I. Binnenmarkt und Verkehrspolitik
Folgen des Binnenmarktes Der Binnenmarkt 1992, ehedem zugkräftiger Motor der europäischen Integration, kam just zu seinem offiziellen Start ins Gerede. Ohne eigene Schuld wurde er von dänischen und französischen Turbulenzen über den Maastrichter Vertrag gestreift, obwohl die politische Klasse in Deutschland konsequent jeglichen öffentlichen Streit über die Europäische Gemeinschaft (EG) zu vermeiden trachtete.
Entgegen den im großen und ganzen unbestrittenen, im sog. Cecchini-Bericht der EG 1988 geschickt aufbereiteten ökonomischen Vorteilen des Binnenmarktes wird die Frage nach den sozialen und ökologischen Folgen der Vollendung des Binnenmarktes seit geraumer Zeit kontrovers diskutiert 1. Die EG-Verkehrspolitik -der Begriff sei als Kürzel erlaubt, obwohl es noch keine integrierte Verkehrspolitik der EG gibt -wird in dieser Diskussion unter den negativen ökologischen Folgen des Binnenmarktes subsumiert. Führen die EURO-Optimisten die -Nationalgrenzen mißachtende -Umweltverschmutzung als eines der Hauptargumente für die Notwendigkeit und die Vertiefung der EG ins Feld, gibt diese Vertiefung für EURO-Skeptiker Anlaß zu größter Besorgnis: In den nur wirtschaftlich denkenden Gemeinschaftsinstitutionen drohe der „ökologische Ausverkauf“ Die würden von einer Bundesbürger „Verkehrslawine“ überrollt. Weit verbreitet ist die Forderung nach einer ökologischen Verkehrs-wende, die statt auf ungesteuertes (Straßen-) Verkehrswachstum auf Verkehrsvermeidung und -ver-lagerung vor allem auf Schiene, Busse und Fahrrad, teilweise auch die Wasserwege setzt Wieso ist es heute wirtschaftlich, deutsche Kartoffeln mit dem Lkw über die Alpen zu transportieren, sie in Italien zu waschen und zu schnitzeln, um sie dann wieder in Deutschland zu Pommes frites zu verarbeiten?
Diese Besorgnis wurde von einer durch den Umweltministerrat eingesetzten wissenschaftlichen Arbeitsgruppe (Task Force) geteilt, die die Verkehrsentwicklung als „the most important environmental impact of the Internal Market“ ansah Der Binnenmarkt löse einen Anstieg des grenzüberschreitenden Schwerlastverkehrs zwischen 30 und 50 Prozent aus.
In der Bundesrepublik als dem europäischen Transitland stieg der Lkw-Durchgangsverkehr im Zeitraum von 1980 bis 1990 auf das Doppelte an Eine Steigerung des EG-weiten Güterkraftverkehrs um über 40 Prozent wird erwartet Für die Bundesrepublik wird von einem Wachstum des internationalen Straßengüterverkehrs um das Vierzehnfache und des internationalen Personenverkehrs um das Achtzehnfache ausgegangen, was zur Begründung des Ausbaus der Straßeninfrastruktur herangezogen wird
Andererseits will die Bundesregierung per Kabinettsbeschluß vom 7. November 1990 die Emissionen des Treibhausgases Kohlendioxid (CO 2) bis 2005 um 25 bis 30 Prozent senken, was aber ohne eine durchgreifende Änderung der Verkehrspolitik nicht möglich ist. Nach der neuesten Studie wird der CO 2-Ausstoß des motorisierten Verkehrs in der Bundesrepublik bis 2005 um 40 Prozent ansteigen 2. Anzeichen einer Verkehrswende der EG?
Offenkundig befindet sich die EG-Kommission, zumindest die Generaldirektion Verkehr, in einem Umdenkungsprozeß. Bei der Vorlage des -rechtlich und politisch unverbindlichen -„Weißbuchs über die künftige Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik“ forderte der zuständige EG-Kommissar van Miert: „Wir müssen unsere Prioritäten neu ausrichten.“ Der Güterverkehr auf der Straße müsse mit allen von ihm verursachten Kosten (Umwelt-und Sozialkosten) belastet werden, und auch die Mitgliedstaaten müßten umdenken Die gleiche Forderung war in einem Expertenbericht 1990 erhoben worden Dabei spielt sicher auch die Erkenntnis eine Rolle, daß „bei anhaltender... Tendenz der Motorisierung und der Öffnung der Binnengrenzen 1993 ein Verkehrsinfarkt droht“
Fraglich ist jedoch, ob die EG mit ihrer äußerst schwerfälligen, durch den Maastrichter Vertrag nicht entscheidend veränderten institutioneilen Struktur (hohe Konsenshürden im Ministerrat, bei Steuer-oder Abgabenharmonisierung: Einstimmigkeitsprinzip) sich nicht in einer „Politikverflechtungsfalle“ (Fritz W. Scharpf) befindet: Eine umweltpolitisch stringente Verkehrspolitik kann im Widerstreit heterogener nationaler oder lobbyistischer Interessen nicht wirksam konzipiert werden. Über die als Voraussetzung oder Flankierung der Liberalisierungs-bzw. Deregulierungsmaßnahmen notwendigen Harmonisierungsentscheidungen (aus Gründen der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen, des sozialen Schutzes, der Verkehrssicherheit oder des Umweltschutzes) wird keine Einigkeit im Rat erzielt. Wenn im Verhältnis von Harmonisierung und Liberalisierung eine „riesige Kluft“ besteht, würde das gerade die Deutschen treffen, die aufgrund ihrer sozial-und umweltpolitischen Standards auf eine Harmonisierung auf möglichst hohem Anspruchsniveau angewiesen sind. Bei „mobilen Emissionsquellen“, die nationale Grenzen überschreiten können, ist auch unter umweltpolitischem Aspekt eine EG-weite Harmonisierung unerläßlich
Anhand einer Bestandsaufnahme wichtiger Maßnahmen zum Landverkehr (mit Ausnahme der Binnenwasserstraßen) und zum Luftverkehr soll die bisherige EG-Verkehrspolitik bewertet und diskutiert werden, ob die verkehrlichen Folgeprobleme des in seinem Kern auf die Ausnutzung von ökonomischen Größen-und Spezialisierungsvorteilen angelegten Binnenmarktkonzepts mit den von der EG eingesetzten Mitteln behoben werden können.
