I. Die KSZE im neuen Europa
Mit der Auflösung des Ost-West-Konflikts wurde die Teilung Europas in ihrer bisherigen Gestalt beendet. Eine neue Friedensordnung ergab sich aus dem Verschwinden der Nachkriegsordnung allerdings noch nicht. Angesichts des Zeit-und Problemdrucks mußte sich die gestaltende Politik darauf beschränken, vorläufige Stabilität durch den Versuch einer Anpassung bestehender Organisationen und Kooperationszusammenhänge an veränderte Bedingungen zu erreichen. Der Versuch, eine dauerhafte, Sicherheit organisierende neue Ordnung zu errichten, stellt eine fortbestehende und auch nicht binnen kurzer Frist zu erledigende Aufgabe dar, denn dem Einschnitt der Jahre 1989/91 ist eine ähnliche Qualität zu eigen wie den Umwälzungen durch und nach dem Zweiten Weltkrieg Sicherheit in Europa kann seit langem nicht mehr eng militärisch definiert werden. National-staatliche wie internationale Sicherheit werden zunehmend bedingt durch ein Umfeld wirtschaftlicher und politischer, aber auch sozialer und ökologischer Stabilität.
Das tauglichste Instrument zur Zivilisierung der prinzipiellen Anarchie des internationalen Systems bildet die internationale Organisation Internationale Organisationen formieren und entwickeln sich aufgrund gemeinsamer Interessen ihrer Teilnehmer. Auf der Basis gemeinsamer Werte und Über-zeugungen sowie durch deren Festigung können internationale Organisationen ein bestimmtes Maß an staatenübergreifendem politischem Konsens herbeiführen. Die eigene Bereitschaft zur Kooperation wird verstärkt durch die Kooperationsbereitschaft der anderen Staaten. Die Einhegung von Anarchie durch Zusammenarbeit wird gefördert, indem Information und Interaktionen intensiviert und formalisiert, wechselseitiges Verhalten also transparent, verläßlich bzw. berechenbar wird und somit Vertrauen gebildet und Sicherheit gewährleistet werden können. Angewandt auf die europäische Situation bedeutet dies: „Die disziplinierende Funktion, die der Ost-West-Konflikt gehabt hat, muß ersetzt werden durch die stimulierende Funktion, die aus der Bildung von Regimen und organisierten Kooperationen bis hin zu internationalen Organisationen entsteht.“
Einen solchen Kooperationsrahmen, in dem gesamteuropäische Stabilität herbeigeführt werden kann, bildet die „Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ (KSZE). Das Zustandekommen der KSZE und ihre Schlußakte von Helsinki (1975) waren zwar Ergebnisse der Entspannungspolitik und nicht des „Kalten Krieges“, bewähren mußte sich der Konferenzprozeß aber vor dem Hintergrund erneut zunehmender Spannungen zwischen Ost und West in den späten siebziger und in der ersten Hälfte der achtziger Jahre. Im Zeichen des fortbestehenden Gegensatzes der Blöcke blieb die erste gesamteuropäische Staaten-konferenz seit dem Wiener Kongreß von 1814/15 hochgradig abhängig von der Entwicklung dieses Konflikts. Dennoch trug sie wesentlich zur Herausbildung gemeinsamer Interessen der Teilnehmerländer und zur Aufrechterhaltung des Dialogs gerade in Krisenzeiten bei. In der KSZE wurde erstmals multilateral ein inhaltlich breit gespannter Verhaltenskodex für Ost und West in Europa geschaffen. Der KSZE-Prozeß entwickelte sich, Rückschlägen zum Trotz, zum Orientierungsrahmen für eine europäische Friedensordnung. Die Freiheitsrevolutionen am Ende der achtziger Jahre waren ganz wesentlich auch eine Folge der KSZE: Auf sie und ihre Helsinki-Akte beriefen sich die Reformer im kommunistischen Teil des Kontinents Als Ergebnis der Konferenz ihrer Staats-bzw. Regierungschefs in Paris (19. -21. November 1990) wandelte sich die KSZE von einer Konferenzabfolge zu einer, wenngleich zunächst nur vorsichtig ausgebauten, Institution. In der „Charta von Paris für ein Neues Europa“ wurde die Einrichtung eines Ständigen Sekretariats in Prag, eines Konfliktverhütungszentrums (KVZ) in Wien sowie eines Büros für freie Wahlen in Warschau beschlossen, zudem die Institutionalisierung eines mindestens halbjährlich tagenden Rates der Außenminister und eines u. a.dessen Zusammenkünfte vorbereitenden Ausschusses Hoher Beamter. Regelmäßige Begegnungen der Staats-bzw. Regierungschefs in zweijährigem Rhythmus wurden vereinbart. Mit der „Charta von Paris“ verpflichteten sich außerdem alle KSZE-Staaten zur Verwirklichung von Menschenrechten, Demokratie und Marktwirtschaft als unverzichtbaren Elementen einer neuen europäischen Ordnung. Die „operative Phase“ der KSZE, d. h. die Bearbeitung konkreter Probleme im Rahmen der neugeschaffenen Institutionen, konnte beginnen. Damit war auch die übergeordnete Aufgabe der KSZE für die neunziger Jahre festgelegt, nämlich maßgeblich beizutragen zur gesamteuropäischen Anbindung und schrittweisen Integration der mittel-bzw. osteuropäischen Reformstaaten und der Republiken der früheren Sowjetunion Veränderte Verhandlungskonstellationen sind bereits deutlich geworden: die Überwindung der Ost-West-Verhandlungslinie, das Auftreten neuer Kooperationszusammenhänge, deutlichere innerwestliche Konflikte. Sie kennzeichnen den Übergang zu einer neuen europäischen Normalität.
