Wirtschafts-und sozialpolitische Aspekte der Zuwanderung in die Bundesrepublik* | APuZ 7/1993 | bpb.de

Die politischen Umwälzungen in Mittel-und Osteuropa haben zu der stärksten Zuwanderungswelle in die Bundesrepublik seit dem Zustrom von Vertriebenen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs geführt: Zwischen 1988 und 1992 kamen rund 4, 2 Mio. Personen in das Gebiet der „alten“ Bundesrepublik, auf die sich die folgenden Betrachtungen konzentrieren (vgl. Schaubild 1). Bei den Zuwanderern handelt es sich um -Übersiedler aus der ehemaligen DDR bzw.den neuen Bundesländern (1, 1 Mio. Personen zwischen 1988 und 199); -Aussiedler 2 aus den ost-und südosteuropäischen Siedlungsgebieten deutscher Volksgruppen in den ehemaligen Ostblockstaaten einschließlich der Sowjetunion (1, 35 Mio.) und um -Ausländer, vor allem aus diesen Staaten sowie aus südeuropäischen EG-Mitgliedsländem und aus der Türkei (mehr als 1, 8 Mio.). Dabei ist deren Zuwanderungsverhalten erfahrungsgemäß vor allem von der konjunkturellen Entwicklung in der Bundesrepublik abhängig (vgl. Schaubild 2) Unter den zuwandemden Ausländern befanden sich im Betrachtungszeitraum rund 1 Mio. Asylbewerber, darunter schätzungsweise 450000 allein im vergangenen Jahr Dabei suchten in den beiden letzten Jahren zunehmend Personen aus den Bürgerkriegsgebieten des ehemaligen Jugoslawien oder aus Rumänien um Asyl nach. Über die Hälfte aller Asylbewerber stammten 1992 aus den genannten Ländern. Bei diesen Personen stehen in der Regel existentielle Wanderungsmotive weit im Vordergrund, d. h., ihr Aufenthalt in der Bundesrepublik dürfte eher auf Zeit angelegt sein als bei den Bewerbern, deren Wanderungsverhaltung stärker von wirtschaftlichen Gesichtspunkten bestimmt wird Gleichwohl ist die Frage, wer sich davon nur vorübergehend und wer sich dauerhaft in der Bundesrepublik ansiedeln will, nur im Einzelfall zu beantworten.

Die aktuelle Immigrationswelle erhöhte den Bevölkerungsstand in Westdeutschland in einer Zeitspanne von fünf Jahren von etwa 61 Mio. (1987 auf reichlich 65 Mio. Personen (1992); diese Zuwanderung wird in der Bundesrepublik mit wachsender Sorge verfolgt. Bedenken richten sich vor allem auf unerwünschte ökonomische, gesellschaftliche und politische Wirkungen und Implikationen der Zuwanderung. Wenn auch die eminente Bedeutung der Zuwanderung für die ansässige Gesellschaft und für die Politik nicht verkannt werden soll, konzentrieren sich die folgenden Ausführungen ausschließlich auf ökonomische Effekte -vor allem auf solche, die im gesellschaftlichen und politischen Bewußtsein eine besonders wichtige Rolle spielen. In dieser Hinsicht stehen die Konsequenzen der Immigration auf den Arbeitsmarkt, die öffentlichen Finanzen und auf die Infrastruktur einschließlich des Wohnungsmarktes sowie auf das Wirtschaftswachstum im Zentrum des Interesses. Dazu werden im folgenden diesbezügliche Auswirkungen der mit 1988 einsetzenden Zuwanderungswelle in die („alte“) Bundesrepublik dargelegt.

Zunächst sollen die Folgen der Zuwanderung für den hiesigen Arbeitsmarkt dargestellt werden. Anschließend wird auf die haushalts-und finanzwirtschaftlichen Konsequenzen der Zuwanderung eingegangen. Des weiteren wird eine jüngst vom RWI erarbeitete, quantitative Abschätzung der aktuellen zuwanderungsbedingten Arbeitsmarkt-, Finanz-und Wachstumseffekte vorgestellt, bevor der Beitrag mit einer zusammenfassenden Bewertung der wichtigsten Ergebnisse schließt.

I. Integration der Zuwanderer in den Arbeitsmarkt

Die Integration der Zuwanderer in den Arbeitsmarkt ist nicht nur von entscheidender Bedeutung für die Beanspruchung der öffentlichen Haushalte und für die Wirkungen auf das Wirtschaftswachstum, sie bildet auch -für Zuwanderer ebenso wie für die einheimische Bevölkerung -eine wichtige Voraussetzung für die soziale Integration. Je rascher und friktionsloser die berufliche Integration der Zuwanderer gelingt, desto eher ist mit ihrerAkzeptanz durch die einheimische Bevölkerung zu rechnen und desto eher werden sich die an die Migrationsentscheidung geknüpften wirtschaftlichen Erwartungen der Zuwanderer erfüllen.

Ihre demographische Struktur läßt darauf schließen, daß rund die Hälfte der 4, 2 Mio. Zuwanderer die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in den alten Bundesländern angestrebt hat. Freilich ist der Anteil der für eine Erwerbstätigkeit in Frage kommenden Personen je nach Zuwanderungsgruppe sehr unterschiedlich. So waren z. B. in der ehemaligen DDR überproportional viele Frauen erwerbstätig; dies schlägt sich in einem entsprechend hohen Anteil (etwa 70 v. H.) von Übersiedlem bzw.der Zugezogenen aus den neuen Bundesländern nieder, die dem westdeutschen Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen. Andererseits dürften Personen, die sich -wie die Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien -voraussichtlich nur vorübergehend in der Bundesrepublik aufhalten werden, nur zu einem geringen Anteil eine Beschäftigung anstreben. Während jeder zweite Aussiedler und Ausländer einen Arbeitsplatz in der Bundesrepublik sucht, dürfte dies in der Gruppe der Asylbewerber daher nur bei jedem Dritten der Fall sein (vgl. Tabelle 1).