II. Rechtsgrundlagen, Ziele und Instrumente der EG-Verkehrspolitik
Verkehrspolitische Ziele sucht man im EWG-Gründungsvertrag trotz eines eigenen Titels „Verkehr“ und trotz der Entscheidung für die „Höchst-stufe“ der Integration, nämlich der gemeinsamen Verkehrspolitik, vergebens. Klar war schon damals, daß dem Verkehr eine wichtige Integrationsfunktion für den freien Verkehr von Waren, Personen und Dienstleistungen -also drei der vier Freiheiten eines gemeinsamen Marktes -zukommt. Bloße „Räumungsaktionen“ wie die „Beseitigung von Zöllen oder Schlagbäumen“ würden nicht genügen, sondern es müßte ein „Zwang zum Zusammenwirken im Rahmen einer Gemeinsamen Politik“ geschaffen werden
Inhaltlich wurde schon damals mit einer „geradezu religiösen Inbrunst“ über dogmatische Positionen gestritten und aufgrund der mitgliedstaatlichen Dirigismen nur die „Biankettkompetenz“ des Artikel 75 c, „alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften“ zu erlassen, dem politischen „Willen von Kommission und Ministerrat anheimgegeben“
Artikel 75 gibt in den Absätzen a) und b) vor, das Funktionieren des internationalen Verkehrs und die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Verkehr in anderen EG-Mitgliedstaaten sicherzustellen. Entscheidungsregel war, nach einer Übergangszeit von acht Jahren, die qualifizierte Mehrheit (i. d. R. mindestens acht von zwölf Mitgliedsstaaten), wovon aber wieder einstimmig zu entscheidende „Vorschriften über die Grundsätze der Verkehrsordnung“ ausgenommen wurden.
Unklar blieb auch, ob, wie die Kommission meinte, die „Planung, Erstellung, Unterhaltung und Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur“ ebenso wie die Verkehrssicherheitspolitik Aufgabengebiet der EG sei Der Widerstand vor allem der deutschen Regierung dagegen dürfte mit der Aufnahme der Aspekte Verkehrssicherheit und Transeuropäische Netze (Titel XII; Artikell 29b) in den Maastrichter Vertrag vom 7. Februar 1992 obsolet geworden sein. Neben der regionalpolitischen Zielsetzung sind seit 1987 die neuen Umweltvorschriften (Art. 130r) zu berücksichtigen. Sie verlangen „eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen“, die Anwendung des Vorsorge-und Verursacherprinzips und daß die „Erfordernisse des Umweltschutzes... Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft“ sind Als Leitprinzip der Zusammenarbeit zwischen Regionen, Nationalregierungen und EG im Bereich der Verkehrspolitik soll nun das Subsidiaritätsprinzip (Artikel 3b, neu) gelten.
Als Ergebnis bleibt festzuhalten, daß der EG für die gemeinsame Verkehrspolitik ein komplexer Zielkatalog, die verschiedenen Handlungsformen (Verordnung, Richtlinie, Entscheidung) und ein gut gefüllter Instrumentenkasten auf den Gebieten der Normung (Erlaß von Grenzwerten, Ge-und Verboten), der Marktordnungspolitik, der Kostenanlastung (Anreiz-, Preis-, Steuer-und Abgabenpolitik), der Infrastrukturpolitik und der Forschungspolitik zur Verfügung steht.
Nachdem bis 1985 durch die Selbstblockade des Ministerrates keine gemeinsame Verkehrspolitik erkennbar war, gab das Urteil des Europäischen Gerichtshofes auf die Untätigkeitsklage des Europäischen Parlaments -zeitgleich mit dem Binnenmarktprogramm -den entscheidenden Impuls. Der Ministerrat sei -wegen der Unbestimmtheit der Verkehrsartikel -zwar nicht rechtlich zu einer umfassenden Gestaltung der Verkehrspolitik verpflichtet, er müsse aber mindestens die Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet des internationalen Verkehrs und die Zulassung von Unternehmen zum Verkehr im EG-Ausland sicherstellen. Der Meinung des Generalanwalts, der Rat sei rechtlich zu Maßnahmen der Harmonisierung auf steuerlichem, sozialem und technischem Gebiet verpflichtet, folgte das Gericht jedoch nicht. Es stellte fest, die Rechtsetzungsmaßnahmen des Rates seien bis dahin „eher sporadischer Natur und ohne ein kohärentes verkehrspolitisches Konzept ergangen“
III. Das Scheitern der europäischen Harmonisierung im Güterkraftverkehr
Aufgabe der EG ist laut Artikel 79 EWG-Vertrag die Beseitigung von Diskriminierungen, die Verkehrsuntemehmer aus anderen EG-Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Frachten und Beförderungsbedingungen benachteiligen. Nach einer ersten Richtlinie über den internationalen Güterkraftverkehr 1962 wurde 1967 zunächst probeweise ein Gemeinschaftskontingent für den Güterkraftverkehr zwischen den Mitgliedstaaten mit insgesamt 1200 Genehmigungen geschaffen und nach 1985 mehrfach angehoben. 1988 wurden sie jährlich um 40 Prozent erhöht mit der Folge, daß ab dem 1. Januar 1993 eine völlige Freigabe des Güterkraftverkehrs innerhalb der Gemeinschaft erreicht wird. Um den Effekt zu verdeutlichen: 1984 gab es 4000 Konzessionen für den internationalen Güterverkehr, 1992 waren es bereits 66000.
