I. Die Effizienzkrise der öffentlichen Verwaltung
1. Allgemeine Feststellungen Der öffentliche Sektor steckt in einer tiefen finanziellen Krise. Eines der üblichen Rezepte der öffentlichen Hand -finanzielle Probleme durch Steuererhöhungen zu mildern oder gar zu lösen-wird bei einer schon lange als unerträglich empfundenen Belastungsquote der Steuer-und Sozialabgabenpflichtigen politisch immer schwieriger durchsetzbar sein; letztendlich würde dieser Weg auch aufgrund der damit verbundenen leistungshemmenden Auswirkungen in die falsche Richtung führen. Eine weitere Möglichkeit zur Steigerung der Einnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden wäre die Ausweitung der öffentlichen Kreditaufnahme. Zu Beginn der siebziger Jahre war eine erhebliche Erhöhung der Schuldenaufnahme noch mit dem Schlagwort der Erweiterung des Staats-korridors zu begründen. Dabei ging es vor allem „um eine Ausweitung des Angebots an öffentlichen Leistungen insbesondere im Bereich der Bildung und der sozialen Sicherung“ Mitte der neunziger Jahre befinden wir uns dagegen in einer Situation, in der es darum geht, eine notwendige weitere Einengung des Staatskorridors nicht allzu schmerzlich ausfallen zu lassen. Möglichkeiten der Kreditaufnahme sind bei dem derzeitigen Stand der öffentlichen Verschuldung mit ihren bekannten negativen Folgewirkungen auf den Geld-und Kapitalmarkt und hinsichtlich der Manövrierfähigkeit der öffentlichen Haushalte nur noch sehr eingeschränkt vorhanden. Einer nochmaligen Ausweitung der öffentlichen Kreditaufnahme sollte auch und gerade wegen des Aspektes der intertemporalen Lastenverschiebung entgegengetreten werden. Schon beim jetzigen Stand der Staatsverschuldung werden Lasten auf die nächsten Generationen verlagert, die kaum mehr zu schultern sein werden.
In dieser Situation, die durch nur noch geringe Möglichkeiten staatlicher Einnahmensteigerungen auf der einen und den Abbau teilweise allzu großzügig gewährter sozialer Leistungen auf der anderen Seite geprägt ist, kann die staatliche Verwaltungsorganisation, die einen erheblichen Anteil der öffentlichen Ressourcen bindet, nicht außerhalb einer kritischen Durchleuchtung bleiben. Für den Bereich der staatlichen sozialen Daseins-fürsorge ist dies wie folgt präzise formuliert worden: „Auf der politischen Tagesordnung steht nicht die Streichung von Sozialleistungen, sondern die Reform und der Abbau von Sozialbürokratien, die Einführung moderner Managementmethoden sowie die Schaffung leistungsfähiger und effizienter Strukturen.“ Die Forderung nach dem Abbau von Bürokratie und der Schaffung leistungsfähiger und effizienter Strukturen trifft auf alle Bereiche staatlicher Leistungserstellung zu.
In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage nach einer Lösung der Finanzprobleme der öffentlichen Hand durch die Privatisierung von Leistungen. Dies ist jedoch nur ein Teilaspekt einer Lösung des Problems. Es wird aus den verschiedensten Gründen immer Dienstleistungen geben, die durch den Staat wahrgenommen werden müssen. „Deshalb muß der Frage einer internen Optimierung des öffentlichen Bereiches die gleiche Aufmerksamkeit geschenkt werden wie externen Lösungen des Effizienzproblems in den Fällen, in denen eine privatwirtschaftliche Leistungserbringung sinnvoller erscheint.“ 2. Organisationsstrukturen Das traditionelle Leitbild der Verwaltung ist aufgrund seiner Geschichte stark geprägt durch den hierarchischen Aufbau des Militärs. Die daraus ab-geleitete zentralisierte Verwaltungsführung kann bei der Vielschichtigkeit und der Quantität der staatlichen Funktionen innerhalb der derzeitigen Organisationsstrukturen ihren originären Aufgaben der politischen Leitung und Lenkung kaum noch nachkommen und flüchtet sich daher oftmals in Einzelentscheidungen. Daraus ergibt sich ein Kompetenzverlust bei den Betroffenen der unteren Ebene, was zwangsläufig zu Demotivation und damit zu schlechteren Leistungen führt.
Die zentralisierte Verwaltungsführung bringt systembedingt auch den Nachteil wesentlicher zeitlicher Verzögerungen der Entscheidungsfindung mit sich. Im üblichen dreistufigen Verwaltungsaufbau sind die Verantwortlichen auf den unteren Ebenen vielfach nicht befugt, anstehende Probleme selbst zu lösen; sie müssen den Vorgang der Mittelinstanz zuleiten und abwarten. Beantragt z. B. ein Kindergartenträger einen Zuschuß, wendet er sich an seine Gemeinde. Diese wiederum muß das zuständige Landratsamt einschalten, das die Unterlagen an die staatliche Mittelinstanz, in diesem Fall das Landesjugendamt, weiterleitet. Die Mittelinstanz hat sich in der Vergangenheit jedoch mehr und mehr eine „Briefkastenfunktion“ zu eigen gemacht, indem sie Mitteilungen der unteren Ebene lediglich entgegennimmt und an die ministerielle Ebene weiterleitet. Nach der Entscheidung des Ministeriums wird das Ergebnis auf dem umgekehrten Weg der untersten Verwaltungsebene zugeleitet, die sich dann mit der entsprechenden zeitlichen Verzögerung an den Betroffenen wenden kann.