Im allgemeinen hängt das Gelingen der beruflichen Integration der zugewanderten Arbeitskräfte vor allem von den rechtlichen Rahmenbedingungen, von der konjunkturellen Entwicklung sowie von der beruflichen Qualifikation und im weiteren Sinne von persönlichen Merkmalen der Zuwanderer ab. Die rechtlichen Möglichkeiten zur Aufnahme einer Beschäftigung in der Bundesrepublik sind für die einzelnen Zuwanderungsgruppen sehr unterschiedlich. So haben Übersiedler bzw. Zugezogene aus der DDR bzw. aus den jungen Bundesländern sowie die Aussiedler aufgrund ihres Status als „Deutsche“ ebenso wie die aus Ländern der Europäischen Gemeinschaft stammenden Ausländer aufgrund supranationaler Vereinbarungen unbeschränkte Möglichkeiten zur Aufnahme einer Beschäftigung. Dagegen können alle anderen Zuwanderer erst nach der Erteilung einer Arbeitserlaubnis eine Beschäftigung antreten; dabei kommt in der Regel nur die „allgemeine“ Arbeitserlaubnis in Betracht, die nur dann erteilt wird, wenn für den angestrebten Arbeitsplatz keine deutschen oder diesen gleichgestellte ausländische Arbeitskräfte verfügbar sind.

Asylbewerber haben nach der Aufhebung der zwischen Anfang und Mitte 1991 geltenden einjährigen Wartezeit bis zur Erteilung einer (erstmaligen) allgemeinen Arbeitserlaubnis erst nach erfolgreichem Abschluß des Asylverfahrens als „Asylberechtigte“ einen Rechtsanspruch auf eine besondere Arbeitserlaubnis, die ohne Rücksicht auf die Arbeitsmarktlage erteilt wird. Die Notwendigkeit einer Arbeitserlaubnis entfällt erst mit der Aufenthaltsberechtigung, die zumeist erst nach mindestens achtjährigem berufstätigen Aufenthalt in der Bundesrepublik erteilt wird.

Was die für die Integration wichtige konjunkturelle Entwicklung seit 1988 angeht, stellt sie sich am Arbeitsmarkt wie folgt dar (vgl. Tabelle 2): Die Zahl der in Westdeutschland Erwerbstätigen ist -nicht zuletzt -aufgrund des Pendlerzustroms aus den neuen Bundesländern (ca. 380000 Personen per Saldo in 1992) um fast 2, 2 Mio. auf 29, 5 Mio. (1992) gestiegen. Die Zahl der Arbeitslosen ist zwischen 1988 und 1991 um rund 550000 auf knapp 1, 7 Mio. gesunken; im Verlauf des Jahres 1992 istsie allerdings - ebenso wie die Kurzarbeit - wieder merklich gestiegen. Die relativ günstige berufliche Qualifikation der Zuwanderer wird auf vielfache Weise deutlich: So zeigt z. B. ein Vergleich der beruflichen Struktur der Zuwanderer mit den entsprechen den Strukturen von offenen Stellen und einheimischen Arbeitslosen, daß Aus-und Übersiedler hohe Anteile bei den Fertigungsberufen und technischen Berufen aufweisen, insbesondere als Schlosser und Mechaniker sowie als Ingenieure und Naturwissenschaftler. Im Vergleich zu den westdeutschen Arbeitslosen zeigt sich, daß vor allem Übersiedler, aber auch Aussiedler zu einem hohen Anteil vor ihrer Übersiedlung als Facharbeiter oder Angestellte mit gehobener Tätigkei beschäftigt waren. Darüber hinaus wiesen sie zu einem hohen Anteil qualifizierte Berufsausbildungen auf: So hatten beispielsweise 20 v. H. der arbeitslos gemeldeten Aussiedler eine Berufsschul-, Fachhochschul-, oder wissenschaftliche Ausbildung, aber nur 12 v. H. der deutschen Arbeitslosen. Traditionell finden Ausländer vor allem im Verarbeitenden Gewerbe sowie in der Bauwirtschaf Beschäftigung und üben dort in der Regel „blue collar“ -Tätigkeiten aus: Besonders hohe Ausländeranteile sind in den krisenbehaftete und durch einen hohen Anteil körperlich anspruchsvoller Berufe geprägten Bereichen Gießereien, Textilindustrie, Bergbau sowie Eisen und Stahl-industrie zu verzeichnen; außerhalb des Verar beitenden Gewerbes sind Ausländer vor allem im Hotel-und Gaststättengewerbe beschäftigt (vgl. Schaubild 3). Die Zuwanderer wiesen auch vielfach vergleichs weise günstige persönliche Merkmal auf, die ihnen gute Chancen für eine Arbeitsvermittlung eröffneten: So ist der Anteil von Zuwanderern mit einem für die berufliche Integration günstigen Alter von 20 bis 45 Jahren vor allem bei den Übersiedlern, aber auch bei Aussiedler und Ausländern spürbar höher als in der einheimischen Bevölkerung. Dagegen sind die Anteile älterer Arbeitsloser, Dauerarbeitsloser und Arbeitsloser mit gesundheitlichen Einschränkungen, deren Chancen für eine berufliche Reintegration besonders gering sind, deutlich niedriger als bei den westdeutschen Arbeitslosen. Vorteilhaft dürfte sich auch die relativ große räumliche Mobilität der Zuwanderer ausgewirkt haben: Insgesamt spricht vieles dafür, daß die Bereitschaft zum Ortswechsel vor allem zu Anfang erheblich größer als bei den Einheimischen ist. Denkbar ist schließlich auch, daß viele Zuwanderer ihre Beschäftigungschancen durch direkte Lohnzugeständnisse bzw. durch die Bereitschaft zur Übernahme von Tätigkeiten, für die sie aufgrund formaler Kriterien (z. B. Bildungsabschlüssen) überqualifiziert sind, erhöht haben.

