I. Problemstellung
Zwischen Medien-und Politikvertretern hat sich, nicht nur weil wir uns in einem „Superwahljahr“ befinden, das Klima verschlechtert. Die großen politischen Volksparteien denken nicht mehr nur über neue Mediengesetze nach, sondern es wurden bereits erste Gesetzesnovellierungen, zum Beispiel zur Veränderung des Gegendarstellungsanspruchs, auf den Weg gebracht. Sicher wird ein wenig Beruhigung am Ende des Superwahljahres eintreten, doch das Thema wird damit nicht „vom Tisch“ sein. Denn wir haben es keineswegs nur mit einer punktuellen Kontroverse zwischen der -um es mit den Worten anderer auszudrücken -„politischen Klasse“ und dem „Schweinejournalismus“ zu tun; wir haben es also nicht nur mit fehlerhaftem oder kritikwürdigem Individualverhalten in Einzelfällen zu tun, sondern die Einzelfälle markieren einen Umbruch.
Die Debatte der letzten drei Jahre zwischen diesen beiden gesellschaftlichen Gruppen markiert -so die hier vertretene These -keine punktuelle oder gar zufällige Angelegenheit, sondern sie ist Ausdruck einer strukturellen Umbruchphase zwischen den gesellschaftlichen Teilsystemen Politik und Medien. Wir erleben einen Medien-und Öffentlichkeitsstrukturwandel von erheblichem Ausmaß, der das etablierte Institutionensystem, insbesondere aber die politischen Parteien, zentral betrifft. Öffentlichkeit, weitgehend über Medien hergestellt, differenziert sich immer weiter aus, neue Teilöffentlichkeiten mit eigenen Normen und Regeln sowie mit speziellen Anforderungen an die Politik entstehen. Die Politik verliert zugleich im Rundfunk aufgrund der faktischen „Entpflichtung“ dieses Medienbereichs von der Wahrnehmung öffentlich-politischer Aufgaben im traditionellen Verständnis an Bedeutung, und sie beginnt damit ihre privilegierten Medienzugänge einzubüßen.
Insbesondere private Rundfunkveranstalter, die keine gesellschaftliche Gruppenbeteiligung in Aufsichtsgremien mehr kennen, orientieren sich in der sich verschärfenden Konkurrenzsituation verstärkt am Publikum und weniger an politisch-kulturellen Vorgaben oder an Vermittlungswünschen politischer oder gesellschaftlicher Gruppen und Organisationen. Die Politik insgesamt muß in der Tat um gute Sendeplätze und eine „angemessene“ Berichterstattungspraxis besorgt sein.
Die Koalition der großen Volksparteien in Sachen Medienkritik sollte aber nicht nur als illegitimes oder gar machtpolitisches Verlangen abgetan werden. Sie wirft vielmehr die Frage auf, was wir in der modernen Gesellschaft eigentlich unter Politik verstehen und welche Stellung wir den politischen Institutionen in der sich herausbildenden Informationsgesellschaft zuerkennen wollen. Andererseits ist festzustellen, daß die politischen Organisationen sich bislang nur unzureichend mit dem Medien-und Öffentlichkeitswandel auseinandergesetzt haben. Es fehlt an einem hinreichenden Problemverständnis für die sich entwickelnde „kommunikative Demokratie“ in der Informationsgesellschaft, die neue Informationsund Kommunikationsanforderungen mit sich bringt.
II. Medienwandel: Expansion und Ausdifferenzierung
Das Massenkommunikationssystem in der modernen Gesellschaft differenziert sich in beachtlicher Geschwindigkeit immer weiter aus. Es stellt damit eine wesentliche Voraussetzung für den rasch verlaufenden sozialstrukturellen Wandel in unserer Gesellschaft dar. Dieser wirkt seinerseits wieder auf das Massenkommunikationssystem zurück und beeinflußt die Wandlungsgeschwindigkeit dort. Richard Münch spricht in diesem Zusammenhang von einer „Dialektik der Kommunikationsgesellschaft“ und er benennt die positiven wie die gefährlichen Seiten der sich herausbildenden Kommunikationsgesellschaft, die sich durch eine „ungeheure Vermehrung, Beschleunigung, Verdichtung und Globalisierung von Kommunikation“ auszeichnet
Betrachtet man allein die Entwicklung der Massenmedien (Produkt-und Programmanzahl, Kosten-und Aufwandsstrukturen, Nutzungszeiten) über den Zeitraum nur eines Jahrzehnts, so werden die Veränderungen offenkundig. Gab es z. B. bei den Printmedien 1980 272 IVW-geprüfte Publikumszeitschriften, so wurden 1990 bereits 546 Titel registriert. 1980 gab es 745 Fachzeitschriften, aber 1990 führt die IVW-Liste bereits 866 Titel auf. Während es 1980 rund 350 Anzeigenblätter gab, wurden 1990 bereits weit über 1000 Titel gezählt.
