Die internationale Zusammenarbeit zum Schutz des Weltklimas - | APuZ 16/1992 | bpb.de

Im Dezember 1990 setzte die Vollversammlung der Vereinten Nationen einen zwischenstaatlichen Verhandlungsausschuß ein, der bis zur UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development [UNCED], Rio de Janeiro, 1. -12. Juni 1992) eine internationale Rahmenkonvention zum Schutz des Weltklimas und eventuelle ergänzende Rechtsinstrumente erarbeiten soll Obwohl eine umfassende Themenpalette auf der Tagesordnung der auch als „Erdgipfel“ bezeichneten Konferenz in Rio steht, wird der Abschluß einer Weltklima-konvention gemeinhin als die bedeutendste Aufgabe des Treffens angesehen

Dem Beginn der offiziellen Verhandlungen war seit Mitte der achtziger Jahre eine Phase von Vor-verhandlungen vorausgegangen. Dabei wurde zum einen versucht, einen internationalen wissenschaftlichen Konsens über die Bewertung des anthropogenen (durch den Menschen verursachten) Treibhauseffektes sowie über seine Ursachen und Folgen herzustellen. Zum anderen ging es darum, durch einen internationalen Meinungsaustausch über Gegenmaßnahmen eine politische Annäherung zu erreichen. Den Endpunkt dieser Vorverhandlungsphase markiert die Zweite Weltklimakonferenz, die vom 29. Oktober bis 7. November 1990 in Genf stattfand. Ihr lag der erste Zwischenbericht eines internationalen Experten-gremiums (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC]) vor, das die naturwissenschaftlichen Grundlagen des Treibhauseffektes, seine Folgen und mögliche Gegenmaßnahmen untersuchte Dieser war zu dem Schluß gekommen, daß für eine Stabilisierung der atmosphärischen CO 2-(Kohlendioxid-) Konzentrationen eine Reduzierung der Emissionen um über 60 Prozent notwendig sei

Der Beginn der offiziellen Verhandlungen bedeutet keineswegs das Ende der Suche nach einem wissenschaftlichen Konsens. Vielmehr unterstreicht das Fortbestehen des IPCC, daß die internationalen Kooperationsbemühungen auch mit dem Beginn konkreter Verhandlungen zweigleisig, auf wissenschaftlicher und politischer Ebene, fortgeführt werden.

Im folgenden geht es um die politischen Verhandlungen, die zur Entstehung eines internationalen Regimes zum Schutz des Klimas führen sollen Der Abschluß einer Weltklimakonvention würde die Entstehung eines solchen Klimaschutzregimes markieren. Vor der Untersuchung der entsprechenden Klimaverhandlungen soll zunächst auf drei Charakteristika der Klimaproblematik hingewiesen werden.

I. Klimawandel: Drei Charakteristika

1. Ungleiche regionale Verteilung Die Problematik des anthropogenen Treibhauseffekts und seiner Folgewirkungen ist durch äußerst komplexe naturwissenschaftliche sozio-ökonomische und politische Zusammenhänge gekennzeichnet. Eine Vielzahl von direkt und indirekt wirksamen Treibhausgasen wird bei einer großen Anzahl menschlicher Aktivitäten freigesetzt. Die wichtigsten dieser Verursachungsbereiche sind die Verbrennung fossiler Energieträger (Erdöl, Kohle, Erdgas) zur Energiegewinnung und im Verkehr, die Landwirtschaft, die Zerstörung von Wäldern sowie die Verwendung voll-und teilhalogenierter Kohlenwasserstoffe, hauptsächlich Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW).

Im Mittelpunkt der gegenwärtig stattfindenden internationalen Klimaverhandlungen stehen dabei die durch die Verbrennung fossiler Energieträger entstehenden CO 2-Emissionen, die zur Zeit mit rund 40 Prozent den größten Teil der gesamten Treibhausgasemissionen ausmachen. Sie sind regional äußerst ungleich verteilt. Das in den industrialisierten Ländern lebende Viertel der Weltbevölkerung zeichnet gegenwärtig für etwa 80 Prozent der CO 2-Emissionen verantwortlich Es wird allerdings aufgrund des Bevölkerungswachstums und der erwarteten wirtschaftlichen Wachstumsprozesse von einer in Zukunft wachsenden Bedeutung der Entwicklungsländer ausgegangen. So ist berechnet worden, daß der CO 2-Ausstoß Chinas im Jahre 2010 den des zur Zeit weltweit größten Emittenten, der USA, übertreffen wird

Kompliziert wird die internationale Bearbeitung des Problems „Klimawandel“ durch die Gewinner-Verlierer-Problematik. Angesprochen ist damit der Umstand, daß durchaus nicht alle Länder nur negative Auswirkungen durch eine Klimaveränderung zu erwarten haben. So könnten etwa Kanada und Rußland durch das Auftauen bisher ständig gefrorener Gebiete, Skandinaviens Landwirtschaft durch eine längere Wachstumsperiode der Pflanzen gewinnen. Allerdings muß vor allem aufgrund der Interdependenzen in der Weltwirtschaft davon ausgegangen werden, daß die Verluste der anderen Länder auf die „Gewinner“ zurückschlagen. Letztlich ist also an der Berechtigung der Annahme, daß es Gewinner geben werde, zu zweifeln 2. Wissenschaftliche Unsicherheiten Zur Komplexität trägt bei, daß die Klimaproblematik bis heute von großen wissenschaftlichen Unsicherheiten gekennzeichnet ist. Über Zeitpunkt, Ausmaß und Verteilung der Wirkungen von Klimaveränderungen besteht keine Einigkeit oder gar Gewißheit Das tatsächliche Vorhandensein eines zusätzlichen Treibhauseffektes bleibt umstritten und kann frühestens im Jahre 2000 festgestellt werden Schwerer wiegt jedoch, daß die meisten Auswirkungen nur abstrakt und allgemein bekannt sind, während über ihre spezifische Stärke am konkreten Ort keine Klarheit besteht. Die befürchteten Auswirkungen umfassen einen Anstieg der Weltdurchschnittstemperatur um 2 bis 5°C innerhalb des nächsten Jahrhunderts, der von einem Anstieg des Meeresspiegels um 35 bis 100 cm sowie eine dadurch ausgelöste Überflutung niedrigliegender Küstengebiete und Inseln begleitet wird; ferner eine Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen Produktion, den Verlust einer Vielzahl biologischer Arten, die Vernichtung von Wäldern, eine weitere Verbreitung bestimmter Krankheiten, die verringerte Verfügbarkeit von Trinkwasser, Veränderungen der Meeresströmungen, Verschiebungen von Fischereizonen und anderes mehr Als weitere Konsequenz dieser Auswirkungen des zusätzlichen Treibhauseffektes könnten auch die sicherheitspolitischen Konfliktpotentiale und damit die Gefahr von Kriegen wachsen Weitere wissenschaftliche Unsicherheiten betreffen die Quellen und Senken von Treibhausgasen. Als Senken werden dabei die Medien verstanden, durch die der Atmosphäre Treibhausgase entzogen werden. Wichtige CO 2-Senken sind die Ozeane und neu wachsende Wälder Die Quellen und Senken der halogenierten Kohlenwasserstoffe, deren Produktion und Verbrauch bereits internationalen Regelungen unterliegen, sind bekannt. Bezüglich aller anderen Treibhausgase bestehen erhebliche Unsicherheiten. Einzig die Quellen der energiebedingten CO 2-Emissionen sind noch mit hinreichender Genauigkeit quantifizierbar und nach Ländern gesondert berechenbar, was die Fixierung der internationalen Klimaverhandlungen auf diesen Problembereich erklärt.