Einige Indizien weisen darauf hin, daß die zugewanderten Erwerbspersonen, vor allem die Über-siedler, recht schnell einen Arbeitsplatz finden; viele unterschrieben schon in den Aufnahmelagern Arbeitsverträge oder hatten sich bereits vor der Übersiedlung einen Arbeitsplatz gesichert. Stichproben zufolge hatten 43 v H.der Übersiedler, die zwischen Januar 1989 und Juni 1990 als Erwerbs-personen in die alten Bundesländer kamen, bereits nach einem Monat eine Beschäftigung aufgenommen, innerhalb von drei Monaten waren es schon 72 v. H. und nach sechs Monaten 82 v. H. Zudem lag die rechnerische Dauer der Arbeitslosigkeit für Über-und Aussiedler mit drei bzw. vier Monaten (1989) deutlich unter der für alle Arbeitslosen (sechs Monate). Insgesamt dürften unter Berücksichtigung der Eintritte in Sprach-und Weiterbildungsmaßnahmen sowie der als arbeitslos gemeldeten und der stillen Reserve zuzurechnenden Personen bis zum Jahresende 1992 von den seit Beginn des Jahres 1988 eingeströmten knapp 770000 potentiell erwerbstätigen Übersiedlern etwa 670000 und von den 670000 arbeitsuchenden Ansiedlern rund 420000 einen Arbeitsplatz gefunden haben.

Nach den Angaben der amtlichen Beschäftigungsstatistik kann davon ausgegangen werden, daß zwischen 1988 und 1992 zusätzlich zu den bisher 1, 6 Mio. Ausländem etwa 400000 Ausländer in den Arbeitsprozeß eingegliedert wurden. Die in der Untersuchungsperiode zugewanderten Ausländer dürften daran in hohem Maße partizipiert haben: So ist unter Berücksichtigung sprachlich und fachlich bedingter Friktionen anzunehmen, daß unter den 385000 zugewanderten ausländischen Erwerbspersonen bis zum Jahresende 1992 drei Viertel bzw. etwa 300000 einen Arbeitsplatz gefunden haben. Die Aufgliederung der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Ausländer nach Nationalitäten und nach Wirtschaftsbereichen im Frühjahr 1992 zeigt Schaubild 4.

Der Einfluß der aktuell abgeschwächten konjunkturellen Situation auf die Beschäftigungschancen der Zuwanderer ist aus Tabelle 1 ablesbar: So konnte im Jahr 1992 nur noch jeder zweite Über-siedler bzw. Aussiedler bzw. jeder dritte Ausländer eine Beschäftigung in Westdeutschland antreten. Darüber hinaus ist auch die Zahl der arbeitslos gemeldeten Zuwanderer im Jahresverlauf um etwa 30 000 Personen gestiegen.

In der Öffentlichkeit wird häufig gefragt, inwieweit die erwerbstätigen Zuwanderer einheimische Erwerbspersonen aus einer Beschäftigung verdrängt bzw. an einer Beschäftigungsaufnahme gehindert haben. Die insgesamt rasche Eingliederung der zugewanderten Erwerbspersonen in den Arbeitsmarkt läßt indes darauf schließen, daß eine Nachfrage nach Arbeitskräften befriedigt worden ist, für die ansässige Arbeitslose aufgrund fehlender beruflicher Ausbildung (fast 50 v. H.der Arbeitslosen haben keine abgeschlossene Berufsausbildung), gesundheitlicher Einschränkungen (25 v H.der Arbeitslosen weisen entsprechende Beeinträchtigungen auf), altersbedingter Nachteile (30 v. H.der Arbeitslosen sind älter als 50 Jahre) oder geschlechtsspezifischer Merkmale (50 v. H.der Arbeitslosen sind Frauen) häufig nicht in Frage kamen; dies gilt vor allem für Tätigkeiten in Bergbau, Bauwirtschaft und Kraftfahrzeugindustrie sowie u. a. für viele Nachtarbeitertätigkeiten.

Von der zusätzlichen Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer dürften nach den vorliegenden empirischen Ergebnissen kaum Verdrängungseffekte ausgegangen sein; dies legt auch die Tatsache nahe, daß sich nicht nur die Zahl der an Ausländer erteilten Arbeitserlaubnisse insgesamt zwischen 1987 und 1992 etwa verdreifacht hat, sondern daß auch der Anteil der allgemeinen Arbeitserlaubnisse daran in der Untersuchungsperiode von 48 auf 74 v. H. gestiegen ist. Angesichts der für die Erlaubnisse erforderlichen Voraussetzungen bedeutet dies, daß in knapp drei Viertel aller Fälle ausländische Arbeitnehmer Arbeitsplätze besetzten, für die keine deutschen oder ihnen gleichgestellte ausländische Arbeitskräfte (vor allem aus der EG) verfügbar waren. In diesen Arbeitsmarkt-lücken -offenbar vor allem im Hotel-und Gaststättengewerbe sowie im Dienstleistungsbereich konnten auch zahlreiche Asylbewerber nach der Aufhebung der Wartezeit bis zur Arbeitsaufnahme Fuß fassen: So ist die Zahl der an Asylbewerber erteilten allgemeinen Arbeitserlaubnisse 1991 auf knapp 65000 gestiegen und hat sich damit gegenüber den Vorjahren etwa vemeunfacht; auch im Jahr 1992 wurde die Vergabe dieser Arbeitserlaubnisse noch einmal um etwa 30 v. H. erhöht.