Aber auch auf den jeweiligen Ebenen ergeben sich aufgrund der Vielzahl von Abteilungen, Referaten, Dezernaten und Sachgebieten zusätzliche Instanzen, die eine schleppende Bearbeitung wegen Überschneidungen in der Zuständigkeit, Doppel-arbeiten und wegen des Wartens auf Entscheidungen geradezu herausfordern. Hinzu kommt, daß die Verwaltung eher Vorschriften-, Verfahrens-und ausgabenorientiert als leistungs-und marktorientiert arbeitet. Arbeitsabläufe sind durch Gesetze und Verordnungen bestimmt. Änderungen werden vielfach von den Entscheidungsträgern auf der ministeriellen Ebene fernab vom Tagesgeschäft und somit in Unkenntnis der Mängel bei Arbeitsabläufen der operativen Ebene verfügt. 3. Haushaltsrecht Eine weitere gravierende Einflußgröße auf das wirtschaftliche Verhalten der Verwaltung stellt das öffentliche Haushaltsrecht dar, das im wesentlichen auf Grundsätzen basiert, die von den Auseinandersetzungen um das parlamentarische Budgetrecht im 19. Jahrhundert geprägt sind. Die daraus entwickelten Grundsätze und Instrumente entsprechen nicht der Notwendigkeit eines modernen Budgetmanagements für das „Unternehmen Staat“. Bedenkt man z. B., daß die Staatsquote (Anteil aller öffentlichen Ausgaben einschließlich der Sozialversicherungsausgaben in Prozent am Bruttoinlandsprodukt) 1994 in Deutschland 52 Prozent betrug, wir aber mit einem Instrumentarium im Dienst-und Haushaltsrecht operieren, das strukturell ins vorige Jahrhundert gehört, in dem wir eine Staatsquote von 12, 3 Prozent (1900) zu verzeichnen hatten, wird die Dimension des Problems sehr plastisch: Wir erkennen, daß sich der Staat bei einer Staätsquote von 12, 3 Prozent ein Haushalts-und Dienstrecht gegeben hat, das von einer wesentlich geringeren staatlichen Aufgaben-vielfalt geprägt war.
Damals mögen Dienst-und Haushaltsrecht für ein effektives Budgetmanagement noch ausgereicht haben. Ein gigantischer Aufgabenanstieg sowie der gesellschaftliche Wandel haben heute die Voraussetzungen grundlegend verändert. Wer die Leistungsfähigkeit der Verwaltung verbessern will, muß ihr ein zeitgemäßes Instrumentarium an die Seite stellen.
Die Mängel im Haushaltsrecht liegen auf der Hand. Zunächst einmal fehlt es an einer wirksamen Finanzplanung. Die vorhandene mittelfristige Finanzplanung stellt „lediglich eine unverbindliche Vorschau auf die zukünftige Entwicklung“ dar, eine „Integration zwischen kurzfristiger Budgetierung und mittelfristiger Aufgaben-und Finanzplanung“ ist nie gelungen. Der Haushalt selbst besteht vorwiegend aus einer reinen Einnahmen-/Ausgabenrechnung und wird im allgemeinen Jahr für Jahr fortgeschrieben. Er enthält eine Fülle von Details, die bei einem Bundesland von der Größe Hessens über 6000 Seiten füllen und damit die Gefahr in sich bergen, nur noch für „Insider“ lesbar zu sein. Trotz der Menge der Zahlenangaben sagen Budgets wenig aus, denn es handelt sich lediglich um Zeitpunktbetrachtungen, „die zwar eine formale Inputsteuerung der Ressourcenverwendung erlauben; formale Steuerungsfähigkeit ist aber beim heutigen Niveau der Vielfalt leistungs-und sozialstaatlicher Dienste und drastischer finanzieller Verknappungen immer ungenügender“ 4. Personalwirtschaft Auf das öffentliche Dienstrecht, „Motivations-und damit Leistungskiller ersten Ranges“ und insbesondere das Personalvertretungsrecht als Hemmnisse einer wirtschaftlichen Verwaltung ist hier nicht weiter einzugehen, werden doch vielfach immer noch abgeleistete Dienstjahre als Kriterien für den beruflichen Aufstieg angesehen und nicht berufliche Kenntnisse, Flexibilität und Leistungsbereitschaft. Die Bezahlung im öffentlichen Dienst richtet sich nach Besoldungsgruppen bei Beamten, Vergütungsgruppen bei Angestellten und Lohngruppen bei Arbeitern. Hinzu kommt die Dienst-altersstufe. Eine höhere Dienstaltersstufe und damit eine höhere Bezahlung erreicht der öffentlich Bedienstete „durch forschreitendes Dienstälterwerden“ die individuelle Leistung ist praktisch irrelevant. 5. Grenzen der klassischen Instrumente der Effizienzverbesserung Da auch der Verwaltung die aus den bestehenden Vorschriften und Regelungen resultierenden negativen Folgen bekannt sind, hat sie in der Vergangenheit immer wieder Maßnahmen ergriffen, um diesen Mängeln zu begegnen. Das dazu eingesetzte Instrumentarium unterscheidet sich nicht sonderlich von den in der Wirtschaft angewandten Verfahren wie Organisationsanalysen, Einsatz automatisierter Datenverarbeitung, Aufgabenkritik oder Stellenkürzungen. Dennoch besteht in der Öffentlichkeit der Eindruck, daß die Verwaltung von sich aus nicht bereit sei, Änderungen zu ihrer Effizienzsteigerung einzuführen. Das damit verbundene Unbehagen ist nicht unbegründet, denn trotz aller Organisationsmaßnahmen und zusätzlicher Kontrollen entwickeln Mitarbeiter der Verwaltung konsequent Gegenstrategien, um Veränderungen zu verhindern. Es gibt immer wieder Versuche, neue interne Hierarchie-und Leitungsstrukturen zu installieren.