Auch die Bewertung der wirtschaftlichen Folgen einer Klimaschutzpolitik ist durch Unsicherheiten charakterisiert, zumal bisher nur nationale Untersuchungen zur Verfügung stehen. In den USA könnte einer vom amerikanischen Kongreß in Auftrag gegebenen Studie zufolge eine 20-35 prozentige Reduktion der CO 2-Emissionen bis zum Jahre 2015 Kosten von 150 Mrd. US-Dollar (1, 8 Prozent des Bruttosozialprodukts [BSP]) im Jahr verursachen, möglicherweise aber auch einen jährlichen Nettonutzen von 20 Mrd. US-Dollar (0, 2-0, 3 Prozent des BSP) Mit dem Prozentsatz der Reduktion steigen die potentiellen Kosten stark an Die Gesamtkosten einer Stabilisierung der atmosphärischen Treibhausgas-und auch der Kohlendioxidkonzentrationen sind folglich höher als die Kosten der bisher ins Auge gefaßten mittelfristigen Ziele. Diese erreichen jedoch noch nicht die für eine solche Konzentrationsstabilisierung erforderliche Reduzierung der Emissionen.

Ferner drohen negative Rückwirkungen einer Klimaschutzpolitik auch auf deren eigene intendierte Ziele. So würde ein Preisverfall fossiler Energieträger einen zusätzlichen ökonomischen Anreiz zur Verwendung derselben implizieren, was nationale Klimaschutzpolitiken zumindest international konterkarieren könnte. Denkbar wäre auch, daß ein Ersatz der relativ kohlenstoffintensiven Energieträger Kohle und Erdöl durch das kohlenstoff-ärmere Erdgas über größere Transportverluste des letzteren zu erhöhten Methanemissionen führt

Schließlich könnten wirksame Maßnahmen zur weitestgehenden Vermeidung des Klimawandels auch unerwünschte sicherheitspolitische Konsequenzen haben. Schrumpft durch solche Maßnahmen beispielsweise in den industrialisierten Ländern der Markt für Erdöl, muß bei unveränderter oder gar gesteigerter Produktion mit einem Preisverfall gerechnet werden, der die erdölexportierenden Staaten (vor allem die Mitgliedstaaten der OPEC) in wirtschaftliche Krisen stürzen könnte. Unter Berücksichtigung möglicher Folgewirkungen auf die innerstaatliche Stabilität insbesondere der Golf-Staaten sowie auf die dort ohnehin gespannten zwischenstaatlichen Beziehungen wird deutlich, daß Auswirkungen einer Klimastabilisierungspolitik möglicherweise bis in den Bereich der globalen Sicherheit reichen. 3. Die Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter Der anthropogene Treibhauseffekt kann als eine Problematik globaler Gemeinschaftsgüter („global commons“) bezeichnet werden. Gemeinschaftsgüter sind ihrer Definition zufolge dadurch gekennzeichnet, daß sie nicht aufgeteilt werden können und niemand von ihrem Gebrauch ausgeschlossen werden kann. Die „tragedy of the commons“ besteht darin, daß die Gemeinschaftsgüter von rationalen Gewinnmaximierern genutzt werden, wobei der Gewinn privat angeeignet wird, während der dem jeweiligen Gut zugefügte Schaden von allen Nutzem getragen wird. Bei uneingeschränktem Zugang zu den Gemeinschaftsgütern führt das zu ihrer Übernutzung und damit zum Ruin aller Nutzer

Nur auf wenige Güter trifft diese Beschreibung auf globaler Ebene zu. Zu ihnen zählt die Atmosphäre, deren Schädigung als unbeabsichtigte Folge der Produktion öffentlicher und privater Güter (etwa Energiedienstleistungen, Fortbewegungsmittel) entsteht. Da die Atmosphäre bereits übernutzt wird, geht es nicht mehr um die Vertei-lung zusätzlicher Güter, wie etwa bei der Nutzung von Rohstoffvorkommen auf dem Meeresgrund, sondern um die Verteilung von Kosten für die möglichst weitgehende Vermeidung eines globalen Schadens, nämlich des anthropogenen Treibhaus-effekts Wie zur Regelung der Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter sind auch zur Vermeidung globaler Schäden internationale Absprachen erforderlich, so daß für den Fall Klima von einem internationalen Handlungsbedarf ausgegangen werden kann.

II. Verlauf und Inhalt der Klimaverhandlungen

1. Der Fortgang der Verhandlungen Der zwischenstaatliche Ausschuß zum Aushandeln einer Weltklimakonvention ist bisher fünfmal für jeweils 10 bis 14 Tage zusammengetreten Eine letzte Sitzung ist für den April/Mai 1992 geplant. An allen bisherigen Verhandlungsrunden haben mehr als 100 Staaten teilgenommen.