Im Bereich der Beförderungspreise wurde, nachdem 1989 Margen-und Referenztarife eingeführt worden waren, ab 1990 die freie Preisbildung im grenzüberschreitenden Güterverkehr verwirklicht.
Die Ordnungspolitik des Rates bei den Gewichten und Abmessungen bestand in einer kontinuierlichen Erhöhung der Gesamtgewichte (bis 40 t) und der Achslasten, der Länge (Höchstlänge 18, 35 m) und der Breite der Lastfahrzeuge (bis zu 2, 60 m bei dickwandigen Kühlfahrzeugen), beginnend mit der Richtlinie 85/3/EWG vom 19. Dezember 1985. Die von den Nationalstaaten unterhaltenen Infrastrukturen werden durch diese Maßnahmen mit Kosten in zweistelliger Milliardenhöhe belastet.
Zum 1. Juli 1990 trat die sog. Kabotage-Verordnung in Kraft, mit der ein Kontingent von 15000 Kabotage-Genehmigungen für die Gemeinschaft geschaffen wurde, die die Inhaber zum Binnenverkehr innerhalb anderer Mitgliedstaaten (kleine Kabotage) oder zwischen zwei anderen Mitgliedstaaten (große Kabotage), in denen sie nicht nie-dergelassen sind, berechtigen. Dieses Kontingent soll jährlich um 10 Prozent aufgestockt und damit eine Liberalisierung herbeigeführt werden. Bedenkt man, daß rund 30 Prozent der Lkw-Fahrten Leerfahrten sind, können sich daraus positive Umwelteffekte ergeben. Sinkende Transportanteile der deutschen Verkehrsunternehmen belegen, daß sich diese nicht nur subjektiv als Verlierer der EG-Liberalisierungspolitik fühlen Zusammen mit der Bundesregierung hatten sie Widerstand geleistet, der, nachdem der Europäische Gerichtshof ein rechtliches Junktim zwischen Liberalisierung des Güterverkehrs und Harmonisierung der gesetzlichen (incl. steuerrechtlichen) Vorschriften verneint hatte, die Entwicklung nicht mehr aufhalten konnte. Die bislang erfolgten Harmonisierungsmaßnahmen beschränken sich -neben technischen Aspekten -auf die Sozialvorschriften, d. h. die Vorschriften zu Lenk-und Ruhezeiten. Letztere gelten zwar europaweit, ihre Einhaltung wird aber in den einzelnen Ländern unterschiedlich streng (bzw. lasch) gehandhabt Mit der Einführung verbesserter Kontrollgeräte (Fahrtenschreiber) und neuerdings auch technischen Geschwindigkeitsbegrenzern (für schwere Lkw und Omnibusse) soll dieses Kontrolldefizit beseitigt werden. Den für die Überwachung zuständigen Mitgliedstaaten empfahl die Kommission abgestimmte Maßnahmen, verzichtete mangels Kompetenz aber auf strafrechtliche Vorschriften
IV. Wegekosten und Straßenbenutzungsabgabe
Der Versuch der gemeinschaftsweiten Harmonisierung der Wegekosten begann Mitte der sechziger Jahre mit einer Wegekostenenquete zu den Landverkehrsträger mit dem Ziel, die Grundlagen eines Abgeltungssystems für die Benutzung der Verkehrswege zu schaffen. Daß diese Absicht ge-scheitert ist, zeigt der neueste, 14. Wegekostenbericht, der „keine EWG-Gesamtergebnisse errechnet“, sondern lediglich Infrastrukturausgaben und -nutzungen buchhalterisch zusammenträgt
Ebenso wurde faktisch von den ambitionierten Vorschlägen der Kommission für eine harmonisierte Kraftfahrzeugsteuer, die gemäß dem Territorialitätsprinzip und abhängig von den tasächlich zurückgelegten Kilometern erhoben werden sollte, Abschied genommen Gegenüber früheren Vorschlägen wurden die Belastungen halbiert und die Fahrleistung nur insoweit berücksichtigt, als die Mitgliedstaaten eine Rückerstattung gegen Straßenbenutzungsgebühren vornehmen können. Die Steuer auf Dieselkraftstoff wurde 1991 auf mittlerem Niveau (500 DM pro 1000 Liter) und ohne Bezug auf Wegekosten oder Umweltkosten harmonisiert. Ein Beschluß über Energiesteuem oder Kohlendioxidabgaben wurde im Ministerrat immer wieder vertagt. Ein in verkehrsökonomischer wie ökologischer Hinsicht wesentlich effizienteres Steuerungsmodell hatte das Europäische Parlament mit einem elektronischen Road-Pricing-System vorgelegt, allerdings wurde es von der Kommission nicht aufgegriffen
In ihrem neuesten Vorschlag vom 30. September 1992 spricht die Kommission davon, ein „Übergangsmodell" einzuführen, das dann später vom Territorialprinzip abgelöst werden soll. Dabei „sollte (sic!) ein Zusammenhang zwischen der Höhe der Benutzungsgebühren und den den Nutzfahrzeugen anzulastenden Autobahnwegekosten gewährleistet sein“. Damit wird wohl auch die ursprüngliche Absicht, die „W September 1992 spricht die Kommission davon, ein „Übergangsmodell" einzuführen, das dann später vom Territorialprinzip abgelöst werden soll. Dabei „sollte (sic!) ein Zusammenhang zwischen der Höhe der Benutzungsgebühren und den den Nutzfahrzeugen anzulastenden Autobahnwegekosten gewährleistet sein“. Damit wird wohl auch die ursprüngliche Absicht, die „Wettbewerbsverzerrungen zu unterbinden“, aufgegeben; statt dessen bemüht man das Subsidiaritätsprinzip als Grund für „diese erneute Änderung“ des Vorschlags und verschiebt das Problem auf die Ebene der Mitgliedstaaten 28.
