Controlling als Instrument effizienzsteigemder Verwaltungsreformen? Eine Problemskizze | APuZ 5/1995 | bpb.de

I. Einführung

Die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Leistungsfähigkeit eines Staates resultiert aus der Effizienz seines öffentlichen Sektors. Während in Deutschland in der Privatwirtschaft nicht erst in den letzten Jahren zum Teil tiefgreifende Umstrukturierungsmaßnahmen zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit ergriffen wurden, verharren die Bemühungen hinsichtlich effizienzorientierter Reformen in der öffentlichen Verwaltung noch weitgehend im Stadium der „Vorfelddiskussionen“. Dabei ist unstrittig, daß eine -im Interesse der Gewährleistung einer kontinuierlichen Leistungsfähigkeit -schrittweise Reform der öffentlichen Verwaltung im wesentlichen aus zwei Gründen erforderlich ist: 1. Angesichts der aktuellen Höhe der staatlichen Zwangsabgaben ist die Mobilisierung interner Reserven -d. h. die Erhöhung der Effizienz und die Ausschöpfung von Sparpotentialen -

mittelfristig eine der wichtigsten Ressourcen der öffentlichen Hände. 2. Der Wandel vom Hoheits-zum Leistungsstaat sowie das sich immer weiter verbreitende Streben nach mehr Selbstverantwortung und mehr individueller Souveränität erfordern sowohl eine größere „Kundennähe“ der staatlichen Leistungserbringung als auch mehr Selbstverantwortlichkeit -gepaart mit intrinsischen Motivationssteigerungen -der öffentlich Bediensteten.

Ein Patentrezept der Befriedigung des Reformbedarfs der öffentlichen Verwaltung gibt es nicht. Allerdings sind einige Ansätze vorhanden, die den Lösungsweg in Richtung einer effizienten Verwaltung aufzeigen. Die Reform des Dienstrechtes soll dabei zunächst ausgeklammert werden, da diese -ungeachtet der laufenden Diskussion -weder in realistischen Zeiträumen zu erwarten ist, noch das bestehende Dienstrecht -bei genauem Hinsehen -Ich möchte nicht versäumen, mich bei Frau Ute Lieders für ihre engagierte Unterstützung bei diesem Text zu bedanken. effizienzorientierten Reformschritten in Wirklichkeit entgegensteht, zumindest nicht in dem Maße, wie populäre Diskussionen dies vermuten lassen. Internationale Vergleiche zeigen nämlich, daß die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltungen in Ländern ohne Beamtentum a priori nicht über der der Bundesrepublik Deutschland -mit Beamtentum -liegt. Somit bleiben neben der Privatisierung zwei -nicht miteinander konfligierende -Reformstrategien, die sich konzeptionell anbieten: -die Modernisierung der staatlichen Budgetierungstechnik und -die Implementation (modifizierter) privatwirtschaftlicher Controllinginstrumente.

Angesichts der staatlichen Finanzierungskrise, die kaum mehr durch Steuererhöhungen und eine weitere Schuldenaufnahme bewältigt werden kann, steht von den oben genannten Gründen für eine Reform der öffentlichen Verwaltung der der Effizienz im Vordergrund, um zum einen mit den zur Verfügung stehenden Mitteln gesetzliche und politische Aufräge besser erfüllen zu können und zum anderen das Mittelvolumen zu reduzieren bzw. anderen Verwendungen zuzuführen. Dieser erforderlichen Mobilisierung von Effizienzreserven steht ein unzureichendes Steuerungsinstrumentarium gegenüber, weshalb der zweiten Reformstrategie -der Implementation (modifizierter) privatwirtschaftlicher Controllinginstrumente -große Bedeutung zugemessen wird. Sie soll im folgenden erörtert werden.

