Dezentralisierung in Lateinamerika | APuZ 28/1992 | bpb.de

I. Staatliches Versagen als Reformimpetus

Dezentralisierung ist eines der großen Schlagworte der gegenwärtigen Entwicklungsdiskussion in Lateinamerika. Von Mexiko im Norden bis Argentinien und Chile im Süden werden unter dem Begriff Dezentralisierung Möglichkeiten sozialer, wirtschaftlicher und politischer Reformen erörtert, um die Rückschläge aus dem in ökonomischer und sozialer Hinsicht „verlorenen Jahrzehnt“ der achtziger Jahre aufzuholen und die ebenfalls in dem vergangenen Jahrzehnt einsetzenden (Re-) Demokratisierungsprozesse durch eine Restrukturierung des Staates und seiner Funktionen zu stützen und zu konsolidieren. Dezentralisierung erscheint insofern als ein Entwicklungskonzept, mit dem sich viele Erwartungen verbinden. Das zeigt sich u. a. daran, daß in den vergangenen Jahren in den Verfassungen verschiedener Länder (Peru 1979, Chile 1980, Guatemala 1985, Brasilien 1988, Kolumbien 1991, Paraguay evtl, ab 1993) die Forderung nach Dezentralisierung als Verfassungsziel mehr oder weniger deutlich festgeschrieben wurde.

Die Dezentralisierungsdiskussion ist Ausdruck eines wachsenden Mißtrauens gegenüber der Handlungs-und Entwicklungskapazität des Staates und insbesondere gegenüber dem traditionellen Zentralismus, der die staatliche Entwicklung in Lateinamerika seit der Kolonialzeit prägt. Der Staat, d. h. insbesondere der Zentralstaat, hat als Entwicklungsagent versagt und ist mittlerweile selbst zu einem Entwicklungsproblem geworden. Zwar ist der Zentralismus zumindest seit der Unabhängigkeit zu Beginn des 19. Jahrhunderts wiederholt in Frage gestellt worden, doch erst seit Ende der siebziger Jahre unseres Jahrhunderts sind zunehmende konkrete Anstrengungen im Hinblick auf Dezentralisierungspolitiken zu beobachten. Die Frage ist, ob die „zentralistische Kultur“ Lateinamerikas, die Claudio V 61iz so eindringlich beschrieben hat mit den Anstrengungen der Gegenwart gebrochen werden kann -und ob Dezentralisierung tatsächlich einen gangbaren Weg für Entwicklung in Lateinamerika weist.

Zur Beantwortung dieser Frage werden sowohl die als wichtig erscheinenden konzeptionellen Grundlagen der aktuellen Dezentralisierungsdiskussion als auch einige in verschiedenen Ländern bisher gemachten vorläufigen Erfahrungen mit Dezentralisierung vorgestellt. Das sich aus der Dezentralisierung ergebende neue Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft muß ebenfalls angesprochen werden. Zunächst ist jedoch noch einmal an die staatliche Organisation des kolonialen Iberoamerika als Grundlage des neuzeitlichen Zentralismus zu erinnern, und insbesondere ist auf die Fortschreibung dieser Tradition nach der Unabhängigkeit bis in die Entwicklungsvorstellungen und -politiken der Gegenwart einzugehen.

II. Zentralismus als Konstante lateinamerikanischer Staatsorganisation

1. Zentralismus in der Kolonialepoche

Seit der „Entdeckung“ Amerikas durch Christoph Kolumbus vor 500 Jahren gehört der staatlich-administrative Zentralismus zu den Konstanten der lateinamerikanischen Staatsorganisation. Deshalb ist, so V 61iz, das Konzept des Zentralismus „essentiell zum Verständnis einer iberoamerikanischen geschichtlichen Entwicklung, die verschiedene Etappen der Lockerung der zentralen Kontrolle und der Rezentralisierung erlebte“ Wliz beschreibt, wie die Länder der Region in die Neuzeit eintraten als administrative, rechtliche und politische Gebilde, die dem Prinzip der zentralen Kontrolle unterworfen blieben, und wie sich dieses Prinzip in der staatlichen Entwicklung über die Jahrhunderte reproduzierte.

Für die Zukunft der Region blieb es wichtig, daß die Zentralgewalt die Feudalisierungstendenzen frühzeitig unterdrücken konnte und bereits zum ausgehenden 16. Jahrhundert „das Kolonialreich weitgehend nach den Vorstellungen des monarchischen Absolutismus als neuzeitlicher Macht-und Verwaltungsstaat organisiert war“ Zwar war dies gleichzeitig der Versuch zur Einführung des damals modernsten Staatstypus, der bürokratischen Herrschaft, doch abgesehen von kurzen Episoden, während derer sich die Realität diesem abstrakten Anspruch näherte, „scheint die Wirklichkeit...

überwiegend von traditionalen und patrimonialen Elementen geprägt worden zu sein“ Schon früh bildete sich mit der Beamtenschaft eine Machtelite , heraus, deren Wertvorstellungen und Verhaltensweisen sich nicht an den modernen Staatsideen und daraus abgeleiteten Aufgaben und Pflichten orientierten, sondern an der Ausdehnung ihrer Vorrechte und Pfründe. Die zentralistische Staatsordnung und der von ihr geförderte Patrimonialismus erwiesen sich daher bereits früh als problematisch im Hinblick auf die effiziente Erfüllung der Aufgaben des Staates und seiner Verwaltung Allerdings führten diese Defizite zu verstärkten Zentralisierungsbestrebungen zum Zweck einer bürokratisch perfekteren Kontrolle des Verwaltungswesens. Ergebnis war freilich nur eine „Zunahme der Amtsgeschäfte bei gleichzeitig sinkender Effizienz und Integrität des Beamtentums als Folge des Ämterkaufs und der Ämterpatronage“ Die in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts initiierte Reform der Verwaltungsorganisation mit dem Versuch der Verpflichtung eines neuen Beamten-typs auf ein abstrakt verstandenes Staatsinteresse und eine Förderung des Gemeinwohls kam zu spät und trug eher zur Verschärfung des in die Unabhängigkeitsbewegung mündenden Konfliktes zwischen der Krone und der von der herkömmlichen Staatsorganisation profitierenden Oberschicht bei.

