I. Flucht und Migration: Dimensionen, Ursachen und Folgen
Flucht-und Migrationsbewegungen haben in den vergangenen Jahrzehnten erheblich zugenommen. Auch in absehbarer Zukunft wird dieser Trend anhalten. Als Herkunfts-und Aufnahmeländer sind es vor allem Entwicklungsländer, die von den meisten Flucht-und Migrationsbewegungen betroffen sind.
Seit Beginn der neunziger Jahre verstärken die OECD-Länder im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ihre konzeptionellen Anstrengungen und konkreten Maßnahmen, um auf die Flüchtlings-und Migrationsproblematik Einfluß nehmen zu können. Teilweise besteht bei den Regierungen und in den Parlamenten der Industrieländer die Erwartung, mit der EZ einen wesentlichen Beitrag zur Verminderung des Problems leisten zu können. Vielfach kommt dabei das Interesse der Geberländer zum Ausdruck, die Zuwanderung aus Entwicklungsländern in das eigene Land zu verringern.
Flucht-und Migrationsbewegungen treten in unterschiedlichen Formen in Erscheinung:
1. Innerstaatliche Wandenmgsbewegungen: Sie sind die quantitativ wichtigste Migrationsform. Schätzungen gehen davon aus, daß jährlich rund 20-30 Mio. Menschen in den Entwicklungsländern aus ländlichen Gebieten in Städte abwandern. Binnenwanderung kann eine Vorstufe von grenzüberschreitender Migration sein
2. Flüchtlinge: Dem Flüchtlingsbegriff i. e. S. liegt die Genfer Flüchtlingskonvention zugrunde, wonach als Flüchtlinge diejenigen bezeichnet werden, die aus der begründeten Furcht vor politischer, religiöser oder ethnischer Verfolgung in ein anderes Land fliehen. In der Definition sind allerdings viele Phänomene der Massenflucht (beispielsweise Bürgerkriege) nicht berücksichtigt. Nach Angaben des UN-Flüchtlingskommissars (UNHCR) stieg die Zahl der Flüchtlinge und Personen in flucht-ähnlichen Situationen allein von 1980 bis 1993 von 8, 2 auf 19, 7 Mio. an. Täglich müssen etwa 10000 Menschen fliehen. Afrika und Asien sind die wichtigsten Herkunfts-und Aufnahmeregionen von Flüchtlingen.
3. Intern Vertriebene (displaced people): Ähnlich den Flüchtlingen, die aufgrund von Verfolgung ihre Heimatländer verlassen, gibt es mindestens 24 Mio. Menschen die in vergleichbaren Situationen fliehen müssen, aber keine Grenzen überqueren. Da sich das Mandat des UNHCR nicht auf diese innerstaatlichen Flüchtlinge bezieht und internationale Hilfsmaßnahmen nur sehr viel schwerer für diese Zielgruppe durchgeführt werden können, sind intern Vertriebene durch das bestehende Schutz-und Hilfssystem deutlich schlechter gestellt
4. Arbeitsmigranten: Legale und nichtregistrierte Arbeitsmigranten stellen die größte Gruppe der grenzüberschreitenden Wanderungsbewegungen dar. Ihre Zahl wird auf etwa 70-100 Mio. Menschen geschätzt. Neben den OECD-Ländern befinden sich wichtige Zuwanderungsregionen auch in der Dritten Welt (beispielsweise die Golfstaaten, die asiatischen Schwellenländer und einige westafrikanische Staaten).
5. Umweltflüchlinge: Als Umweltflüchtlinge können diejenigen bezeichnet werden, die ihre Heimat vorübergehend oder dauerhaft deshalb verlassen, weil durch natürliche oder menschenbedingte Einflüsse Umweltschäden entstanden sind. Schätzungen über deren Zahl weichen erheblich voneinan-der ab; wahrscheinlich sind es mehrere zehn bis hundert Millionen Menschen
Die Gründe, die Menschen dazu veranlassen oder zwingen, abzuwandern oder zu fliehen, sind vielfältig und überlappen sich oftmals. Wichtige Ursachen sind (Bürger-) Kriege, Menschenrechtsverletzungen, Armut, innerstaatliche und internationale Einkommensunterschiede, Umweltzerstörung sowie extreme Naturereignisse.