Im Vordergrund standen zunächst prozedurale Fragen. Verfahrensregeln und Richtlinien für die Verhandlungen wurden verabschiedgt sowie zwei Arbeitsgruppen eingerichtet. Arbeitsgruppe I beschäftigt sich mit den in die angestrebte Konvention aufzunehmenden konkreten Verpflichtungen, insbesondere bezogen auf eine Begrenzung von Treibhausgasemissionen und einen Ressourcen-transfer aus den Industrie-in die Entwicklungsländer. Arbeitsgruppe II ist mit den institutionellen Mechanismen befaßt. In ihren Aufgabenbereich fallen Fragen, wie ein Ressourcentransfer zu organisieren ist und welche Organe (z. B. Sekretariat, Konferenz der Vertragsparteien) durch die Konvention einzusetzen sind Bereits bei dieser Strukturierung der Verhandlungen ist festgelegt worden, daß eine integrierte Behandlung aller Problembereiche stattfinden soll. Explizit wird die Notwendigkeit einer Integration von Regelungen zum Finanz-und Technologietransfer in die Entwicklungsländer betont, was den Abschluß eines Übereinkommens von der Lösung dieser Problematik abhängig macht 22.

Nach dieser Strukturierungsphase folgte bis zum Beginn der fünften Verhandlungsrunde ein Abschnitt, in dem die verschiedenen Akteure ihre Positionen absteckten und die Argumente austauschten. Die Bedeutung dieser Phase darf nicht unterschätzt werden. Das Verständnis der jeweiligen Standpunkte wurde gefördert, die Einbeziehung der Positionen der Verhandlungspartner in die Kalkulationen der Akteure erleichtert. Die gegenseitigen Erwartungen konnten so durch den Austausch von Informationen vereinheitlicht werden. Während dieser Verhandlungsphase wurden verschiedene Textvorschläge der verhandelnden Staaten zusammengefaßt und soweit möglich vereinheitlicht. Am Ende der vierten Sitzungsperiode stand damit ein „konsolidiertes Arbeitsdokument“, das über 100 Seiten zählt und unzählige Klammern sowie Alternativversionen für verschiedene Konventionsartikel enthält Die verhandelnden Staaten sehen sich seit Beginn der fünften Sitzungsperiode vor der Aufgabe, die Masse der divergierenden Vorstellungen bis zum Juni 1992 in eine unterschriftsreife Klimakonvention zu überführen. Der Erfolg dieses Vorhabens wird entscheidend davon abhängen, ob es den Verhandlungspartnern gelingt, die beiden Hauptkonflikte zu lösen. 2. Die Konflikte und die Akteure Zwei Hauptkonflikte bestimmen die Bemühungen um die Errichtung eines internationalen Klimaschutzregimes. Dabei handelt es sich um diejenigen Verhandlungspunkte, welche die größten Kosten implizieren. Zur Diskussion steht zum einen eine bindende Verpflichtung der industrialisierten Staaten zur Begrenzung ihrer energiebedingten CO 2-Emissionen. Der Vorschlag mit der breitesten Unterstützung sieht eine Stabilisierung auf dem Stand von 1990 bis zum Jahr 2000 vor. Zum anderen geht es um einen zusätzlichen Nord-Süd-Ressourcentransfer, um den Entwicklungsländern die Erfüllung der ihnen durch die Konvention auferlegten Pflichten zu ermöglichen. „Zusätzlich“ bedeutet dabei „zusätzlich zu den bisherigen Entwicklungshilfeleistungen“. Es können insgesamt sechs Staatengruppen (Akteure) mit unterschiedlichen Positionen zu diesen Konflikten ausgemacht werden. Die USA lehnten zunächst eine Emissionsstabilisierung ebenso wie einen zusätzlichen Ressourcentransfer mit dem Hinweis auf verbleibende wissenschaftliche Unsicherheiten und die entstehenden Kosten ab. Auf der fünften Verhandlungsrunde im Februar 1992 änderten die USA ihre Haltung insofern, als sie sich nun bereit erklärten, in gewissem Umfang Geld für die Entwicklungsländer zur Verfügung zu stellen. Die übrigen OECD-Staaten traten für das Stabilisierungsziel und auch für einen gewissen Ressourcentransfer durch bereits bestehende Institutionen (insbesondere durch die Weltbank) ein. Die wichtigste Kraft in dieser Gruppe ist die EG, deren Mitgliedstaaten sich bemühen, bei den Verhandlungen „mit einer Stimme“ zu sprechen. Die ehemalige UdSSR und die osteuropäischen Staaten sehen ihr Hauptziel darin, eine besondere Regelung für sich in der abzuschließenden Klima-konvention zu erreichen, als „Länder mit Ökonomien im Übergang“. Das heißt vor allem, daß sie (vorerst) von den Emissionslimitierungen der Industrieländer ausgenommen werden sollen. In der Frage eines zusätzlichen Ressourcentransfers blieb diese Staatengruppe bisher weitgehend indifferent.

Bemerkenswert ist der Positionswandel der ehemaligen Sowjetunion. Während sie noch vor dem Beginn der offiziellen Verhandlungen zu den Bremsern des gesamten Prozesses gehört hatte löste sich ihre Position im Verhandlungsverlauf weitgehend auf. Als Regierungsdelegation ohne funktionierenden Staat stellte sie keinen seriösen Verhandlungspartner mehr dar. Mit der Auflösung der UdSSR Ende 1991 beendete auch die sowjetische Delegation bei den Klimaverhandlungen ihre Arbeit und wurde durch Delegationen der neuen unabhängigen Staaten ersetzt.

Die arabischen OPEC-Staaten (insbesondere Saudi-Arabien und Kuwait) wandten sich bislang entschieden gegen eine Beschränkung der CO 2-Emissionen. Von der Position dieser Staaten ist die der Majorität der Entwicklungsländer einschließlich Chinas, Indiens und Brasiliens zu unterscheiden. Diese Staatengruppe vertrat zunächst keine klare Position bezüglich substantieller Verpflichtungen zur Emissionslimitierung der Industrieländer und lehnte eigene Verpflichtungen strikt ab. Im Verlauf der Verhandlungen veränderte sich diese Position insoweit, als nun eine Begrenzung der CO 2-Emissionen aus den Industrieländern befürwortet und sogar darauf gedrungen wurde. In erster Linie setzt sich diese Staatengruppe jedoch für einen von bestehenden Institutionen unabhängigen Internationalen Klimafonds ein. Im letzten Punkt traf sie sich mit einer Koalition von Entwicklungsländern und kleinen Inselstaaten (Alliance of Small Island States [AOSIS]), die zum Teil nur wenig über Meeresspiegelhöhe liegen und daher konkrete Festlegungen von Reduktionszielen sowie einen internationalen Versicherungsmechanismus für durch die Erwärmung verursachte Schäden befürworteten.