Controlling wird derzeit fast als eine Art Zauber-formel im Kontext von Verwaltungsreform angesehen: Zauberformel deshalb, da die sehr hoch gesteckten Erwartungen auf eine gewisse Naivität der Protagonisten -insbesondere in den Verwaltungen selbst -im Umgang mit betriebswirtschaftlichen Instrumenten hindeuten. Ein Beispiel hierfür bietet die beabsichtigte Umwandlung eines Amtes in der Verwaltung zu einem Eigenbetrieb, gemäß § 26 Landeshaushaltsordnung (LHO), mit mehreren Millionen Mark Jahresumsatz, Ein Mitarbeiter der zuständigen Behörde, mit einer betriebswirtschaftlichen Ausbildung, wurde dahin-gehend angesprochen, ob er nicht, neben seiner normalen Arbeit, ein oder zwei Stunden täglich erübrigen könnte, um dort eine Kosten-und Leistungsrechnung und, darauf aufbauend, ein Controllingsystem einzuführen. Wie in diesem Fall wird oftmals übersehen, daß die Einführung eines sinnvollen, d. h. leistungsfähigen Controllings ein sehr komplexer, arbeitsaufwendiger Vorgang ist, insbesondere wenn nicht auf einer funktionierenden doppelten Buchführung (Doppik) aufgebaut werden kann. Darüber hinaus ist fragwürdig, ob die Einführung von Controlling quasi automatisch zu Wirtschaftlichkeit und Effizienz führt. Hinzu kommt, daß viele wissenschaftliche Schriften zur Einführung von Controlling zu wenig praxisorientiert und nicht auf die Besonderheiten der Verwaltung zugeschnitten sind.

Im folgenden wird versucht, eine Definition für Controlling zu geben sowie die dabei auftauchenden Schwierigkeiten darzustellen. Anschließend werden die verschiedenen Formen von Controlling thematisiert, um danach die zu deren Durchführung benötigten Instrumente sowie deren organisatorische Institutionalisierung bzw. die dabei auftretenden Probleme zu erörtern.

II. Rolle und Bedeutung des Controlling im Rahmen einer effizienzorientierten Verwaltungsreform

1. Definition des Begriffs Controlling Controlling wird seit vielen Jahren in der Privat-wirtschaft praktiziert. Definitorisch ist es allerdings schwer zu greifen, obwohl verschiedene entsprechende Forschungsprojekte existieren und es dazu eine umfassende betriebswirtschaftliche Literatur gibt.

So weist Woll darauf hin, daß keine „allgemeinverbindliche“ Definition des Wortes in Theorie und Praxis existiert. Zudem wird Controlling oft durch die Nähe des Wortstammes mit Kontrolle verwechselt. Dies ist jedoch falsch, da Kontrolle nur eine von verschiedenen Controllingfunktionen darstellt. Im folgenden werden Definitionsversuche aufgeführt: -„Übereinstimmend wird es (Controlling) als Teilfunktion der Führung angesehen. In der Wirtschaftspraxis werden dem Controlling typischerweise Aufgaben der Kosten-und Leistungsrechnung, des Berichtswesens, der ope-rativen und taktischen Planung sowie insbesondere der Budgetierung zugewiesen.“ -„Controlling ist ein funktionsübergreifendes Steuerungsinstrument, das den unternehmerischen Entscheidungs-und Steuerungsprozeß durch zielgerichtete Informationsbe-und -Verarbeitung unterstützt. Der Controller sorgt dafür, daß ein wirtschaftliches Instrumentarium zur Verfügung steht, das vor allem durch systematische Planung und der damit notwendigen Kontrolle hilft, die aufgestellten Unternehmungsziele zu erreichen. Inhalt der Zielvorgaben können alle quantifizierbaren Werte des Zielsystems sein.“ -„Der Begriff des Controlling geht [... ] über die Überwachungsfunktionen weit hinaus, da er auch Planung und Steuerung mit einbezieht. Das [... ] Controlling-Konzept gilt auch als Informations-und Führungsinstrument für ganze Unternehmen.“ Diese Definitionen sind nun aber nicht sonderlich hilfreich bei der Überlegung, inwiefern es sinnvoll ist, Controlling in die Verwaltung einzuführen. Zweckmäßig ist es zu versuchen, ein Verwaltungscontrolling über die angestrebten Ziele zu definieren. Folgende Ziele bieten sich an: -Schaffung von Kosten-und Leistungstransparenz zur Erhöhung der Effizienz Die Steuerungsinstanzen sollen erkennen können, welche Produkte/Leistungen mit welcher Qualität und welchem Mitteleinsatz erbracht werden. Diese Erkenntnisse sollen helfen, den Mitteleinsatz zu optimieren, um eben die gesetzlichen und politischen Ziele zu erfüllen. -Verbesserung der Haushaltsveranschlagung Es sollen Voraussetzungen für eine realistische und zugleich den Notwendigkeiten des Haushaltsverfahrens gerecht werdende Planung von finanziellen Mitteln geschaffen werden. -Schaffung von Analyseinstrumenten in Form von Kennzahlen u. ä. Im Rahmen eines Berichtswesen sollen Instrumente zur Analyse von Entwicklungstrends einzelner Ausgabenarten sowie zur Erkennung von deren Ursachen geschaffen werden. -Wirtschaftliche Mittelverwendung Es soll ein Budgetierungssystem entwickelt werden, durch das die Fachbereiche innerhalb zugewiesener Globaltitel die Mittelvergabe ökonomisch rational nach aktuellen Erfordernissen steuern können. Zusammenfassend kann gesagt werden, daß Controlling drei Aufgabenfelder betrifft: Planung, Kontrolle, Steuerung. 2. Controllingbereiche In der Controllingliteratur auch zur öffentlichen Verwaltung wird oft zwischen strategischem und operativem Controlling unterschieden. Die beiden Bereiche werden im folgenden dargestellt. a) Strategisches Controlling Strategisches Controlling ist zukunftsorientiert; es wird versucht, langfristige Ergebnisse zu ermitteln und zu planen, unter der Berücksichtigung externer Entwicklungen. Das Ziel besteht darin, zukünftige Chancen und Risiken zu erkennen und gegebenenfalls zu maximieren bzw. zu minimieren. Versucht man diesen theoretischen Ansatz auf die Verwaltung zu übertragen, bedeutet dies, daß das politisch-administrative System in die Lage versetzt werden soll, gesellschaftliche Entwicklungen systematisch zu erfassen, um politische Zielsetzungen, Programme und Planungen falls nötig frühzeitig an neue oder veränderte Bedingungen anpassen zu können Politiker halten Rücksprache mit hohen Verwaltungsbeamten, es erfolgen Planungen zur Realisation politischer und gesetzlicher Ziele, diese Ziele werden von Politikern selbst und z. B. durch die Opposition kontrolliert, gesellschaftliche Risiken (wie Ausländerfeindlichkeit) oder absehbare steuerliche Mindereinnahmen (z. B. durch einen wahrscheinlichen Niedergang eines wirtschaftlich wichtigen Industriezweiges) werden frühzeitig erkannt und anschließend Maßnahmen/Programme entwickelt, um die erkannten Probleme zu lösen.