Ganz offensichtlich lassen sich also mit altbekannten und in der Wirtschaft angewandten Rezepten in der öffentlichen Verwaltung keine durchschlagenden Erfolge zur Effizienzsteigerung erzielen. Dies wird sich solange nicht ändern, wie die geschilderten Organisationsstrukturen, personal-und haushaltswirtschaftlichen Hemmnisse und die Form der Aufgabenerfüllung nicht einer nachhaltigen Änderung unterworfen werden. Bis dahin werden durch Organisations-und sonstige Kontrollen lediglich die Symptome, nicht aber die Ursachen mangelnder Effizienz der Verwaltung behandelt. Es sind daher neben den bekannten Instrumentarien erfolgsabhängige Komponenten einzuführen mit dem Ziel, die Effizienz der staatlichen Leistungserstellung zu steigern: „Die Einführung erfolgs-und ergebnisbezogener privatwirtschaftlicher Methoden der Produktions-und Leistungslenkung in die öffentliche Verwaltung verspricht nur dann Fortschritte, wenn Leistungserfolge auch hinreichend belohnt werden und Mißerfolge mit Sanktionen bedroht sind.“
II. Controlling als Steuerungsinstrument in der öffentlichen Verwaltung
1. Haushaltskontrolle und Controlling Seit den achtziger Jahren ist der Begriff des Controlling zu einem Schlagwort in der betriebswirtschaftlichen Diskussion avanciert. Es stellt sich die Frage, ob hier nicht nur ein neuer Begriff für altbekannte Tatsachen in die Diskussion geworfen worden ist. Schließlich diskutiert die Betriebswirtschaftslehre seit jeher über die begriffliche Unterscheidung zwischen Kontrolle, Revision, Überwachung, Prüfung oder -Controlling. Die öffentliche Verwaltung hat sich für ihren Bereich ebenso mit diesen Fragen beschäftigt. So lassen sich im Rahmen der öffentlichen Haushalte im wesentlichen drei Kontrolldimensionen unterscheiden erstens die Ordnungsmäßigkeitskontrolle, zweitens die Kontrolle der Wirtschaftlichkeit einschließlich der Sparsamkeit und Wirksamkeit sowie drittens die Überprüfung, ob die getroffenen Maßnahmen mit den Zielen übereinstimmen, also die Kontrolle der Programmverwirklichung.
Die Ordnungsmäßigkeitskontrolle betrifft die förmliche, sachliche und rechnerische Richtigkeit bis hin zur Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben. Die zweite Kontrolldimension -die Kontrolle der Wirtschaftlichkeit -bedeutet, daß auch die Verwaltung „an das Wirtschaftlichkeitsgebot gebunden ist“ Die der Wirtschaftlichkeitskontrolle zugeordnete Wirksamkeitskontrolle oder Organisationsprüfung erstreckt sich insbesondere darauf, ob eine Aufgabe mit einem geringen Einsatz an Personal oder Sachmitteln erfüllt werden kann. „Wirtschaftlichkeits-und Wirksamkeitskontrolle haben beide das Ziel, die Input-Output-Relation des Verwaltungsprozesses zu kontrollieren. Der analytische Unterschied besteht darin, daß bei der Wirtschaftlichkeitskontrolle die ökonomisch rationale . Mittelverwendung'das Prüfkriterium ist, während sich die Wirksamkeitskontrolle auf die , Organisationseffizienz'bezieht.“
Bei der Prüfung der . Programmverwirklichung bzw.der . Erfolgskontrolle, die bereits mit der Finanz-reform 1969/70 Eingang in das Haushaltsrecht gefunden haben, handelt es sich um Prüfungen, „die die Ordnungsmäßigkeits-und Wirtschaftlichkeitskontrollen zusätzlich in einen , Verwendungszusammenhang setzen“ und somit politische Entscheidungsfelder tangieren. In diesem Zusammenhang sei auf Begriffe wie Nutzen-Kosten-Analysen oder Nutzwertanalysen verwiesen.
Mit der Ordnungsmäßigkeitsprüfung befassen sich die staatlichen Kontrollinstitutionen seit jeher in starkem Maße. Allerdings hat auch die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit -also der Effizienz -in den vergangenen Jahren zumindest in der Tätigkeit der Rechnungshöfe erheblich an Bedeutung gewonnen. Im Zusammenhang mit der gegenwärtig geführten Diskussion um das Verwaltungscontrolling könnte daher bei vereinfachter Betrachtung schnell der Schluß gezogen werden, daß eine Effizienzkontrolle -somit eine Form des Controllings -längst Einzug in den staatlichen Bereich gefunden habe. Mit der derzeit praktizierten Form wird man allerdings dem modernen Begriff eines Verwaltungscontrolling nicht gerecht. Auch die betriebswirtschaftliche Prägung des Controlling als Planungs-und Kontrollinstrument trifft nicht das, was ein modernes Verwaltungscontrolling beinhalten sollte, denn „zum Verwaltungs-
Controlling gehört auch, daß organisatorische Rahmenbedingungen geschaffen werden, die wirtschaftliches und wirksames Verwaltungshandeln nicht nur ermöglichen, sondern fördern. Hinter dem Begriff des Verwaltungscontrollings verbirgt sich also die Idee, durch aufeinander abgestimmte organisatorische Maßnahmen und instrumenteile Hilfen ein wirksames Verwaltungshandeln zu erreichen. Mit anderen Worten: Verwaltungscontrolling ist ein Konzept zur Steuerung des Verwaltungshandelns im Hinblick auf Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit.“ 2. Probleme der Input-und der Ergebnismessung Wenn Verwaltungscontrolling als ein Konzept zur Steuerung eines wirtschaftlichen und wirksamen Verwaltungshandelns angesehen wird, ist zunächst zu ermitteln, welche organisatorischen Maßnahmen notwendig sind, um die Verwaltung so umzugestalten, daß sie effizient arbeiten kann und daß sie vor allem in die Lage versetzt wird, ihre eigene Leistung selbst zu messen und, daraus abgeleitet, Verbesserungsvorschläge zu entwickeln und umzusetzen.