Noch wesentlich rasanter verlief die Entwicklung bei den elektronischen Medien, die ihren eigentlichen Durchbruch als Massenmedien erst in den fünfziger Jahren dieses Jahrhunderts hatten. Bis 1980 gab es im Kem nur die öffentlich-rechtlichen Hörfunk-und Fernsehprogramme. Hörfunkwerbung gab es nur bei RTL und in wenigen öffentlich-rechtlichen Programmen. 1990 hat sich diese Situation deutlich verändert: Neben den -jetzt vielfach auch Werbung ausstrahlenden -öffentlich-rechtlichen Hörfunksendern gibt es weit über 150 privat-kommerzielle Hörfunkanbieter in der Bundesrepublik, die ihre Programme national, landesweit, regional, lokal oder an bestimmte Zielgruppen (z. B. Jugend-und Klassiksender) verbreiten.
Aus einzelnen „Publikationsstraßen“ entwickelte sich seit den sechziger Jahren rasch -ja: explosionsartig -ein verästeltes „Wege-Netz“ für die Verbreitung von Information und Werbung. Aus „Kreis-, Landes-und Bundesstraßen“ entwickeln sich „Highways“ der Information und Kommunikation. Zudem wandelte sich das Angebot: Es werden nicht nur verstärkt zielgruppenorientierte Produkte, sondern Leistungen rund um die Uhr angeboten -wie die aktuelle Fernsehentwicklung zeigt. Es gibt also nicht nur mehr Medien und damit einen quantitativen Informationszuwachs, sondern auch andere Medienangebotsformen sowie neue inhaltliche Angebote, also eine qualitative Differenzierung. Zudem erlauben technische Neuerungen Formen der Verknüpfung unterschiedlicher publizistischer Produkte, so daß sich deren Variationsbreite abermals erhöht.
Vor allem das elektronische Mediensystem hat ökonomisch und soziokulturell erheblich an Bedeutung gewonnen. Das im Vergleich zu den Printmedien noch junge Medium Fernsehen hat sich innerhalb weniger Jahrzehnte in eine starke Stellung gebracht: Es gewinnt als Werbemedium zunehmend an Bedeutung, für die Rezipienten ist das Fernsehen sowohl von der Nutzungsdauer als auch von der ihm zugeschriebenen hohen Glaubwürdigkeit besonders wichtig, und in der politischen Kommunikation fungiert das Fernsehen eindeutig als Leitmedium. Aufgrund der bevorstehenden abermaligen technischen Veränderungen (Digitalisierung, Datenkompression) befindet sich der Rundfunk in einer quantitativen und qualitativen Expansions-und Umbruch-phase, an deren Ende zweifellos auch ein neues Rundfunkverständnis, ja wahrscheinlich ein neues Medien-und Massenkommunikationsverständnis stehen wird.