Vieles spricht sogar dafür, daß im Zuge des Abbaus von regionalen und sektoralen sowie qualifikationsbedingten strukturellen Engpässen auf dem Arbeitsmarkt den ansässigen Erwerbspersonen neue Beschäftigungsperspektiven eröffnet worden sind. Dabei ist zum einen an komplementäre Beschäftigungseffekte zu denken: Wenn durch einen Zuwanderer eine Facharbeiterstelle besetzt werden kann, für die keine einheimische Erwerbsperson zur Verfügung stand, eröffnen sich komplementär dazu Beschäftigungschancen für andere Arbeitskräfte, die mit der Facharbeiterstelle verbunden sind. Zum anderen ist aber auch ein Aufrücken einheimischer Beschäftigter in höhere Positionen innerhalb der Beschäftigungspyramidedenkbar. Übernehmen Zuwanderer beispielsweise einfache oder ungelernte Tätigkeiten, können die vorher damit betrauten Arbeitskräfte nun beaufsichtigende oder einweisende Tätigkeiten ausüben.

Unmittelbar läßt sich dieser Sachverhalt naturgemäß nur schwer belegen. Immerhin sprechen aber folgende Beobachtungen für die Richtigkeit dieser Vermutung: So ist die Zahl der Arbeitslosen trotz etwa 100000 „arbeitsloser“ Zuwanderer zwischen 1988 und 1992 um über 440000 Personen zurückgegangen, und die rechnerische Dauer der Arbeitslosigkeit ist deutlich gesunken. Die belebende Wirkung des zusätzlichen Arbeitsangebotes zeigt sich nicht nur bei der Entwicklung der Arbeitsvermittlungen, sondern auch der offenen Stellen: Zugang und Bestand an offenen Stellen sind stark angestiegen und erreichten -ebenso wie die Arbeitsvermittlungen durch die Arbeitsämter in den Jahren 1990/91 -ein Niveau, das zuletzt während des Booms Anfang der siebziger Jahre verzeichnet worden ist. Im Gefolge dieser Entwicklung ist auch die Zahl der Arbeitslosen je offene Stelle von 11, 9 im Jahre 1988 auf 5, 6 im Jahre 1992 (vgl. Tabelle 2) gesunken.

Aus der makroökonomischen Perspektive läßt sich anhand dieser Indizien der Schluß ziehen, daß die mit der Zuwanderung einhergehenden strukturellen und nachfrageseitigen Effekte auf dem Arbeitsmarkt etwaige Verdrängungseffekte wohl überwogen haben. In Einzelfällen kann sich dies freilich anders darstellen: So sahen sich Arbeitslose und die im Zuge der üblichen Fluktuation freigesetzten Erwerbspersonen in der Konkurrenz um neu eingerichtete und freigewordene Arbeitsplätze zugewanderten Erwerbspersonen gegenüber, die aufgrund höherer räumlicher Mobilität, zum Teil aufgrund besserer Qualifikation oder aufgrund der Bereitschaft zur Hinnahme schlechterer Arbeitsbedingungen bzw. zur Übernahme von Stellen, für die sie (formal) überqualifiziert sind, den Vorzug erhielten. Weiter ist die Dauer der Arbeitslosigkeit für die Gruppe der über 40 Jahre alten Arbeitslosen deutlich gestiegen. Auch der Anteil der Arbeitslosen, die aus der Arbeitslosigkeit nicht in die Erwerbstätigkeit, sondern in die Stille Reserve wechselten oder in den Ruhestand gingen, ist erheblich gewachsen Das geringe Ausmaß an Verdrängung ist freilich vor allem vor dem Hintergrund der Impulse aus den Steuerreformschritten 1986/1988 und 1990, der bis Anfang 1990 lebhaften Auslandsnachfrage und der Vereinigung Deutschlands zu sehen; für eine künftige Zuwanderung in Zeiten anhaltender konjunktureller Schwäche dürften sich die Arbeitsmarkteffekte wesentlich ungünstiger darstellen.

Eine offene Frage ist auch die der Lohnwirkungen der Zuwanderung. Rein statistisch gesehen dürfte mit einem Druck auf die Löhne zu rechnen sein, da die Zuwanderer überwiegend in Sektoren und Beschäftigungen mit eher unterdurchschnittlichen Lohnsätzen Beschäftigung finden. Aus funktionaler Perspektive ergibt sich auf der mikroökonomischen Ebene ein ähnlicher Effekt insofern, als die zusätzlichen Arbeitskräfte in den aufnehmenden Bereichen bestehende Knappheitsrenten beseitigen, was indessen tendenziell inflationsmindemd wirkt. Aus makroökonomischer Sicht ist von einem lohnsteigemden Effekt auszugehen, weil die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit reduziert wird; positive Lohnsatzwirkungen ergeben sich auch aufgrund der positiven Wirkungen der Zuwandererbeschäftigung auf die gesamtwirtschaftliche Produktivität.

II. Finanzwirtschaftliche Wirkungen und infrastrukturelle Aspekte

Es liegt auf der Hand, daß die dargestellte expansive Bevölkerungs-und Arbeitsmarktentwicklung schon kurzfristig erhebliche Auswirkungen auf Ausgaben, Einnahmen und Finanzierungssalden der staatlichen Haushalte entfalten. Dies betrifft die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden, die einerseits Starthilfen und laufende Transfers -wie Kindergeld, Wohngeld oder Sozialhilfe -leisten müssen, andererseits nach Maßgabe der Beteiligung der Zuwanderer an der Einkommens-entstehung und -Verwendung mit zusätzlichen Einnahmen an Einkommensteuern und Verbrauchs-abgaben rechnen können. Knapp eine Mrd. DM pro Jahr betragen rein rechnerisch die unmittelbaren steuerlichen Zusatzeinnahmen bei 100000 zusätzlichen, zu Durchschnittslöhnen beschäftigten Arbeitnehmern. Soweit dies auf die Zuwanderer zutrifft, leisten sie damit nicht nur Finanzierungsbeiträge zu den von ihnen bezogenen Transfers, sondern beteiligen sich auch an der Finanzierung der von ihnen in Anspruch genommenen Infrastruktureinrichtungen im Wohnungs-, Ausbildungs-, Verkehrs-und Gesundheitsbereich. Sie entlasten darüber hinaus die einheimische Bevölkerung von solchen staatlichen Kosten, die, wiedie Aufwendungen für Verteidigung, Auswärtige Angelegenheiten oder den staatlichen Schulden-dienst, von ihrem Zuzug und Aufenthalt weitgehend unabhängig sind. Solche Aufwendungen mit Fixkostencharakter können insgesamt mit reichlich einem Drittel der Staatsausgaben angesetzt werden.