Nicht in Frage gestellt worden war übrigens bei jenem Reformversuch, daß die Zentralgewalt in jedem Fall die Entscheidungsbefugnis behielt. Damit trug der Zentralismus zum Zusammenbruch des Kolonialreiches bei. 2. Die Bestätigung des Zentralismus nach der Unabhängigkeit So wichtig die Kolonialepoche für die Grundlegung zentralistischer Tendenzen auch war, der neuzeitliche Zentralismus in Lateinamerika ist wesentlich auf Elemente zurückzuführen, die erst im Zuge oder nach der Unabhängigkeit auftraten. Zudem ist die Fortschreibung des Zentralismus nie-mals konfliktfrei verlaufen. Vielmehr ist der Streit zwischen Zentralsten und Dezentralisten, zwischen Unitariem und Föderalisten -ausgetragen zuweilen in Form von Bürgerkriegen -eine Konstante in der lateinamerikanischen Geschichte.

In der ersten nachkolonialen Zeit spielten die Städte und Gemeinden eine wichtige Rolle und es gab starke, sich aus lokalen Macht-und Einflußzentren speisende föderative Kräfte. Beides hätte Grundlage für föderale staatliche Entwicklungen sein können. Der Machtmißbrauch lokaler Eliten aber, die Caudillo-Herrschaft in vielen Regionen und die von solchen Phänomenen ausgehende Bedrohung der gerade erst erworbenen staatlichen Einheit ließen zentralistische Tendenzen (wieder-) erstarken. Dennoch dauerte es bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts, ehe sich relativ starke Zentralregierungen durchsetzen konnten, die das nationale Territorium und die politische sowie staatliche Macht kontrollierten. Dabei hängt die Erstarkung des Zentralismus vor allem zusammen „mit der historischen Notwendigkeit aus den Prozessen des nation-building, der Bildung der Staaten, der Konsolidierung der staatlichen Macht, der Eroberung der Territorien nach innen und der Festlegung der Grenzen nach außen. Die Bildung der Nationalstaaten war begleitet von einem Prozeß, den Munizipien Kompetenzen und Attribute zu entziehen, die nun von den zentralen Gewalten übernommen wurden.“ Die neue politisch-institutionelle Ordnung folgte dem europäischen bzw. nordamerikanischen Vorbild einer repräsentativen Demokratie, doch prägten die liberaldemokratischen Verfassungen in den seltensten Fällen die Gestaltungsformen des öffentlichen Lebens Zum Teil bis weit in die Mitte des 20. Jahrhunderts hinein (in einigen Fällen, so in Zentralamerika, sogar darüber hinaus) wurden Politik und Gesellschaft dominiert von einer kleinen Macht-und Wirtschaftsoligarchie. Die in einigen Ländern mit zunehmender Industrialisierung und Ausweitung des (gerade auch öffentlichen) Dienstleistungssektors aufkeimenden Mittel-schichten eroberten erst ab der Jahrhundertwende allmählich soziale und politische Partizipationsfelder; die Unterschichten blieben -zum Teil bis in unsere Tage -weitgehend marginalisiert. Politische und gesellschaftliche Strukturen und Institutionen in Form von ausdifferenzierten und starken intermediären oder politischen Interessengruppen, funktionsfähigen Parteien bzw. Parteiensystemen und Parlamenten waren in den seltensten Fällen vorhanden. Der Zentralstaat übernahm in dieser Situation schon früh (d. h.seit der Mitte des letzten Jahrhunderts) zahlreiche Entwicklungsaufgaben trotz der ideologischen Ablehnung jeglichen Staatsinterventionismus durch die Machteliten. Gerade die Eli-ten aber nutzten nicht selten ihren Zugang und Zugriff auf den Staatsapparat zum Zweck der persönlichen Bereicherung und Machterhaltung. Die staatliche Bürokratie und die Verwaltungsapparate wuchsen (wobei Klientelismus und Ämterpatronage weiterhin eine wichtige Rolle spielten), der Staat bemühte sich um die Förderung von Produktionsfaktoren, um die Bereitstellung von Dienstleistungen und Infrastruktur, um den Aufbau von Finanzsystemen etc. Damit übernahm der Staat -und das gilt mutatis mutandis für alle Länder der Region -die Rolle des maßgeblichen Entwicklungsmotors

Diese Tendenz setzte sich im Grunde bis in die Neuzeit fort. Nach der Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre nahm das Ausmaß direkter staatlicher Interventionen im Zusammenhang einer mittels Importsubstitution angestrebten Industrialisierungspolitik noch zu. Der Ausbau des staatlichen Verwaltungsapparates und der Aufbau staatlicher Unternehmen erreichte ein zuvor nicht gekanntes Ausmaß. Begleitet war diese Entwicklung in den fünfziger und sechziger Jahren von einer insbesondere von der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika (CEPAL) geschürten Planungseuphorie, die jedoch außer der Einrichtung neuer nationaler Planungsbehörden kaum Entwicklungseffekte zeitigte; die komplexe soziale Wirklichkeit widersetzte sich auch den ambitiösesten Planungsversuchen.