Die intra-und intermediären Beziehungen im gesamten Massenkommunikationssystem sind bereits seit der Etablierung der „dualen Rundfunk-ordnung“ 1984 in der Bundesrepublik Deutschland komplexer geworden, und sie haben tendenziell zu einer weiteren Aufwertung elektronischer Medien gegenüber den Printmedien geführt. Über die mittel-und langfristigen Folgen für die politische Kommunikation liegen bislang nur vereinzelt Studien vor, die in ihrer Tendenz insbesondere die Gefährdungspotentiale betonen (z. B. die „Videomalaise“ -Hypothese)
III. Zum Funktionswandel der Massenmedien als Teil des intermediären Systems
Der Ausdifferenzierungsprozeß im Mediensystem und seine organisatorische und programmlichinhaltliche Wandlungsgeschwindigkeit wird durch die in Veränderung befindlichen politischen, rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen für Medien beschleunigt: Aus den vormals „quasihoheitlichen Institutionen“ (Ulrich Sarcinelli) der Massenmedien mit vorrangig politischem und kulturellem (Integrations-) Auftrag und einem entsprechenden Selbstverständnis werden mehr und mehr global agierende Unternehmen einer neu entstehenden Wirtschaftsbranche: der Informations-und Kommunikationsindustrie. Die Veränderung ist an neuen Besitz-und Kapitalverhältnissen sowie an Managementstrukturen abzulesen. Entstaatlichungspolitik und Deregulierungsbemühungen innerhalb der Europäischen Union verändern zudem die normativen Grundlagen für die Medien. Im Ergebnis können sie weniger in die unmittelbare gesellschaftliche Pflicht genommen werden. Dieser Prozeß ist nicht umkehrbar, und von ihm sind alle Medien -wenngleich in unterschiedlichem Umfang -berührt.
Dieser vielschichtige Wandlungsprozeß im Massenkommunikationssystem ist für die gesellschaftlichen Kommunikationsstrukturen, für das Herstellen und die Formen von Öffentlichkeit sowie für den Verlauf von gesellschaftlichen Kommunikationsprozessen höchst folgenreich „Ein großes Problem ist die wachsende Diskrepanz zwischen dem immens gestiegenen Informationsaufkommen einerseits und der begrenzten Verarbeitungskapazität der Medien und der Mediennutzer andererseits. Scheinbar nimmt auch die Verarbeitungskapazität der Medien zu, zumindest gibt es immer mehr und immer spezialisiertere Kommunikationsangebote. Aber die vielen Spezialmedien ... erweitern nicht eigentlich die Sphäre der Öffentlichkeit, das Forum des gesellschaftlichen Diskurses, auf dem über politische Prioritäten gestritten wird. Sie haben vielmehr zu einer enormen Segmentierung des Publikums geführt, zu einer Aufspaltung in eine Vielzahl gegeneinander abgeschotteter Teil-und Unterforen. Die Spezialmedien sorgen ihrerseits dafür, daß sich die Teilpublika weiter spezialisieren und differenzieren, indem sie den Fachjargon, den esoterischen Diskurs pflegen und zur Ausbildung spezieller Normensysteme und eigentümlicher Weltsichten beitragen.“
Nun wirkt sich die Zunahme an Medienanbietern und Vermittlungskanälen nicht allein auf Nutzungsoptionen und auf das Nutzungsverhalten der Rezipienten aus (Mikro-Ebene), sondern es werden zudem die gesellschaftspolitischen Organisationen (Meso-Ebene) beeinflußt. Parteien, Arbeitgebervereinigungen oder Kirchen machen aufgrund des Wertewandels einen Strukturwandel durch, und sie müssen in der sozial differenzierten und höchst wertpluralen Gesellschaft ihre Informations-und Kommunikationsleistungen den neuen Bedingungen anpassen. Sie müssen sich insbesondere stets aufs neue ihrer Mitglieder, ihrer Sympathisanten oder ihrer Wähler versichern, denn sie verlieren mehr und mehr ihren Traditionsbonus: -„Die Stammkunden sterben aus“: Die Bereitschaft, sich dauerhaft in Parteien oder Gewerkschaften zu engagieren oder an Kirchen zu binden, ist rückläufig. -Ideologische Festlegungen auf Dauer („mit Haut und Haaren“) unterbleiben zunehmend:
Die Zahl der Wechselwähler nimmt ebenso zu wie die Fluktuation des Publikums zwischen unterschiedlichen Organisationen. -Die Erwartungshaltung des Publikums gegenüber den gesellschaftlichen Großorganisationen ist immer weniger normativ geprägt: Nicht Orientierungs-, sondern Dienstleistungen werden von den Organisationen erwartet. Wird dieser „Service“ nicht erbracht, wechseln schnell die Präferenzen
Organisationen wie Parteien, Kirchen oder Gewerkschaften müssen sich also auf die neuen Bedingungen der Mediengesellschaft einstellen, um ihr -sehr „störrisch“ oder „wählerisch“ gewordenes -Publikum kommunikativ zu erreichen. Unter dem zunehmenden Medieneinfluß verändern sich die Handlungsbedingungen von Organisationen, denn sie haben beim Publikum an Thematisierungskompetenz und Bedeutung verloren. So nehmen die Medien stärker als einzelne gesellschaftliche Organisationen Einfluß auf die Festlegung dergesellschaftlichen Tagesordnung, die Definition von politischen Problemen und den Verlauf von gesellschaftspolitischen Diskussionsprozessen. Die gesellschaftlichen Organisationen haben ihre zentrale Stellung im intermediären System eingebüßt.