Da die Wirtschaftlichkeitsmaximierung staatlichen Handelns durch eine totale Planung nicht möglich ist, sondern die Wirtschaftlichkeit praktisch nur in Teilbereichen verbessert werden kann, versucht man über die Bildung von Teilbereichen der Verwaltung dort die jeweiligen Maxima zu erzielen. „Dafür eignet sich die in der Literatur häufig anzutreffende Dreiteilung des Verwaltungshandelns in strategische (obere), taktische (mittlere) und operative (untere) Führungsebenen bzw. Aktivitäten.“ In der Praxis können sich Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen immer nur einzelner Teilbereiche annehmen. Dabei konzentriert man sich vor allem auf die operative Ebene, denn dort läßt sich der Output am ehesten feststellen. Dies betrifft z. B. die Anzahl ausgestellter Bescheide in einer Sozialverwaltung, die Anzahl erstellter Einkommensteuerbescheide der zuständigen Abteilung in einem Finanzamt oder die Anzahl erteilter Baugenehmigungen eines Bauamtes in einem bestimmten Zeitraum. Auf der Inputseite verfügt die Verwaltung in Form der Haushaltszahlen über ein umfangreiches Zahlenwerk. Die Aussagekraft der Messung von Wirkungen staatlichen Handelns mit Hilfe dieser Inputgrößen ist jedoch, wie bereits dargestellt, sehr eingeschränkt. Ebensowenig kann staatliches Handeln am rein zahlenmäßigen Out-put, auch nicht auf der operativen Ebene, gemessen werden.
In Zeiten knapper Kassen muß daher nach neuen Wegen gesucht werden, Kosten und Ergebnisse staatlichen Handelns nicht nur transparenter zu gestalten, sondern auch die Kosten zu reduzieren und die Ergebnisse in qualitativer Hinsicht zu verbessern. Ein Blick auf neuere Entwicklungen in der Wirtschaft kann dabei sehr hilfreich sein. Denn ganz augenscheinlich hat die Umsetzung von aus der Wirtschaft kommenden Denkanstößen insbesondere im Bereich der kommunalen Verwaltungen zu Erfolgen geführt, wie Beispiele aus den Niederlanden (Tilburg) oder den Vereinigten Staaten und in jüngerer Zeit auch aus Deutschland beweisen. Einer der Gründe dafür, daß sich die öffentliche Verwaltung in unserem Land einer Effizienzdiskussion im Vergleich zu einigen anderen Industrienationen länger entziehen konnte, lag sicher auch darin, daß die Finanzkrise hier später als in anderen vergleichbaren Industrienationen evident wurde. 3. Elemente der Lean Administration als Voraussetzung für ein Verwaltungscontrolling a) Bildung von Zielvorgaben durch Wettbewerb Ganz wesentlich wurde die Diskussion um die Effizienz der Verwaltung durch die von James P. Womack, Daniel T. Jones und Daniel Roos veröffentlichte Studie „The Machine That Changed the World“ beeinflußt, die den Begriff der „Lean Production“ -der „Schlanken Produktion“ -prägte Diesem stark am Produktionsbetrieb ausgerichteten Denkansatz folgte dann die Fortentwicklung zur Lean Administration -der „Schlanken Verwaltung“ -, die ihr Hauptaugenmerk auf die Orientierung am Kunden legt und daraus eine Wettbewerbssituation oder Wettbewerbssurrogate für die öffentliche Verwaltung ableitet, denn Wettbewerb ist die Antriebsfeder, Kosten zu senken oder bessere Produkte zu erstellen.
Dem Argument der Notwendigkeit einer Einführung eines Wettbewerbs oder wettbewerbs-ähnlicher Situationen zur Ermittlung von Zielvorgaben und damit von Vorgaben für eine Leistungssteigerung hat sich die Verwaltung immer wieder mit dem Hinweis widersetzen können, daß für einen großen Teil öffentlicher Leistungen ein Markt nicht existiere. In diesem Zusammen-hang wurde insbesondere auf das Bildungs-und Sozialwesen hingewiesen. Aber gerade im Schulund Universitätsbereich gab es schon immer private Anbieter, die erfolgreich ausgebildet und gewirtschaftet haben. Offensichtlich gelingt es diesen z. B., mit dem gleichen Betrag, der öffentlichen Schulen pro Schüler zusteht, zumindest subjektiv gesehen, bessere Leistungen zu erbringen als staatliche Einrichtungen dies vermögen. Anders ist kaum zu erklären, daß private Schulen in Hessen, die pro Schüler mit dem gleichen finanziellen Betrag staatlich gefördert werden, der für einen Schüler im öffentlichen Schulwesen bereitgestellt wird, eine enorme Nachfrage genießen. Auch private Pflegedienste oder private Nachsorgekliniken haben längst den Nachweis erbracht, daß nicht für jeden leichteren Pflegefall eine teure Maximalversorgung gegeben und damit ein erheblicher finanzieller Aufwand verbunden sein muß.