Die politische Realität zeigt jedoch, daß eine -oben etwas banal dargestellte -Übertragung von strategischem Controlling auf die Verwaltung kaum möglich ist. Die Räte bei den Städten und Gemeinden bzw. die Senatoren und Minister bei den Bundesländern werden sich im Zweifelsfalle Sachkenntnis bei der Verwaltung holen, um wirtschaftliche Handlungsweisen verfolgen zu können. Letztere treten jedoch oftmals gegenüber politischen Ideologien oder a priori in den Hintergrund. Und bereits hier offenbart sich ein zentrales Problem bei der Einführung von betriebswirtschaftlichen Systemen in die Verwaltung: Das Ziel staatlicher Institutionen ist nicht identisch mit dem Ziel einer Unternehmung, der Gewinnerzielung. Es stellt sich somit die Frage nach dem Ziel öffent-lieber Verwaltungen. In den Haushaltsordnungen wird auf die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit hingewiesen. Diese Postulate werden jedoch häufig durchkreuzt von Entscheidungen, die politisch eben so gewollt sind und die mit ökonomischen Kriterien konfligieren.

Auch die Instrumente der strategischen Unternehmensplanung scheinen, selbst bei Modifikation, nur schwerlich auf die Verwaltung übertragbar. Ein typisches Instrument des strategischen Controllings ist die Portfolio-Analyse, die zwar theoretisch für die Aufgabenplanung einer Landesregierung angewandt werden könnte, sich aber -selbst wenn man von methodischen Problemen absieht -faktisch als nutzlos erweist, da es nicht möglich ist, hierdurch zum erforderlichen politischen Konsens zu gelangen. Eine andere Frage ist zudem, ob die dokumentierte Kontrolle einer effizienten Leistungserbringung immer erwünscht ist, denn schließlich will der jeweils verantwortliche Politiker der Opposition nicht unbedingt eine Angriffsfläche bieten.