All diese Entwicklungsansätze und -anstrengungen führten nicht zu der erhofften Stärkung des Staates als einer effizienten Entwicklungsagentur, sondern lediglich zu einer Aufblähung der Verwaltungsapparate. Diese sind „aufgrund historischer, struktureller und verhaltensbezogener Ursachen in der Regel nicht in der Lage..., die Gewährleistung elementarer Dienstleistungen sicherzustellen, ganz zu schweigen von der Vielzahl der ihnen übertragenen Entwicklungsaufgaben“

Erschwerend kam insbesondere ab etwa Mitte der siebziger Jahre hinzu, daß sich im Rahmen der strukturellen Reformen die Anforderungen an den Staat noch erhöhten. Einerseits bedurfte er „neben einem Minimum an Leistungsfähigkeit... zur Lösung der neuen Aufgaben einer gewissen Autonomie gegenüber der Gesellschaft bzw. gegenüber den in ihr dominierenden Schichten, um die geplante Politik durchsetzen zu können“ andererseits verhinderten aber gerade die neopatrimonialistischen Machteliten eine Einschränkung ihrer wirtschaftlichen oder auch politischen Vormachtstellung. „Wachsende und schwierigere Aufgaben des Staates, die eine höhere Leistungsfähigkeit und Autonomie erfordern, auf der einen Seite, abnehmende Kapazität, Autonomie und Manövrierfähigkeit des Staatsapparats auf der anderen Seite, dieses Dilemma kennzeichnet die Entwicklung der Staatstätigkeit in Lateinamerika, ein Tatbestand, der häufig übersehen wird, wenn Entwicklungsstrategien diskutiert werden.“ Dezentralisierung erscheint vor diesem Hintergrund als Beitrag zur Öffnung eines Auswegs aus diesem Dilemma.

III. Dezentralisierungsansätze der Gegenwart

1. Anstöße und Begriffe Die aktuellen Dezentralisierungsansätze in Lateinamerika sind Ausdruck eines gewachsenen Bewußtseins von der Notwendigkeit tiefgreifender Transformationen von Staat, Gesellschaft und Wirtschaft in den Ländern des Subkontinents. Zugleich basieren sie auf der Erkenntnis, daß es nicht genügt, nur Teilbereiche des politischen oder Wirtschafts-oder Sozialsystems zu reformieren. Die Einleitung wirtschaftlicher Strukturanpassungsmaßnahmen und die Einführung marktorientierter Wirtschaftsmodelle oder die Änderung der Regierungssysteme und ihre größere Legitimierung durch die Redemokratisierungsprozesse, auch die mit den Regimetransformationen begünstigte Erstarkung traditioneller (Parteien, Gewerkschaften) oder neuer (Bauern-, Armen-, Regional-, Frauen-, Umweltgruppen) sozialer Bewegungen -all das kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß eine Reform des Staates selbst, seiner Funktionen und seiner Struktur sowie seines Verhältnisses zu Gesellschaft und Wirtschaft unverzichtbar sind, um die Effizienz des Staates zu steigern, die soziale und wirtschaftliche Entwicklung anzustoßen und die Demokratien zu konsolidieren. In diesem Kontext erscheint das Konzept der Dezentralisierung als eine dynamische Option, die dazu beitragen kann, die negativen Tendenzen der Vergangenheit zu überwinden

Unmittelbare Anstöße für den in den achtziger Jahren allmählich lauter werdenden Ruf nach Dezentralisierung waren die Krise der autoritären Regime, die auch eine Niederlage für zentralistische Konzepte der politischen Entscheidungsprozesse war; die Wirtschaftskrise der achtziger Jahre und die damit einhergehende Krise der durch hohen Staatsinterventionismus geprägten Wirtschafts-und Sozialpolitiken; die Krise des Akteurs „Staat“ an sich, dessen weitreichende Ineffizienz angesichts der Wirtschaftskrise offen zutage trat; die Krise der großen Entwicklungstheorien, deren Erklärungs-und vor allem Lösungsfähigkeit für soziale, wirtschaftliche und auch politische Entwicklung sich als unzulänglich erwies. Begleitet waren diese Krisen von einem Aufleben liberalistischer Tendenzen im Sinne eines Abbaus des Staates und der Verlagerung verschiedener Funktionen in Privatinitiativen oder -im Sinne von „weniger Zentralstaat“ -auf nachgeordnete Einheiten. Ein weiterer Anstoß war nicht zuletzt aber die Überzeugung, daß Partizipation und Demokratie mittels Dezentralisierung vertieft werden könnten. Dezentralisierung ist in diesem Sinne Instrument zur Konsolidierung von Demokratie.

Daß diese Erfahrungen und Entwicklungen in konkretere Forderungen nach Dezentralisierung mündeten, hat wohl auch mit jenen Faktoren zu tun, die Sergio Boisier als die vier Megatendenzen bezeichnet, welche, unabhängig von den jeweiligen nationalen Rahmenbedingungen, die Dezentralisierungsprojekte begünstigten die wissenschaft­ lich-technologische Revolution, die zur Entstehung neuer Produktionsräume beitrug; die Prozesse der politischen und administrativen Restrukturierung von Staat und Regierungssystem, die in Lateinamerika mit der Legitimation von Demokratie als einer neuen Ordnung verbunden sind; die zunehmende Forderung organisierter (teils regionaler) Interessengruppen nach größeren Autonomieräumen; schließlich die Tendenz der Privatisierung und entsprechenden Einschränkung staatlicher Tätigkeit im Bereich von Produktion und Dienstleistungen. Auch wenn diese Megatendenzen nicht notwendigerweise die konkreten Dezentralisierungsmaßnahmen in einzelnen Ländern begründen, so fangen sie doch einen strukturellen Wandel ein, der für die Dezentralisierungsdebatte der Gegenwart konstitutiv sein dürfte und möglicherweise dazu beiträgt, daß diese Debatte nicht in ihren Ansätzen verebbt.