Gesamteuropäische Kooperation läßt sich weder auf die KSZE beschränken, noch sollte diese mit Aufgaben überfrachtet werden, die von anderen Organisationen sachgerechter bearbeitet werden können. Die KSZE verfügt aber, im Gegensatz etwa zu EG und NATO, über zwei grundlegende Vorteile. Erstens: ihr Teilnehmerkreis ist gesamt-, nicht teileuropäisch. Sie kann sowohl die USA und Kanada an Europa binden als auch eine dauerhafte Beteiligung des Ostens gewährleisten. Zweitens: die KSZE ist nicht auf bestimmte Aufgaben eingeschränkt, sondern flexibel bei der Definition neuer Inhalte und Funktionen. Vier Problemlagen sind es vor allem, zu deren Bearbeitung die KSZE beitragen kann: zur Festigung sicherheitspolitischen Vertrauens durch beschleunigte Abrüstung und vertiefte militärische Transparenz; zur Stabilisierung der neuen Demokratien durch aktive Hilfe bei der Etablierung von Rechtsstaatlichkeit und demokratischen Prozessen; zum Schutz von nationalen Minderheiten durch Festlegung verpflichtender gesamteuropäischer Verhaltensstandards sowie zur Verhütung und Schlichtung zwischen-und innerstaatlicher Konflikte durch den Ausbau und die Sanktionsbewehrung vorhandener Krisenmechanismen.
II. Auf dem Weg zu kollektiver Sicherheit für Gesamteuropa?
1. Die KSZE als Dach für Rüstungskontrolle und Vertrauensbildung Mehr als zehn Jahre verhinderte die Konfrontation der beiden Supermächte, daß die KSZE ihrem Namen auf sicherheitspolitischem Gebiet tatsächlich gerecht werden konnte. Erst Ende der achtziger Jahre entwickelte sie sich wirklich zu einem kooperativen Sicherheitssystem. Bis zum Beginn der Wiener Folgekonferenz 1986 beschränkte sich die Arbeit der Konferenz für den Bereich der militärischen Sicherheit im wesentlichen auf die Ausarbeitung von Vertrauens-und Sicherheitsbildenden Maßnahmen (VSBM). Dies lag u. a. daran, daß sich USA und UdSSR schon im Vorfeld der Schlußakte von Helsinki darauf verständigt hatten, über das sensitive Gebiet der Rüstungskontrolle außerhalb der KSZE, nämlich bei den letztendlich erfolglosen Verhandlungen über Gegenseitige und Ausgewogene Truppenreduzierungen (MBFR), zu verhandeln Insbesondere die Zweifel der westlichen Staaten an der Verhandlungsbereitschaft der Staaten der Warschauer Vertragsorganisation (WVO) führten dazu, daß das sicherheitspolitische Gewicht der KSZE während der Anfangsphase gering blieb So hatten die in der Schlußakte von Helsinki vereinbarten Vertrauensbildenden Maßnahmen (VBMs) eher politischen als militärischen Wert Erst die 1986 in Stockholm verabschiedeten Maßnahmen zur Vertrauens-und Sicherheitsbildung waren auch militärisch relevant 2. Die KSZE als kooperatives Sicherheitssystem Die Anfangsphase der Wiener Folgekonferenz (4. November 1986-19. Januar 1989) stand noch unter dem Schatten des Ost-West-Konflikts, obwohl sich schon abzeichnete, daß mit dem Amtsantritt Michail Gorbatschows im März 1985 prinzipiell die Möglichkeit zu echter Kooperation zwischen Ost und West eröffnet worden war. Das wichtigste Ergebnis des Wiener Treffens im Hinblick auf den Korb I (Fragen der Sicherheit in Europa) bestand in der Erteilung von zwei Mandaten für neue Verhandlungen. Zum einen wurde durch die Aufnahme von Verhandlungen über Konventionelle Streitkräfte in Europa (VKSE) erstmals die konventionelle Rüstungskontrolle unter das Dach der KSZE genommen, zum anderen wurden Folgeverhandlungen über Vertrauens-und Sicherheitsbildende Maßnahmen vereinbart (VVSBM) Durch die Erteilung der Mandate von Wien hatte die KSZE eine neue Qualität gewonnen, denn nun umfaßte „der KSZE-Prozeß alle Komponenten der Ost-West-Beziehungen: neben der politischen und militärischen die ökonomische, ökologische wissenschaftlich-technische sowie die humanitäre Komponente“
Der Weg zu echter konventioneller Abrüstung in Europa war frei geworden durch Zugeständnisse der WVO-Staaten, allen voran der UdSSR. Erstmals stimmten sie dem Prinzip der asymmetrischen Abrüstung zu, um zu gleichen Obergrenzen für beide Blöcke der an den KSE-Verhandlungen beteiligten Staaten zu kommen. War ein VKSE-Abschluß ursprünglich für das nächste Folgetreffen der KSZE im Frühjahr 1992 angestrebt worden so zwang der rapide Zerfall der WVO die beteiligten Staaten, noch schneller zu einem Ergebnis zu kommen, da sonst die Konzeption der Verhandlungen als de facto Block-zu-Block-Gespräche nicht mehr den tatsächlichen Gegebenheiten entsprochen hätte.