Praktiziertes erfolgreiches strategisches Controlling in der öffentlichen Verwaltung, im Sinne der anfangs gegebenen Definition, ist nicht bekannt. Eine gewisse Perspektive könnte in diesem Kontext eine Weiterentwicklung des bereits aus den siebziger Jahren bekannten Konzepts der Aufgabenkritik werden

Institutionen zur Aufgabenkritik bzw. Aufgaben-optimierung wurden und werden in erster Linie unter finanziellem Druck gegründet: „Aufgabenkritik als Nachdenken über den Sinn des Verwaltungshandelns sowie die Standards der Leistungserbringung ist eine immer wieder notwendige Standortbestimmung der Verwaltung. Sie war in der Vergangenheit allerdings nur unter dem Druck von Einsparungszwängen erfolgreich. Aber auch wenn Aufgabenkritik vor dem Hintergrund finanzieller Schwierigkeiten durchgeführt wird, ist sie von der Haushaltskonsolidierung zu unterscheiden.“

Aufgabenkritik bzw. -Optimierung ist meist auf zwei Ebenen angeordnet, der politischen und der Verwaltungsebene, die Organisation dagegen i. d. R. auf drei Ebenen

-Lenkungsausschuß (Ratsmitglieder, Stadtdirektor, Dezernenten); -verwaltungsinterner Arbeitskreis (Stadtdirektor, Amtsleiter, Personal und Organisation, Leiter von sonstigen Querschnittsämtern, Rechnungsprüfungsamt, Personalrat, Gleichstellungsbeauftragte); -Projektteam (für das Projekt tätige Mitarbeiter).

In Bremen z. B. gibt es auf politischer Ebene die Koalitionsarbeitsgruppe Aufgabenoptimierung (Bürgermeister, Senatoren, Abgeordnete), auf Verwaltungsebene die Verwaltungsarbeitsgruppe Aufgabenoptimierung (Verwaltungsleiter der Zentralressorts) sowie den Arbeitsstab (Verwaltungsmitarbeiter der Zentralressorts). Ziel der Aufgaben-optimierung ist die Umsetzung von Beschlüssen, die auf einer Klausurtagung gefaßt und im Senat bestätigt wurden. Es handelt sich hierbei um kleinere Projekte, z. B. die Finanzierungsstruktur einiger Institute, die Zuwendungen der Stadt Bremen erhalten, aber auch um kostenaufwendigere Programme, z. B.den Ausbau von Kindertagesheimen. Weiterhin entwirft die Verwaltungsarbeitsgruppe Aufgabenoptimierung selbst Vorschläge für langfristige Handlungsbereiche; die hieraus resultierenden Beschlüsse werden von der Koalitionsgruppe Aufgabenoptimierung abgelehnt oder angenommen und zur Abarbeitung an die zuständigen Ressorts weitergeleitet bzw. es erfolgt eine Koordination zwischen mehreren Ressorts durch die „Aufgabenoptimierung“. Die Abarbeitung wird von der Verwaltungsarbeitsgruppe kontrolliert und gegebenenfalls gesteuert, indem man bei der Umsetzung behilflich ist und die Ergebnisse sodann der Koalitionsarbeitsgruppe Aufgabenoptimierung vorlegt.

Die Studie der Kommunalen Gemeinschaftstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) zur Aufgabenkritik bemerkt, daß dies erste Schritte seien, Aufgaben zu definieren und die mit den jeweiligen Aufgaben funktional zusammenhängenden, derzeit aber i. d. R.separat budgetierten Personal-und Sachausgaben konkret zuzuordnen. Weiterhin wird festgelegt, zu welchen Bereichen Handlungsmöglichkeiten auszuarbeiten sind, etwa zu Standardveränderungen, Aufgabeneinstellungen, Privatisierungen und Veränderungen von Betriebsformen.

Langfristig könnte hieraus strategisches Controlling entwickelt werden. Geeignete Instrumentarien zur Informationsverdichtung und darauf aufbauend Planung, Kontrolle und Steuerung von Zielen/Aufgabenerfüllung fehlen allerdings derzeit noch.

Aus diesen Gründen erscheint es zweckmäßig, sich zunächst auf die Entwicklung eines operativen Instrumentariums zu konzentrieren, sich also mit verwaltungsinternen Controllingaktivitäten zu befassen b) Operatives Controlling Operatives Controlling in der Privatwirtschaft bedeutet, langfristige Ziele’ auf kurz-und mittelfristige herunterzubrechen, um sie dann unter Effizienzgesichtspunkten in dem vorgegebenen Handlungsrahmen durch Steuerung und Überwachung realisieren zu können. Operatives Controlling arbeitet weitestgehend mit internen Informationsquellen, d. h.dem Rechnungswesen, insbesondere der Kosten-und Leistungsrechnung, und orientiert sich an Ergebnissen und Zahlen der Gegenwart und Vergangenheit.