Auch die Etats der Sozialversicherungsträger (gesetzliche Renten-und Krankenversicherung sowie Arbeitslosenversicherung) stehen unter dem Einfluß der Zuwanderer, sobald diese, wie im Falle der Aussiedler, z. B. Eingliederungsgeld nach dem Arbeitsförderungsgesetz erhalten oder als Arbeitnehmer tätig werden und sozialversicherungspflichtige Entgelte beziehen. So bedeuten z. B. 100000 zusätzliche sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Westdeutschland u. a. Mehreinnahmen der gesetzlichen Renten-und Krankenversicherung sowie der Arbeitslosenversicherung in Höhe von rechnerisch mehr als 1, 3 Mrd. DM pro Jahr. Freilich stehen den jeweiligen Beiträgen auch Ansprüche auf Leistungen etwa bei Arbeitslosigkeit, im Krankheitsfall oder später bei Erreichen der Altersgrenze (Rentenanwartschaften) gegenüber.

Zusammengenommen dürften die seit 1988 nach Westdeutschland zugewanderten Personen auf dem Wege über ihre Beteiligung an der inländischen Einkommensentstehung und -Verwendung 1992 etwa 32 Mrd. DM an Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen aufgebracht haben. Gegenzurechnen sind die Aufwendungen des Staates für die Zuwanderer etwa in Gestalt von Starthilfen, von Eingliederungs-und Arbeitslosengeld, von Kindergeld und Wohngeld sowie von Altersrenten. An Aussiedler dürften 1992 zusammen schätzungsweise knapp 6 Mrd. DM, davon reichlich 3 Mrd. DM an Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz und knapp 3 Mrd. DM an Rentenleistungen, geflossen sein; an Übersiedler etwa 4 Mrd. DM, an Ausländer ohne Asylbewerber 1 Mrd. DM sowie an Asylbewerber 5 bis 7 Mrd. DM, insbesondere in Form von Sozialhilfe (einschl.der Ausgaben für die Unterbringung der Asylbewerber) Zusammen dürften sich die genannten öffentlichen Aufwendungen im abgelaufenen Jahr auf -wiederum grob geschätzt -etwa 18 Mrd. DM belaufen haben, so daß ein „Gewinn“ für die staatlichen Finanzen in Höhe von insgesamt 14 Mrd. DM verblieb Hinzu kamen noch die staatlichen Mehreinnahmen bzw. Minderausgaben, die der Staat aufgrund der expansiven gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der Zuwanderungen verbuchen konnte (siehe Abschnitt III).

Freilich fallen die Haushaltswirkungen für die einzelnen Gebietskörperschaften unterschiedlich aus. So stellt sich der (positive) Saldo zwischen (zusätzlichen) staatlichen Einnahmen und Ausgaben aufgrund der unterschiedlichen Lasten-und Steuer-verteilung für den Bund günstiger dar als für die Länder pnd die Gemeinden. Dies gilt insbesondere für hochverdichtete Regionen und Ballungsgebiete mit günstiger Wirtschaftsstruktur, in denen sich die Zuwanderer nicht zuletzt wegen der dort relativ guten Arbeitsmarktchancen bevorzugt niederlassen. Sie tragen indes mit diesen „Vorlieben“ sicherlich mit zur Anspannung auf den regionalen Wohnungsmärkten bei.

Die Ursachen für die gegenwärtig sehr angespannte Situation auf diesem „Markt“ sind freilich vielfältig. Ein Grund ist etwa die erhöhte Wohnungsnachfrage der heimischen Bevölkerung aufgrund von Einkommenssteigerungen, ein anderer die in den achtziger Jahren nur sehr verhaltene Neubautätigkeit; so wurden in dieser Dekade im Durchschnitt pro Jahr nur etwas mehr als halb so viele Wohnungen fertiggestellt wie in den siebziger Jahren. Zwischen 1981 und 1990 wurden dadurch insgesamt etwa 2 Mio. Wohnungen weniger gebaut als zwischen 1971 und 1980 In der damaligen Situation, die von Rückgang und Alterung der Bevölkerung gekennzeichnet war und in der man allgemein von einem Überangebot von Wohnungen und hohen Leerständen ausging, war diese relativ geringe Bautätigkeit auch plausibel. Sie ist jedoch ein wesentlicher Grund für die gegenwärtige Anspannung. Schließlich ist von Bedeutung, daß z. B. die Anzahl der Einpersonen-Haushalte („Singles“) in den letzten zehn Jahren um ein Drittel auf fast 10 Mio. gestiegen ist. Fast die Hälfte aller privaten Haushalte in den Großstädten besteht heute nur noch aus einer Person. Dies macht die Wohnungssuche nicht nur für die Zuwanderer, sondern auch für ansässige jüngere Familien mit Kindern schwierig und treibt die Mieten, aber auch die Ausgaben des Staates für das Wohngeld nach oben. Im übrigen ist damit zu rechnen, daß längerfristig die auf­ grund der Zuwanderung erforderlichen zusätzlichen Wohnungsbauinvestitionen -schätzungsweise 30 bis 50 Mrd. DM pro 1 Mio. Zuwanderer nach heutigen Preisen -direkt und indirekt mit aus dem (steigenden) Sparaufkommen der Immigranten finanziert werden.

