ansatz experimentiert werden.

Auch wenn nicht überall ausreichendes qualifiziertes Personal zur Verfügung steht, kann es in vielen Fällen gelingen, solches Personal auszubilden, es angemessen zu entlohnen und mit Verantwortung zu betrauen. Wird dieser Ansatz nicht ernsthaft weiterverfolgt und gefördert, steht zu befürchten, daß alles bleibt, wie es bisher war: mangelnde Effektivität in der Entwicklungskooperation wird vielfach beklagt werden, konkrete Veränderungen des etablierten Managementsystems bleiben jedoch aus.

Im Entwicklungsland selbst müssen solche Veränderungen mit vorbereitet werden. So könnten Pro-jektdurchführung und finanzielle Rechenschaftspflicht stärker dezentralisiert werden; das würde in vielen Fällen zu größerer Transparenz und beschleunigter Realisierung beitragen. Qualifikationsbetonte Einstellungskriterien, ausreichend hohe Löhne sowie stärkere Delegation von Entscheidungskompetenzen kommen hinzu. Verbesserungen im Haushaltssystem und eine Rationalisierung der Verteilungsschlüssel der zur Verfügung stehenden Ressourcen können in Angriff genommen werden.

Die Definierung dieser neuen Geberrolle steht erst am Anfang, und mehr Erfahrungen im Umgang mit betont partnerschaftlichen Formen der Entwicklungskooperation sind nötig. Auch wenn auf den ersten Blick die Aussichten auf eine solche Neuorientierung der Entwicklungskooperation noch ungünstig sind, können Reformversuche trotzdem von Erfolg begleitet sein, wie erste Erfahrungen aus Norwegen belegen

V. Effektivität in Aussicht?

In die Debatten um die Zukunft der Beziehungen zwischen Nord und Süd droht sich eine lähmende Erschöpfung einzuschleichen. Zahlreiche internationale Konferenzen und Arbeitskreise befassen sich immer wieder mit bekannten Forderungen nach Änderungen und Neuorientierungen in der entwicklungspolitischen Praxis. Doch solche Ein-helligkeit findet sich nur selten in der politischen Praxis, wo es darum geht, Empfehlungen und Forderungen umzusetzen und mit entwicklungspoliti-sehen Strukturen und Modalitäten in Einklang zu bringen.

Auf die Wichtigkeit -in allen Phasen der Entwicklungskooperation -die Empfängerseite stärker zu beteiligen und mit Eigenverantwortung zu betrauen, wurde wiederholt hingewiesen. Änderungen im Managementsystem von Projekten und Programmen sind möglich; Schwerpunkte der Kooperation können durch die Beteiligung betroffener Bevölkerungen sinnvoller festgelegt werden.

Die Geberseite macht es sich oft zu einfach, Gründe für Effektivitätsschwächen vor allem im Entwicklungsland selbst verorten zu wollen. Motive, Formen und Inhalte der Zusammenarbeit, die die Entwicklungskonzepte und Strategien der Geberinstitutionen anleiten, erweisen sich als mitverantwortlich für die geringe Effektivität. Aus innenpolitischen Gründen ist es oftmals opportun, Entwicklungszusammenarbeit als verschwenderisch zu charakterisieren und generell in Frage zu stellen. Im Falle der USA hat das inzwischen dazu geführt, daß Mittelkürzungen bevorstehen, obwohl die USA im OECD-Vergleich bereits jetzt schon auf dem letzten Platz der Geberländer liegen.

Aus den untersuchten afrikanischen Ländern kommen klare Hinweise, daß es nur zu einer Steigerung der entwicklungspolitischen Effektivität kommen kann, wenn ernsthafte Versuche unternommen werden, die Geber-Empfänger-Beziehungen auf eine neue partnerschaftliche Grundlage zu stellen. Institutionelle Reformbemühungen der sich um Demokratie und soziale Gerechtigkeit bemühenden Entwicklungsländer erhielten somit die längst überfällige Chance, internationale Entwicklungshilfe in effektiver Weise als partnerschaftlichen Beitrag zur Lösung ihrer Probleme einzusetzen.