Diese Hinweise auf unterschiedliche Erklärungsmuster für das Aufkommen der Dezentralisierungsforderungen deuten bereits an, daß im Hinblick auf Konzepte und mit Dezentralisierung verbundene Erwartungen unterschiedliche Vorstellungen existieren. Dennoch ist zumindest ein Konsens hinsichtlich der Definition einiger Grundbegriffe festzustellen. Häufig zitiert wird in diesem Sinne Boisier, für den Dezentralisierung bedeutet, „Organismen, die nicht in rechtlichem Sinne vom Staat abhängen, bestimmte Zuständigkeiten zu übertragen. Damit das so ist, müssen die dezentralisierten Organismen eine eigene Rechtspersönlichkeit, einen eigenen Haushalt und eigene Funktionsnormen haben.“ Entscheidend für Dezentralisierung wäre somit, daß unterschiedliche juristische Personen betroffen sind, weshalb die Privatisierung als eine Form von Dezentralisierung betrachtet werden könne. Die Übertragung von Kompetenzen, Funktionen oder Autorität müsse legitim sein; Dezentralisierung sei zu unterscheiden von der Verlagerung von Kompetenzen (deslocalizaciön), was nur die räumliche Übertragung von produktiven, Dienstleistungs-oder Verwaltungsaktivitäten meine, und auch von Dekonzentration (desconcentraciön), was sich auf die Übertragung von Befugnissen innerhalb ein und derselben Organisation beziehe.

Dezentralisierung kann sich vollziehen als -funktionale: Übertragung von Kompetenzen auf vom Zentralstaat unabhängige Einheiten (z. B. Gründung einer unabhängigen Zentral-bank) zum Zweck einer Effizienzsteigerung öffentlicher Dienstleistungen; -administrative oder territoriale: Übertragung von Kompetenzen auf regionale oder lokale, vom Zentralstaat unabhängige Einheiten (z. B. Übertragung der Gesundheitsdienste auf Gemeinden) mit dem Ziel effizienter und basisorientierter Ausübung von Funktionen und des Ausgleichs regionaler Ungleichgewichte; -politische: Übertragung legislativer und exekutiver Kompetenzen auf Organismen, die eine andere -günstigstenfalls durch allgemeine Wahlen herbeigeführte -Repräsentationsbasis haben als der Zentralstaat; politische Dezentralisierung zielt ab auf die Erweiterung der Partizipationsmöglichkeiten auf lokaler oder regionaler Ebene.

Diese „reinen“ Typen der Dezentralisierung können auch als „Mischformen“ auftreten, wobei die politisch-territoriale bzw. politisch-administrative Dezentralisierung unter dem Gesichtspunkt von lokaler oder regionaler Entwicklung besonders interessant sind, aber in Lateinamerika eben auch besonders kontrovers diskutiert werden. Denn gerade die politische Dezentralisierung rührt ans Mark der traditionellen zentralistischen Staatsorganisation. Deshalb dürften Dezentralisierungsmaßnahmen überall dort Stückwerk bleiben, wo Maßnahmen administrativer Dezentralisierung nicht um eine politische Dezentralisierung ergänzt werden. Schließlich wird zuweilen argumentiert, daß die Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung mit einer größeren demokratischen Kontrolle und Partizipation der Bürger Zusammenhänge

2. Konzepte zur Dezentralisierung

Bei den Erwartungen, die mit Dezentralisierung verbunden sind, kommen eindeutig unterscheidbare Demokratie-und Gesellschaftsvorstellungen zum Tragen.

Josi Arocena hat diese unterschiedlichen Vorstellungen in vier Dimensionen eingefangen, welche den gegenwärtigen Diskussionsstand anschaulich illustrieren Arocena hat vier „konzeptionelle Achsen“ ausgemacht, die die verschiedenen Ebenen der Dezentralisierungsdiskussion widerspiegeln und jeweils entgegengesetzte Positionen verdeutlichen (vgl. Tabelle 1).

Die erste Achse befaßt sich mit der Frage nach der Möglichkeit der Anregung lokaler Entwicklungsprozesse im Rahmen des dominierenden Akkumulationsmodells. Entsprechend der „strukturalistischen“ Position verstärken Dezentralisierungsprozesse die Schwäche und Abhängigkeit von Entwicklungsgesellschaften und die Desorientierung lokaler Akteure, für die der wirtschaftliche und soziale Rahmen, in dem sie sich bewegen, unkontrollierbar sei. Dem entgegen vertraut die auf die Entwicklung von Kleinräumen hin orientierte Position gerade der Freisetzung lokaler Initiative und Dynamik gegenüber der Bremswirkung des Zentralismus.

Auf der Achse der Entwicklungsagenten geht es um den Träger von Entwicklung und letztlich um die Frage nach der Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft. Zwar besteht weithin Übereinstimmung über den krisenhaften Zustand des interventionistischen Wohlfahrtsstaates, doch existieren starke Unterschiede zwischen denen, die dem Staat, und das heißt auch Zentralstaat, weiterhin eine entscheidende Rolle als Entwicklungsagent zuschreiben und jenen, die für eine Stärkung der zivilen Gesellschaft gegenüber dem Staat -bis hin zur Privatisierung bislang öffentlicher Leistungen -eintreten.