Aus vormals auf den Staat und die gesellschaftlichen Organisationen festgelegten „Klassenmedien“ wurden auf die Gesellschaft verpflichtete „Massenmedien“ und werden jetzt zunehmend publikumsorientierte „Zielgruppenmedien“, die sich als höchst wandlungsfähig erweisen, indem sie von Fall zu Fall ihr Publikum suchen oder die Interessen bestimmter gesellschaftlicher Gruppen verfolgen Winfried Schulz unterscheidet zwischen den primären und den sekundären Folgen dieser Medienentwicklung: Expansion und Diversifikation wirken sich seiner Auffassung nach nicht günstig auf die Struktur der öffentlichen Kommunikation aus (Stichwort: Gefährdung der gesellschaftlichen Integration), und die Entwicklung führt zu einer Ausweitung der Sphäre von Öffentlichkeit und zu weiteren binnengesellschaftlichen Differenzierungen mit höchst unterschiedlichen Wertvorstellungen (Stichwort: Gefährdung der gesellschaftlichen Verständigung). Schulz formuliert zugespitzt: „Der moderne Öffentlichkeitsprozeß erhöht das Risiko des kollektiven Irrtums.“
IV. Öffentlichkeitswandel: Politische Öffentlichkeit als Prozeßergebnis
Während die traditionellen Massenmedien zumindest im Ansatz auf ein allgemeines Publikum bezogen agierten und im Kern normativ auf spezifische Leistungen festgelegt werden konnten, ist dies bei den höchst wandlungsfähigen „Zielgruppenmedien“ nur noch sehr eingeschränkt möglich und bei „Gruppen-“ und „Individualmedien“ im Kern sogar unmöglich. Doch lassen wir diese Sonderformen einmal beiseite, denn sie waren schon immer für Politik und Recht ein schwieriger Regelungsbereich zwischen Individual-und Massenkommunikation (z. B. Bildschirm-oder Videotext). Allein im Bereich der traditionellen Massen-und Zielgruppenmedien ergeben sich heute aufgrund von Expansion, Differenzierung und den damit verbundenen Tendenzen zur Verselbständigung erhebliche ordnungspolitische Probleme, und zwar schon im Hinblick auf das Kriterium Öffentlichkeitsbezug. Aus dem Bezug bzw. Nicht-Bezug zur Öffentlichkeit leiten aber Politik und Recht ihre Legitimation für ordnungspolitische Maßnahmen gegenüber den Medien und dem Massenkommunikationssystem ab.
Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich im Zusammenhang mit Entscheidungen zu Meinungsfreiheit und Persönlichkeitsschutz mit dem Problem des Öffentlichkeitswandels auseinandersetzen müssen und beispielsweise „Vorzugsregeln für bestimmte ausdifferenzierte Öffentlichkeitsbereiche“ entwickelt. Dabei wurde auf die Bedeutung einer Streitfrage für die Öffentlichkeit oder die Ernsthaftigkeit eines Interesses abgehoben. Doch welche Öffentlichkeit kann in Zukunft -wenn das Mediensystem sich noch weiter ausdifferenziert -zum Bezugspunkt gewählt werden? Was ist in der sozial hoch differenzierten, wertpluralen Gesellschaft bedeutend oder unbedeutend für wen? Und: Nehmen die sich neu herausbildenden Medien strukturell und insgesamt noch eine Funktion als „ständiges Verbindungs-und Kontrollorgan“ wahr, wie es im „Spiegel“ -Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur politischen Öffentlichkeit heißt? Sind sie noch und werden sie auch zukünftig eine „orientierende Kraft in der öffentlichen Auseinandersetzung“ sein Öffentlichkeit in der modernen Gesellschaft wird in einem Prozeß hergestellt. An diesem „Produktionsprozeß“ haben die gesellschaftlichen Organisationen einen maßgeblichen Anteil. Die Medien sollen als Medium und Faktor in der gesellschaftlichen Kommunikation eine dienende Funktion ausüben. Hinsichtlich ihrer