Die Zuwanderung schlägt sich, wie gezeigt, nicht nur im Wohnungssektor nieder, sondern sie beeinflußt auch andere öffentliche Infrastrukturbereiche Anzusprechen sind dabei zunächst der Bildungs-und der Verkehrsbereich, die beide auf* grund ihres Charakters als das Leistungsangebot des Staates, das vorrangig von bestimmten Teilen der Bevölkerung genutzt wird, in erheblichem Ausmaß von diesbezüglichen demographischen Änderungen berührt werden. Im davon besonders betroffenen allgemeinbildenden Bildungsbereich (Grund-, Haupt-und Realschulen) dürfte die Anzahl der Schüler seit Beginn der Zuwanderungswelle um etwas mehr als eine halbe Million Personen im bildungsrelevanten Alter zwischen 6 und 18 Jahren (ohne Asylbewerber in diesem Alter) oder um ca. 10 v. H. gestiegen sein. Dies führt im allgemeinen kurzfristig zwar kaum zu zusätzlichen Ausgaben der öffentlichen Hand, aber zu einer vermehrten Anzahl von Schülern je Lehrer und eventuell zu verstärkten Disproportionalitäten in der Leistungsstruktur der Schulklassen, mit geringerem Lernerfolg für einheimische Schüler. Die Schüler-Lehrer-Relation an Grund-, Haupt-und Realschulen in Westdeutschland dürfte zuwanderungsbedingt um durchschnittlich 2 Schüler auf rund 19 Schüler je Lehrer und damit (wieder) auf das Niveau von Anfang der achtziger Jahre gestiegen sein

Längerfristig dürften die staatlichen Ausgaben für das Bildungssystem tendenziell steigen bzw. sich weniger stark vermindern lassen können, als es nach Maßgabe des absehbaren demographischen Rückgangs der einheimischen Bevölkerung möglich wäre. Überträgt man die jährlichen laufenden und investiven Ausgaben pro Schüler an allgemeinbil­ denden Schulen in Höhe von derzeit zusammen rund 7 500 DM auf die in den letzten fünf Jahren zugewanderte „Bildungsbevölkerung“, resultiert daraus ein Betrag in Höhe von knapp 4 Mrd. DM, die die öffentliche Hand, insbesondere die Länder und Gemeinden, längerfristig für die Ausbildung der jugendlichen Zuwanderer (nach heutigen Preisen) ausgeben muß, soll wieder das Leistungsangebot für die ansässigen Schüler unmittelbar vor der jüngsten Zuwanderungswelle erreicht werden. Freilich gehört in diesen Zusammenhang auch der Hinweis auf den beträchtlichen „Zufluß an Humankapital“ in Gestalt schon mehr oder weniger ausgebildeter Arbeitskräfte unter den Zuwanderern, die sich u. a. auf dem Wege über die Zahlung von Steuern und Abgaben an der Finanzierung der Ausbildungskosten für ihre Kinder beteiligen.

Im Verkehrsbereich führt die Zuwanderung zu einer erhöhten Beanspruchung des heute mit reichlich 600 Mrd. DM zu beziffernden Kapital-stocks (netto, in Preisen von 1985). Hier hat es freilich zur Zeit nicht den Anschein, daß dabei in den von den Zuwanderem beanspruchten Bereichen Kapazitätsgrenzen erreicht oder gar überschritten und damit volkswirtschaftliche Kosten verursacht werden. Da sich die Zuwanderung (zunächst) vornehmlich auf den öffentlichen Personen(nah-) verkehr auswirkt, dürfte dort eher die vielfach vorhandene Unterauslastung der vorgehaltenen Kapazitäten vermindert und so die Effizienz dieses Bereiches gesteigert werden. Längerfristig scheinen aber auch bei den Verkehrswegen insgesamt Anpassungen an die erhöhte Verkehrs-nachfrage erforderlich. Würden etwa die Verkehrsausgaben des Bundes von gegenwärtig jährlich etwa 25 Mrd. DM in den „alten“ Bundesländern entsprechend der zuwanderungsbedingten Bevölkerungszunahme der letzten fünf Jahre gesteigert, entspräche dies in etwa zusätzlichen Ausgaben in Höhe von 2 Mrd. DM pro Jahr.

Was den Gesundheitsbereich und hier insbesondere die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) betrifft, ist anzunehmen, daß im Zuge der Zuwanderung und der Erwefbstätigkeit der Immigranten nicht nur die entsprechenden Einnahmen, sprich das Beitragsaufkommen, zunehmen, sondern auch die Ausgaben für Leistungen an Zuwanderer im Krankheitsfall. Welche Kosten in diesem Bereich „zuwanderungsbedingt“ bisher angefallen sind, ist aus Mangel an diesbezüglichen Informationen nur ganz grob zu schätzen. Immerhin ist in Rechnung zu stellen, daß die Zuwanderer bisher im Durchschnitt 10 Jahre jünger sind als die einheimische Bevölkerung, unter der etwa die über 60 Jahre alten Personen („Altersbevölkerung“) bei einem Be­ völkerungsanteil von einem Fünftel über zwei Fünftel der Leistungsausgaben der GKV beanspruchen.

Sieht man einmal von unterschiedlichen alters-und geschlechtsspezifischen Morbiditätsrisiken und von diesbezüglichen Unterschieden in den Inanspruchnahme-und Ausgabenprofilen zwischen der einheimischen und der zugewanderten Bevölkerung ab, könnten sich die zusätzlichen Ausgaben der GKV im Zuge des Zustroms von Immigranten mit vielleicht 3 bis 5 Mrd. DM pro Jahr auf einige Milliarden DM weniger belaufen, als die GKV durch die Zuwanderung an Einnahmen verbuchen kann. Ein Überschuß der (zusätzlichen) Einnahmen über die (zusätzlichen) Ausgaben ist schon deshalb anzunehmen, weil der Beitragssatz der GKV grob gerechnet reichlich drei Prozentpunkte zur Finanzierung der Krankenversicherung der Rentner enthält. So gesehen finanzieren die Zu-wanderer die Ausgaben der GKV für die ansässige Altersbevölkerung mit und entlasten dadurch tendenziell die ansässige Erwerbsbevölkerung.