Flucht ist für die Herkunftsländer Folge einer umfassenden und extremen Krisensituation, die zu einer weiteren Verschlechterung der Lebensbedingungen von zurückbleibenden Bevölkerungsgruppen führen kann. Die wichtigste negative Folge von Arbeitsmigration auf die Abwanderungsgebiete ist der Verlust von qualifizierten Arbeitskräften. Die den Entwicklungsländern entstehenden Kosten insbesondere für die Ausbildung dieser Abwanderer werden auf durchschnittlich 60000 US-Dollar je Emigrant geschätzt Durch die schwierige Beschäftigungssituation in vielen Entwicklungsländern -insbesondere für qualifizierte Arbeitskräfte -führt dieser Brain-Drain-Effekt allerdings nicht immer zu einem realen Ressourcenverlust.
Für die meisten Herkunftsländer überwiegen die positiven deutlich die negativen Folgen der Arbeitsmigration. Vor allem die Rücküberweisungen der Migranten, die mit etwa 66 Mrd. US-Dollar das Volumen der gesamten öffentlichen Entwicklungshilfe (1992: 60 Mrd. US-Dollar) übertreffen, sind als Einnahmequelle ein bedeutender Faktor für zahlreiche Entwicklungsländer.
Entwicklungsländer mit einem geringen Pro-Kopf-Einkommen (z. B. Malawi und Sudan) sind häufig die wichtigsten Aufnahmeländer für Flüchtlinge. Für sie entstehen aus dieser Situation zum Teil erhebliche ökonomische, soziale, ökologische und politische Belastungen. Arbeitsmigranten stellen in einigen Entwicklungs-und vielen Industrieländern eine wichtige Grundlage für die wirtschaftliche Entwicklung dar. In den Zuwanderungsländern zählen sie fast immer zu den schwächsten Bevölkerungsgruppen.
II. Politische Ziele
Politisches Handeln, das die Verminderung der Flüchtlings-und Migrationsproblematik anstrebt, sollte versuchen, -die Gründe für Flucht und unfreiwillige Migration zu beseitigen, -die Möglichkeiten zur Vorbereitung auf unvermeidbare Massenabwanderung zu erhöhen, -Flüchtlingen Schutz und Überlebensmöglichkeiten zu bieten, -für längerfristige und dauerhafte Zuwanderer die Voraussetzungen zur Integration zu schaffen und -eine stabile Grundlage in den Heimatländern für die freiwillige Rückkehr zu erreichen.
Um diese Ziele erreichen zu können, sind umfangreiche Maßnahmen in zahlreichen Politikfeldern auf nationaler und internationaler Ebene erforderlich. Eine zentrale Bedeutung kommt der Fluchtprävention durch Kriegsvorbeugung, dem internationalen Flüchtlingsschutz und Rechtsschutz von Arbeitsmigranten, der Menschenrechtspolitik, der internationalen Umweltpolitik, der Handels-und Finanzpolitik sowie der Einwanderungs-und Integrationspolitik zu. Die Schwierigkeiten bei der Umsetzung einer umfassenden Strategie zeigen sich bereits bei der Betrachtung einzelner Politikfelder. Im Gegensatz zu dem zunehmenden Flüchtlingsproblem steht beispielsweise die derzeitige Praxis des internationalen Flüchtlingsschutzes. „Das internationale System zum Schutz von Flüchtlingen, das über viele Jahre mühevoll aufgebaut worden ist, scheint in sich zusammenzufallen.. beurteilt der stellvertretende Hohe Flüchtlingskommissar, M. D. Stafford, die Situation zu Beginn der neunziger Jahre Ein wesentlicher Grund für diese negative Bestandsaufnahme ist die Tendenz in den Industrieländern, Asyl-und Einwanderungsverfahren restriktiver zu handhaben. Im Hinblick auf die europäischen und nordamerikanischen Staaten stellt der UNHCR fest, daß Asylsuchende zunehmend abgewiesen werden, ohne die Berechtigung von deren Ansprüchen zu prüfen
Angesichts der Komplexität der Flucht-und Migrationsursachen und der zugleich sehr beschränkten Handlungsmöglichkeiten kann Entwicklungszu-sammenarbeit nur in Teilbereichen sinnvoll ansetzen und Wirkungen erzielen. Sie besitzt weder annähernd ausreichende finanzielle Mittel noch das entsprechende Instrumentarium und das politische Mandat, um wirksam auf allen Ebenen tätig werden zu können. Eine sinnvolle Strategie zur Verminderung der Flüchtlings-und Migrationsproblematik muß langfristig angelegt sein und alle relevanten Politikfelder einbeziehen.