politischen Funktionen wird ihnen vom Bundesverfassungsgericht vor allem eine Verbindungs-bzw. Vermittlungsaufgabe zwischen Staat und Gesellschaft zugewiesen. Die neuere Staats-und Politiktheorie kann zeigen, daß die klare Trennung von Staat und Gesellschaft sowie die Vorstellung vom Staat als dem höchsten gesellschaftlichen Kontrollorgan keine hilfreiche Konstruktion mehr ist. Der Strukturwandel in den modernen Gesellschaften führt zur Herausbildung immer neuer funktioneller Teilsysteme, die weitgehend autonom agieren und die auf höchst unterschiedliche Formen von Öffentlichkeit angewiesensind. Auch aus dem vormals eher als teilautonom definierten Mediensystem entwickelt sich -ohne hier über den Grad dieser Entwicklung Aussagen machen zu wollen -mehr und mehr ein funktionelles gesellschaftliches Teilsystem mit einem hohen Maß an Autonomie und Eigensinn Es läßt sich immer weniger auf politisch-gesellschaftliche Ziele verpflichten.
Dies ist um so weniger möglich, als auch das politische System einem Strukturwandel unterliegt: Das politische System verfügt zwar nach wie vor über einen großen Kompetenzbereich, und es bleibt eine wichtige gesellschaftliche Problemlösungsinstanz, aber es ist eben nur eine -und keineswegs mehr die zentrale -Problemlösungsinstitution. Über politische Entscheidungsmacht, hier verstanden als die Potenz zur Herstellung von allgemein-verbindlichen Entscheidungen, verfügt nicht mehr allein nur der „Staat“. Es wirken vielmehr zahlreiche öffentliche und private Organisationen (korporative Akteure) am politischen Prozeß und der Erzeugung allgemeinverbindlicher Entscheidungen mit
Politische Prozesse in der modernen Gesellschaft werden also von einer Vielzahl von korporativen Akteuren organisiert, die in einem hoch wandlungsfähigen Netzwerk Lösungen miteinander aushandeln. In der „Verhandlungsdemokratie“ interagieren unterschiedliche Akteure, staatliche und nichtstaatliche, miteinander, und sie sind dabei auf höchst unterschiedliche Öffentlichkeitsformen und Medienzugänge angewiesen Die in Verhandlungsnetzwerken (inter-) agierenden Akteure müssen zahlreiche interne und externe Informationsund Kommunikationsprozesse organisieren -im Hinblick auf die Formulierung, Begründung und Durchsetzung von Interessen in Willensbildungsund Entscheidungsprozessen sowie im Hinblick auf die Herstellung allgemeinverbindlicher Entscheidungen. In der differenzierten und wertpluralen Gesellschaft, in der eine Vielzahl von Problemen mit höchst unterschiedlicher Relevanz für betroffene Organisationen und Bevölkerungsgruppen bearbeitet werden, muß verstärkt und zugleich differenziert kommunikativ gehandelt werden. Medien werden in den Verhandlungsnetzwerken benötigt und genutzt, und zwar zur eigenen (organisationsinternen) Information über Problem-lagen, zur Information der Mitglieder oder der Klientel und zum Öffentlichmachen von Verhandlungspositionen gegenüber den Wählern.
Politisches Handeln muß damit mehr und mehr die kommunikative Dimension berücksichtigen. In der politischen Kommunikation geht es somit um das Management sowohl von organisationsinternen als auch von externen Informations-und Kommunikationsbeziehungen zwischen Organisationen und wechselnden Publika. Politische Öffentlichkeit kann nämlich immer weniger aufgrund einer spezifischen Medien-und Medienangebotssituation vorausgesetzt, sondern sie muß von Fall zu Fall, mit wechselnden Akteuren, in unterschiedlichen Arenen und mit unterschiedlichen Medien hergestellt werden.