III. Gesamtwirtschaftliche Wirkungen der Zuwanderung 1988 bis 1992

Die bisherigen Ausführungen konzentrierten sich auf die arbeitsmarktspezifischen und finanzwirtschaftlichen Aspekte der Zuwanderung. Im folgenden interessieren die gesamtwirtschaftlichen Effekte, die von diesen Primärimpulsen ausgelöst werden. Um welche Folgewirkungen handelt es sich dabei? In erster Linie handelt es sich um solche, die sich im Zuge der durch die Zuwanderung in die Bundesrepublik gestiegenen gesamtwirtschaftlichen Aktivitäten von Unternehmen, Arbeitnehmern und Staat aufgrund der verbesserten Wirtschaftslage ergeben. Die gesteigerten Aktivitäten führen zu höheren Einkommen, die nach Maßgabe der Konsum-/Spar-und Investitionsneigung der jeweiligen Einkommensbezieher wiederum für den Konsum oder für das Sparen bzw. für Investitionen verwendet werden.

An der verstärkten Einkommensentstehung bzw. an der zusätzlichen Einkommensverwendung partizipieren -wie oben geschildert -der Staat, d. h. Bund, Länder und Gemeinden sowie die Sozial-versicherungen, in Gestalt höherer Einnahmen aus Verbrauchs-und Einkommensteuern sowie in Gestalt höherer Einnahmen aus Sozialversicherungsbeiträgen. Der entsprechende Anteil des Staates an den entstandenen und verwendeten Einkommen, also am Sozialprodukt als umfassendem Maß für in einer Volkswirtschaft entstandene, verteilte und verwendete Einkommen, beträgt heute fast 45 v. H., d. h., fast jede zweite Mark fließt in der „alten“ Bundesrepublik durch die Kassen der öffentlichen Hände. Die Steuern und Abgaben gibt der Staat für Sach-und Investitionsgüterkäufe, für die Entlohnung seiner Bediensteten und für Transfers an private Haushalte, d. h. für Sozialleistungen, sowie an Unternehmen, d. h. für Subventionen, aus, was dort wiederum zu zusätzlichen Einkommen und zu zusätzlichem Konsum oder Sparen bzw. Investitionen führt. Die expansiven Impulse wirken erfahrungsgemäß für einige Zeit durch die gesamte Volkswirtschaft und erhöhen das Sozialprodukt, die Einkommen der privaten Haushalte ebenso wie die Einnahmen und Ausgaben des Staates und führen zu zusätzlicher Beschäftigung.

Nach unseren ökonometrischen Modellrechnungen schuf die Beschäftigung von 1, 4 Mio. Zuwanderem im Durchschnitt des Jahres 1992 (4, 8 v. H.der Erwerbstätigen) zusätzlich 90000 Arbeitsplätze; das Bruttosozialprodukt lag 1992 um knapp 6 v. H. höher als ohne die Zuwanderung. Die durchschnittliche Wachstumsrate des Sozialprodukts betrug im Untersuchungszeitraum 1988 bis 1992 mit der Zuwanderung je Jahr 3, 5 v. H., ohne Zuwanderung etwa 2 v. H. Die anfängliche Belastung des Arbeitsmarktes schlug in eine Entlastung um; die Arbeitslosenquote wäre ohne die Zuwanderung im Jahr 1992 um 0, 2 v. H. -Punkte höher ausgefallen; dies entspricht einer Erhöhung um ca. 60000 Arbeitslose. Das mit der Zuwanderung kräftigere wirtschaftliche Wachstum war mit entsprechend höheren Einkommen verbunden. Die Unternehmereinkommen lagen 1992 um knapp 10 v. H., die Arbeitnehmereinkommen um etwa 5 v. H. höher, als sie ohne Zuwanderung gelegen hätten. Das Pro-Kopf-Einkommen ist freilich im Durchschnitt fast unverändert geblieben.

Die aus der Mehrbeschäftigung, den erhöhten Einkommen und dem Mehrverbrauch resultierenden Steuer-und Beitragseinnahmen betrugen 1992 insgesamt mehr als 50 Mrd. DM. Weiter ist zu berücksichtigen, daß die zunehmende Beschäftigung die Ausgaben der öffentlichen Hände für Lohnersatzleistung -z. B. Arbeitslosengeld -reduzierte. Den genannten Mehreinnahmen und Minderausgaben des Staates stehen zum einen die Transfers an die Zuwanderer selbst in Höhe von schätzungsweise zusammen 18 Mrd. DM (1992) gegenüber. Zum anderen sind aber auch die Ausgaben des Staates für den Staatsverbrauch, d. h. insbesondere für Sachkäufe und für Personalausgaben, aber auch für Transfers an die privaten Haushalte, um etwa 20 Mrd. DM gestiegen.

Alles in allem bedeutete die zwischen 1988 und 1992 erfolgte Zuwanderung in die Bundesrepublik im Jahr 1992 nach diesen Berechnungen eine Entlastung der öffentlichen Haushalte in Höhe von knapp 14 Mrd. DM. Die jüngste Zuwanderungswelle hat sich somit im letzten Jahr haushalts-und finanzwirtschaftlich günstig ausgewirkt und ist als nicht unbeträchtlicher Beitrag zur Abschwächung der zunehmenden Belastungen etwa durch die deutsche Vereinigung zu würdigen. Inwieweit die vorgestellte Momentaufnahme auch für die weitere Zukunft Gültigkeit beanspruchen kann, ist nun in der abschließenden, zusammenfassenden Bewertung anzusprechen.

IV. Zusammenfassende Bewertung

Ausgangspunkt des vorliegenden Beitrags war die Tatsache, daß die Bundesrepublik Deutschland gegenwärtig mit der stärksten Zuwanderungswelle seit der Flüchtlingsphase nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges konfrontiert ist. Es konnte gezeigt werden, daß der Zustrom in den Jahren 1988 bis 1992 insgesamt durchweg positive gesamtwirtschaftliche Wirkungen auf Wirtschaftswachstum, Arbeitsmarkt und Staatshaushalt ausgeübt hat.