In den Bereichen der Leistungserstellung, in denen kommunale oder staatliche Stellen mit Privaten in Wettbewerb treten können, kommt zwangsläufig die Frage der Privatisierung auf. In der Wirtschaft wurde diese Frage unter dem Schlagwort des „Make or Buy“ diskutiert. „Fertigungs-und Dienstleistungsbereiche wurden ausgelagert (OutSourcing), die , Fertigungstiefe sank, die Zulieferer und die Lieferbeziehungen gewannen an Gewicht. Die eigene Produktion wurde , schlanker (Lean Production).“
Als Orientierungshilfe für die eigene Leistungsfähigkeit dienen Behörden auch Vergleiche mit anderen öffentlichen Verwaltungen oder den Gebührenordnungen von freiberuflich Tätigen, wie z. B.denen der Architekten. „Diese Wettbewerbs-Surrogate nutzen viele Kommunalverwaltungen schon heute mit unterschiedlicher Intensität, aber sie tun dies noch nicht systematisch und flächendekkend.“
Das Ergebnis eines Wettbewerbs öffentlicher mit privaten Anbietern muß nicht zwangsläufig Out-Sourcing heißen. Zunächst müssen überhaupt die Voraussetzungen für einen Wettbewerb geschaffen werden. Dies erfordert als erstes die Vergleichbarkeit der Kosten und Leistungen. Dazu wird ein aussagefähiges Rechnungswesen benötigt. Unstreitig ist mittlerweile, „daß das gegenwärtig praktizierte kameralistische Rechnungswesen der öffentlichen Hand wenig informativ und transpa rent und für die Steuerung einer modernen Verwaltung unzureichend ist“ Die Konsequenz aus dieser Erkenntnis kann nur die Einführung eines der Wirtschaft angenäherten Rechnungswesens mit doppelter Buchführung, Kostenarten-und Kostenstellenrechnung, Ausweis von Vermögen und Schulden, Erstellung einer Jahreserfolgsrechnung sowie eines Jahresberichtes sein. b) Kundenorientierte Verwaltung Für den Erfolg eines Unternehmens ist es von außerordentlicher Bedeutung, wenn nicht gar eine Überlebensfrage, sich den sich ändernden Kundenwünschen jederzeit anzupassen. Das erwartet auch jeder Verwaltungsbeamte, wenn er sich selbst in der Situation des Kunden befindet. Ganz anders ist dagegen in den meisten Fällen sein Verhalten, wenn er -„auf der anderen Seite stehend“ -den Wünschen der Bürger nachkommen soll. Schließlich ist es alte Verwaltungssitte, von oben nach unten zu bestimmen, was der Bürger zu tun hat, und nicht den Bürger als Kunden zu betrachten, dessen Wünsche in die Produktgestaltung einfließen sollten. Formulare und Vordrucke werden verwaltungsgerecht gestaltet. Konsequenz ist, daß der Bürger vielfach mit einem Bescheid nichts anfangen kann.
Dies alles soll unter dem Begriff des „Total Quality Management“ geändert werden. Eine der Voraussetzungen dafür ist, daß das Verwaltungspersonal in die Lage versetzt wird zu erkennen, wie Qualität erreicht, kontrolliert und verbessert werden kann. Dies ist in Zeiten knapper Haushaltsmittel zunächst scheinbar ein Widerspruch, denn bessere Leistungen sind nach allgemeinem Verständnis zunächst mit höheren Kosten verbunden. Wäre die Verwaltung allerdings in der Lage, den Leistungen die entsprechenden Kosten zuzurechnen, könnte sich ganz schnell herausstellen, daß in einer geringeren Zahl von Rückfragen und Widersprüchen erhebliche Einsparungspotentiale liegen. Von der Verwaltung ist im allgemeinen nicht bekannt, daß über eine allgemeine Fallstatistik Ursachenforschung für Rückfragen „oder vertiefende Analysen der Widerspruchsgründe und daraus zu ziehender Lehren für die Kundenbehandlung erfolgt sind. Das heißt, ein Lern-und Leistungsveränderungsprozeß der Verwaltung auf Basis der Kundenreaktion ist kaum organisiert.“
Ebenso widersprüchlich erscheint zunächst die Behauptung, durch die Übernahme zusätzlicher Leistungen könne die Verwaltung Haushaltsmittel einsparen. Man muß sich jedoch einmal klarmachen, wie viele Stellen wir als Kunden der Verwaltung mit dem gleichen Sachverhalt und damit verbunden mit Rückfragen beschäftigen. Wie viele Rückfragen, Gänge zu Behörden und Wartezeiten könnte sich z. B. ein junger Handwerksmeister, der sich selbständig machen will, ersparen, wenn sämtliche dafür notwendigen Daten einmal an einer Stelle vollständig erhoben und für ihn dann an die verschiedenen Entscheidungsorgane wie Sozialversicherung, Wirtschaftsförderung, Gewerbeaufsicht und Umweltbehörden weitergeleitet würden. Davon könnte auch die Verwaltung profitieren, sofern dadurch Rückfragen wegen unvollständiger Unterlagen unterblieben. Für die datenerhebende Stelle müßte diese Dienstleistung nicht nur mit Kosten verbunden sein. Bei Vorliegen einer Kosten-Leistungs-Rechnung könnte sie anderen Verwaltungen für erbrachte Leistungen eine zahlenmäßig begründete Kostenerstattung oder einen Preis in Rechnung stellen. Damit wäre ein ähnliches Instrument, wie es die Wirtschaft mit dem Einsatz innerbetrieblicher Verrechnungspreise verfolgt, geschaffen.