Die politische Öffentlichkeit ist dabei eine Öffentlichkeit neben zahllosen anderen, ohne daß sie jedoch trennscharf von anderen Öffentlichkeiten abgegrenzt werden kann Sie ist ein Teilbereich auf einem großen „Marktplatz“, auf dem auch immer wieder neu definiert wird, was denn politisch sein, was unter Politik verstanden werden soll. Politische Öffentlichkeit muß von Fall zu Fall und von Thema zu Thema neu hergestellt werden, auch weil sich das allgemeine Verständnis von Politik, politischer Öffentlichkeit und von politischen Themen in der modernen Gesellschaft laufend wandelt. In unserer „Fundamental-“ oder „Berechtigungsdemokratie“ läßt sich das, was die öffentlichen Angelegenheiten betrifft und damit traditionell unter Politik verstanden wird, immer weniger institutionell und verstärkt nur noch prozessual festlegen. Daß ein neues Verständnis von Politik entstanden ist, daß sich ständig neue Anforderungen an das politische Institutionensystem ergeben, das ist zweifellos Ergebnis des Wertewandels, der von den Medien wesentlich beeinflußt wurde und wird.
So nimmt, wie Daten aus der Meinungsforschung eindrucksvoll belegen, der Anteil der sich als politisch interessiert einstufenden Bevölkerung im Zusammenhang mit der Ausbreitung des Fernsehens und des Fernsehkonsums zu -und das bei einer abnehmenden Bindung an die bestehenden politischen Institutionen und Akteure. Die Schere zwischen politischem Interesse und politischer Bindungsbereitschaft gegenüber den traditionellen politischen Organisationen wird größer, auch weil das Politikverständnis immer breiter und vielfälti-ger wird. Die Politik insgesamt hat auf die hier skizzierten sozio-kulturellen und medialen Veränderungen jedoch bislang nur unzureichend reagiert.
V. Politik und politische PR: Defizite im Management von Kommunikationsbeziehungen
Politische Organisationen sind heute sowohl zur internen als auch zur externen Information und Kommunikation auf Medien angewiesen. Die Akteure des politischen Systems handeln damit unter den Bedingungen einer „Viel-Kanal-Öffentlichkeit“, die sich zugleich durch ein hohes Maß an Differenziertheit auch auf Seiten des Publikums auszeichnet. Die damit verbundenen Problem-lagen werden allerdings nur partiell berücksichtigt: Politische Akteure erkennen zwar mehrheitlich die Bedeutung der Presse-und Öffentlichkeitsarbeit (PR) für die Politik an, aber den Bedingungen, Erfordernissen und Möglichkeiten von Politik als „Öffentlichkeitspolitik“ wird -zum einen aufgrund kurzfristiger politisch-egoistischer Motive und zum anderen aufgrund normativer Verpflichtungen -wenig Aufmerksamkeit zuteil
Hervorzuheben sind hier insbesondere die Leistungsdefizite bei den politischen Parteien, die ihren informatorischen und kommunikativen Aufgaben sowohl in der Binnen-als auch in der Außenkommunikation nur unzureichend nachkommen. Da sich die großen Volksparteien in ihren ideologischen Grundsätzen nur noch sehr wenig voneinander unterscheiden, nehmen im Konkurrenzkampf werbliche Aktivitäten (Personen-und Image-Kampagnen) zugunsten informatorisch-kommunikativer Bemühungen immer mehr zu. Eine Folge dieser Entwicklung ist, daß aufgrund der Leistungsdefizite der politischen Parteien in der Auseinandersetzung mit Ansprüchen von Seiten der Bürger sowie bei der Entwicklung, Begründung und Durchsetzung von politischen Zielen das Regierungssystem nicht hinreichend „entlastet“ werden kann. Die politischen Parteien haben u. a. die Aufgabe, Ansprüche zu sammeln, in Streitfragen zuzuspitzen und Programme zu formulieren. Auf diese Weise wird der öffentliche Problemhaushalt definiert und politische Öffentlichkeit so strukturiert, daß die Probleme dem politisch-administrativen Entscheidungshandeln zugeführt werden können. Da die Parteien aber auch ihren kommunikativen Aufgaben nur eingeschränkt nachkommen, entsteht auf Seiten der Bürger der Eindruck einer mangelnden Handlungsbereitschaft oder Problemlösungsfähigkeit des gesamten politischen Systems. Dieser Tatbestand kann als eine der Ursachen für die vielfach beobachtete Parteien-und Politikverdrossenheit angenommen werden.