III. Möglichkeiten und Grenzen der Entwicklungszusammenarbeit
1. Bisherige Schwerpunkte
Auch in der Vergangenheit hat EZ auf die Flüchtlings-und Migrationsproblematik Einfluß genommen. Den Schwerpunkt bildeten Maßnahmen zur Fluchtfolgenverminderung insbesondere in den Aufnahmeländern der Dritten Welt. Traditionelle Aktivitäten in Fluchtsituationen im Rahmen der EZ sind die Nahrungsmittel(sofort) hilfe und die humanitäre Hilfe
Die Maßnahmen zur Verminderung der Flüchtlingsproblematik waren bisher vorrangig durch einen humanitär-karitativen Ansatz geprägt Die materielle Versorgung der einbezogenen Zielgruppen konnte zwar sichergestellt werden. Eine entwicklungsbezogene Arbeit für den zum Teil Jahre andauernden Zeitraum der Flucht und die perspektivische Rückkehr wurde jedoch kaum erreicht Viele Flüchtlingsbewegungen wurden zudem nicht berücksichtigt. Die Geber reagierten nicht oder nur zögerlich in Situationen, wo innerstaatliche Vertreibungen stattfanden oder die politische bzw. militärische Krisensituation ein Engagement nicht opportun erscheinen ließ.
Spezielle EZ-Maßnahmen, die auf Arbeitsmigration Einfluß nehmen sollten, führten die Geber kaum durch. Von ihrem Selbstverständnis ist EZ allerdings darauf ausgerichtet, zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung beizutragen. Eine er folgreiche EZ ist demnach in der Lage, indirekt einen Beitrag zum Abbau des Migrationsdrucks zu leisten.
2. Akteure
Als entwicklungspolitische Akteure zur Verminderung der Flüchtlings-und Migrationsproblematik treten internationale Organisationen, bilaterale Geber und Nichtregierungsorganisationen (NRO) in Erscheinung. Wichtige Strukturveränderungen seit 1990/91 haben das Bild einzelner Einrichtungen und die Arbeitsteilung zwischen ihnen erheblich verändert
Zur Koordination von Nothilfemaßnahmen schufen zu Beginn der neunziger Jahre die Vereinten Nationen eine Abteilung für humanitäre Fragen (Department of Humanitarian Affairs) und die EU das Amt für humanitäre Soforthilfe (European Community Humanitarian Office). Beide Einrichtungen zielen darauf ab, das internationale System der humanitären Hilfe zu stärken; sie sind Ausdruck des gewachsenen Interesses vorrangig der Industrieländer an einer funktionsfähigen Struktur, um in Krisen und Konflikten besser und umfassender reagieren zu können.
Die bilateralen Geber messen insbesondere seit dem Golfkrieg humanitären Aktionen durch höhere finanzielle Aufwendungen eine deutlich größere Bedeutung bei. International tätige NRO waren bis zum Ende des Ost-West-Konflikts in vielen Konfliktsituationen die wichtigsten Kanäle für humanitäre Maßnahmen. In dem gewachsenen Interesse öffentlicher Stellen an diesem Aufgabengebiet erkennen sie eine Tendenz zur „Verstaatlichung der Nothilfe“
3. Neue Tendenzen
Ziel der aktuellen Diskussion über die Möglichkeiten und Grenzen der EZ zur Verminderung der Flüchtlings-und Migrationsproblematik ist es, neben der Beseitigung von bestehenden Defiziten neue Handlungsfelder zu identifizieren. Hinsichtlich der Flüchtlingsproblematik besteht die zentrale Fragestellung darin, ob bzw. wie die EZ in allen Phasen von Krisen-und Fluchtsituationen tätig werden soll und kann. In bezug auf Migrations-bewegungen steht die Frage im Vordergrund, ob die EZ mit spezifischen Maßnahmen den Migrationsdruck vermindern kann.