Das Scheitern des Versuchs der Wegekostenanlastung liegt teilweise in der Schwierigkeit der Materie begründet 29. Wissenschaftlicher Konsens besteht nur darüber, daß die durch die Bundesrepublik fahrenden ausländischen Lkw eine erhebliche Kostenunterdeckung haben. Für Kommission und Ministerrat besteht das Finanzierungssystem für den Verkehr aus drei Säulen: der Kraftstoffsteuer, der Kraftfahrzeugsteuer und den Straßenbenutzungsgebühren. Die Kfz-Steuer schwankte in der EG zwischen 119 DM pro Jahr in Frankreich und -bis zum 1. Juli 1990 -9365 DM in Deutschland (jeweils für einen 38-Tonnen-Lastzug). Nachdem auf europäischer Ebene die Angleichung nicht gelang, führte die Bundesrepublik zum 1. Juli 1990 im Alleingang eine Straßenbenutzungsgebühr für den Schwerlastverkehr ein (zwischen 1000 und 9000 DM pro Jahr). Da für deutsche Fuhrunternehmen gleichzeitig die Steuer nachhaltig gesenkt wurde (auf maximal 3 500 DM) wäre der ausländische Schwerverkehr besonders betroffen gewesen.
Die Anwendung des deutschen Gesetzes wurde vom Europäischen Gerichtshof zunächst durch einstweilige Anordnung vom 12. Juli 1990 ausgesetzt und schließlich am 19. Mai 1992 wegen seiner diskriminierenden Wirkung und dem Verstoß gegen das Schlechterstellungsverbot des Art. 76 EWG-Vertrag untersagt. Rechtfertigungsgrund hätte indessen der Umweltschutz sein können, der „nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eines der wesentlichen Ziele der Gemeinschaft darstellt“. Jedoch habe die Bundesregierung „nicht mit hinreichender Sicherheit dargetan..., daß die Erhebung der streitigen Gebühr bei den Verkehrs-unternehmern der anderen Mitgliedstaaten tatsächlich eher zu Verlagerungen des Straßenverkehrs auf die Verkehrsträger Eisenbahn und Binnenschiffe... führen würde“ 30. In der Tat strebte die Schwerverkehrsabgabe keine Lenkungswirkung zugunsten der Umwelt an.
Für 1993 zeichnet sich eine Festlegung von Mindestsätzen für die Kraftfahrzeugsteuer durch den Ministerrat ab, darunter auch die Harmonisierung der Kraftfahrzeugsteuer für Lkw auf vermutlich niedrigem Niveau. Bis Ende März 1993 soll über EG-einheitliche, strecken-oder zeitbezogene Straßenbenutzungsgebühren im Grundsatz entschieden werden. Die Erhebungsform und die Höhe von Straßenbenutzungsgebühren soll den Mitglied-Staaten überlassen bleiben, womit die Wiedereinführung der Schwerverkehrsabgabe möglich wäre. Bedenken machen die Deutschen gegen die Anrechnung der Mautgebühren auf die Kraftfahrzeugsteuer geltend.
Allerdings gehen von der in Deutschland derzeit diskutierten Vignettenlösung für Lkw und Pkw keine umweltpolitischen Lenkungswirkungen aus Sinnvoll wäre sie vielleicht im Rahmen eines Gesamtkonzepts mit dem Kernpunkt einer Mineralölsteuererhöhung („Ökosteuer“ oder Umweltabgabe), weil deren Umgehung durch die -gemeinschaftsrechtlich erlaubte -abgabenfreie Einführung von Treibstoff in Behältern von Nutzfahrzeugen (2001 bei Lkw, 6001 bei Omnibussen) ausgeschlossen wird.