Auf der dritten Achse geht es um die Frage nach den Formen von Demokratie, d. h. um die Art und Weise des Zustandekommens politischer und gesellschaftlicher Entscheidungen. Die als „elitistisch“ markierte Position sieht in Dezentralisierungstendenzen den unnützen Versuch der Ausweitung der Partizipations-und Entscheidungsprozesse, was letztlich zu mangelnder Effizienz und Kohärenz und zu einer anarchischen Multiplikation von Entscheidungszentren sowie einer Gefährdung der fragilen demokratischen Ordnung und einer Verschwendung von Ressourcen führe. Die „basisorientierte“ oder „partizipative“ Gegenposition dazu sieht jedoch gerade in der möglichst weiten Öffnung des Entscheidungssystems ein großes Entwicklungspotential; der Akteur an der Basis nimmt danach Freiräume zur besseren Ausnutzung von Produktions-und Verteilungsbedingungen wahr, er nutzt und mobilisiert die vorhandenen Ressourcen.

Die vierte Achse schließlich dreht sich um die Frage nach der regionalen Autonomie bzw.der Organisation des nationalen Territoriums. Hierbei vertreten die Zentralisten die Auffassung, nur eine geographisch konzentrierte politisch-administrative Macht könne die Integrität des nationalen Territoriums gewährleisten, während Dezentralisierungsmaßnahmen zur Desintegration, zur Schaffung neuer lokaler Aristokratien oder Oligarchien auf Kosten der örtlichen Unterschichten und zur Verschärfung regionaler Ungleichgewichte führen könnten. Die Gegenposition dazu sieht in der Schaffung einer lokalen Identität eine Entwicklungsvoraussetzung und ein Gegengewicht zu klassischen nationalistischen Tendenzen; Dezentralisierung ist danach der Weg zur Selbstverantwortung. Die vier von Arocena unterschiedenen Achsen verdeutlichen einzelne, im Rahmen der Dezentralisierungsdiskussion vertretene Positionen und die dahinter stehenden Auffassungen. Deutlich wird vor allem, daß Dezentralisierung -in engerem Sinne als reines Organisationsmodell zu verstehen -im lateinamerikanischen Kontext nahezu immer und unvermeidlich die Grundfesten der staatlichen Ordnung und des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft berührt.

3. Länderbeispiele

Auf der Basis bisheriger Entwicklungen werden einige vorläufige Erfahrungen zusammengefaßt. Dazu werden zunächst die Prozesse in Venezuela, Kolumbien, Peru und Bolivien etwas näher betrachtet, um danach einige allgemeinere Beobachtungen über den gegenwärtigen Stand der Dezentralisierungsprozesse zu formulieren.

Die genannten Länder sind deshalb interessant, weil hier verschiedene Dezentralisierungsschwerpunkte auszumachen sind: Kommunen (Kolumbien), Regionen (Peru) und Bundesstaaten (Venezuela). Andererseits handelt es sich um unterschiedliche Staatsformen, d. h. um Einheitsstaaten bzw. um einen Bundesstaat (Venezuela). Schließlich weisen die Fälle einen unterschiedlichen Rhythmus und unterschiedliche Fortschritte bei der Dezentralisierung auf bzw. gestatten, die Rolle herausragender Akteure der zivilen Gesellschaft bei der Initiierung von Dezentralisierungsprozessen (Bolivien) zu würdigen Die wichtigsten Vorschläge zur Dezentralisierung in diesen Ländern sind in Tabelle 2 zusammengefaßt.

Die Tabelle vermittelt einen Eindruck über Gemeinsamkeiten und Unterschiede hinsichtlich der maßgeblichen Vorschläge zur Dezentralisierung in den genannten Ländern. Fragt man nach den Fortschritten der eingeleiteten Prozesse, lassen sich länderspezifische Entwicklungen aufzeigen. a) Venezuela Trotz einer mittlerweile mehrjährigen Dezentralisierungsdiskussion und der Verabschiedung eines allgemeinen Dezentralisierungsgesetzes stehen im Hinblick auf wichtige Fragen endgültige Entscheidungen noch aus. Die Übertragung von Kompetenzen auf nachgeordnete Verwaltungseinheiten bzw. auf die Bundesstaaten ist bisher ebensowenig geregelt wie die Definition der Kompetenzen und Dienstleistungen, die auf die unterschiedlichen Regierungs-bzw. Verwaltungsebenen entfallen; hinzu kommt eine Überschneidung zwischen Kompetenzübertragung und Privatisierung, was eher verwirrt.

Die funktionale und finanzielle Schwäche der dekonzentrierten Einheiten der Zentralregierung, die administrative Unerfahrenheit in den Bundesstaaten und Munizipien sowie die mangelhafte Koordination zwischen Zentralstaat, Bundesstaaten und Kommunen haben bisher eine Steigerung der Effizienz staatlicher Politik verhindert. Das System der Finanzierung der Bundesstaaten und Kommunen ist unangemessen, da diese zu 98 Prozent von Zuschüssen des Zentralstaates abhängen, der damit nach wie vor entscheidenden Einfluß auf Verwaltung und Entwicklungsprojekte nimmt; das trägt zu anhaltenden Konflikten zwischen Bundesstaaten und Zentralregierung bei.

Neben diesen Schwierigkeiten hat sich herausgestellt, daß die Bürgermeister in der Regel unfähig zu einer effizienten Ausübung ihrer neuen Funktionen sind; sowohl die klientelistische Traditionund institutionelle Schwäche der Kommunen als auch die mangelnde Fähigkeit zur Unterscheidung zwischen den politischen und administrativen Funktionen eines Bürgermeisters haben die Verwirklichung der mit der Kommunalreform verfolgten Ziele bisher eingeschränkt. Hinzu kommt, daß weder bei der Reorganisation regionaler Entwicklungsinstitutionen noch bei der Einführung und Strukturierung neuer Partizipationsformen entscheidende Fortschritte erzielt worden sind.