4. Ansatzpunkte in Fluchtsituationen
Humanitäre Hilfe und EZ setzten in der Vergangenheit in Fluchtsituationen oftmals nur punktuell an. Die Instrumente wurden nur in einzelnen Krisensituationen und nur in bestimmten Phasen angewendet. Bilaterale Geber hielten sich in diesen Situationen besonders stark zurück. Die entwicklungspolitische Diskussion zu Beginn der neunziger Jahre greift diese Defizite auf. Sie umfaßt insbesondere folgende Punkte:
1. Ein Diskussionsstrang befaßt sich mit der Frage, welchen politischen Beitrag die EZ zur Vermeidung oder Beendigung von Konflikten leisten kann
Eine Möglichkeit der EZ zur Ursachenverminderung besteht in den Wirkungen der von verschiedenen Gebern eingeführten politischen Konditionalität. Entwicklungspolitische Auflagen zum Schutz der Menschenrechte, zur Erweiterung von Partizipationsmöglichkeiten und zur Reduzierung von Konfliktpotentialen durch geringere Rüstungsausgaben dienen auch zum Abbau von Flucht-ursachen.
Durch Verhandlungen zwischen den Konfliktparteien über die Bereitstellung von humanitärer Hilfe kann ein weiterer Beitrag geleistet werden, damit Konflikte nicht eskalieren oder Kriege beendet werden können. Die Bedeutung der humanitären Hilfe und der EZ wird zunehmend darin erkannt, daß die Hilfsmaßnahmen und die dazu erforderlichen Verhandlungen die Bedingungen für eine friedliche Konfliktbeilegung positiv beeinflussen können (environment for peace)
Daneben ermöglicht die starke Präsenz der Geber in den Entwicklungsländern (Vertretungsbüros, Experten usw.) und deren umfangreiche Erfahrungen über die dortigen Bedingungen eine Einbindung in sogenannte Frühwarnsysteme (early warning). Zum einen ist eine präventive Wirkung dadurch zu erwarten, daß Informationen über Menschenrechtsverletzungen, Minderheitenverfolgungen etc. gesammelt und ausgewertet werden. Das vermehrte Wissen kann den Schutz und die Hilfe für bedrohte Gruppen verbessern. Wenn dies nicht möglich ist, können zum anderen die zur Verfügung stehenden Informationen die Möglichkeiten zur Reaktion auf Fluchtbewegungen, Menschenrechtsverletzungen u. a. m. verbessern. Dies kann bedeuten, daß unter Umständen die Voraussetzungen zur Flucht erleichtert werden müssen. EZ kann in diesem Fall im Ergebnis zur Erhöhung der Flüchtlingszahlen beitragen.