Kundenorientierung und Qualitätsbewußtsein muß nicht nur nach außen, sondern auch innerhalb einer Behörde zum Tragen kommen. Verläßt ein Vorgang den Schreibtisch eines Sachbearbeiters und gelangt in die Zuständigkeit eines anderen Sachbearbeiters, so ist dieser als interner Kunde anzusehen. Auch hier gilt es, durch qualitativ hohe Vorarbeiten ein kostenträchtiges Hin-und Herschieben von Akten zu vermeiden. c) Personalmanagement Diskussionen über Steigerungen der Effizienz der öffentlichen Verwaltung sind immer verbunden mit Fragen zum Thema des öffentlichen Dienst-rechts und dann insbesondere mit dem Problem der leistungsgerechten Bezahlung. Grundlegenden Änderungen des Besoldungs-und Tarifsystems hat sich die Verwaltung bisher mit Erfolg widersetzt. Wenn die neuerdings vereinzelt erkennbaren Bemühungen um Einführung von Leistungszulagen -wie z. B. in der Stadt Offenbach -auf breiter Ebene Erfolg haben sollen, ist dies an einige Voraussetzungen geknüpft. Leistungszulagen müssen wirkliche Leistungsanreize geben. Dies setzt zwingend voraus, daß sie tatsächlich personenbezogen und zeitlich befristet gewährt werden. Sollte etwa die Zustimmung des Personalrates nur bei grundsätzlicher Beachtung der Anciennität zu erreichen oder der Entzug von Leistungszulagen praktisch nicht mehr möglich sein, greifen Leistungsanreize nicht. Im Gegenteil, dann sind nicht nur Mitnahmeeffekte sondern auch Demotivationseffekte Folge solcher Regelungen. Eine Besoldung nach Leistung oder die Gewährung von Leistungszulagen verlangt ferner ein Beurteilungssystem, das den individuellen Leistungsvergleich durch Differenzierung ermöglicht. Die Einführung von Leistungszulagen unter Beibehaltung des jetzigen rechtlichen Rahmens wird dazu führen, daß die Verteilung dieser Mittel langfristig ebensowenig leistungsbezogen erfolgt wie bisher, denn Leistungsdefinitionen für Tätigkeiten im öffentlichen Dienst sind kaum vorhanden.
Aber nicht nur hier gilt es anzusetzen, denn „Untersuchungen haben immer wieder ergeben, daß die Verwaltungsmitarbeiter nicht-monetäre Anreize, z. B. interessante Aufgaben oder Gestaltungsmöglichkeiten am Arbeitsplatz, für ihre persönliche Leistungsbereitschaft höher veranschlagen als Leistungszulagen“ Eine erhöhte Motivation ist auch durch die Dezentralisierung von Verantwortung erreichbar. Eine schlanke Verwaltung zeichnet sich auch dadurch aus, daß Entscheidungsbefugnis und Problemlösung „weit nach unten delegiert sind“ Dies hat zum einen eine größere Identifikation der Beschäftigten mit ihrer Tätigkeit und damit einhergehend mehr Motivation und Leistungsbereitschaft zur Folge. Zum anderen sind damit organisatorische und auch Kostenvorteile verbunden, denn es „besteht viel weniger Notwendigkeit, für eine mittlere und obere Führungsebene, um Anweisungen in der Hierarchie nach unten zu geben und Informationen nach oben zu übermitteln“ 4. Die Einführung eines Controllingsystems Der wesentliche Baustein für eine grundlegende Modernisierung der Verwaltung liegt in der Entwicklung eines aussagefähigen Haushalts-und Rechnungswesens. Denn die Verkürzung von Entscheidungswegen und die Delegation von Entscheidungsbefugnissen muß zwangsläufig auch die Verantwortung über die Kosten und Leistungen des Verwaltungshandelns umfassen. Wer Verantwortung tragen soll, muß Informationen darüber besitzen, welche Kosten die von ihm erbrachten Ergebnisse verursacht haben. Erst dann kann Rechenschaft über die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns abgelegt werden.
An dieser Stelle soll noch einmal darauf hingewiesen werden, daß es nicht darum geht, das Wirtschaftlichkeitsprinzip als oberstes gesellschaftliches Ziel festzulegen. Die Zielvorgaben gesellschaftspolitischer Art werden politisch definiert und bewertet. Ebenso klar ist, daß sich die Verwaltung in ihrem Streben nach Wirtschaftlichkeit, wie im übrigen auch die Privatwirtschaft, den gegebenen rechtlichen Vorgaben zu unterwerfen hat. Erst im Rahmen der Realisation der politischen Vorgaben „sollte als Steuerungsgesichtspunkt neben das bisher dominierende Formalziel , Rechtmäßigkeit'wesentlich mehr das Formalziel , Wirschaftlichkeit‘ treten“
Zur Erfassung der Wirtschaftlichkeit eignen sich neben der kaufmännischen Buchführung vor allem die in der Betriebswirtschaftslehre entwickelten Instrumente der Kostenarten-, Kostenstellen-und Kostenträgerrechnung.
Eine Kostenartenrechmmg ist bereits durch den Haushaltsplan gegeben. Die dort vorhandene Untergliederung nach der Gruppierungsübersicht ist eine hilfreiche Grundlage für die Zuordnung der Kostenarten zu den jeweils einzurichtenden Kostenstellen. Ziel der Kostenrechnung ist die Erfassung aller Kosten für die Kalkulation von Gebühren, die Ermittlung interner Verrechnungspreise und für den Vergleich der Kosten mit externen Anbietern. Das bedeutet, daß auch Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen Eingang in eine Kostenrechnung der öffentlichen Verwaltung finden müssen.