Ebenso wie das VSBM-Abkommen sollte der Vertrag über die konventionelle Abrüstung nun zum Pariser KSZE-Gipfel im November 1990 fertiggestellt sein. Beide Verhandlungsrunden verliefen in einem völlig neuen Klima der Kooperation. Sie wurden allerdings erschwert durch die deutsche Wiedervereinigung. Verhandlungsgegenstand waren ursprünglich die Ausrüstungen der Streitkräfte der 22 Teilnehmerstaaten im Vertragsgebiet, das vom Atlantik bis zum Ural reicht. Nachdem sich die Vereinigung der beiden deutschen Staaten abzuzeichnen begann, verlangte die Sowjetunion zusätzlich eine Garantie über die Stärke der künftigen deutschen Armee. Diese Frage wie auch die anderen Probleme konnten gelöst werden, da ein neuer, pragmatischer Verhandlungsstil vorherrschte und die ideologische Auseinandersetzung immer mehr in den Hintergrund trat, aber auch dadurch, daß die WVO-Staaten „fast vollständig die Vorstellungen der NATO“ übernahmen. Die Unterzeichnung des KSE-Vertrages bildete dann auch das Hauptereignis des Pariser Gipfel-treffens, das eigentlich angesetzt worden war, um der Vereinigung Deutschlands im KSZE-Rahmen zuzustimmen. Zum ersten Mal in der Geschichte wurde in diesem Abkommen die Stärke der konventionellen Bewaffnung in Europa verbindlich festgeschrieben. Im Vertragsgebiet dürfen die Staaten der NATO bzw.der (damals noch bestehenden) WVO jeweils -20 000 Kampfpanzer, -30000 gepanzerte Kampffahrzeuge, -20000 Artilleriewaffen, -6 800 Kampfflugzeuge und -2 000 Angriffshubschrauber stationieren
Durch die Einteilung Europas in Zonen mit unterschiedlicher Streitkräftekonzentration soll außerdem der Gefahr eines Überraschungsangriffes vorgebeugt werden. Die im Vertrag festgelegten Verifikationsmaßnahmen würden eine noch nie dagewesene militärische Transparenz schaffen. Diese würde noch verstärkt durch die Einhaltung der im „Wiener Dokument über Vertrauens-und Sicherheitsbildende Maßnahmen“ festgelegten Bestimmungen. Obwohl dieses Dokument wichtige Regelungen enthält, war der Abschluß der VSBM-Folgeverhandlungen vom KSE-Vertrag ganz in den Hintergrund gedrängt worden. Die VSBM-Regelungen sehen u. a. vor: -den jährlichen Austausch von Informationen über Organisation, Stärke, Bewaffnung und Standorte der Streitkräfte der Teilnehmerstaaten sowie über Militärhaushalte und Pläne zur Indienststellung von Hauptwaffensystemen;
-einen „Mechanismus für Konsultationen und Zusammenarbeit in bezug auf ungewöhnliche militärische Aktivitäten“, durch den die Gefahr von militärischen Krisen gemindert werden soll.
Nach diesen Bestimmungen kann ein Staat von einem anderen Land innerhalb von 48 Stunden Aufklärung über ihn beunruhigende militärische Aktivitäten verlangen Die Durchführung der im Wiener Dokument festgelegten Maßnahmen wurde dem neu gegründeten Konfliktverhütungszentrum übertragen.