2. Ein weiterer Diskussionspunkt bezieht sich auf die Frage, wie die Übergänge in Flucht-und Krisensituationen von der Phase der humanitären Soforthilfe (emergency) zur Unterstützungsphase (relief) bis hin zu einer Überführungsphase in langfristige Lösungen (integration/reintegration) ohne Lücken gesichert werden können. Im Kern spiegelt sich in dieser Debatte das Thema „Flüchtlings-hilfe und Entwicklung“ der siebziger und achtziger Jahre wider. Bereits bei dieser Diskussion stand das Problem im Vordergrund, daß die Beendigung von Konflikten nicht ausreicht, um eine sinnvolle Rückkehr von Flüchtlingen zu gewährleisten Durch ein umfassendes Maßnahmenangebot der EZ müssen vielmehr die Grundlagen für eine dauerhafte Wiederansiedlung geschaffen werden. Die Tätigkeiten sollen deshalb von der humanitären Soforthilfe über EZ-Maßnahmen in Krisensituationen bis hin zu den traditionellen EZ-Instrumenten aufeinander abgestimmt sein und sich lückenlos ablösen. Durch die Etablierung von neuen Instrumenten sollen zusätzlich die Voraussetzungen erweitert werden, um bereits kurz nach dem Beginn von Krisensituationen erste strukturbildende Maßnahmen durchführen zu können. Für kurzfristig angelegte Programme finden die Begriffe „Krisen-EZ“ und „Nothilfe“ zur Charakterisierung der Aufgaben zunehmend Verwendung; für mittelfristig angelegte Programme in den Herkunftsländern werden vermehrt die Begriffe „Wiederaufbau“ -oder „Rehabilitationshilfe“ benutzt. Aus dem Versuch, die „Entwicklungslücken“ zu schließen, ergeben sich teilweise neue Tätigkeitsgebiete, die bisher untypische Aufgaben der EZ waren. Im Rahmen der Rehabilitation haben sich einige Geberländer erstmals zu Beginn der neunziger Jahre dem Problem der Landminenbeseitigung gewidmet. Es wird geschätzt, daß rund 85 Mio. nicht entschärfter Landminen in 62 Ländern verstreut liegen. Wöchentlich sind etwa 150 Menschen (überwiegend Zivilisten, darunter viele Kinder) Opfer dieser Waffe. Neben der menschlichen Dimension des Problems sind die wirtschaftlichen Folgekosten enorm. In einigen Regionen ist die wirtschaftliche Infrastruktur -beispielsweise durch die minenbedingte Unterbrechung von Transport-wegen und nicht nutzbare Ackerflächen -erheblich beeinträchtigt
Eine weitere untypische Aufgabe ist die Einbeziehung von ehemaligen Soldaten als Zielgruppe in die EZ. Dieses Aufgabenfeld hat durch die zunehmenden Legitimationsprobleme für hohe Militärbudgets, die neuen Geberauflagen zur Reduzierung von Rüstungsausgaben sowie durch die Beendigung von gewaltsamen Konflikten an Bedeutung gewonnen. Für Subsahara-Afrika wird das entsprechende Potential von Soldaten, das in Demobilisierungsund Reintegrationsmaßnahmen einbezogen werden könnte, auf etwa eine Mio. Menschen geschätzt. Die besondere Rolle ergibt sich nicht allein durch die notwendige soziale und ökonomische Integration der eigentlichen Zielgruppe in das Zivil-leben. Eingliederungsmaßnahmen sind auch deshalb von zentraler Bedeutung, da Ex-Soldaten ein erhebliches Gefahrenpotential darstellen können. Demokratisierungsprozesse und die Schaffung von stabilen Voraussetzungen in Nachkriegssituationen können durch sie bedroht sein
3. Ein wichtiges Problem stellt schließlich die Frage dar, welche Risiken sich für die EZ aus einem umfassenden flüchtlingsbezogenen Ansatz ergeben. Von zentraler Bedeutung sind die Sicherheitsgefahren und politischen Risiken im Zusammenhang mit akuten oder noch andauernden gewaltsamen Auseinandersetzungen. Dieses Problem kann sich von der Vorphase einer Fluchtsituation bis hin zur Unterstützungsphase erstrecken. Betroffen von den potentiellen Sicherheitsrisiken sind die Träger der Maßnahmen. Zusätzlich führt die Erklärung, eine bestimmte Zielgruppe unterstützen zu wollen, zu einer (politischen) Mitverantwortung für deren Sicherheit. Wenn entsprechende Maßnahmen durchgeführt werden sollen, erscheinen den Gebern zunehmend neue Kooperationsformen (etwa mit Militärs) notwendig, um beispielsweise durch Friedenskorridore überhaupt tätig werden zu können oder in Ländern aktiv zu sein, wo eine (anerkannte) Regierung fehlt.