Die politische PR wird von den unter Streß geratenen großen Volksparteien (geringes aktives Mitgliederpotential, Mobilisierungsprobleme, Vertrauensverluste) zumeist als einseitig ausgerichtete, persuasive Aktivität (Werbung, Marketing) aufgefaßt. Dementsprechend werden vor allem in Wahlzeiten externe Berater angeheuert und Agenturen für alle Öffentlichkeitsaktivitäten eingesetzt. Politische PR steht allein ob dieser punktuellen und massiven Aktivitäten bei den Bürgern nicht unbegründet im Verdacht, im Kern nur auf Werbung und Überredung angelegt oder sogar nur schlicht Propaganda zu sein. Auch im politischen Alltagsgeschäft jenseits der Wahlkampfphasen wird politische PR von den um Macht und Einfluß kämpfenden politischen Eliten allenfalls -und reduktionistisch -als ihren Selbstdarstellungsansprüchen dienende Hintergrund-tätigkeit definiert.
Faktisch wird eine auf Medienresonanz angelegte allgemeine Presse-und Medienarbeit betrieben. Durch Thematisierung und De-Thematisierung wird versucht, die durch Medienberichterstattung geprägte gesellschaftliche Tagesordnung an politischen Themen und an Problemlösungsansätzen zu beeinflussen. Die Strategie der Thematisierung zielt darauf ab, Themen zu „besetzen“ und damit eine positive Verknüpfung mit einer Person oder Organisation zu ermöglichen (Gewinn an Zustimmung, Image). Mit der Strategie der De-Thematisierung wird vorrangig das Ziel verfolgt, ein Problem „herunterzuspielen“ und ihm die öffentliche Aufmerksamkeit zu entziehen. Es sollen sich Vorstellungen und Meinungen zu dem Problem nach Möglichkeit gar nicht erst bilden können.Politische PR, insbesondere die der Volksparteien, ist weitgehend Bestandteil einer angebotsorientierten und am politischen Führungspersonal ausgerichteten Informations-und Kommunikationspolitik und weniger ein Ansatz zum Management von Kommunikationsbeziehungen zwischen einer Organisation und ihren zahlreichen Umwelten
Die Systematisierung erster empirischer Befunde zur politischen PR ergibt die folgenden Problembereiche 1. Organisationsdefizite Die politische Öffentlichkeitsarbeit kann lediglich als ein Handlungsfeld innerhalb des politischen Systems aufgefaßt, aber nicht als eigenständige Organisation angesehen werden: Spezifische Berufs-und Funktionsrollen, verbunden mit entsprechenden Professionalisierungsmerkmalen, lassen sich empirisch nicht ausmachen. Der Grad an Organisations-und Rollendifferenzierung in der politischen PR ist also sehr gering. Politische PR-Stellen sind zumeist kleine Stabsstellen, die direkt Partei-oder Fraktionsvorsitzenden, Generalsekretären oder anderen Amts-und Mandatsinhabern zuarbeiten und in deren Auftrag tätig werden. Aufgrund dieser Zuordnung sind die Handlungsmöglichkeiten der politischen PR-Akteure nur im geringen Umfang von den Zwecken des politischen Führungspersonals entkoppelt. Vielfach sind die Vertragszeiten der PR-Akteure an die Amts-oder Mandatszeiten des politischen Führungspersonals gebunden. Die Handlungsautonomie der PR-Mitarbeiter ist -bezogen auf die Gesamtorganisation -sowohl in sozialer als auch in zeitlicher Hinsicht gering. Vom Öffentlichkeitsarbeiter wird vorrangig eine persönlich-individuelle oder gruppenbezogene Loyalität neben der Sach-und Fachkompetenz erwartet. Aus diesem Rekrutierungsmechanismus für das PR-Personal resultieren Mängel in der Professionalität (Sach-und Fach-defizite), und es kann sich keine stabile PR-Organisationsidentität entwickeln. 2. Personen-statt Organisationsorientierung Öffentlichkeitsarbeiter im politischen System sind in besonderer Weise auf Personen und deren Individualziele -und damit weniger auf Organisationen und deren allgemeine Ziele -verpflichtet. Die Personenverpflichtung ist im politischen Bereich deshalb besonders ausgeprägt, weil im Politiksystem die Konkurrenz um Ämter und Mandate auf Zeit groß ist. Aus dieser Orientierung resultieren Mängel hinsichtlich der Vertretung der Gesamtorganisation sowohl gegenüber der Mitgliedschaft als auch gegenüber den Bürgern sowie gesellschaftlichen Organisationen. 