In der Frage eines zusätzlichen Ressourcentransfers stehen sich Industrie-und Entwicklungsländer gegenüber. Damit sind Hauptpunkte der Nord-Süd-Auseinandersetzung wieder an exponierte Stelle auf der Tagesordnung der internationalen Politik gerückt. Vermittelt durch die Klimaproblematik wird das Nord-Süd-Verhältnis erneut grundlegend thematisiert

Allerdings zeigt sich beim Ressourcentransfer innerhalb der Industrieländer auch ein Nebenkonflikt: Während die anderen OECD-Staaten die diesbezüglichen Forderungen des Südens grundsätzlich anerkannt hatten, verhinderte lange Zeit die Ablehnung zusätzlicher Leistungen durch die USA die Bildung einer einheitlichen Position des Nordens und damit den Eintritt in konkrete Nord-Süd-Verhandlungen über Höhe und Modalitäten eines Ressourcentransfers. Erst die Änderung der amerikanischen Position während der fünften Verhandlungsrunde eröffnete neue Möglichkeiten, ohne den Konflikt zwischen den Industrieländern endgültig zu lösen. Als Bremser treten die USA auch bei den CO 2-Emissionsbegrenzungen auf. Das Gegenüber der USA bildet dabei in erster Linie die EG, die durch die übrigen OECD-Staaten, Teile der „Dritten Welt“ und die AOSIS unterstützt wird. Die arabischen OPEC-Staaten stehen dagegen an der Seite der USA, wobei ihre Haltung noch stärker als die amerikanische gegen eine Emissionsbegrenzung gerichtet ist.

Die Verpflichtung der Industrieländer zur Begrenzung ihrer Treibhausgasemissionen ist in den Verhandlungen immer mit ihrer Verpflichtung zum Ressourcentransfer in die „Dritte Welt“ verbunden: Beide Konflikte überlagern sich, wodurch die Lösung des einen tendenziell an die des anderen angebunden wird. Die Entwicklungsländer scheinen entschlossen, den Abschluß eines Klimaüber-einkommens zu blockieren, das nicht für einen Ressourcentransfer sorgt. Es kann demnach davon ausgegangen werden, daß der erfolgreiche Abschluß eines Übereinkommens letztlich die Einigung zwischen den Hauptkontrahenten bei beiden Konflikten voraussetzt, d. h. im wesentlichen zwischen den USA, der EG und der Majorität der Entwicklungsländer. Sollte eine Einigung zwischen diesen Akteuren Zustandekommen, werden weder die AOSIS noch die osteuropäischen Länder oder die arabischen OPEC-Staaten die entstehende Konvention blockieren können. Offen ist, ob im Falle einer starren Haltung der USA auch ein Kompromiß, dem die übrigen OECD-Staaten und die „Dritte Welt“ zustimmen, zum Abschluß einer Weltklimakonvention ausreicht.

III. Das internationale Regime zum Schutz der Ozonschicht

1. „Modell Ozon“

Durch das internationale Regime zum Schutz der stratosphärischen Ozonschicht wird ebenfalls ein Problem aus dem Bereich der globalen Schädigung der Erdatmosphäre bearbeitet. Die dabei einer Regelung unterworfenen Stoffe tragen zudem teilweise (besonders FCKW) selbst zum Treibhauseffekt bei. In der wissenschaftlichen Literatur wird auf den Fall Ozon häufig als Modell für das angestrebte Klimaübereinkommen rekurriert

Das Ozonregime besteht im wesentlichen aus zwei völkerrechtlichen Instrumenten, dem Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht und dem Montrealer Protokoll über Stoffe, die die Ozonschicht schädigen Das Wiener Übereinkommen von 1985 regelt als eine Rahmenkonvention internationalen Informationsaustausch, Forschung und Beobachtung. Das Montrealer Protokoll in seiner Form von 1987 bestimmte zunächst die Halbierung von Produktion und Verbrauch der wichtigsten FCKW bis 1998/99 sowie ein Einfrieren von Produktion und Konsumtion bestimmter Halone (die hauptsächlich als Feuerlöschmittel verwendet werden) ab 1992. Für Entwicklungsländer gelten die Reduktionspflichten mit zehnjähriger Verzögerung.

Grundlegender Bestandteil dieser internationalen Verträge ist deren Flexibilität. Regelmäßige Treffen der Vertragsparteien ermöglichen die Neubewertung der getroffenen und die Vereinbarung neuer Maßnahmen. Das Montrealer Protokoll enthält zudem einen Mechanismus zur beschleunigten Umsetzung von Entscheidungen: Abänderungen, die die Reduktionsquoten sowie deren zeitliche Umsetzung betreffen, treten ohne erneute Ratifikation in Kraft Nicht zuletzt diese Flexibilität hat dazu beigetragen, daß das „Modell Ozon“ durch einen dynamischen Prozeß der Erweiterung und Verschärfung der völkerrechtlichen Normen gekennzeichnet ist. Die bisher letzte Stufe dieses Prozesses stellt die Abänderung des Montrealer Protokolls im Juni 1990 dar. Das revidierte Protokoll sieht eine Erweiterung der geregelten Stoffe sowie das Auslaufen ihrer Produktion und ihres Verbrauches bis zum Jahr 2000 bzw. 2005 (Methylchloroform) vor. Eine weitere Überarbeitung der Normen wurde für 1992 in Aussicht genommen

Zugleich wurde in diesem dynamischen Prozeß eine Ausweitung der Anzahl der Vertragsparteien erreicht: Am 16. September 1987 hatten 24 Staaten, in erster Linie Industriestaaten, und die EG das Montrealer Protokoll unterzeichnet; bis zum 18. März 1991 hatten bereits 70 Staaten das Protokoll ratifiziert. Diese Ausweitung wurde durch die Einrichtung eines internationalen Fonds gefördert, die 1990 Teil der Überarbeitung des Montrealer Protokolls war. Dieser Fonds, der für 1991 bis 1993 zur Zeit ein Volumen von 200 Millionen US-Dollar hat, soll den Entwicklungsländern den Ausstieg aus den ozonschichtzerstörenden Substanzen ermöglichen. Mit seiner Einrichtung wurde der der Problematik innewohnende Nord-Süd-Konflikt um die Verteilung der Kosten des Schutzes der Ozonschicht einer Lösung näher gebracht.