Auf die Verwaltung übertragen würde dies zunächst erfordern, ein entsprechendes Informationssystem auf-und auszubauen. Damit stellt sich die Frage, inwieweit es möglich ist, bekannte betriebswirtschaftliche Instrumente des internen Rechnungswesens, aber auch Indikatorrechnungen und Qualitätsstandards zu übertragen

Eine weitere Voraussetzung besteht in der Vorgabe klarer Ziele, die operationalisier-und damit meßbar gemacht werden. Denn nur dadurch ist es möglich, Zielabweichungen zu erkennen und Korrekturmaßnahmen einzuleiten die bei Verwaltungscontrolling weiterhin mit gesetzlichen und auch politischen Zielen konform sein müssen. c) Externes Controlling Der Vollständigkeit halber soll an dieser Stelle das externe Controlling erwähnt werden, das durchzuführen der Rechnungshof für sich beansprucht. Ziel ist es, durch stichprobenartige Prüfungen finanziell bedeutsamer Vorhaben im Sinne einer Zielerreichungs-und Kostenkontrolle Schwachstellen und Abweichungen aufzuzeigen und Vorschläge für Kurskorrekturen zu unterbreiten Im Unterschied zu echten Controllern bedienen sich die „Haushaltskontrolleure“ bei ihrer Tätigkeit nicht informationsverdichtender Instrumente, sondern prüfen meist und schlicht Ausgaben, mit der Folge, daß Fehlentwicklungen frühzeitig eben nicht erkannt werden, sondern erst, wenn sie offensichtlich sind. Es handelt sich hier mithin nicht um Controlling, sondern um eine externe Kontrolle. 3. Instrumente a) Gesetzlich definierte Instrumente In den Haushaltsordnungen finden sich gesetzlich definierte Instrumente wie Haushaltsplan, Wirtschaftsplan, Mittelfristige Finanzplanung usw. Anhand des Haushaltsplans ist es möglich, Zielabweichungen im Sinne von Soll-Ist-Ausgaben festzustellen. Neben dem Soll-Ist-Vergleich enthält die Haushaltsrechnung auch die verbliebenen und die noch aus früheren Haushaltsjahren abzuwikkelnden Haushaltsreste und eventuell Haushalts-vorgriffe Informationen über die erbrachte Leistung, den Output, fehlen völlig. Möglichkeiten zur Erhöhung der Effizienz, d. h.des Verhältnisses von Output zu Mitteleinsatz, sind damit faktisch nicht gegeben. Ferner zeigen diese Instrumente der staatswirtschaftlichen Budgetierung nicht frühzeitig Fehlentwicklungen auf. b) Betriebswirtschaftliches Instrumentarium Im Zusammenhang mit dem Aufbau eines Verwaltungscontrollings werden regelmäßig eine Fülle von Instrumenten genannt: Kosten-und Leistungsrechnung, Kostenvergleichsrechnung, Amortisationsrechnung, Kapitalwertanalyse, Gemeinkostenwertanalyse, Investitionsrechnung usw. Da es zu weit führen würde, an dieser Stelle alle Instrumente zu diskutieren, soll im folgenden -exemplarisch -nur ein Instrument erläutert werden, welches für Controlling in Unternehmen das wichtigste ist: die Kosten-und Leistungsrechnung.

Schon beim Versuch der Einführung von Kosten-und Leistungsrechnungen offenbaren sich die Schwierigkeiten von Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Das Schrifttum über Doppik versus Kameralistik ist mittlerweile sehr voluminös, der Tenor der meisten Arbeiten besagt, daß die für den öffentlichen Bereich typische Kameralistik dringend einer Reform bedarf: „Das öffentliche Rechnungswesen muß dem kaufmännischen Rechnungswesen stärker angenähert werden.“ Ein gewisser Glaubenskrieg besteht jetzt jedoch in der Frage, ob die Doppik eingeführt oder die Kameralistik nur erweitert werden soll

Die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens wird regelmäßig deshalb gefordert, weil die staatlichen kassenmäßigen Abschlüsse finanz-und leistungswirtschaftlich wenig aussagefähig sind, da sie nur eine Zusammenfassung unterschiedlicher Einnahmen-und Ausgabenarten darstellen und leicht durch Kreditaufnahme, Rückgriffe und Rücklagen und sonstige Vermögen zu manipulieren sind Weiterhin erfolgt keine periodengerechte Ermittlung des Jahresergebnisses, mit der Folge, daß zukünftige ungewisse Verbindlichkeiten, z. B. Rückstellungen bei den staatlichen Abschlüssen, nicht ausgewiesen werden. Die finanzielle Problematik, die sich für den Staat heute schon und zukünftig allein durch das Fehlen von Pensionsrückstellungen ergibt, ist hinlänglich bekannt. Die Doppik war und ist erfolgreich bei privatwirtschaftlichen Unternehmen. Gleichwohl gibt es eine Reihe guter Gründe dafür, daß die Doppik in der öffentlichen Verwaltung nicht bzw. kaum möglich ist.