Der erfolgreiche Abschluß der KSE-und VSBM-Verhandlungen in Rekordzeit kann ohne Zweifel als der größte Erfolg der KSZE auf sicherheitspolitischem Gebiet gelten. Schon während der Verhandlungen war allerdings deutlich geworden, daß ihre Konzeption durch die Entwicklungen in Osteuropa kaum noch der Realität entsprach. Die Abstimmung der WVO-Staaten untereinander wurde immer schwieriger; die UdSSR sah sich zunehmend isoliert. Trotzdem wurden Folgeverhandlungen im selben Teilnehmerkreis vereinbart. In den sogenannten KSE-Ia-Verhandlungen sollte bis zum KSZE-Folgetreffen 1992 eine Einigung unter den NATO-und ehemaligen WVO-Staaten über die Truppenstärken der Verhandlungspartner gefunden und außerdem sollten die WSBM fortgeführt werden 3. Weichenstellungen in der Sicherheitspolitik Durch die Umbrüche im Osten Europas und den Zerfall der UdSSR war die Umsetzung des KSE-Abkommens grundsätzlich in Frage gestellt. Für den Fall, daß einzelne Staaten aus dem Vertragswerk ausgeschert wären, hätte dies die Folgeverhandlungen erheblich erschwert. Schon deshalb mußte die politische Priorität nach diesen Ereignissen darin bestehen, die auf dem Gebiet der Sowjetunion neu entstandenen Staaten zu einer möglichst umgehenden Ratifizierung des Vertrages zu bewegen Bislang haben alle betroffenen Regierungen ihren Willen zu einer Umsetzung des Abkommens erklärt Durch die Aufnahme sämtlicher GUS-Staaten auf der Prager Tagung des KSZE-Außenministerrats wurde außerdem sichergestellt, daß alle Unterzeichnerstaaten des KSE-Vertrages in die KSZE eingebunden bleiben -Einzelne Staaten der GUS, die ursprünglich anklingen ließen, daß sie sich durch die KSE-Bestimmungen diskriminiert fühlten, konnten durch diplomatische Überzeugungsarbeit zum Einlenken bewegt werden Auch für das Baltikum wurde ein Kompromiß gefunden: Die drei Staaten wurden zwar offiziell aus dem Vertrag ausgeklammert, allerdings wird das dort stationierte Kriegsgerät erfaßt Diese positiven Entwicklungen lassen hoffen, daß der erste wirkliche konventionelle Abrüstungsvertrag für Europa auch tatsächlich umgesetzt werden kann.
Bis zum Helsinki-Gipfel soll auch das zweite KSE-Abkommen fertiggestellt sein. Die gegenwärtigen Verhandlungen über gemeinsame Obergrenzen bei den Personalstärken der Armeen der Teilnehmerstaaten (VKSE-Ia) sind gut vorangekommen. Entgegen den ursprünglichen Planungen soll dieses Abkommen nun nicht mehr ein eigenständiger Vertrag werden, sondern eine Ergänzung des ersten KSE-Vertrags darstellen, die den Charakter einer „politisch bindenden Vereinbarung“ haben soll Damit würde eine Ratifizierung des KSE-Ia-Abkommens durch die auf dem Gebiet der ehemaligen UdSSR entstandenen Staaten umgangen Ein Vertragsentwurf, der Ende November 1991 von der deutschen Delegation eingebracht und von den wichtigsten NATO-Staaten sowie von Polen, Ungarn und der ÖSFR unterstützt wurde, soll die Grundlage für die in Helsinki zu unterzeichnende Vereinbarung bilden Ebenfalls bis zu diesem Gipfeltreffen wird höchstwahrscheinlich ein Abkommen zur Luftüberwachung („Open Skies“) fertiggestellt sein. Nachdem schon die damalige sowjetische Regierung im November 1991 ihre Vorbehalte gegen multilateral besetzte Überwachungsflüge über ihrem Territorium aufgegeben hatte, steht einem Vertragsabschluß nichts mehr entgegen
Zieht man die radikale Veränderung der Situation in Europa in Betracht, so fällt eine Bilanz der Rüstungskontrolle bzw.der Vertrauens-und Sicherheitsbildung unter dem Dach der KSZE erstaunlich positiv aus: Obwohl der im November 1990 in Paris unterzeichnete KSE-Vertrag noch unter den Bedingungen der Blockteilung konzipiert wurde, haben alle Teilnehmer-bzw. Nachfolgestaaten ihre Bereitschaft zur Einhaltung der Bestimmungen erklärt. Darüber hinaus zeichnen sich weitergehende Vertragsabschlüsse ab.
Nach der Auflösung der WVO ist die KSZE die einzige Institution, die eine echte Einbindung der osteuropäischen Staaten auf sicherheitspolitischem Gebiet gewährleistet. Durch die strengen Verifikationsregime des KSE-und des VSBM-Vertrages, ergänzt durch ein „Open Skies“ -Abkommen und das bei der Tagung des Außenministerrates in Prag verpflichtend vereinbarte Register zur Offenlegung des Waffenexports, kann ein militärischer Wildwuchs in Osteuropa verhindert oder zumindest rechtzeitig bemerkt werden. Die westlichen Staaten haben frühzeitig erkennen lassen, daß sie auf Verstöße gegen eingegangene Verpflichtungen mit Sanktionen auf wirtschaftlichem Gebiet ant-. Worten würden. Damit hat der Westen ein wirksames Druckmittel in der Hand, um die Einhaltung der Verträge zu fördern.