Als positiv kann daher lediglich hervorgehoben werden, daß das Bewußtsein über die Schwächen der bisherigen Dezentralisierungsanstrengungen zugenommen hat und die nationalen Entscheidungsträger den Willen zeigten, diese Defizite zu beheben. Was davon als politischer Wille nach dem gescheiterten Putschversuch im Februar 1992 bleibt, ist zunächst abzuwarten.

b) Kolumbien

Die Kontinuität des Dezentralisierungprozesses ist eines der maßgeblichen Ziele von Präsident Cäsar Gaviria, der seit seinem Amtsantritt 1990 einige wichtige Entscheidungen in diesem Sinne getroffen hat. Dazu gehören: die Einführung der Steuerautonomie der Regionen und Kommunen mittels der Diversifizierung ihrer Steuereinnahmen und die Harmonisierung der Transferleistungen mit den staatlichen Makropolitiken; die Steigerung der Effizienz des öffentlichen Sektors durch die Übertragung von Funktionen auf verschiedene territoriale Ebenen; die Assistenz der Kommunen bei der Entwicklung eigener Institutionen zur Erfüllung lokaler Aufgaben und der Koordination von Fortbildungsmaßnahmen für den lokalen Bereich.

Allerdings gibt es noch eine Reihe von Schwierigkeiten bei der Übertragung von Kompetenzen und Funktionen von der zentralen auf die territoriale Ebene, beispielsweise im Bereich der Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung (unübersichtliche Aufteilung von Funktionen zwischen verschiedenen Hierarchieebenen, mangelhaft institutionalisierte Koordinationsmechanismen, ungenaue Definition der übertragenen Funktionen, ungenügende Ausführung von Arbeitsaufträgen, ungenügende Beteiligung der Bevölkerung bei der Verwirklichung von Maßnahmen). Festzustellen ist daneben, daß sich die anfängliche Tendenz zugunsten einer Stärkung der Kommunen mittlerweile etwas abgeschwächt hat und einer stärkeren Betonung der Funktionen der Departamentos gewichen ist, was u. a. durch die in der Verfassung von 1991 vorgesehene Direktwahl der Gouverneure zum Ausdruck kommt. Das alles soll jedoch nicht den Eindruck schmälern, wonach der Dezentralisierungsprozeß in Kolumbien Fortschritte macht. c) Peru Die Maßnahmen des ausscheidenden Präsidenten Alan Garcfa von Anfang 1990 zur Beschleunigung der Übertragung von Kompetenzen und Ressourcen auf die Regionen und die erklärte Bereitschaft seines Nachfolgers Fujimori zur Vertiefung der Dezentralisierung können nicht darüber hinwegtäuschen, daß dieser Prozeß bereits vor dem Putsch vom April 1992 kaum vorangekommen ist

In einem zähen, mehrjährigen Verfahren waren erst elf der zwölf angestrebten Regionen gebildet worden, wobei gerade die Gründung der wichtigsten Region, der Metropole Lima, noch ausstand, weshalb weitergehende Maßnahmen nicht in Kraft treten konnten. Zudem waren die Kompetenzen der Regionalregierungen nicht klar geregelt und die bisher vorgenommene Übertragung von Ressourcen und Funktionen war ungenügend. Auch übernahmen die Regionalregierungen ähnliche Attitüden wie die Zentrale, d. h. sie widmeten sich mehr der Bürokratie und ihrer Reproduktion als den Notwendigkeiten ihrer Regionen.