Das Ziel einer Unternehmung ist im Regelfall die Gewinnerzielung; in der öffentlichen Verwaltung dagegen werden politische Ziele verfolgt und müssen gesetzliche Aufträge erfüllt werden, d. h., die staatlichen Ziele konfligieren mit einem gewinn-orientierten Verhalten, da der Staat gerade dort interveniert, wo der Marktmechanismus versagt. Das ist der Fall -bei öffentlichen Gütern -hier wird durch das Fehlen des Ausschlußprinzips und der Rivalität im Konsum nicht über den Preis gesteuert -, z. B. im Bereich der sozialen und öffentlichen Sicherheit -bei externen Effekten, z. B.der Verringerung der Seuchengefahr durch kommunale Abwasserbeseitigung oder der Förderung der Hygiene durch die öffentlichen Gesundheitsdienste, oder -bei Vorliegen von verzerrten Präferenzen, wenn z. B. die Kohsumenten-Souveränität versagt, d. h.dem Individuum zu seinem „Glück“ verhelfen werden muß, z. B. durch Schulpflicht oder Haschverbot.

Die meisten öffentlichen Produkte/Leistungen sind demnach dem Markt entzogen. Auf eine Kostendeckung der die marktwirtschaftliche Produktion substituierenden „öffentlichen“ Leistungen wird zudem bewußt und -aus guten Gründen -politisch gewollt oft verzichtet wie z. B. bei Museen, Theatern oder Hallenbädern. Hinzu kommt, daß die kaufmännische Bewertung des öffentlichen Sachvermögens sehr schwierig, wenn nicht unmöglich ist; hier ist Raum für vielerlei Manipulationen. Da aber auch private Unternehmen „Bilanzpolitik“ betreiben, stellt sich die Frage, inwieweit Verwaltungsangestellte, aber auch die interessierte Öffentlichkeit und Politiker a priori mehr und bessere Informationen aus einer kaufmännischen Buchführung erlangen -verglichen mit einer kameralistischen.

In der Privatwirtschaft stellt das bilanzierte materielle Vermögen ein Schuldendeckungspotential dar und dient auch als Maßstab für die Bonität eines privaten Unternehmens (Gläubigerschutz). Der Staat kann nun aber aufgrund seiner Abgaben-und Steuerhoheit keinen „Konkurs“ erleiden, eine Bilanzierung nach Haushaltsgesetzbuch (HGB) aus Gründen des Gläubigerschutzes ist von daher nicht notwendig. Auch könnte der Aufwand, den die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens verursachen " Würde, höher sein als der zusätzliche Informationsnutzen, denn zum Aufbau und zur Pflege der Doppik werden viel mehr Mitarbeiterinnen benötigt, verglichen mit der relativ einfachen Kameralistik.

Als eine Form der erweiterten Kameralistik wird auch aus diesem zuletzt genannten Grund die Einführung einer Kostenträgerrechnung vorgeschlagen: „Was man in der Verwaltung sicher braucht, ist eine Kostenträgerrechnung, wobei wir eine Kostenartenrechnung letztlich im Haushalt schon haben und eine Kostenstellenrechnung spätestens dann entbehrlich wird, wenn man keine institutioneile Gliederung, das heißt Aufbauorganisation, mehr braucht. Denn dann ist auch die Kostenstelle entfallen. Von daher argumentieren die Vertreter einer sinnvoll erweiterten Kameralistik, daß es letztlich nur einer ordentlich geführten Anlagen-rechnung bedürfe, aus der solche Daten zwanglos zu erhalten seien.“