Durch diese Herstellung vielfältiger Verbindungen und Kooperationen leistet die KSZE gegenwärtig schon mehr als die NATO. Das Bündnis weigert sich nachdrücklich, die Staaten Osteuropas aufzunehmen oder ihnen Sicherheitsgarantien zu geben. Statt dessen wurde mit dem Nordatlantischen Kooperationsrat praktisch ein Parallelgremium zur KSZE geschaffen (zumindest in bezug auf den Teilnehmerkreis), das allerdings über keinerlei Befugnisse verfügt. Die Bereitschaft, in gesamteuropäischen Dimensionen zu denken und zu handeln, ist in der Allianz nach wie vor kaum zu erkennen. Die undankbare Aufgabe der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung in Osteuropa soll der KSZE überlassen werden, während die NATO im Kern eine westeuropäisch-transatlantische Organisation bleiben will. Immerhin ist das „Bündnis bereit, der KSZE seine kollektive Erfahrung zur Verfügung zu stellen, und wird sich um Herstellung zweckdienlicher Beziehungen mit der KSZE bemühen“
Ohne Zweifel werden die westlichen Staaten ihre Rüstungskontrollpolitik auch weiterhin im NATO-Rahmen abstimmen. Auf der ersten Tagung des Nordatlantischen Kooperationsrates wurde ergänzend beschlossen, in diesem Gremium eine Arbeitsgruppe zur Koordinierung der Rüstungskontrolle zu bilden Die Erfolge der KSZE auf dem Gebiet der Abrüstung sowie die Nichtbeteiligung der bisherigen „Neutralen und Nichtgebundenen“ am Kooperationsrat sprechen aber dafür, diesen Politikbereich im Zuständigkeitsbereich der Konferenz zu lassen und nach Möglichkeit dort auszubauen. So könnte das gegenwärtig wohl drängendste Problem im Bereich der militärischen Sicherheit, die Kontrolle der Nuklearwaffen auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion, unter dem Dach der KSZE behandelt werden. Alle betroffenen Staaten sind Mitglieder in der KSZE und diese würde durch die Verifikationsmechanismen des KSE-und VSBM-Abkommens über ausreichende Mittel zur Überwachung eines möglichen Abkommens verfügen. Auch auf anderen Gebieten ist das sicherheitspolitische Gestaltungspotential der KSZE noch keineswegs erschöpft. Die Option, daß sich in ihrem Rahmen aus dem kooperativen Sicherheitssystem eine gesamteuropäische Sicherheitsorganisation entwickelt, sollte nicht nur offengehalten, sondern politisch gefördert werden
III. Stabilität durch aktive Demokratisierungspolitik
Eine weitere zentrale Aufgabe für die KSZE liegt -in enger Abstimmung mit dem Europarat -in einer aktiven Politik zur Sicherung von Demokratie, Rechtsstaat und Menschenrechten. Seit Kants Schrift „Zum Ewigen Frieden“ (1795) ist die These schlüssig begründet, daß Demokratien untereinander keine Kriege führen Auch unter Demokratien bestehen selbstverständlich unterschiedliche bzw. gegensätzliche Interessen fort. Ihre Gesellschaften lassen deren gewaltsame „Lösung“ aber nicht zu, denn sie bevorzugen auch für die Bearbeitung zwischenstaatlicher Konflikte gewaltfreie Lösungsstrategien, wie sie ihrer innerstaatlichen Politik zu eigen sind
Mit der „Charta von Paris“ haben die KSZE-Teilnehmerstaaten ein gemeinsames, präzise formuliertes Demokratieverständnis festgelegt. Der dort gefundene Konsens über die Ausgestaltung der innerstaatlichen Herrschaftssysteme hat während der Moskauer Putschtage im August 1991 seine Bewährungsprobe als hochrangiger Verhaltens-maßstab für die Beziehungen in der KSZE-Staatenwelt bestanden. Diese Übereinstimmung muß gefestigt und ausgebaut werden; aber Vorrang hat gegenwärtig und absehbar die Absicherung demokratischer Verhältnisse in den vormals kommunistisch regierten Staaten. Indem die KSZE-Teilnehmer im Osten, insbesondere die neu in die KSZE aufgenommenen Mitglieder der GUS, die im KSZE-Rahmen erarbeiteten Verhaltensregeln und Prinzipien als für sich verbindlich übernehmen, tragen sie zur Stabilität in Europa bei und erfüllen eine zentrale Bedingung für westliche Wirtschaftshilfe. Damit bildet sich auch eine neue verhandlungspolitische Verknüpfung zwischen Demokratieverwirklichung und Wirtschaftskooperation heraus, die beiden Zielsetzungen dienlich ist und deren Wirksamkeit nicht unterschätzt werden darf.
Der nach den Umbrüchen der Jahre 1989/91 nunmehr erreichte gesamteuropäische Menschenrechts-und Demokratiestandard läßt das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten in bezug auf dieses Politikfeld als überholt erscheinen Die gewaltfreie Einmischung der Staaten und ihrer Gesellschaften für Demokratie und Menschenrechte stellt vielmehr einen fördernden Faktor für Sicherheit in Europa dar Eine Erzwingung der Beachtung dieser Grundsätze darf allerdings nur durch die KSZE als internationale Organisation in den Grenzen vereinbarter Kompetenzen und Mechanismen erfolgen, wenn die demokratiepolitische Überwindung des Nichteinmischungsprinzips nicht zu einer Wiedereinführung des „Rechts der Stärkeren“ im Völkerrecht führen soll.