5. Ansatzpunkte zur Verringerung der Migrationsproblematik
Oftmals liegt der Diskussion über die Möglichkeiten der EZ im Hinblick auf Wanderungsbewegungen die Annahme zugrunde, daß es Ziel der EZ sein müsse, den Migrationsdruck zu reduzieren. Diese Grundannahme wird nicht von allen Experten geteilt. Sie argumentieren, daß historische und theoretische Überlegungen den Nutzen von Wanderungsbewegungen belegen. Migration aufgrund wirtschaftlicher Erwägungen habe eine extrem lange historische Tradition und sei ein ökonomisch und sozial sehr dynamisches Element. Sie besitze zumindest in der Theorie zahlreiche positive Effekte auf das Wirtschaftswachstum und die Wohlfahrtsmaximierung
Insbesondere die Geber suchen jedoch nach Einflußmöglichkeiten zur Verringerung des Migrationsdrucks durch EZ-Maßnahmen. Von zentraler Bedeutung ist die Frage, ob es möglich ist, mit der EZ auf die spezifischen sozialen und ökonomischen Faktoren einzuwirken, die in einem direkten Zusammenhang zur Migration stehen.
Praktische Erfahrungen über die Wirkungszusammenhänge der EZ auf die Migrationsproblematik liegen nur zu wenigen Bereichen vor Studien über die Einflußpotentiale mittels der EZ auf Migration kommen dennoch überwiegend zu ähnlichen Schlußfolgerungen. Sie betonen die grundsätzlich nur geringen und vorrangig indirekten Wirkungsmöglichkeiten Das, was die EZ zur Reduzierung des Migrationsdrucks erreichen könne, spiele „bestenfalls eine sekundäre Rolle“ Die Gründe hierfür sind in folgenden Überlegungen zu sehen:
1. Solange die eigentlichen Ziele, die Menschen durch Migration zu erreichen versuchen, in den Heimatländern nicht erfüllbar sind, kann auch durch die EZ nicht der Migrationsdruck wirksam genommen werden.
2. Es existiert nur eine geringe Wissensbasis zur Einrichtung und Anwendung von gezielten Migrationsinstrumenten. Die Beziehungen zwischen wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung einerseits und Migration andererseits sind komplex und vielfach indirekt. Aufgrund des geringen Wissens über diese Zusammenhänge ist es nur sehr begrenzt möglich vorherzusagen, wie durch relativ geringe EZ-Einflüsse der Migrationsdruck, die Migrationsrichtung und ihre Zusammensetzung verändert werden könnten.
3. Migration ist nur durch das Zusammenspiel von zahlreichen interdependenten Mechanismen erklärbar und nicht durch einen einzelnen Faktor. EZ kann nur bei ein^r begrenzten Zahl von Ansatzpunkten tätig werden. Ihr allein ist es deshalb nicht möglich, erfolgreich zu sein.
4. Bisherige Erfahrungen mit migrationsorientierten EZ-Maßnahmen sind eher enttäuschend. Programme zur ländlichen Entwicklung mit dem Ziel, zur Verminderung der Land-Stadt-Flucht beizutragen, waren ebenfalls kaum erfolgreich. Selbst die Maßnahmen für strukturschwache Regionen in den Industrieländern haben sich nur begrenzt bewährt
5. Der gezielte Einsatz der EZ auf Abwanderungsstaaten muß nicht ein geeignetes Vorgehen zur Verminderung der Migrationsproblematik sein. Eine regionale Konzentration der EZ auf derzeitige Herkunftsländer wird ohne Auswirkungen auf potentielle andere Herkunftsländer bleiben. Andere Entwicklungsländer, die eventuell Beschäftigungsmöglichkeiten für Zuwanderer bieten könnten, blieben unberücksichtigt. Eine regional an kurzfristigen Aspekten aus^erichtete EZ wird dieser Komplexität nicht gerecht.