Die Schwierigkeiten bei diesem im Vergleich zur reinen Doppiklösung (nur) auf den ersten Blick weniger ambitiösen Konzept beginnen bereits bei der Definition der Kostenträger. Ist ein Kosten-träger nur ein Produkt, eine Leistung oder Aufgabe, das bzw. die für den Bürger angeboren wird, oder ist auch eine Kabinettsvorlage ein Kosten-träger? Wie werden Organisationseinheiten verrechnet, wie beispielsweise die Senats-oder Staats-kanzleien, die i. d. R. keinen Kundenservice für den Bürger leisten? Ist es möglich, nur über Kostenträgerrechnung saubere Gemeinkostenzuschläge auf die Produkte/Leistungen/Aufgaben zu bilden, um ihren Preis darzustellen? Dies wird normalerweise durch die Bildung von Kostenstellen vorgenommen. „Denn eine saubere Kontrolle muß sowohl einen Bezug zur Aufgabe (Kostenträger) als auch zur Ressource (Kostenstelle) hersteilen.“

Zusammenfassend bleibt somit festzuhalten, daß für die Einführung eines Verwaltungscontrollings auf betriebswirtschaftliche Instrumentarien insbesondere der Kosten-und Leistungsrechnung zurückgegriffen werden muß, obgleich die Voraussetzungen für die Anwendung dieses Instrumentariums im öffentlichen Bereich nicht oder allenfalls partiell gegeben sind. 4. Implementationsprobleme und -möglichkeiten Unterschiedliche Ansichten gibt es auch darüber, wie Systeme der Verwaltungsreform einzuführen sind. Auf der einen Seite heißt es, die Qualitätsverbesserung der Kommunalverwaltung erfordere einen langfristigen „top-down“ -Ansatz während -auf der anderen Seite -z. B. für das Projekt „Aufgabenkritik und Reorganisation“ der Stadt Bergisch Gladbach der Grundsatz, nicht „topdown“, sondern „bottom-up“ vorzugehen als maßgebend festgehalten wurde.

Offensichtlich gibt es weder in der Theorie noch in der Praxis eine verbindliche Strategie, sondern nur die Erkenntnis, wonach es wichtig ist, daß die Führungsebene über ein einigermaßen klares Konzept verfügt sowie in der Lage sein muß, konkrete Ziele zu definieren, die mit der Installation eines Controllingsystems verwirklicht werden sollen. Die Erfassung des Ist-Zustandes dagegen sollte auf unterer Ebene erbracht werden; Hinweise auf Schwachstellen und Verbesserungsvorschläge sollten auf beiden Ebenen erfolgen und in Kombination miteinander.

Der Vorschlag, Verwaltungsreformen „top-down“ durchzusetzen, scheitert zudem oft an der starken Stellung z. B.des Personalrats aufgrund des Personalvertretungsgesetzes. So wurden in Bremen beispielsweise bereits mehrere Vorhaben zur Verwaltungsreform, an denen der Personalrat nicht „rechtzeitig“ beteiligt wurde, „gekippt“ oder stark verzögert.

Gegen ein „top-down“ -Verfahren spricht zudem, daß übergestülpte Konzepte die Mitarbeiterinnen letztendlich nur verunsichern, hemmen und mentale Reservationen auslösen Wird eine Dezentralisierung von Verwaltungseinheiten angestrebt, bietet es sich beispielsweise bei Landesverwaltungen an, jedem Ministerium Controllingeinheiten zuzuordnen. Gleichzeitig ist aber auch die Zuordnung dieser Einheiten an die mit Querschnittsaufgaben betrauten Ressorts/Ämter denkbar.

Systematische Untersuchungen spezifischer Einflußgrößen, Aktionsparameter und Probleme der Controllingorganisationsgestaltung in der öffentlichen Verwaltung liegen bisher noch nicht vor. Die Diskussionen beziehen sich weitgehend auf Grundüberlegungen, z. B. Einrichtung als Stab-oder Linieneinheit, Controllingorganisation mit Zentral-und Bereichs-Controlling 5. Mögliche Bereiche eines Controllingsystems Es dürfte unstrittig sein, daß sich Controllingsysteme im öffentlichen Bereich am ehesten anbieten bei öffentlichen Unternehmen und Verbänden, Unternehmen, Vereinen und gegebenenfalls Stiftungen.