Bereits im Ergebnis ihrer Wiener Folgekonferenz (1989) verständigten sich die KSZE-Staaten auf die Einführung von Mechanismen, um Menschen-rechtsverletzungen überprüfen zu können Nur wenige Wochen nach dem gescheiterten Putsch in der Sowjetunion einigten sie sich darauf, „im Falle eines durch undemokratische Mittel herbeigeführten oder versuchten Sturzes einer rechtmäßig gewählten Regierung eines Teilnehmerstaates die rechtmäßigen Organe dieses Staates ... mit großem Nachdruck (zu) unterstützen“ Außerdem schufen sie die Voraussetzungen für die Entsendung von KSZE-Expertenmissionen zur Untersuchung möglicher Menschenrechtsverletzungen. Hierfür ist kein Konsens erforderlich, sondern die Unterstützung von sechs bzw. zehn Staaten reicht aus Auch wenn eine institutionelle Stärkung dieses Mechanismus angestrebt wird so bleibt doch letztlich der auf einem verbindenden Demokratieverständnis beruhende politische Wille der KSZE-Teilnehmer entscheidend, ein Putschregime nicht hinzunehmen, sondern durch geeignete Sanktionen zu isolieren.
I Um die normative Kraft des KSZE-Demokratiestandärds zu erhöhen, bietet es sich an, alle entsprechenden grundlegenden Vereinbarungen, besonders die „Charta von Paris“, völkerrechtlich verbindlich zu bekräftigen. Zweckdienlich ist auch die weitere Stärkung des aus dem „Büro für freie Wahlen“ hervorgegangenen „Zentrums für Demokratie und Menschenrechte“. Dieses Zentrum sollte zu einer aktiven Demokratisierungshilfe durch Information, Kooperation und Kontaktvermittlung imstande und in der Lage sein, als „Frühwarnsystem“ selbständig auf demokratiegefährdende Bestrebungen in den Teilnehmerstaaten der KSZE aufmerksam zu machen.
Eine wichtige Funktion bei der Demokratisierungspolitik kann schließlich die Parlamentarische Versammlung der KSZE übernehmen, die erstmals im Juli 1992 in Budapest zusammentreten wird. Sie stärkt die demokratische Legitimation der KSZE und bietet einen institutioneilen Rahmen, um zu einem vertieften Konsensbildungsprozeß und Informationsaustausch über Inhalte und Verfahren von Demokratie zwischen den politischen Eliten Gesamteuropas beizutragen. Demokratisierungspolitik ist eine Aufgabe der Staaten, vor allem jedoch ihrer Gesellschaften. Unter dem Dach der KSZE sollte deshalb jede „gesellschaftliche Außenpolitik“, die der Ausbreitung von Demokratie dient -z. B. durch Bürgerrechtsgruppen, Stiftungen oder transnationale Organisationen -Rückhalt und Unterstützung finden
IV. Schutz von Minderheitenrechten
Der Schutz von nationalen Minderheiten stellt nach der Beendigung des Ost-West-Konflikts eine neue und außerordentlich dringliche Aufgabe für die KSZE dar. Ob es innerhalb des KSZE-Raumes zu gewaltförmigen Auseinandersetzungen kommt oder diese vermieden werden können, hängt entscheidend von der innerstaatlichen Verweigerung oder Verwirklichung von Minderheitenrechten ab. Durch die kommunistische Herrschaft im Osten sind alte Nationalitätenkonflikte entweder konserviert oder sogar verschärft worden Aber auch in anderen Teilen des Kontinents bestehen sicherheitsgefährdende Minderheitenprobleme fort: in Nordirland ebenso wie im Baskenland oder auf Korsika. Strategien zur Gewährung regionaler Autonomie, zur Pflege kultureller Identität und zum Ausbau partizipativer Demokratie sind geeignet, Konfliktursachen abzubauen, ebenso wie eine Dezentralisierung bzw. Föderalisierung der innerstaatlichen Ordnungen.