V. Verkehrsinfrastruktur
1. Eisenbahnen Bei der Erfüllung ihrer eisenbahnpolitischen Ziele -finanzielle Sanierung (Entschuldung) der Bahnen,
-optimale Ausschöpfung der verfügbaren Eisenbahnkapazität,
-Harmonisierung der finanziellen Beziehungen zwischen den Eisenbahnunternehmen und den Staaten, -Stärkung der Eigenwirtschaftlichkeit durch Trennung der Geschäftsbereiche in Verwaltung der Fahrwege und Betrieb, mit dem Ziel der Steigerung der Leistungs-und Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahnen (Unternehmen sollen Status eines unabhängigen Betreibers erhalten und sich „eigenwirtschaftlich nach den Erfordernissen des Marktes verhalten“ können), -Öffnung der einzelstaatlichen Netze für internationale Bahnen (Dienstleistungsfreiheit, Marktzugang), -Förderung der internationalen Zusammenarbeit (Sicherung der Interoperabilität von Fahrweg, Fahrzeugen und Ausrüstung), -Stärkung der Eisenbahnen durch Förderung des kombinierten Verkehrs ist die EG-Kommission in der Vergangenheit nur sehr wenig, vielmehr erst in jüngster Zeit vorangekommen. Eine echte Angleichung der Wettbewerbsbedingungen konnte durch EG-Vorschriften nicht erreicht werden. Das Ziel, die Eisenbahnuntemehmen schuldenfrei zu machen, wurde zugunsten einer bloßen Verringerung der Verschuldung relativiert. Die möglichen, aus den „Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes“ resultierenden Subventionstatbestände umfassen noch immer einen breiten Katalog. Die -sehr wichtige -Trennung zwischen dem „Betrieb der Eisenbahninfrastruktur“ und der „Erbringung von Verkehrs-leistungen“ ist nur bei der Rechnungsführung obligatorisch, während die organisatorische oder institutionelle Trennung nur fakulativ ist Auch die Übernahme der Infrastrukturkosten durch die öffentliche Hand ist nicht vorgeschrieben. Zugangs-und Transitrechte zu den Eisenbahnnetzen werden unter Bedingungen nur internationalen Unternehmensgruppierungen gewährt. Die internationale Zusammenarbeit ist hinter den Erwartungen zurückgeblieben. So werden z. B. die drei europäischen Hochgeschwindigkeitszüge (der französische TGV, der spanische TAV und der deutsche ICE) wohl erst in der nächsten Generation kompatibel und in der Lage sein, die Anlagen ihrer Nachbarländer zu benutzen.
Bei realistischer Einschätzung der Möglichkeiten der EG sind Erfolge dennoch erkennbar. Ohne den langjährigen Druck der EG-Kommission und den Beschluß 91/7511/EWG zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft wäre die Bereitschaft zur Bahnreform in Deutschland -trotz aller Verschuldungs-und Vereinigungsprobleme -kaum vorhanden. Neben einigen diffizilen finanziellen, organisatorischen, beamtenrechtlichen Fragen im Zuge der Umwandlung der beiden deutschen Bahnen in eine privatrechtlich geführte Deutsche Eisenbahn AG, die im Regierungsbericht noch nicht hinreichend geklärt sind, muß auch eine neue vertikale Aufgabenteilung zwischen internationalem, nationalem und regionalem Verkehr gefunden werden, die eine optimale Kapazitäts-und Marktausschöpfung erlaubt.
Mit der ebenfalls 1991 erfolgten Änderung der Richtlinie 1191/69 wird ein Rückzug aus der Förderung des Regionalverkehrs seitens der EG wie auch der Mitgliedstaaten deutlich. Für Regionalisierung und Kommunalisierung des öffentlichen Personen-nahverkehrs (ÖPNV) trat die Bundesregierung schon 1989 ein: „Die Länder und Kommunen werden ... künftig stärker gezwungen sein, aus Gründen der Daseinsvorsorge ihrer Verantwortung für den ÖPNV gerecht zu werden und finanzielle Mittel für die Aufrechterhaltung eines ausreichenden Angebotes bereitzustellen.“ Daß die EG die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aufhob, den mit dem öffentlichen Dienst zusammenhängenden Aufwand zu entgelten, verstärkt den Druck zur Reorganisation des Regionalverkehrs. 2. Kombinierter Verkehr Zur Förderung des kombinierten Verkehrs (Transport durch mehrere Verkehrsträger), wurde dieser schon 1975 von der Kontingentierungspflicht, später auch von Steuern befreit. Ferner wurden Investitionen in Infrastruktur-und Verladeanlagen gefördert, in bestimmten Fällen sogar Betriebsbeihilfen gegeben. Die Maßnahmen wurden über den Verbund Schiene/Straße später auf die Binnenschiffahrt ausgeweitet. Im Juni 1991 wurde von der Kommission ein umfassendes Maßnahmenpaket vorgelegt, das die Errichtung eines Netzes für den kombinierten Verkehr vorsieht, die Beihilfemöglichkeit für dessen Errichtung verlängert und die Beförderungsbedingungen regelt. Die Förderung des kombinierten Verkehrs geschieht nach dem „Second-best-Konzept“, als Ersatz für eine verursachergerechte Besteuerung