Die unternehmerische Betätigung der öffentlichen Hand erfolgt auf sehr verschiedene Arten, und Staat und Kommunen bedienen sich aus einer ganzen Reihe von hier nicht im einzelnen aufzuzählenden Gründen diverser Unternehmensrechtsformen (s. Abbildung) Der Aufbau eines Controllingsystems in diesen verwaltungsexternen Bereichen ist nicht nur möglich, da die meisten Verbände/Unternehmen/Vereine/Stiftungen über eine Kosten-und Leistungsrechnung verfügen, sondern auch -sofern noch nicht vorhanden -aus Effizienz-und Kontrollgründen geboten. 6. Bisherige Erfahrungen Derzeit ist es faktisch nicht möglich, sicher zu beurteilen, ob und wo ein echtes Controlling in der Verwaltungspraxis existiert, da -wie bereits eingangs dargestellt -sehr vieles unter dem Schlag-wort Controlling verkauft wird, was nicht Controlling im eigentlichen Sinn ist. Sicherlich gibt es einige Ansätze auf Kommunal-, Landes-und Bundesebene. Insbesondere in Bereichen, in denen (zumindest teilweise) auf Doppik zurückgegriffen werden kann und wo eine Haushaltskonsolidierung dringend ist, wird das controllingnahe Instrument der Aufgabenkritik/Aufgabenoptimierung eingesetzt.

Verallgemeinernd läßt sich sagen, daß im Ausland weit früher als bei uns begonnen wurde, Controlling im öffentlichen Bereich aufzubauen. Die holländische Gemeinde Tilburg gilt hier als Paradebeispiel. Unter der Bezeichnung Kontraktmanagement wird dort ein umfassendes Modell zur Verwaltungssteuerung von der Kommunalverwaltung realisiert. In Tilburg wird nicht nur versucht, eine verbesserte finanzielle Steuerung zu erreichen, sondern auch die Qualität und Quantität der Produkte zu steigern. Zu diesem Zweck wurde eine Controllingorganisation eingerichtet, die einen „Konzerncontroller“ und dezentrale „Dienstcontroller“ in den Fachbereichen beinhaltet. Weiterhin wurde ein Berichtswesen institutionalisiert, welches das Verwaltungsmanagement verpflichtet, die politische Führung regelmäßig über die Ausführung und den Verlauf des vereinbarten Betriebsplans zu unterrichten

III. Fazit

Privatwirtschaftliches Controlling soll helfen, den unternehmerischen Entscheidungs-und Steuerungsprozeß zu optimieren, so daß der Zielerreichungsgrad erhöht wird. Welche Rolle es im Rahmen von effizienzorientierter Verwaltungsreform wirklich spielt bzw. spielen kann, ist noch nicht abschließend zu beurteilen. Konkrete bzw. quantitative valide Leistungsmessungen in der Verwaltung, die nachweisen, ob und inwieweit Controlling effizienzsteigernd wirkt, gibt es bisher noch nicht.

Eingangs wurde gewarnt, Controlling als „Zauberformel“ zu betrachten, da die echten Gründe für die Ineffizienz der Verwaltung nicht bzw. allenfalls partiell in mangelhaften Steuerungs-und Kontrollprozessen liegen.

Mentalitäts-, motivations-und organisationsstrukturelle Aspekte sind von gleichrangiger Bedeutung für das, was oft plakativ als Unwirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung bezeichnet wird.

Der Rationalisierungsdruck auf die öffentliche Verwaltung aufgrund leerer Kassen und/oder neuer Aufgaben wird immer stärker, und Controlling kann sicherlich ein Instrument zur Effizienzsteigerung sein. Allerdings ist das heute in privatwirtschaftlichen Unternehmen übliche Controlling, wenn überhaupt, dann allenfalls stark modifiziert als Instrument einer effizienzorientierten Verwaltungsreform geeignet. Verbesserungen der Informationssysteme der Verwaltungen sind wünschenswert. Auf jeden Fall aber ist ein schrittweises Vorgehen angezeigt, zumal die Frage, ob die Doppik für große Teile des öffentlichen Bereichs wirklich leistungsfähiger ist als eine erweiterte Kameralistik, noch nicht entschieden ist. Konkret bedeutet dies, daß zunächst -Insellösungen durch Ausgliederungen und -der Aufbau von Kostenrechnungsrezeptoren im Gebührenbereich angestrebt werden sollten.

Für die relativ großen Bereiche der öffentlichen Verwaltung, die sich auch in der Zukunft als „controllingrestistent“ erweisen (werden), sollte zur Effizienzerhöhung weniger an der Übertragung ungeeigneter privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente gearbeitet werden. Wichtiger wäre es, sich mit den seit langem bekannten und (im Ausland) erprobten Möglichkeiten einer Modernisierung der staatswirtschaftlichen Budgetisierung unter den Suchworten Zero-Base-Budgeting und/oder Sunset-Legislation auseinanderzusetzen