Im Rahmen der KSZE, die alle Problemregionen einschließt, kann am ehesten ein Katalog von Prinzipien und Rechten für eine wirksame Minderheitenpolitik erarbeitet werden. Aus einem solchen, zunächst politisch bindenden Dokument könnte später eine rechtsverbindliche „Europäische Konvention über Minderheitenrechte“, abgeschlossen unter dem Dach der KSZE oder des Europarates, hervorgehen. Schon in das Schlußdokument der Kopenhagener Menschenrechtskonferenz wurde eine Vielzahl substantieller Verpflichtungen zum Minderheitenschutz aufgenommen, die u. a. maßstabsetzend waren für die Regelung der Minderheitenrechte im deutsch-polnischen und deutsch-tschechoslowakischen Nachbarschaftsvertrag Beim ersten KSZE-Expertentreffen über nationale Minderheiten vom 1. bis 19. Juli 1991 in Genf wurde deutlich, daß zwar viele Staaten über umfassende Erfahrungen mit praktizierten Minderheitenrechten verfügen, ein gesamteuropäischer Standard für den Minderheitenschutz aber noch nicht besteht Obwohl einige KSZE-Teilnehmer, u. a. Frankreich, Großbritannien und Spanien, eine „Einmischung“ befürchteten, konnte im Schlußbericht des Treffens sowohl ein breites Spektrum an konkreten Vorschlägen formuliert werden als auch die gemeinsame Feststellung, daß „Fragen nationaler Minderheiten sowie die Erfüllung internationaler Verpflichtungen hinsichtlich der Rechte von Angehörigen nationaler Minderheiten ... ein berechtigtes internationales Anliegen (sind) und daher eine nicht ausschließlich innere Angelegenheit des jeweiligen Staates“
Die Probleme auf dem Weg zu einem KSZE-Minderheitenregime dürfen keineswegs unterschätzt werden. Die Eskalation des Konflikts im bisherigen Jugoslawien hat das von solchen Problemlagen drohende Gefahrenpotential verdeutlicht. Noch gibt es immerhin die Chance, derartigen Entwicklungen in anderen Teilen Europas, besonders auf dem Gebiet der „Gemeinschaft Unabhängiger Staaten“, entgegenzuwirken. Wiederum bietet sich die Option zu verhandlungspolitischer Verknüpfung: keine Hilfsprogramme ohne eine verfassungsrechtliche bzw. gesetzförmige Verankerung der in der KSZE formulierten, von neuen Teilnehmern durch ihren Beitritt ausdrücklich anerkannten Minderheitenrechte
Eine derartige Politik wird glaubwürdig aber nur von den Staaten vertreten werden können, deren eigene Praxis dem KSZE-Standard entspricht. In Jugoslawien hat sich gezeigt, daß konfliktverhütende Strategien angesichts des Problemdrucks und strukturell verankerter gewaltbegünstigender Rahmenbedingungen (z. B. historische, ökonomische oder religiöse) auch zu spät kommen können. Dennoch gibt es nur die Alternative: entweder eine Einhegung des vielen Nationalitäten-konflikten innewohnenden Gewaltelements durch präventiven Minderheitenschutz oder Unterdrükkung durch den Einsatz von Gewalt, wodurch das Ausbrechen eines Konflikts aber lediglich verzögert und dessen Austragung verschärft werden dürfte.
V. Konfliktvermeidung, Krisenmanagement und Streitbeilegung
Um ihre neuen Aufgaben für die Stabilisierung der noch ungefestigten Demokratien, den Schutz von Minderheiten und die Regelung sonstiger Problemlagen adäquat erfüllen zu können, benötigt die KSZE ein wirksames, sanktionsbewehrtes Instrumentarium zum Krisenmanagement und zur Verhütung und Schlichtung von Konflikten. Mit der Einrichtung des Konfliktverhütungszentrums durch den KSZE-Gipfel von Paris, seiner Stärkung als Ergebnis der ersten Tagung des KSZE-Außenministerrates in Berlin und der dort erfolgten Einigung auf einen Krisenmechanismus für Konfliktsituationen sowie mit der Billigung des von einem Expertentreffen in La Valletta (Malta) ausgearbeiteten Dokuments über die friedliche Regelung von Streitfällen nahm die KSZE wichtige Weichenstellungen vor. Sie rückte dabei vom bisherigen Konsensprinzip ab: In Berlin wurde vereinbart, daß für eine Aktivierung des Krisenmechanismus die Unterstützung von mindestens dreizehn Staaten genügt; und bei der zweiten Tagung des KSZE-Außen-ministerrates in Prag konnte man sich darauf verständigen, „politische Sanktionen“ bei „eindeutigen, groben und nicht behobenen Verletzungen einschlägiger KSZE-Verpflichtungen“ künftig auch gegen den Willen eines betroffenen Staates zu verhängen
Die relative Ohnmacht der KSZE angesichts des Auseinanderbrechens des jugoslawischen Vielvölkerstaates liefert kein Gegenargument. Die Krise in diesem Land eskalierte nicht wegen der noch unzureichend ausgebildeten Fähigkeiten der KSZE zum Krisenmanagement, sondern weil fast ganz Europa, und zwar über Jahre hinweg, die Lage unrealistisch eingeschätzt, viel zu lange auf den Fortbestand des Bundesstaates gehofft und eine präventive Krisendiplomatie demgemäß nicht rechtzeitig eingesetzt hatte. Die Kapazitäten der KSZE zur Konfliktregelung entsprechen, trotz der genannten Übereinkünfte, dennoch keineswegs den neuen Problemlagen. Die KSZE benötigt vor allem durchgreifende Sanktionsinstrumente für den Krisenfall, wenn sie nicht einen Anspruch erheben will, den sie nicht einzulösen vermag