Unklar blieb daneben, ob man den regionalen Regierungen politische oder nur administrative Kompetenzen übertragen solle, ganz zu schweigen von der ungenügenden Ausstattung dieser Regierungen. Auch nahm der Zentralstaat den Regionen verschiedene Investitionsprojekte aus den Händen, indem er sie zu „nationalen Projekten“ erklärte und die dafür vorgesehenen Mittel wieder zentral verwaltete. Nach dem Staatsstreich vom April ist es fraglich, ob Präsident Fujimori ein Interesse an einer Vertiefung des Dezentralisierungsprozesses hat. d) Bolivien In Bolivien ist der Dezentralisierungsprozeß über Absichtserklärungen noch nicht hinausgekommen. Im Gegensatz zu den anderen Ländern, wo die Zentralregierungen die maßgeblichen Initiatoren von Dezentralisierungsmaßnahmen waren, haben in Bolivien Regierung und Parlament den Prozeß bisher eher verschleppt. Entscheidend für die Aufrechterhaltung der Diskussion sind weiterhin die Bürgerkomitees (Comitäs Cfvicos) einzelner Departamentos die seit vielen Jahren angesichts der unzulänglichen Vermittlung lokaler oder regionaler Entwicklungsimpulse durch die Zentralregierung die Gewährung größerer regionaler Autonomie, die Übertragung von Kompetenzen und Ressourcen und die Einführung neuer politischer Partizipations-und Repräsentationsmechanismen fordern. Vorgeschlagen wird in diesem Kontext neuerdings die Wahl von Regionalparlamenten, die die Regionalverwaltungen kontrollieren sowie bei der Ernennung des Präfekten mitwirken sollen. Vorläufig stehen aber Entscheidungen noch aus. 4. Auswertung der bisherigen Erfahrungen Nach diesen Hinweisen auf Dezentralisierungsprozesse der vergangenen Jahre können, auch unter Berücksichtigung anderer Erfahrungen und obwohl es für abschließende Urteile noch zu früh ist, einige allgemeinere Beobachtungen zur Charakterisierung der gegenwärtigen Prozesse formuliert werden: -Dezentralisierung hat in den meisten Fällen eine doppelte Zielsetzung: eine Stärkung der Effizienz und Penetration des Staates in seiner Gesamtheit (was nicht nur den Zentralstaat meint) und eine Unterstützung der Demokratisierungsprozesse. In keinem Land ist die Dezentralisierung bisher so weit fortgeschritten, daß diese im Grundsatz richtigen Erwartungen bestätigt wären. Das birgt Gefahren für die Aufrechterhaltung von Dezentralisierungsmaßnahmen. -Dezentralisierungsmaßnahmen werden in der Praxis häufig konzipiert als Reform oder Ausweitung bestehender politisch-administrativer Strukturen, Funktionen oder Kompetenzen. Noch fehlt es zuweilen an Vorstellungsvermögen über grundsätzlich alternative Gestaltungsmöglichkeiten. -Die Frage nach einer grundlegenden Reform der Staaten und ihrer Regierungssysteme muß im Zusammenhang mit der Dezentralisierung erörtert werden. Zwar ist diese Frage in den Verfassungsdiskussionen der vergangenen Jahre in verschiedenen Ländern angesprochen worden, doch besaßen die Konstituenten bislang nirgendwo den Mut, sich auf eine grundsätzliche Reform des Staates, beispielsweise durch die Aufnahme föderativer Elemente in den bestehenden Einheitsstaaten oder die Reform der Bundesstaaten, einzulassen. Mittelfristig denkbar erscheint zur Zeit eher eine allmähliche Reform der bestehenden Präsidialsysteme in Richtung Semipräsidentialismus und einer Ausweitung der Funktionen des Parlaments -Dort, wo die Konsequenzen von Dezentralisierung nicht ausdiskutiert werden, besteht die Gefahr sich widersprechender und kontraproduktiver Maßnahmen. Das war bisher in den meisten Ländern zu beobachten. -Dezentralisierungsprozesse sind häufig „von oben“, d. h. von einer kleinen politischen oder auch technokratischen Elite konzipiert und eingeleitet worden. Dabei besteht nicht nur die Gefahr, daß diese Eliten bei aller gutwilligen Dezentralisierungsabsicht darauf achten, eigene Machtpositionen nicht aus den Händen zu geben, sondern auch, daß Vorschläge und Maßnahmen weder von einer breiteren politischen Klasse (z. B.den Parteien oder auch den Parlamenten) noch von der betroffenen Bevölkerung mit getragen werden. -Dezentralisierung hat wahrscheinlich dort die besten Chancen, wo Trägergruppen vorhanden sind, die insbesondere hinsichtlich einer politisch-territorialen Dezentralisierung die Übertragung von Funktionen und Kompetenzen auf die regionale Ebene vorantreiben und abstützen. Das ist ein Element, das z. B. für den Dezentralisierungsprozeß in Bolivien förderlich sein kann. -Dezentralisierung ist zuweilen mit dem Negativimage belastet, Vorwand zu sein für die Reduzierung staatlicher Sozialleistungen, sei es durch ihre Privatisierung oder durch ihre Übertragung auf dezentrale Einheiten. Tatsächlich waren in vielen Ländern das Gesundheits-und das Bildungswesen die Bereiche, in denen vorzugsweise Dezentralisierungsmaßnahmen erprobt wurden Das diente dann häufig nur dazu, den Zentralstaat, zumal angesichts der Wirtschaftskrise, von sozialpolitischen Verpflichtungen zu entlasten; denn in der Regel wurden die dezentralen Einheiten (in den meisten Fällen die Kommunen) nicht mit den Mitteln ausgestattet, um ihre neuen Aufgaben sinnvoll wahmehmen zu können. Diese Vorgehensweise hat bei verschiedenen Gruppen starke Vorbehalte gegen Dezentralisierung geschürt. -Die Finanzierungsfrage ist für den Erfolg von Dezentralisierungsmaßnahmen zentral, wird aber vielfach nur halbherzig aufgegriffen. Systeme des horizontalen Finanzausgleichs oder die Schaffung der Möglichkeiten eines eigenen Steueraufkommens für die Regionen oder Kommunen gibt es häufig (noch) nicht, so daß die dezentralen Einheiten nach wie vor in hohem Maße finanziell vom Zentralstaat abhängen und sich die Zentralregierungen ein entscheidendes Mitspracherecht auch bei lokalen oder regionalen Projekten reservieren. -Die mangelhafte Verwaltungserfahrung und Fachkenntnis des Personals dezentralisierter Einheiten, besonders wenn es um die Ausübung neuer komplexer Funktionen beispielsweise im sozialpolitischen Bereich geht, ist neben der Finanzierungsfrage ein weiteres wichtiges Element, das die Effizienz bisheriger Dezentralisierungsmaßnahmen einschränkt. Dieser „menschliche Faktor“ darf in seiner Bedeutung nicht unterschätzt werden, zumal ne-ben der mangelnden Verwaltungserfahrung häufig auch das Festhalten an traditionellen Verhaltensweisen (Klientelismus, Korruption etc.) die mit Dezentralisierung angestrebte Effizienzsteigerung verhindern. -Die Kommunen, die in vielen Ländern im Mittelpunkt von Dezentralisierungsmaßnahmen standen und häufig mit zusätzlichen Aufgaben befrachtet, aber nur unzureichend mit zusätzlichen Mitteln ausgestattet wurden, sind von den problematischen Auswirkungen unzureichender Dezentralisierungsmaßnahmen besonders stark betroffen. Das aber verhindert nicht nur die mit der Dezentralisierung angestrebte Erhöhung der Effizienz staatlichen Handelns, sondern kann auch zur Frustration von Partizipationserwartungen auf der lokalen oder regionalen Ebene beitragen. Für die Konsolidierung der demokratischen Prozesse aber -eines der großen Ziele der Dezentralisierung -kann sich dies als verhängnisvoll erweisen. -In keinem Fall kann man sich auf eine nur administrative Dezentralisierung beschränken. Dezentralisierungsmaßnahmen haben unvermeidlich politisch brisante Implikationen -und werden deshalb auch zum Teil nur halbherzig verfolgt.