Zwei Elemente kennzeichnen das „Modell Ozon“: zum einen seine rechtliche Struktur, d. h. die Teilung in eine Rahmenkonvention und ergänzende Protokolle, die substantielle Verpflichtungen enthalten; zum anderen sein „Stufenansatz“ („step-by-step approach“), d. h. die allmähliche Ausweitung der Anzahl der Vertragsparteien und der geregelten Stoffe sowie die Verschärfung der Regelungen 2. Das Ozonregime:

Vorbild eines Klimaschutzregimes?

Sowohl in den Stellungnahmen der Delegationen bei den Klimaverhandlungen als auch in den Verhandlungsdokumenten wird häufig Bezug auf das internationale Regime zum Schutz der Ozonschicht als einen Präzedenzfall für das zu errichtende Klimaschutzregime genommen. Dies erklärt sich daraus, daß das Ozonregime ein relativ erfolgreiches Beispiel internationaler Umweltkooperation darstellt, das ebenso wie beim Klimaschutz eine drohende (bzw. teilweise schon eingetretene) weltweite Schädigung eines globalen Gemeinschaftsgutes (der Erdatmosphäre) zum Gegenstand hat. Allerdings gibt es auch signifikante Unterschiede der beiden Problemlagen, da die Klima-problematik einen größeren Bereich menschlicher Aktivitäten betrifft.

Nicht zuletzt weil die Vollversammlung der Vereinten Nationen dieses Vorgehen in ihrem Verhandlungsauftrag befürwortet hat ist zu konstatieren, daß sich auch die Klimaverhandlungen am Leitbild „Rahmenkonvention 4-Protokolle“ orientieren. Anhand der oben dargestellten beiden Hauptcharakteristika des Ozonregimes läßt sich daher zeigen, daß das „Modell Ozon“ nur in modifizierter Form beim Fall Klima Anwendung finden kann.

Dabei gibt es hinsichtlich des „Stufenansatzes“ bemerkenswerte Unterschiede. Zum einen wird die zur Zeit verhandelte Rahmenkonvention zum Schutz des Weltklimas im Gegensatz zum Wiener Übereinkommen voraussichtlich substantielle Verpflichtungen zur Begrenzung von Emissionen enthalten. Für solch frühzeitige Maßnahmen spricht dabei die größere Trägheit unserer gesellschaftlichen Systeme gegenüber einer Steuerung von Treibhausgasemissionen. Handelt es sich bei den ozonschichtschädigenden Substanzen um Stoffe ohne zentrale Bedeutung für das Funktionieren unserer Gesellschaften, so sind bei einer Verringerung von Treibhausgasemissionen Schlüsselbereiche modernen Lebens und Wirtschaftens (etwa Energieversorgung und Mobilität) betroffen, die relativ unelastisch reagieren und ein langsames Umsteuern erfordern

Zum anderen gibt es auch von vornherein eine stärkere Beteiligung von Entwicklungsländern als beim „Modell Ozon“, was in den hohen Zahlen der Teilnehmer an den Verhandlungen zum Ausdruck kommt Während damit eine Erschwerung des Verhandlungsprozesses verbunden ist, wird auf diese Weise die Behandlung der Nord-Süd-Problematik gleich in der Phase der Regimeerrichtung notwendig. Eine frühe Einbindung der Entwicklungsländer scheint dabei im Sinne der Verwirklichung des Zieles des Regimes (Schutz des Klimas) wünschenswert und nötig. Die Treibhausgasemissionen sind international breiter gestreut als die Produktion von FCKW und Halonen, die 1986 zu 95 Prozent in wenigen industrialisierten Ländern stattfand

Das angestrebte Klimaschutzregime wird also kaum von einem kleinen „Kern“ industrialisierter Staaten ausgehen können wie etwa das Ozonregime. Außerdem wird es bereits auf der ersten Stufe konkrete Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung enthalten müssen. Allerdings bleibt auch bei dieser Konzeption die Flexibilität des zu bildenden Regimes ein besonders wichtiger Bestandteil. Auch hier soll ein institutioneller Mechanismus die regelmäßige Überprüfung und Anpassung der eingeleiteten Maßnahmen gewährleisten. Das angestrebte Klimaschutzregime wird also durchaus gemäß einem „Stufenansatz“ konstruiert, orientiert sich allerdings nicht starr am „Modell Ozon“.

IV. Die Interessenlagen der Akteure

Für jeden Akteur bei den Klimaverhandlungen kann eine spezifische klimapolitische Interessenlage ausgemacht werden. Daher soll im folgenden eine Interessenanalyse zum Verständnis der jeweiligen Verhandlungsposition beitragen. Umweltpolitische Interessen lassen sich in Verursacher-, Betroffenen-und Helferinteressen unterteilen. Umweltpolitische Verursacherinteressen sind darauf gerichtet, eine umweltbelastende bzw. ressourcenverbrauchende Tätigkeit oder Struktur solange wie möglich zu erhalten und sogar auszubauen, daraus möglichst viel und anhaltend Nutzen zu ziehen und dafür mit möglichst geringen Kosten belegt zu werden. Umweltpolitische Betroffeneninteressen zielen darauf ab, Umweltschäden möglichst rasch und vollständig zu beseitigen und deren Reproduktion zu verhindern. Umweltpolitische Helferinteressen sind darauf gerichtet, möglichst großen Nutzen aus dem Vorgang der um-weltpolitischen Problembewältigung an sich zu ziehen, also von der Rolle als Helfer zu profitieren Solche Helferinteressen können dabei an unterschiedlichen Hilfsformen ausgerichtet sein, so der Messung von Umweltbelastungen (Meßinteressen), deren umweltpolitischer Entsorgung durch Zusatztechniken (Entsorgerinteressen) oder der Ersetzung umweltbelastender Stoffe oder Verfahren (Substitutionsinteressen).

Verursacher-, Betroffenen-und Helferinteressen treten bei den einzelnen Akteuren gemischt auf und sind situationsabhängig. Von entscheidender Bedeutung für die Lösung umweltpolitischer Konflikte sind die Helferinteressen. Sind sie auf den Abbau von Umweltbelastungen ausgerichtet, so ermöglichen sie durch die Entwicklung der ihnen zugrundeliegenden Hilfskapazitäten die Auflösung des Gegensatzes zwischen Verursacher-und Betroffeneninteressen.