Auch wenn die potentiellen direkten und kurzfristigen Wirkungen der EZ sehr begrenzt sind, bestehen unter einer längerfristigen Perspektive Handlungsspielräume zur Verminderung des Migrationsdrucks. In diesem Sinne kann EZ dazu bei-tragen, daß sie eine katalysatorische Funktion erhält und auf politische Prozesse Einfluß nimmt. Sie ist deshalb vorrangig als ein strategisches Instrument zu verstehen und dient weniger dazu, unmittelbar auf Migration einzuwirken. EZ, die dazu verwendet wird, Strukturen zu errichten, die die allgemeinen Lebensbedingungen verbessern, trägt zur Erreichung dieses Ziels bei. Eine Unterscheidung zu den allgemeinen Zielen von EZ ist deshalb schwierig. Allerdings lassen die vorhandenen Untersuchungsergebnisse eine gewisse Eingrenzung zu. Danach scheint eine Strategie, die darauf abzielt, „nachhaltige Entwicklung“ zu fördern und das Arbeitsplatzangebot zu verbessern, auch im Hinblick auf die Migrationsproblematik einen geeigneten Ansatz darzustellen. Folgenden einzelnen Bereichen kommt dabei eine besonders wichtige Rolle zu: -Bevölkerungsprogrammen, -Maßnahmen zum Schutz der Umwelt, -Unterstützung von kleinen und mittleren Betrieben, -Vorrang von arbeitsintensiven Maßnahmen, -Verbesserung der sozialen Infrastruktur (Gesundheits-und Bildungswesen), -Maßnahmen zur Unterstützung von demokratie-und partizipationsfördernden Prozessen, zum Schutz der Menschenrechte und zur Senkung von Militärausgaben sowie -Programmen zur Verminderung der negativen Auswirkungen von Migration auf das Herkunftsland (z. B. brain drain) und zur Steigerung des Nutzens von Gastarbeiterüberweisungen. Zusätzlich erscheint es sinnvoll, daß die Geber der Frage nachgehen, ob auch die EZ Migration fördert. Es ist zwar anzunehmen, daß die EZ nur zu einem geringen Teil Wanderungsbewegungen auslöst. Stimulierende Wirkungen sind allerdings u. a. dann möglich, wenn -aufgrund von EZ-Maßnahmen Menschen umsiedeln müssen (etwa durch Infrastrukturprojekte) und dadurch gesellschaftliche Zusammenhänge zerstört werden sowie die bisherigen ökonomischen Lebensgrundlagen gefährdet sind (sog. „Entwicklungsflüchtlinge“) -durch den Einsatz von Fachkräften aus den Geberländern einheimische Fachkräfte in den Entwicklungsländern verdrängt werden, -die EZ Strukturanpassungsprogramme fördert, die (zumindest kurzfristig) zum Abbau von Arbeitsplätzen führen und zu einer Verschlechterung der Lebensbedingungen beitragen und -Regime unterstützt werden, die für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind.
EZ kann darüber hinaus durch ihre allgemeinen Zielsetzungen dazu beitragen, Migration zu ermöglichen oder zu fördern Eine erfolgreiche EZ erweitert die Möglichkeiten und Fähigkeiten der einbezogenen Bevölkerungsgruppen zur Abwanderung. Sie wirkt demnach als ein Instrument, das zwar die Voraussetzungen zur Migration verbessert. Eine wirksame EZ trägt jedoch langfristig dazu bei, daß die Notwendigkeit hierzu abnimmt.
IV. Folgen einer flüchtlings-und migrationsorientierten Entwicklungszusammenarbeit
Die Diskussion um eine stärkere Flüchtlings-und Migrationsorientierung berührt verschiedene Grundsätze der EZ. Sie, die tendenziell als Instrument zur Krisenintervention und -prävention eingesetzt wird, könnte zwar ihre Legitimierung und ihre Relevanz gegenüber anderen Politikbereichen in den Geberländern stärken. Dieses Ziel würde aber zu einem wesentlichen Teil zu Lasten von entwicklungspolitischen Grundsätzen verfolgt werden, die bisher einen breiten Konsens bildeten.
Nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes ist in der internationalen Politik in vielen Bereichen eine „lösungs-“ und „aktionsorientierte“ Tendenz festzustellen Die veränderten Reaktionsweisen be-ziehen sich auch auf Krisen und Flüchtlingsbewegungen. Die EZ sieht sich dem Druck ausgesetzt, in diesen Situationen handlungsorientierter zu reagieren. Der größer gewordene Druck und der angewachsene politische Wille, vermehrt in Flucht-bzw. Krisensituationen tätig zu werden, beinhaltet für die EZ teilweise neue Aufgabengebiete und zusätzliche Gefahrenelemente. Auf der einen Seite besteht die Chance, daß den Problemen von häufiger auftretenden Krisen und Konflikten mit zusätzlichen Mitteln begegnet werden kann und weitere Zielgruppen erreichbar sind. Aus humanitären, entwicklungs-und friedenspolitischen Erwägungen heraus können zusätzliche EZ-Leistungen in Krisensituationen und zum Wiederaufbau der Fluchtherkunftsländer sinnvoll und wünschenswert sein. Zugleich besteht allerdings die Gefahr, daß die Spielräume für die Verfolgung längerfristiger entwicklungspolitischer Ziele eingeengt werden. Angesichts sinkender bzw. stagnierender EZ-Mittel bei den meisten Gebern werden neue Schwerpunkte die verfügbaren Ressourcen für bisherige EZ-Tätigkeitsgebiete verringern. Letztlich wird damit die langfristige Wirkung der EZ zum Abbau von Flucht-und Migrationsursachen vermindert. EZ erhält dann stärker den Charakter eines Instruments zur Krisen-intervention. Zusätzlich sind mit einem Abrücken von bisherigen EZ-Tätigkeitsfeldern neue Sicherheitsrisiken und politische Auseinandersetzungen wahrscheinlich. Humanitäre Hilfe und andere Not-hilfen in Krisensituationen finden nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes häufiger während anhaltender gewaltsamer Konflikte statt und werden z. T. militärisch abgesichert Die Maßnahmen werden deshalb zunehmend im Rahmen von politischen oder militärischen Initiativen eingesetzt. Als Teil einer Gesamtstrategie unterliegen sie der Gefahr, die entwicklungsbezogene Eigenständigkeit zu verlieren
Zwischen der Diskussion um die Möglichkeiten der EZ zur Reduzierung des Migrationsdrucks und den ausländerpolitischen Diskussionen in den OECD-Staaten besteht ein enger Zusammenhang. Die Geberländer sehen sich zunehmend selbst von den Wanderungsbewegungen betroffen. Dies hat entscheidend dazu beigetragen, von der EZ vermehrt Aktivitäten in diesem Bereich zu fordern Eine an innenpolitischen Erwägungen ausgerichtete migrationsorientierte EZ kann aber wichtigen entwicklungspolitischen Zielsetzungen widersprechen:
1. Das Ziel der Armutsbekämpfung kann in den Hintergrund treten. Die ärmsten Bevölkerungsschichten sind meist nicht die Gruppen, die in das Ausland abwandern. Wenn aber die Maßnahmen punktuell bei den migrationsfähigen Bevölkerungsgruppen ansetzen, wird mit diesen Programmen nicht mehr das Ziel der direkten Bekämpfung der extremen Armut verfolgt.
2. Kurzfristig ausgerichtete Beschäftigungsprogramme u. ä. können eine begrenzte Anzahl von Personen vorübergehend dazu veranlassen, nicht abzuwandern. Die zu erwartenden strukturbildenden Effekte sind aber gering, und die eigentlichen Ursachen des Migrationsdrucks bleiben bestehen. Der entwicklungspolitische Grundsatz der dauerhaften Wirksamkeit würde aufgeweicht.
3. Eine Konzentration der EZ-Mittel auf die aktuellen Hauptherkunftsländer muß nicht den entwicklungspolitischen Erfordernissen entsprechen Auch wenn die an die OECD-Staaten angrenzenden Entwicklungsländer jeweils die größten Wanderungsanteile der Geberländer stellen, muß Migration nicht zwangsläufig ein entwicklungspolitisch zentrales Thema für die entsprechenden Abwanderungsländer darstellen. Migration kann in anderen Regionen eine deutlich höhere entwicklungpolitische Brisanz besitzen.
4. Wenn ausländerpolitische Zielsetzungen der Geberländer als Auflagen in der EZ Berücksichtigung finden werden, sind erhebliche Konflikte mit entwicklungspolitischen Zielen zu erwarten. Der vorhandene innenpolitische Druck in vielen Industrie-ländern hinsichtlich der Zuwanderungsproblematik enthält die Gefahr, daß ausländerpolitischen Interessen zukünftig eine größere Rolle spielen werden.