IV. Dezentralisierung und das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft

Dezentralisierung in Lateinamerika, darauf ist bereits verwiesen worden, kann nicht bei einer Neugestaltung der staatlichen Ordnung verharren, sondern muß auch zu einer Neuordnung des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft führen. Vereinfacht ausgedrückt geht es darum, die Prädominanz des Staates über die Gesellschaft zu brechen; denn bisher ist der Staat „nicht nur der politische Ausdruck der Gesellschaft und der Macht, die in ihr existiert, sondern er organisiert zudem auch das Gesamt der Gesellschaft“ Vom Staat sind die entscheidenden Weichenstellungen und Entwicklungsimpulse ausgegangen -bis hin zur Organisation der gesellschaftlichen Gruppen und Sektoren.

Dennoch hat sich das Verhältnis Staat -Gesellschaft mit großer Komplexität entwickelt. Das hängt damit zusammen, daß die Konflikte und Verteilungskämpfe innerhalb der Gesellschaft den Staat unmittelbar berührten, weil dieser sowohl in seiner Funktion als dominierender Wirtschaftsagent als auch wegen seiner Vereinnahmung durch die „neopatrimonialistische“ (Mansilla) Machtelite unmittelbar in die sozialen Konflikte einbezogen war. Als Ausweg zur Konfliktvermeidung erschien lange Zeit nur die Ausweitung der Kapazität des Staates zur Inkorporation neu aufkeimender sozialer Interessen. Diese Logik aber führte in die Sackgasse.

Als Ausweg erscheint nun die Neufassung der Partizipationsmechanismen über neue institutionelle Kanäle, die einerseits den sozialen Konflikt steuern und andererseits Zugang zu staatlichen oder öffentlichen Instanzen schaffen. Der politischen Dezentralisierung kommt in diesem Kontext eine spezielle Bedeutung zu. Dabei geht es um zweierlei: Einerseits muß die Institutionalisierung von Partizipationsmechanismen, die auf regionaler oder lokaler Ebene in der Regel noch recht unvollständig sind, durchgesetzt werden. Andererseits ist in Rechnung zu stellen, daß sich die soziale oder politische Basis häufig auf regionaler oder lokaler Ebene selbst noch im Prozeß der Konstituierung befindet; Boisier hat daraus die Forderung erhoben, die politisch-territoriale Dezentralisierung zu nutzen, um „die Regionen politisch zu konstituieren“ Er betrachtet das als einen Neuansatz der Verteilung der politischen Macht in der Gesellschaft, „als eine Art neuer . Gesellschaftsvertrag zwischen Staat und Gesellschaft“.

Gewiß kann man den Empfehlungen von Boisier beipflichten. Und in den vergangenen Jahren ha-ben sich gerade auf lokaler Ebene mit der Stärkung der Kommunen in vielen Ländern Entwick-lungen vollzogen, die über die bloße Übertragung von Planungsfunktionen oder von sozialen Dienstleistungen auf die Gemeinden hinausgehen Die Kommunen haben vielfach eine Stärkung der Selbstverwaltung und auch der örtlichen Partizipationsmechanismen erfahren. Das kann der Anfang einer politischen Dezentralisierung werden. Doch bis zu dem von Boisier erhofften neuen Gesellschaftsvertrag und der gründlichen Wandlung des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft ist noch ein weiter Weg.

V. Dezentralisierung -eine entwicklungspolitische Alternative?

Lateinamerika hat 500 Jahre nach Kolumbus zwei große Probleme zu lösen: die Konsolidierung der gerade wieder zurückgewonnenen Demokratien als Grundlage für die Verwirklichung von Freiheit und Menschenrechten und die Überwindung der Wirtschafts-und vor allem sozialen Krise zur Sicherung eines menschenwürdigen Lebens für die Masse der Bevölkerung. Es ist das aber ein Thema, das in den vergangenen Jahrzehnten mit Regelmäßigkeit und unter sich wandelndem Blickwinkel behandelt wurde

Die Überwindung des staatlichen Zentralismus durch Dezentralisierung erscheint mittlerweile als eines der Instrumente zur Lösung der Entwicklungsprobleme. Doch die Fortschritte hinsichtlich der administrativen und vor allem auch politischen Dezentralisierung wurden noch nicht so weit vorangetrieben, um daraus endgültige Schlußfolgerungen über das Entwicklungspotential von Dezentralisierungsmaßnahmen ziehen zu können. Das hängt mit dem Beharrungsvermögen der zentralistischen Traditionen zusammen, die sich in staatlichen Strukturen sowie in den Einstellungen vieler Entscheidungsträger wiederfinden, aber auch mit der mangelnden Erfahrung im Umgang mit diesem Instrument. Die Hoffnung, daß Dezentralisierung gleichwohl ein vernünftiger Entwicklungsbeitrag sein kann, stützt sich noch sehr auf allgemeine Überlegungen über die Gestaltung staatlicher Ordnung, die sich natürlich überwiegend aus dem westlichen Vorbild speisen, aber mittlerweile doch auch in Lateinamerika stark rezipiert werden Deshalb dürften mittelfristig die Dezentralisierungsmaßnahmen eher noch zunehmen -und sollten von der Entwicklungszusammenarbeit unbedingt unterstützt werden Sergio Boisier hat die mit diesem Konzept verbundene Absicht gut zusammengefaßt: „Dezentralisierung: ein Zeitzeichen, ein neues Vertragsverhältnis zwischen Staat und Gesellschaft, ein Fundament für einige soziale Utopien, aber in einem unmittelbaren Sinn, ein Mittel für politische Aktion, das entmystifiziert, neubewertet, geklärt und in den Dienst einer wahren Demokratie gestellt werden muß. Das wird nur möglich sein über eine Dialektik zwischen Staat und Gesellschaft.“