Entsprechend der Globalität von Auswirkung und Verursachung des anthropogenen Treibhauseffektes sind klimapolitische Verursacher-und Betroffeneninteressen weltweit vorhanden Die spezifische Stärke der Verursacherinteressen kann anhand des absoluten und des Pro-Kopf-Ausstoßes an CO 2 sowie mit Hilfe des Grads der Abhängigkeit einer Volkswirtschaft von Produktion und Verbrauch fossiler Energieträger (etwa durch den Export) gemessen werden. Antizipierte ökonomische Wachstumsprozesse können Verursacherinteressen verstärken.

Eine Abschätzung spezifischer klimapolitischer Betroffeneninteressen kann anhand der erwarteten Auswirkungen der globalen Erwärmung am konkreten Ort vorgenommen werden. Die Stärke klimapolitischer Helferinteressen soll hier schließlich mit Hilfe der Bestimmung von Energieeinsparungspotentialen sowie anhand des Entwicklungsstandes alternativer Energieträger (hier: Wind-und Sonnenenergie) abgeschätzt werden.

Bezüglich der klimapolitischen Betroffeneninteressen wird hier verallgemeinernd von einer starken Ausprägung ausgegangen, da das Wissen über die Auswirkungen einer Erwärmung am spezifischen Ort eher beschränkt ist und der Treibhauseffekt in allen Teilen der Welt mehr negative als positive Folgewirkungen haben wird Zwei Besonderheiten bei den hier untersuchten Akteuren sind jedoch hervorzuheben: Erstens dürfte in den arabischen OPEC-Staaten wegen der schon bisher ungünstigen klimatischen Bedingungen eine (moderate) Erwärmung nicht als Katastrophe aufgefaßt werden. Zweitens muß die Betroffenheit der AOSIS als existentiell bezeichnet werden, da durch ein Ansteigen des Meeresspiegels ihr Bestehen gefährdet ist

Auch die klimapolitischen Verursacherinteressen sind weltweit vorhanden, da alle Menschen in bestimmtem Maße durch Produktion und Konsumtion an Prozessen beteiligt sind, die zur Emission von CO 2 führen. Diese Interessen sind fast durchweg stark ausgeprägt. Eine Ausnahme bei den hier in die Analyse einbezogenen Akteuren stellt wiederum die AOSIS dar, deren Beitrag zum anthropogenen Treibhauseffekt minimal ist. Die starken Verursacherinteressen der USA und der EG gründen sich in erster Linie auf ihren hohen Verbrauch: 1986 trugen die USA ca. 24 Prozent zu den weltweiten CO 2-Emissionen bei (19, 71 pro Kopf), die EG (einschließlich der DDR) ca. 16 Prozent (9, 4 t pro Kopf). Beide Akteure gehören zudem zu den größten Produzenten fossiler Energieträger. Da jedoch bei beiden der Verbrauch die Produktion deutlich übersteigt, muß der Mehrbedarf über Importe befriedigt werden. Dies belastet die Handelsbilanz, wodurch ein gewisser Anreiz zur Verringerung des Verbrauchs entsteht

Die starken Verursacherinteressen der Dritten Welt basieren in erster Linie auf einer antizipierten wirtschaftlichen Entwicklung, die einen stark steigenden Energieverbrauch erwarten läßt, der durch fossile Energieträger gedeckt werden soll. Indien und China etwa gehören zu den Ländern mit den größten Kohlevorräten der Welt. Die Position der arabischen OPEC-Staaten schließlich ist durch die starke Abhängigkeit ihrer Volkswirtschaften von der Förderung und dem Export von Erdöl gekennzeichnet. Diese Staaten haben wegen ihres Ölreichtums kaum einen Anreiz zur Energieeinsparung und zur Entwicklung alternativer Energiequellen.

Klimapolitische Hilfskapazitäten in der Form von Energieeinsparungspotentialen bestehen dabei durchaus weltweit Allerdings besitzen die Entwicklungsländer kaum technologische und finanzielle Kapazitäten zur Verwirklichung dieser Potentiale. Entsprechendes gilt für die Entwicklung und Nutzung alternativer Energien. Die Fähigkeit zur Nutzung solcher Hilfskapazitäten ist in erster Linie in den Industrieländern gegeben. Die auf solchen Kapazitäten beruhenden klimapolitischen Helferinteressen finden sich daher in erster Linie bei den Akteuren USA und EG. Technische Möglichkeiten für die Realisierung der Potentiale zur effizienteren Energieumwandlung und -nutzung existieren bei beiden

Die USA stehen bei der Entwicklung erneuerbarer Energiequellen international nach wie vor mit an der Spitze. Ende 1987 wurden 90 Prozent der weltweit installierten Windenergieanlagen in den USA betrieben, allein 80 Prozent in Kalifornien. Dort befinden sich auch neun Zehntel aller Anlagen zur Nutzung thermaler Solarenergie. Das den Weltmarkt in diesem Bereich dominierende Unternehmen kommt aus den USA. 1988 wurde mehr als ein Drittel aller Solarzellen und Soldarmodule in den USA produziert, wobei Ende der achtziger Jahre ein leichtes Erstarken der amerikanischen Position zu verzeichnen ist

Für die EG ist hinsichtlich erneuerbarer Energien in den achtziger Jahren eine erhebliche Kapazitätserweiterung festzustellen. Dänemark hielt Ende 1988 drei Viertel des weltweiten Marktes an Windkraftanlagen. Die gesamte europäische Produktion von Solarzellen und Solarmodulen konnte ihren weltweiten Anteil von 1980 bis 1988 auf rund 18 Prozent verdoppeln. Auch Hersteller und Märkte für Solarkollektoren existieren in der EG. In mehreren Mitgliedstaaten gibt es Versuchsanlagen und Projekte zur Erprobung erneuerbarer Energiequellen.

Aus der dargestellten Verteilung der klimapolitischen Interessen kann für jeden Akteur eine spezifische Interessenlage abgeleitet werden, die sich aus allen drei Interessenkomponenten zusammensetzt. Dem Drängen der AOSIS auf weitgehende Maßnahmen zum Klimaschutz entspricht die Dominanz der Betroffeneninteressen innerhalb der Interessenlage dieser Staaten. Die Ablehnung solcher Maßnahmen durch die arabischen OPEC-Staaten korreliert mit vorherrschenden Verursacherinteressen. Entsprechend der weitgehend fehlenden klimapolitischen Hilfskapazitäten sind die Entwicklungsländer in erster Linie an einem Ressourcen-transfer interessiert.