3. Mangel an strategischer Orientierung Aufgrund der geringen personellen Ausstattung sowie der Verpflichtung auf Wahl-und Mandats-zeiträume überwiegt in den PR-Stellen das tagesaktuelle „Ereignis-Management“ im Sinne von klassischer Medienarbeit (Pressearbeit) und aktueller Organisationsbeobachtung (Binnenorientierung). Die Maßnahmen sind in hohem Maße reaktiv ausgerichtet; es werden vor allem kurzfristige und taktische Ziele verfolgt. Politische PR-Stellen, z. B. in einer Parteiorganisation oder innerhalb einer Parlamentsfraktion, verfügen zudem immer nur über Teilzuständigkeiten im Zusammenhang mit politischen Prozessen, so daß von keiner Stelle eine PR-Konzeption „aus einem Guß“ entwickelt und umgesetzt werden kann. Der Zeitraum für eine systematisch konzipierte und längerfristig angelegte Öffentlichkeitsstrategie ist zudem vielfach zu kurz. Je stärker politische Öffentlichkeitsarbeiter auf einzelne Personen verpflichtet sind, desto mehr dominieren kurzfristig-taktische Überlegungen beim PR-Handeln zu Lasten einer strategischen Orientierung zugunsten der Gesamtorganisation. Schließlich begreifen sich Politiker selbst als Öffentlichkeitsarbeiter „in eigener Sache“ und nutzen Unterstützungs-und Beratungsmöglichkeiten nur selektiv.
VI. Schlußbemerkungen
Die Ausgangsthese, daß im politischen System der Medien-und Öffentlichkeitswandel in seiner ganzen Breite noch nicht hinreichend erkannt wurde, konnte mit den empirischen Hinweisen auf die Schwächen im Bereich der Presse-und Öffentlichkeitsarbeit illustriert werden. Die Analyse hat vor allem die Organisations-und Handlungsdefizite im Bereich politische PR deutlich werden lassen: Politische PR ist stark personen-und weniger organisationsorientiert ausgerichtet; die PR-Akteure dienen auf Zeit gewählten Personen, die zudem in der Regel persönlich-politische Verantwortung tragen. Politische PR ist auf politische Eliten und deren Vermittlung über die Massenmedien orientiert. Sie dient damit vorrangig kurzfristig-taktischen Personenzielen und weniger langfristig-strategischen Organisationszielen. Politische PR als Organisation verbleibt im Status eines höchst fragilen Handlungszusammenhangs.
Aus den empirischen Befunden ist erkennbar, an welchen Stellen Optimierungsbemühungen geboten sind. Doch jeder Verbesserung im Sinne organisatorisch-technischer Optimierungsbemühungen sind normative Grenzen gesetzt: In einem demokratischen System ist aus gutem Grund der Aufbau und Betrieb großer PR-Abteilungen begründungspflichtig. Der Ansatz zur Verbesserung der politischen PR muß somit auf allgemeineren Überlegungen zur Neukonzeption von politischer Kommunikation unter den Aspekten Akteure, Arenen, Inhalte und Formen basieren. Das politische System muß sich also generell mit den veränderten kommunikativen Anforderungen in der modernen Gesellschaft auseinandersetzen, und die politischen Akteure müssen sich ihrer informatorischen und kommunikativen Verpflichtungen bewußt werden, wenn Handlungskompetenz zurückgewonnen werden soll.
Es reicht nicht aus, die Funktion von Presse-und Öffentlichkeitsarbeit allein aus der Perspektive des politischen Systems instrumentell zu betrachten und allein nach Optimierungsstrategien zu suchen, sondern es müssen zugleich die Bedingungen, Erfordernisse und Möglichkeiten von Politik als „Öffentlichkeitspolitik“ reflektiert werden. Ein erster Handlungsbeitrag dazu könnte das Bemühen um eine Neudefinition von politischer Öffentlichkeitsarbeit im Zuge, der Entwicklung des Leitbildes einer „kommunikativen Demokratie“ sein.