Entsprechende Vorschläge, u. a. von Deutschland und der Tschechoslowakei vorgelegt, werden derzeit in der KSZE beraten: In institutioneller Verschränkung mit dem Rat der Außenminister soll ein Dreiergremium (Lenkungsausschuß) für Adhoc-Krisenmanagement (bestehend aus KSZE-Ratspräsidentschaft, Vorgänger-und Nachfolger-staat) etabliert und außerdem ein „Europäischer Sicherheitsrat“ eingerichtet werden. An die Stelle des Konsensprinzips sollen qualifizierte Mehrheitsentscheidungen treten. Zum Zweck der Konfliktvermeidung und zur Durchsetzung von Sanktionen soll außerdem die Aufstellung einer KSZE-Friedenstruppe unter dem Befehl des Sicherheitsrates erfolgen Darüber hinaus wäre es ebenfalls erforderlich, daß -die Entscheidungen des KSZE-Streitbeilegungsmechanismus als völkerrechtlich verbindlich anerkannt werden;
-mit gleicher Verbindlichkeit ein Sanktionskatalog festgelegt wird;
-für derartige Streitfälle die Einrichtung eines Gerichtshofes der KSZE erfolgt; -der Mechanismus auch auf bestimmte, zu definierende innerstaatliche Konflikte anwendbar ist
Der im KSZE-Raum nach dem Ende des Ost-West-Konflikts bereits erreichte und noch erreichbare Wertekonsens ermöglicht zumindest grundsätzlich die zuvor undenkbare Schaffung eines sanktionsbewehrten Konfliktregelungsregimes Der entsprechende Prozeß steht zwar längst nicht mehr am Anfang, aber der Problem-und Zeitdruck zwingt zu raschem Entscheidungsvollzug. Außer den Vereinten Nationen gibt es keine Organisation, die die KSZE auf diesem Gebiet ersetzen könnte
VI. Gesamteuropa -schon eine verpaßte Chance?
Nach den revolutionären Umbrüchen der vergangenen Jahre ist Ernüchterung eingekehrt. Die Euphorie der ersten Aufbruchszeit gehört weitgehend der Vergangenheit an und manche Hoffnungen wurden enttäuscht; statt dessen bestimmt eine Vielzahl alter und neuer Probleme die Agenda. Vorherrschend ist gegenwärtig „jene seltsame Mischung von paneuropäischer Rhetorik und einem immer deutlicher hervortretenden nationalstaatlichen Egoismus bei zwar nicht allen, aber doch vielen Akteuren“ Tatsächlich ist die Gefahr einer Überforderung der Politik real: Weder läßt sich der vorhandene Problemberg in kurzer Zeit abarbeiten noch kann erwartet werden, daß alle Kon-flikte überhaupt lösbar sind Dennoch haben sich nach der Beendigung der Ost-West-Spaltung die Chancen zur Problemregelung erheblich verbessert Nationalstaatliche Abschottung und Rückzug auf Wohlstandsinseln mögen kurzfristig machbar sein; ernstzunehmende Alternativen zur Kooperation in Gesamteuropa bieten sie in einem interdependenten Politiksystem nicht.
Der KSZE-Prozeß hat seine Fähigkeit zur Anpassung an veränderte Bedingungen hinreichend unter Beweis gestellt. Sein potentieller Aufgaben-katalog hat seit 1989 zu-, nicht abgenommen. Dennoch entsprechen die Kapazitäten und Kompetenzen der KSZE zur Problemregelung noch nicht den politischen Notwendigkeiten. Die am 24. März 1992 in Helsinki beginnende IV. KSZE-Folge-konferenz, die vom 9. -11. Juli 1992 mit einem Gipfeltreffen der Staats-und Regierungschefs abgeschlossen werden soll, stellt deshalb eine entscheidende Bewährungsprobe für die Zukunft des gesamteuropäischen Prozesses dar. Mit der Erweiterung ihres Forums um sämtliche GUS-Staaten haben sich die KSZE-Teilnehmer für den risikoreichen Versuch entschieden, deren „nachholende Modernisierung“ auf dem Weg zu Demokratie, „ziviler Gesellschaft“ und Marktwirtschaft von vornherein durch Einbindung mitzugestalten. Der zahlenmäßigen Erweiterung muß in „Helsinki II“ die inhaltliche Vertiefung folgen: die Stärkung der Fähigkeiten der KSZE zur Konfliktregelung, der adäquate Ausbau ihrer Institutionen unter Einschluß eines weiteren Abgehens vom Konsensprinzip, der Abschluß des KSE-Ia-Vertrags über eine drastische Verringerung der Truppenstärken sowie ein Mandat zur Fortsetzung der Abrüstungsverhandlungen.
Europäische Sicherheit nach der Beendigung des Ost-West-Konflikts wird gewährleistet durch ein komplexes Zusammenwirken verschiedener Organisationen und nationalstaatlicher Kooperationszusammenhänge. Die KSZE als das Nordamerika, Europa und die „Gemeinschaft Unabhängiger Staaten“ überspannende „kooperative Dach“ wird in den kommenden Jahren immer dann gefordert sein, wenn nach Überzeugung ihrer Teilnehmer-staaten politische Herausforderungen gesamteuropäisch oder von gesamteuropäischer Bedeutung sind und auch am ehesten gesamteuropäisch geregelt werden können, und eine andere, erprobte Institution zur Problembearbeitung nicht zur Verfügung steht.