Die Interessenlage der Akteure aus dem Norden (USA und EG) ist bei gleichzeitig starken Verursacher-und Betroffeneninteressen durch die deutlich ausgeprägte Fähigkeit zur Begrenzung und Reduzierung ihrer CO 2-Emissionen gekennzeichnet, die starke klimapolitische Helferinteressen begründet. Daß eine solche Interessenlage die günstigsten Bedingungen für gezieltes umweltpolitisches Handeln im Sinne einer Problembewältigung bietet, ist sowohl theoretisch als auch empirisch aufgezeigt worden Zugleich kann aufgrund des Reichtums der OECD-Staaten davon ausgegangen werden, daß auch die Kapazitäten für einen Ressourcentransfer in den Süden bestehen. Es wäre demnach zu vermuten, daß sowohl die USA als auch die EG eine ent-schiedene Politik zur Eindämmung des anthropogenen Treibhauseffektes betreiben würden. Die Analyse der Verhandlungspositionen hat jedoch ergeben, daß dies nur für die EG zutrifft, während die USA eine Verpflichtung zur Stabilisierung ihrer CO 2-Emissionen ablehnen und bezüglich eines zusätzlichen Ressourcentransfers in die weniger entwickelten Staaten lange Zeit einen produktiven Nord-Süd-Aushandlungsprozeß verhinderten. Die Abschätzung des wahrscheinlichen Verhandlungsergebnisses ist davon abhängig, wie die Chancen zur Überwindung der mangelhaften Umsetzung der nationalen amerikanischen Interessen auf die internationale Ebene zu beurteilen sind.

V. Abschätzung der Verhandlungsergebnisse

1. Chancen für eine Änderung der amerikanischen Verhandlungsposition Die amerikanische Verhandlungsposition war analytisch bezüglich beider Hauptkonflikte bei den internationalen Klimaverhandlungen (um eine Emissionsstabilisierung von CO 2 und einen Nord-Süd-Ressourcentransfer) als ein entscheidendes Hindernis einer Einigung ausgemacht worden. Auf der Ebene der klimapolitischen Interessen zeigten sich allerdings keine fundamentalen Restriktionen einer fortschrittlichen Klimaschutzpolitik. Solche Restriktionen müssen daher in anderen Bereichen gesucht und können auf der politisch-administrativen Ebene gefunden werden.

Die amerikanische Umweltaußenpolitik wird als Teil der allgemeinen Außenpolitik stark vom Präsidenten und seinen Beratern bestimmt Als Korrektive dieser starken Stellung der Exekutive wirken die öffentliche Meinung und der Kongreß. Obwohl Präsident George Bush bei seiner Wahl 1988 versprochen hatte, dem Treibhauseffekt den „White House Effect“ entgegenzusetzen, stehen er und seine Berater konkreten Maßnahmen bisher ablehnend gegenüber. Die Einflußnahme des Kongresses ist bis heute recht beschränkt geblieben. Zwar wurden Gesetzesinitiativen für Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung eingebracht jedoch noch nicht von beiden Häusern verabschiedet. Die Signale der Öffentlichkeit waren widersprüchlich: Im Gegensatz zur starken Ausprägung des Umweltbewußtseins in der Bevölkerung scheint die Ablehnung einer besonders strengen Umweltgesetzgebung, die auch weitgehende klimapolitische Ziele verfolgt hätte, durch die Bevölkerung Kaliforniens im November 1990 Unterstützung für eine abwartende Haltung auszudrücken

Die Hoffnung auf eine Änderung der amerikanischen Position bei den internationalen Klimaverhandlungen gründet sich in erster Linie auf die Erwartung eines verstärkten Druckes durch Kongreß und Öffentlichkeit im Wahljahr 1992. Im November werden der Präsident, das gesamte Repräsentantenhaus sowie ein Drittel des amerikanischen Senats neu gewählt. Insbesondere Politiker der Demokraten haben bereits angekündigt, den Druck auf Präsident Bush zu erhöhen und ihn an sein Wahlversprechen von 1988 zu erinnern Auch in den Kalkulationen von Präsident Bush könnte eine Änderung seiner Position eine Rolle spielen, da sie -zur rechten Zeit vorgebracht -entscheidende Pluspunkte im Wahlkampf erbringen könnte. Die Hoffnung auf ein Einlenken der USA bei den Klimaverhandlungen wird auch durch Äußerungen der amerikanischen Verhandlungsdelegation genährt, die -neben dem Entgegenkommen in der Frage eines Nord-Süd-Ressourcen-transfers -in jüngster Zeit betonte, daß die amerikanische Klimapolitik ständig weiterentwickelt würde. 2. Die voraussichtlichen Verhandlungsergebnisse Es ist anzunehmen, daß bis zum Juni 1992 tatsächlich eine unterschriftsreife Weltklimakonvention vorliegen wird, da die Staaten unter einem starken Erfolgsdruck stehen. Dieser erhöht sich dadurch, daß der Erfolg der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung in hohem Maße von der Unterzeichnung einer Klimakonvention abhängt. Da es schon aufgrund der Strukturierung des Verhandlungsprozesses nicht möglich erscheint, ein internationales Klimaschutzregime ohne Beteiligung und Zustimmung der Entwicklungsländer zu errichten, impliziert das Zustandekommen einer Vereinbarung höchstwahrscheinlich die Inkorporation einer Regelung für einen zusätzlichen Ressourcentransfer in die Entwicklungsländer. Ob dieser Transfer letztlich über neue oder bereits bestehende Institutionen abgewickelt wird, kann derzeit nicht mit hinreichender Sicherheit abgeschätzt werden. Vieles spricht allerdings dafür, daß eine Mischlösung gefunden werden wird, etwa die Einrichtung eines gesonderten Fonds innerhalb des institutioneilen Gefüges der Weltbank, über den ein von den Vertragsparteien kontrolliertes Gremium die Aufsicht haben würde.