Die Bilanz sieht bei kurzfristiger Betrachtung allerdings nicht zuletzt deshalb so günstig aus, weil zum einen mit den Zuwanderern der Bundesrepublik Humankapital zufließt, für das sie kaum Aus-bildungsinvestitionen tätigen mußte, und weil sich zum anderen der bundesdeutsche Arbeitsmarkt bisher für auswärtige Arbeitskräfte im allgemeinen als recht aufnahmefähig erwiesen hat. Längerfristig ist indes mit zusätzlichen Ausgaben des. Staates in den oben genannten Infrastrukturbereichen sowie bei der gesetzlichen Rentenversicherung zu rechnen.

Die für das zurückliegende Jahr ermittelten gesamtwirtschaftlichen Effekte dürfen freilich nicht ohne weiteres in die Zukunft fortgeschrieben werden. Es muß unterstrichen werden, daß die Auswirkungen von Zuwanderungen auf die deutsche Volkswirtschaft, was das Vorzeichen und die Größenordnung angeht, ganz entscheidend von der jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Situation abhängen Ist beispielsweise die Beschäftigungsentwicklung nicht vorrangig -wie in den letzten Jahren -durch einen Mangel an Arbeitskräften, sondern durch eine zu geringe Güternachfrage bestimmt, werden deutlich weniger Zuwanderer erwerbstätig als in den letzten Jahren. Freilich dürfte die Zuwanderung -zumindest von Übersiedlern, Aussiedlern und Ausländem ohne Asylbewerber -unter solchen Umständen tendenziell zurückgehen. Entstehen beispielsweise die von der Zuwanderung ausgehenden Impulse nur aufgrund staatlicher Transferzahlungen, so zeigen die ökonometrischen Modellrechnungen, daß sich die Auswirkungen auf Sozialprodukt und Beschäftigung auf etwa ein Drittel der oben skizzierten Effekte belaufen. Nicht zuletzt durch eine höhere Arbeitslosigkeit würden die öffentlichen Haushalte eher belastet werden, als daß sie von der Zuwanderung profitieren würden. Schließlich dürfte es dann auch zu einem Rückgang des Pro-Kopf-Einkommens kommen.

Gleichwohl dürfte eine Zuwanderung auch künftig der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in der Bundesrepublik eher förderlich sein; dies gilt um so mehr, je höher der Anteil jüngerer und qualifizierter sowie unternehmerisch orientierter Fachkräfte an den Zuwanderern ist und je besser es gelingt, auch die Kinder der Zuwanderer gut auszubilden. Ob es dabei wegen des durch Zuwanderung erhöhten Arbeitsangebots in bestimmten Arbeitsmarktsegmenten zu einer Verlangsamung des Strukturwandels, der Investitionstätigkeit und damit letztendlich des Wirtschaftswachstums kommt ist eine offene Frage. Schließlich gilt es zu beachten, daß die Zuwanderer einen spürbaren Beitrag zur Abschwächung des langfristigen Rückgangs der heimischen Bevölkerung und des Arbeitsangebots in Deutschland leisten können Bei der absehbaren Entwicklung von Geburten-raten und Lebenserwartung bzw. Sterblichkeit können Rückgang der Bevölkerung und die damit verbundene Verminderung der Zahl der Erwerbs-personen in der Bundesrepublik bis zum Jahr 2020 durch Zuwanderungen in Höhe von jahresdurchschnittlich etwa 200000 Personen kompensiert werden; kaum möglich erscheint es dagegen, auf diesem Wege zu einer generellen Umkehrung des seit Mitte der siebziger Jahre zu beobachtenden Alterungsprozesses der (west-) deutschen Bevölkerung zu kommen. Zuwanderung ist somit kein langfristiges Mittel zur Sanierung der Rentenversicherungskassen.

Die ökonomischen Implikationen der internationalen Migration sind indes nicht nur auf das Zuwanderungsland beschränkt; es ergeben sich auch Folgen für die Herkunftsländer. Diese Folgen hängen wiederum von der dortigen demographischen und wirtschaftlichen Situation sowie von der fachlichen bzw. beruflichen Struktur der Auswanderer ab. Positive Effekte sind -neben Überweisungen von dringend erforderlichen Devisen durch die Abgewanderten in ihre Herkunftsländer -insbe­ sondere in Fällen von Überbevölkerung in diesen Ländern denkbar; die Abwanderung bedeutet eine Verknappung des Produktionsfaktors Arbeit und damit eine Möglichkeit, die in diesen Ländern vielfach bestehende hohe offene und verdeckte Arbeitslosigkeit abzubauen.

Die Emigration konzentriert sich nun vor allem auf jüngere und qualifiziertere Arbeitskräfte. In diesen Fällen gehen den Abwanderungsländern die von ihnen geleisteten Ausbildungsinvestitionen verloren. Der mit der Arbeitsemigration aus Ost-und Südosteuropa nach Westen einhergehende „Brain Drain“ könnte den wirtschaftlichen Aufholprozeß dieser Ländergruppe verzögern. Die wirtschaftliche Entwicklung in den Zuwanderungsländern auf der einen Seite und den Abwanderungsländern auf der anderen könnte immer stärker divergieren und zusätzlichen Wanderungsdruck erzeugen. Bereits Gunnar Myrdal warnte daher vor der Gefahr, daß Wanderungen die reichen Länder immer reicher machen könnten und die armen immer ärmer. Eine Möglichkeit, dem zu begegnen, wäre es, die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Zuwanderungs-und den Abwanderungsländem zu intensivieren und die Arbeitsemigration in ein umfassendes System eines Waren-und Kapitalaustauschs einzubeziehen. So käme es zumindest teilweise zu einem entwicklungspolitisch wichtigen Rückfluß der Wohlfahrtsgewinne in die Abwanderungsländer.