Mit Hilfe eines Netzes mit 25 Vorrangstrecken für den kombinierten Ladungsverkehr soll der EG-weit bei weniger als vier Prozent hegende Marktanteil für dieses relativ umweltfreundliche Konzept ausgeweitet werden. Allerdings liegt die durchschnittliche Transportentfernung für 90 Prozent des Straßengüterverkehrs in der Gemeinschaft bei 200 km, während der kombinierte Verkehr unter den herrschenden Bedingungen erst ab 600 km konkurrenzfähig ist. 3. Infrastrukturpolitik 1978 wurden die EG-Mitgliedstaaten in der Entscheidung für die Errichtung eines Infrastruktur-Beratungsausschusses dazu verpflichtet, ihre Wegeplanungen von gemeinschaftlichem Interesse mitzuteilen. Mit der „begrenzten Aktion auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur“ im Jahre 1982 beteiligte sich die Gemeinschaft erstmals an der Finanzierung bestimmter Verkehrsinfrastrukturvorhaben mit eigenen Haushaltsmitteln. Einer Aufforderung des Europäischen Rates von Rhodos im Dezember 1988 folgend, verabschiedet der Rat am 20. November 1990 die Verordnung 3359/90 zur Durchführung eines Aktionsprogramms auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur im Hinblick auf die Vollendung des integrierten Verkehrsmarktes Für die Durchführung dieses Programms wurde der Beratende Ausschuß mit Regelungsbefugnissen ausgestattet. Es wurde ein Leitschema für das transeuropäische Netz entwickelt, zuerst für die Hochgeschwindigkeitsstrecken der Eisenbahn, der Straßen, des kombinierten Verkehrs und der Binnenwasserstraßen. Dabei werden allgemeine Ziele, Prioritäten und Grundzüge für die Durchführung vorgegeben. Auswahlkriterien für Projekte aller Verkehrsträger sind: Schaffung transeuropäischer Achsen, Beseitigung von Engpässen, Anbindung von Regionen in Insel-oder Randlage, Verbesserung des internationalen Verkehrs einschließlich des Transitverkehrs, Ausbau der Straßen-und See-verkehrsverbindungen sowie die Anlage hochwertiger Verbindungen zwischen den großen Ballungsräumen. Finanzmittel konnten nur in einem zu geringen Umfang mobilisiert werden, um diese als „goldene Zügel“ gegenüber den Mitgliedstaaten einsetzen zu können. 1, 4 Mrd. DM wurden von 1982 bis einschließlich 1991 ausgegeben Aus dem Regionalfonds wurden indessen von 1975 bis 1993 14, 3 Mrd. DM für Verkehrsinfrastrukturvorhaben verwendet. Mit der Errichtung des im Maastrichter Vertrag über die Europäische Union enthaltenen Kohäsionsfonds ab 1993 werden wesentlich höhere Beträge für die Verkehrsinfrastruktur erwartet. Die Kosten für das neu vorgelegte „transeuropäische Straßennetz“ werden auf 240 Mrd. DM geschätzt. Zusätzlich zu den genannten Zielen soll dieser Straßenbauplan, ohne daß dies plausibel gemacht wird, das Ziel der Reduzierung von CO 2 verfolgen. 4. Luftverkehr Gemäß dem Chicagoer Abkommen aus dem Jahre 1944 gilt im Luftverkehr grundsätzlich nicht das Prinzip der Transportfreiheit, sondern der nationalen Lufthoheit, wodurch Marktzutritt, Beförderungskapazitäten und -tarife national zugunsten der eigenen Linienfluggesellschaft reguliert werden. In der Gemeinschaft ist man von diesem System erstmals 1983 mit der Richtlinie über den interregionalen Luftverkehr, die eine „Katalysatorfunktion“ hatte, abgewichen Die Tarife auf vergleichbaren Strecken in Europa lagen um etwa 40 bis 75 Prozent höher als in den USA. Außerdem zahlen in Europa 50 bis 60 Prozent der Fluggäste den vollen Preis, in den USA dagegen nur 15 Prozent. Die EG-Kommission legte drei „Pakete“ von Rechtsetzungsmaßnahmen zur Liberalisierung des Luftverkehrs vor, die insbesondere die Kapazitätsaufteilung, die Verkehrsrechte und die Tariffestsetzung dem Wettbewerb öffnen und damit zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehr führen sollen. Dabei verfolgt die EG einen schrittweisen Deregulierungsansatz, der nicht die amerikanische Politik ab 1978 kopiert
Im sog. „Nouvelles-Fronti 6res“ -Urteil bestätigte der Europäische Gerichtshof die Liberalisierungspolitik der Kommission: Die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags seien auch auf den Bereich Luftverkehr anzuwenden. Das erste „Luftverkehrspaket“ vom Dezember 1987 flexibilisierte die gängigen Tarifgenehmigungsverfahren (was neue Spartarife ermöglichte), die Vergabe von Sitzplatzkapazitäten und den Marktzugang. Die „fünfte Freiheit“ -der Transport von Fahrgästen zwischen zwei Mitgliedstaaten, in denen ein Unternehmen nicht ansässig (registriert) ist -wird ermöglicht. Zur Vermeidung von Überlastungsproblemen wurde der Ausbau der EUROCON-TROL-Behörde zu einem einheitlichen Flugsicherungssystem statt der bisher 12 unterschiedlichen Kontrollsysteme vorgeschlagen, um unnötige Wartezeiten abzubauen und eine bessere Ausnutzung der Kapazitäten zu erreichen.