Als zweites inhaltliches Kernstück wird die Konvention voraussichtlich eine Verpflichtung der westlichen Industriestaaten enthalten, ihre energiebedingten CO 2-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Stand von 1990 zu stabilisieren. Die informelle Selbstverpflichtung der OECD-Staaten mit Ausnahme der USA ist so stark, daß eine Rücknahme dieser Position nur schwer denkbar ist. Längerfristige Reduktionsziele werden dagegen kaum vereinbart werden. Wahrscheinlicher ist, daß einige Staaten eine völkerrechtlich nicht bindende Deklaration verabschieden, die eine derartige Selbstverpflichtung enthält.

Diese beiden Hauptpunkte der angestrebten Klimakonvention sind zugleich die Regelungen, durch die die Vereinbarung über das „Modell Ozon“ hinausgehen wird. Im übrigen wird sich die Weltklimakonvention jedoch am Wiener Übereinkommen orientieren, d. h. sie wird Regelungen zum Informationsaustausch sowie zu gemeinsamer Forschung und Beobachtung enthalten.

Das Übereinkommen wird schließlich durch die Institutionalisierung eines dynamischen Prozesses der Überprüfung und Neuverhandlung von Maßnahmen flexibilisiert werden. Zu diesem Zwecke werden eine regelmäßig tagende Konferenz der Vertragsparteien, ein Sekretariat sowie möglicherweise mehrere beratende Ausschüsse und ein häufiger zusammentretendes Exekutivkomitee eingerichtet werden. Dieses Komitee sowie die beratenden Ausschüsse würden dabei, wiederum im Vergleich zum Wiener Übereinkommen, eine Neuerung darstellen. Die Inkorporierung eines Versicherungsmechanismus, wie er von der AOSIS vorgeschlagen worden war, ist ebenfalls möglich, aber unsicher.

Mitentscheidend für die Effektivität des Übereinkommens wird der Kreis der beitretenden Staaten sein. Die Weltklimakonvention dürfte in der skizzierten Form für alle OECD-Staaten mit Ausnahme der USA ohne größere Schwierigkeiten annehmbar sein. Auch der Großteil der Entwicklungsländer einschließlich der AOSIS würde einer Vereinbarung zustimmen, die konkrete Verpflichtungen der Industriestaaten zu CO 2-Emissionslimitierungen und einen zusätzlichen Ressourcen-transfer umfaßt. Nicht in das Regime integriert sein werden dagegen voraussichtlich die arabischen OPEC-Staaten. Die Bereitschaft der mittel-und osteuropäischen Staaten, dem Übereinkommen beizutreten, dürfte von der Inkorporierung einer konkreten Regelung abhängen, die diesen Staaten Ausnahmerechte zubilligt und möglicherweise Hilfe für die Erfüllung eventueller Verpflichtungen bereitstellt.

Der eigentliche Unsicherheitsfaktor bei der Einschätzung des Verhaltens der zukünftigen Regime-mitglieder und nachfolgend der Effektivität der Regelungen ist das Verhalten der USA. Aufgrund ihres hohen Anteils an den weltweiten energiebedingten CO 2-Emissionen und ihrer weltwirtschaftlichen Stellung ist ihre Teilnahme von entscheidender Bedeutung für den Erfolg des Abkommens. Einiges spricht dafür, daß noch erhebliche Spielräume bestehen, um schließlich die Zustimmung der US-Administration zu erreichen. Neben den genannten innenpolitischen Einflußfaktoren auf die amerikanische Umweltaußenpolitik besteht dabei auch die Möglichkeit einer Verstärkung des internationalen Drucks, insbesondere durch die EG.

VI. Schluß

Wenn die Zustimmung der USA zur angestrebten Weltklimakonvention erreicht werden kann, könnten zum Kreis der Unterzeichnerstaaten alle OECD-Staaten, ein Großteil der Entwicklungsländer sowie möglicherweise Osteuropa und Teile der ehemaligen UdSSR gehören. Auch in diesem relativen Erfolgsfall wären die damit vereinbarten Maßnahmen zum Schutz des Klimas unzureichend. Aufgrund der zunehmenden CO 2-Freisetzung in den Entwicklungsländern würden die globalen Emissionen weiter steigen -wenn auch verlangsamt. Gemessen an den für eine Stabilisierung der atmosphärischen Treibhausgaskonzentrationen notwendigen Emissionsreduzierungen ist die Stabilisierung der energiebedingten CO 2-Emissionen aus den westlichen Industriestaaten allenfalls ein erster Schritt. Sie stellt nicht mehr als eine Verringerung der Zunahme des Risikos eines globalen Klimawandels dar.

Da für Kohlendioxid eine Emissionsreduzierung um über 60 Prozent erforderlich ist, sind die vereinbarten Maßnahmen also bezüglich des Teilproblems CO 2 nicht problemadäquat. Diese Feststellung trifft aber erst recht zu bei Einbeziehung aller Treibhausgase. Da die energiebedingten CO 2-Emissionen nur etwa zwei Fünftel des Problems Treibhauseffekt ausmachen, trifft das in der Klimakonvention vorgesehene umweltpolitische Handeln nur eine Minderheit der Faktoren, die die anthropogene Erwärmung der Atmosphäre verursachen. Die Bedeutung dieser Aussage kann an folgendem Beispiel verdeutlicht werden: Würden die OECD-Staaten ihre energiebedingten CO 2-Emissionenauf der Stelle um 20 Prozent senken, so würde dies nur einer Verringerung der weltweiten Treibhausgasemissionen um drei bis vier Prozent entsprechen

Da das sich abzeichnende Klimaübereinkommen somit von den ökologischen Notwendigkeiten her zu kritisieren ist, rückt die Frage in den Mittelpunkt des Interesses, inwieweit es gelingt, durch die Verabschiedung der Konvention einen dynamischen Prozeß der Weiterentwicklung des damit errichteten Klimaschutzregimes einzuleiten. Insbesondere durch die Inkorporierung und Institutionalisierung flexibler Mechanismen zur Entscheidungsfindung, die noch über die bisheriger Umweltregime hinausgehen, ist die Möglichkeit einer dynamischen Anpassung des Regimes an neue wissenschaftliche Erkenntnisse und sich entwickelnde Kapazitäten zur Problembewältigung gegeben. Der so in die Wege geleitete Prozeß bietet die Chance einer fortschreitenden Verschärfung der Regelungen und einer Ausweitung der durch das Regime geregelten Bereiche, ohne jedoch gleichzeitig eine Entwicklung hin zu einer adäquaten Problembearbeitung zu garantieren.