Durch die Zuordnung von Kostenarten zu Organisationseinheiten und somit zu Kostenstellen ist die Verantwortung für die Aufgabenerledigung und für die Kosten zusammengeführt. Die Einrichtung der Kostenstellen sollte vor allem nach Funktionen und insbesondere nach Verantwortungsbereichen wie Abteilungen, Referaten, Dezernaten, Gruppen bis hin zum einzelnen Arbeitsplatz erfolgen. Mit den für die Kostenstellen Verantwortlichen wird dann ein Budget für die verschiedenen Kosten vereinbart. Mehrausgaben der einen Kostenart können dann durch Einsparungen bei anderen Kostenarten ausgeglichen werden, was derzeit in Anfängen durch den vermehrten Ausweis der gegenseitigen Deckungsfähigkeit von Haushaltsmitteln oder durch Globalhaushalte bei Universitäten praktiziert wird. Die Einhaltung der vorgegebenen Planwerte in einer Kostenrechnung „wird durch einen permanenten, zeitnahen zentralen und dezentralen Soll-Ist-Vergleich unterstützt. Das Controlling, im Gegensatz zur klassischen reaktiven Rechnungsprüfung, ermöglicht so ein Frühwarnsystem“ damit Planabweichungen analysiert und eventuelle Gegenmaßnahmen frühzeitig bereits aufgrund eigener Erkenntnisse der ausführenden Stelle und nicht erst aufgrund von systembedingt mit zeitlicher Verzögerung erscheinenden Prüfberichten von Rechnungshöfen oder sonstigen Kontrollorganen ergriffen werden können. Die Zurechnung der Kosten auf die erbrachten Leistungseinheiten -die Kostenträger -erfolgt mit Hilfe der Kostenträgerrechnung. Als Kostenträger kommen einzelne „Produkte“ der Verwaltung, wie bspw. ein einzelner Bescheid, aber auch ganze Programme in Frage.
Als Ergebnis eines Controllingsystems können dann weiterhin Kennziffernsysteme entwickelt werden, die je nach Aggregierung Vergleiche einzelbetrieblicher Art bis hin zu Aussagen über Kosten von Programmen zulassen: „Vor allem höher aggregierte Daten sind zusammen mit Betriebsvergleichen in mediengerechter, Parlaments-und bürgernaher Form zu veröffentlichen. Dabei haben -im Sinne der Kunden-und Bürger-orientierung -Daten über Leistungsmengen und die Kosten erbrachter Leistungen im Vordergrund zu stehen.“
Die Anwendungsmöglichkeiten für ein Controlling sind nicht auf öffentliche Unternehmen oder Eigenbetriebe begrenzt, sondern sie umfassen auch die reinen Verwaltungsbereiche auf der Ministerialebene, in der Mittelinstanz und auf der unteren Verwaltungsebene. Voraussetzung sind allerdings die angesprochenen Änderungen im organisatorischen, personalwirtschaftlichen und haushaltswirtschaftlichen Bereich der öffentlichen Verwaltung.
III. Verwaltungscontrolling und seine Auswirkungen auf die Tätigkeit öffentlicher Kontrollinstitutionen
Verwaltungen verfügen innerhalb ihres eigenen Zuständigkeitsbereiches über Prüfungseinrichtungen wie interne Revisionsabteilungen. Beim Bund und den Ländern existieren Vorprüfungsstellen, die fachlich im allgemeinen dem Rechnungshof und in ihrer Dienstaufsicht dem jeweiligen Behördenleiter unterstehen. Größere Kommunen haben eigene Rechnungsprüfungsämter, für kleinere Gemeinden sind die dem Kreis zugeordneten Rechnungsprüfungsämter zuständig. Auf Bundes-und Landesebene gibt es als weitere interne Kontrollinstanz den Beauftragten für den Haushalt (§ 9 Bundeshaushaltsordnung und Landeshaushaltsordnung), der für die Planung, Durchführung und Kontrolle des Haushalts zuständig ist. Als externe Kontrollinstitutionen der Verwaltung sind vor allem die Rechnungshöfe zu nennen. Daneben gibt es noch verschieden strukturierte Einrichtungen für die überörtliche Kommunalprüfung. Innenrevision und Vorprüfung sind vor allem mit der förmlichen, rechtlichen und rechnerischen Prüfung befaßt, ebenso wie die Rechnungsprüfungsämter und sonstigen Institutionen auf der Kommunalebene.
Wenn als Ergebnis der Diskussionen um Managementstrategien der öffentlichen Verwaltung mit einer Controllingstelle eine weitere Kontrollinstanz aufgebaut werden soll, muß klargestellt werden, daß damit kein quantitativer Zuwachs an Kontrollen und damit auch an entsprechendem Personal verbunden sein kann. Wenn sich die Verwaltung eine Einrichtung vergleichbar der Stellung des Controllers in der Wirtschaft schafft, dessen Rolle „broadened to include the analysis and explanation of financial facts and figures to assist management“ ist dann ist mit dieser Stelle die Kontrolle auf eine qualitativ andere Ebene gestellt worden. Da die Einrichtung von Controllingsystemen immer mit organisatorischen und personal-wirtschaftlichen Änderungen verbunden sein sollte, darf von diesen Änderungen auch die bisherige Vorprüfung oder Rechnungsprüfung nicht verschont bleiben. Schließlich gilt es, auch den Einsatz der Ordnungsmäßigkeitskontrolle effektiver zu gestalten. Vielfach ist scheinbar immer noch nicht bekannt, wie eine statistisch gesicherte Stichprobe ermittelt wird. Allerdings dürfte ein Personalaustausch zwischen Rechnungsprüfung im herkömmlichen Sinne und einzurichtender Controllingstelle kaum möglich sein. Da Verwaltungscontrolling eine umfassende Führungskonzeption darstellt, die durch Sammeln, Aufbereiten und Darstellen von Informationsmaterial permanent korrigierend in die Steuerung der Verwaltung eingreift, ist an dieser Stelle insbesondere betriebswirtschaftlich ausgebildetes Personal gefragt.