Im zweiten Liberalisierungspaket vom Juni 1990 wurden gegenüber dem ersten die Spielräume bei der Preis-und Tarifgestaltung wesentlich erweitert, mit der Folge, daß die Unternehmen ihre Tarife auch im internationalen Verkehr zumeist selbst festsetzen können. Der Marktzugang zu Linienflugverbindungen wurde durch Ausweitung der Rechte der fünften Freiheit weiter erleichtert, die sogenannte dritte und vierte Freiheit für alle Luftverkehrsunternehmen in der Gemeinschaft gewährt. Der Luftfrachtverkehr wurde völlig liberalisiert
Im dritten Liberalisierungspaket wurden, soweit die Verabschiedung bereits erfolgte, die Kabotagerechte der fünften Freiheit weiter ausgebaut und die Voraussetzungen für die Erhaltung einer Betriebserlaubnis und die Zuweisung von Zeitnischen (slots) auf überlasteten Flughäfen geregelt sowie bilaterale Kapazitätsbeschränkungen aufgehoben
Die „Inkompatibilität der in Europa verwendeten Ausrüstung“ in den Mitgliedstaaten und der „Mangel an Kooperation und Koordination“ bereitet der Kommission „zunehmend Anlaß zur Sorge“. Es gibt noch keine für „ganz Europa einheitliche, betriebliche und technische Normen“ der Flugsicherung
Die Zuwachsraten des Luftverkehrs sind sehr hoch. EG-weit verdoppelte sich die Verkehrslei-stung in der Luftfracht zwischen 1979 und 1988, im Passagierbereich wuchs sie um zwei Drittel (von 180 auf 299 Mrd. Passagierkilometer). Zwischen 1990 und 2010 soll der Passagierluftverkehr nochmals um 74 Prozent wachsen. Überlastungen der Infrastruktur sind die Folge.
Gerechte Wettbewerbsbedingungen zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern wurden von der EG noch nicht angestrebt, wie das Fortbestehen der Mineralölsteuerbefreiung für den gewerblichen Luftverkehr zeigt. Auch die Verlagerung des Kurzstreckenverkehrs auf die Schiene wird im Binnenmarkt praktisch unmöglich, weil nach Streichung einer Flugverbindung innerhalb eines Landes EG-ausländische Unternehmen diese Flüge anbieten können. Vermutlich wird der verschärfte Wettbewerb noch zu erheblich niedrigeren Preisen führen und dazu, daß auf dem europäischen Markt nur noch drei oder vier Mega-carrier statt der heute 12 Linienfluggesellschaften übrig bleiben.
VI. Umweltaspekte
1. Emissionen Umweltaspekte sind im Rahmen der EG-Luftverkehrspolitik nur auf den Lärmschutz beschränkt, wo man die Normen der International Civil Aviation Organisation (ICAO) durchsetzt. Die Abgas-emissionen in der Flughafenumgebung sowie in hohen Luftschichten -Ozonabbau durch Stickoxide und Ausstoß des dort als Treibhausgas wirkenden Wasserdampfes -spielten bisher keine Rolle.
Im Bereich der Normung stand die EG bei der Katalysatorentscheidung im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Vor allem die Emissionsvorschriften über Kohlenmonoxid, Kohlenwasserstoffe, Stickoxide und die Partikelemissionen von Dieselmotoren wurden 1988, 1989 und 1991 verschärft und es wurden verbesserte Prüfverfahren eingeführt. Die Vorschriften zur Abgasüberwachung und die Partikelgrenzwerte geben jeweils Umrüstungsfristen für die zweite Stufe der Grenzwerte bis Ende 1995 oder noch länger, sie lassen sogar Ausnahmen zu. Der Berichterstatter des Parlaments kommentierte, man nehme „sehr viel Rücksicht auf die Industrie, aber nicht auf die Menschen“
Mit ihrer Richtlinie über die bodennahe Luftverschmutzung durch Ozon (Sommersmog) vom 21. September 1992 legte die EG einen Schwellen-wert für den Gesundheitsschutz des Menschen von 110 Mikrogramm pro Kubikmeter und für die Benachrichtigung der Bevölkerung von 180 Mikrogramm fest. Maßnahmen werden darin jedoch nicht benannt, sondern auf die Zukunft verschoben
Die CO 2-Reduzierungspolitik der EG löste erhebliche Kritik aus. Die EG konnte sich nicht auf eine Verhandlungslinie für die beim Rio-Gipfel (UNCED-Konferenz) im Juni 1992 verhandelte Klima-konvention einigen -noch nicht einmal darauf, ihr (klimapolitisch unzulängliches) Ziel, die CO 2-Emissionen in der EG bis zum Jahre 2000 auf dem Niveau von 1990 zu stabilisieren, wirklich zu wollen. Statt dessen wurde die eigene Politik unter den Vorbehalt gestellt, daß die USA das gleiche Ziel anstreben -was letztere nicht taten. 2. Der Alpentransit Bewegung in die gemeinschaftliche Verkehrspolitik ist allerdings durch die am 2. Mai 1992 unterzeichneten Transportabkommen mit Österreich und der Schweiz gekommen, die als Spezialvor-Schriften dem Vertrag über den Europäischen Wirtschaftsraum vorgehen. Mit ordnungsrechtlichen Vorschriften hatten die beiden Länder eigenmächtig die zulässigen Gewichte beschränkt und Sonntags-und Nachtfahrverbote verhängt. In den Transitabkommen wurde ein Kompromiß gefunden zwischen den Erfordernissen des freien Warenverkehrs und dem Umweltschutz. Vereinbart wurden erstens Maßnahmen zur Förderung des Eisenbahnverkehrs und des kombinierten Verkehrs (Infrastrukturausbaumaßnahmen, einschl. Gotthard-, Lötschberg-und Brennerbasistunnel). Zweitens wurde eine Besteuerung des Straßenverkehrs nach dem Prinzip der Kostenwahrheit festgelegt (in einer ersten Stufe sollen die Wegekosten und in einer zweiten auch die externen Kosten erhoben werden). Drittens erfolgte eine Festlegung von Emissionsvorschriften bei Lärm und Abgasen, die die fortschrittlichste Technologie umsetzen. Viertens wird das Transitvolumen durch Österreich nach einem die Emissionen widerspiegelnden Ökopunktesystem bemessen, das im Jahre 2003 nur noch 40 Prozent der Punkte von 1991 betragen und damit eine drastische Reduktion der Lärm-und Abgasemission der einzelnen Fahrzeuge herbeiführen wird. Die Schweiz rückte nur insofern von ihrer Begrenzung der zulässigen Lkw-Ge-wichte auf 28 Tonnen ab, als sie 1500 Genehmigungen von Fahrzeugen pro Jahr mit höherem Gewicht zuließ
Eine Übertragung dieser Schiene-Vorrangpolitik des Alpentransits wurde auf der paneuropäischen Konferenz im Oktober 1991 von osteuropäischen Ländern gefordert und zugleich von westeuropäischen Vertretern als Musterbeispiel für die Verkehrsbeziehungen innerhalb des 375 Millionen Menschen umfassenden EWR angesehen.