Wenn nun eine mit Effizienz-und Effektivitätskontrollen befaßte zusätzliche Institution in die öffentliche Verwaltung einzieht, wird auch die Tätigkeit der Rechnungshöfe zwangsläufig beeinflußt, sind es doch gerade diese Art Kontrollfunktionen, die die Rechnungshöfe erfüllen. Es ist aber deutlich zu unterscheiden zwischen der laufenden intern regulierenden Kontrolle durch ein Controllinginstrumentarium und den die Verwaltung nur sporadisch ereilenden Effizienzuntersuchungen durch die Rechnungshöfe. Dennoch ändert sich auch in diesem Teilbereich die Aufgabenstellung für die Rechnungshöfe. Dies beginnt mit der Implementierung der Controllingstellen. Deren organisatorische Eingliederung und die Organisation der Informationsflüsse sollte nicht erst nach der Einrichtung, sondern wenn möglich schon in der Implementierungsphase Prüfungsobjekt der Rechnungshöfe sein. Noch besser wäre es -stünde dem in der Praxis nicht ein Personalmangel entgegen wenn die Rechnungshöfe mit geeignetem Personal an der Implementierung von Controllingsystemen mitwirken könnten, denn aufgrund der vielfältigen Prüfungserfahrungen und anderweitig erworbener Kenntnisse kann von den Prüfern der Rechnungshöfe erwartet werden, „vorbehaltlose und phantasievolle Überlegungen zu neuen Lösungen für eine Effektivierung der Einnahmen-und Ausgabenkontrolle“ zu entwickeln. Dazu gehört auch die kritische Würdigung der durch das Controlling ermittelten Zahlenwerte, die Analyse dieser Zahlen und die Prüfung, welche Steuerungsmaßnahmen die Verwaltung aufgrund der Analysen in Angriff genommen hat. Auch die Unterbreitung von Verbesserungsvorschlägen gehört an dieser Stelle zu den Aufgaben der Rechnungshöfe.
Eine andere Aufgabe wird sich für die Rechnungshöfe im Zusammenhang mit dem Schlagwort des Out-Soiircing ergeben. Um einen reellen Vergleich im Wettbewerb zwischen Verwaltung und privaten Anbietern herzustellen, bedarf es gleicher Kalkulationsgrundlagen bei allen Mitbewerbern. Dies betrifft z. B. die Einrechnung kalkulatorischer Kosten oder die Schlüsselung von Gemeinkosten. Hier wird es Aufgabe der Rechnungshöfe sein, darauf zu achten, daß sämtliche relevanten Größen in die Berechnungen eingeflossen sind.
In vielen Bereichen ist der öffentlichen Verwaltung ein Wettbewerb verwehrt, da ein Markt nicht vorhanden ist. Ein wesentlicher Antrieb zu Verbesserungen und Neuerungen fehlt daher. In diesen Fällen wird die Verwaltung auf Wettbewerbssurrogate zurückgreifen, d. h. insbesondere Leistungsvergleiche zwischen verschiedenen Behörden oder Kommunen anstellen müssen. Dies ist zwar auch in der Vergangenheit schon geschehen, aber nicht unter Ausschöpfung der Möglichkeiten, wie sie ein ausgebautes Kostenrechnungssystem bietet. Hinzu kommt, daß diese Vergleiche bisher mehr oder minder unbemerkt von der Öffentlichkeit stattfanden. Aber erst der „Druck einer informierten Öffentlichkeit auf ein faires Preis-Leistungs-Verhältnis könnte im öffentlichen Sektor eine ähnliche Wirkung erzielen wie der unmittelbare Marktwettbewerb in der Wirtschaft“ In den Vereinigten Staaten besteht bereits jetzt ein erhebliches Medieninteresse an Ergebnissen von Organisation-und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen der öffentlichen Verwaltung durch die State Audi-tors. In Irland sind die Prüfungsberichte der dortigen Kontrollinstanz der Öffentlichkeit zugänglich. Auch in England werden Prüfberichte veröffentlicht, wobei die englische „Audit Commission for Local Authorities einen ständigen Leistungsvergleich zwischen allen englischen Kommunen, der sich auf eine breite Palette kommunaler Dienstleistungen erstreckt“ durchführt. Diese Art der Öffentlichkeitsarbeit erscheint in Deutschland derzeit vielleicht noch ein wenig ungewöhnlich. Das zunehmende Interesse der Öffentlichkeit an den von den Rechnungshöfen veröffentlichten Ergebnissen ihrer Prüfungen zeigt jedoch, daß auch bei uns ein verstärktes Einbeziehen der Medien gerechtfertigt ist.
Zusammenfassend läßt sich also feststellen, daß von der Einführung neuer Managementkonzepte in der Verwaltung natürlich auch die öffentliche Finanzkontrolle betroffen ist. Mit der Verwirklichung von Konzepten der Lean Administration läßt sich Controlling als Steuerungsinstrument der öffentlichen Verwaltung einsetzen. Bis dieser Schritt der Verwaltung getan ist, muß die öffentliche Finanzkontrolle längst mit derartigen Instrumentarien vertraut sein. Andernfalls wird sie mit einem Verwaltungs-und Kontrollverständnis vergangener Zeiten den dann in der Verwaltung implementierten Managementmethoden vergleichsweise hilflos gegenüberstehen. Es bedarf daher auch bei der öffentlichen Finanzkontrolle einiger Anstrengungen im Bereich der eigenen Zielfindung, Mitarbeitersuche und -motivation, um die teilweise immer noch nicht abgeschlossene Wandlung von der Ordnungsmäßigkeits-vornehmlich zur Wirtschaftlichkeitskontrolle zu fördern und darüber hinaus schon jetzt bei der Installierung von Lean-Administration-und Controlling-Konzepten aktiv mitzuwirken. Die Rechnungshöfe werden künftig bei Ordnungsmäßigkeitsprüfungen vor allem steuernd und nach Schwerpunkten in die Tätigkeit der anderen Kontrollinstitutionen eingreifen und sich selbst in verstärktem Maße mit der Kontrolle der Zweckmäßigkeit einzurichtender und vorhandener Controllingsysteme befassen.