VII. EG-Verkehrspolitik -eine zwiespältige Bilanz
Der Umdenkungsprozeß und die Bemühung der Kommission um eine neue Gemeinschaftsstrategie ist zwar deutlich erkennbar, aber -betrachtet man z. B. die zweifelhafte Straßenbauphilosophie des Verkehrsinfrastrukturprogramms -doch nicht konsequent. Man wolle, so die Kommission (sich im Grünbuch gleich wieder selbst desavouierend), „natürlich nicht (selbst) gesetzgeberisch tätig werden“, sondern die „legislative Aufgabe ...den Mitgliedstaaten bzw. lokalen oder regionalen Behörden überlassen“ Bei dem nachweislich vorhandenen europäischen Harmonisierungsbedarf im Verkehrssektor -wo zu den technischen, steuerlichen, sozialen, sicherheitsmäßigen Gründen Umweltaspekte zwingend hinzugetreten sind -kann der bloße Hinweis auf das Subsidiaritätsprinzip nicht verfangen. Letzteres muß zumindest in ein Gesamtkonzept eingepaßt sein, das auch das Grünbuch nicht liefert.
Das bisherige Versagen der europäischen Verkehrspolitik bei der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen zwischen den verschiedenen Ländern, aber auch zwischen den Verkehrsträgern, ist nicht durch primärrechtliche Defizite, das Fehlen von Handlungsformen oder spezieller Instrumente bedingt, sondern in erster Linie durch den aufgrund seiner Konsensproblematik -in Anbetracht heterogener nationaler Interessen -in den genannten zentralen Fragen handlungsunfähigen Ministerrat. Die untersuchten Politikfelder zeigen zwar durchaus Unterschiede in der partiellen Liberalisierung und Deregulierung auf. Die Politik steht aber insgesamt unter dem ökonomischen Primat der Binnenmarktverwirklichung, ohne mit einer verkehrspolitischen Konzeption die Folgeprobleme des Verkehrswachstums auf der Straße und im Luftverkehr marktwirtschaftlich verträglich steuern zu können.
Die These der Politikverflechtungsfalle findet auch im Hinblick auf die Umweltfolgen des Verkehrs Bestätigung, weil die effektivste Strategie über das Portemonnaie geht. Eine konsequente CO 2-Reduzierungspolitik muß hier ansetzen. Bei Steuer-und Abgabenfragen herrscht in Brüssel jedoch das Einstimmigkeitsprinzip. Der Ausbau des Straßennetzes mit dem Ziel der Staubeseitigung gehört indessen nicht zu den wirksamen Mitteln der Klima-politik, sondern eher der Ausbau des Schienennetzes
Die umweit-und verkehrspolitisch notwendige Rücknahme der Mobilitätsorientierung der Bürger und der Transportorientierung der Wirtschaft ist durch den Binnenmarkt nicht zu erwarten, da er die „Produktproliferation und Variantenvielfalt“ weiter ankurbelt. Diese sind Hauptursachen der „Just-in-time“ -Philosophie und verstärken räumliche Prozesse der Zentralisierung, Konzentration und der Intensivierung der Zeitnutzung. Da die Autobahnen aber zunehmend zur Zeit-und damit Kostenfalle werden, gibt es die Hoffnung, daß die hochsubventionierte „Lagerhaltung auf der Straße“ ein ökologisches und ökonomisches Auslaufmodell ist.
Ein von der EG nach dem Territorialprinzip strukturiertes, Kostenwahrheit herstellendes elektronisches Road-Pricing-System würde diesen Fehlentwicklungen im Güter-und Personenverkehrsbe-reich effektiv gegensteuem und die vorhandenen Infrastrukturkapazitäten optimal nutzen. In ein solches Gesamtkonzept können sich die Beiträge der Mitgliedstaaten, Regionen und Kommunen im Sinne einer Gesamtverkehrsstrategie einfügen, ohne in das politisch beliebte Schwarzer-Peter-Spiel zu verfallen, das dann mit dem Subsidiaritätsprinzip bemäntelt wird.
Verkehrsvermeidung, ein bisher in Brüssel bewußt nicht gewählter Begriff, bedeutet doch, richtig verstanden, nicht großflächige Verkehrsverbote, sondern „Bereitstellung der Möglichkeiten zur Verhinderung unnötiger Mobilität“ Mit den alten, bisher von der EG verfolgten Konzepten ist eine umweltverträgliche Mobilität aber nicht zu erreichen. Faimeßhalber sei angemerkt, daß in dieser Hinsicht auch in den Mitgliedstaaten noch keine echten Fortschritte erzielt wurden.
