Politische Entscheidungsprozesse in der deutschen Arbeitsmarktpolitik | APuZ 12/1992 | bpb.de

I. Deutsche Arbeitsmarktpolitik in den achtziger Jahren

Arbeitsmarktpolitik ist in der Bundesrepublik Deutschland nicht allein Aufgabe der Bundesregierung. Neben ihr werden auch Länderregierungen mit regionalen Sonderprogrammen aktiv, und außerhalb staatlicher Zuständigkeit setzen die Tarifparteien zentrale Parameter für den Arbeitsmarkt. Dieser Beitrag beschränkt sich aber auf die Arbeitsmarktpolitik auf Bundesebene, soweit sie in Gesetzesvorhaben der 10. und 11. Wahlperiode des Deutschen Bundestags zum Ausdruck kommt. Dies liegt nahe an den zwei Zäsuren, die man für eine sinnvolle Abgrenzung der Arbeitsmarktpolitik in den achtziger Jahren auswählen würde: dem Regierungswechsel im Herbst 1982 und dem 1990 begonnenen Vereinigungsprozeß der beiden deutschen Staaten.

Aktive Arbeitsmarktpolitik wird in der Bundesrepublik in erster Linie mit den Instrumenten des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) betrieben. Dazu zählen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, finanzielle Hilfen für berufliche Fortbildung und Umschulung, Eingliederungsbeihilfen und Einarbeitungszuschüsse, Kurzarbeitergeld usw. Zuständig für den Einsatz dieser Instrumente ist die Bundesanstalt für Arbeit. In Zeiten hoher Arbeitslosigkeit ist der Haushalt der Bundesanstalt durch die Zahlung des Arbeitslosengeldes stark beansprucht, so daß sowohl die sozial-liberale als auch die christlich-liberale Regierung Kürzungen der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen dann vornahDiese Arbeit ist im Rahmen eines von der Stiftung Volkswagenwerk geförderten Projekts über Entscheidungsprozesse im Politikfeld Arbeit entstanden. Für die Auswertungen bedanke ich mich bei Dipl. -Soziologin Susanne Bisson und Dipl. -Volkswirt Willi Schnorpfeil. men, als sie am nötigsten waren Die Frage ist natürlich, ob weitere Kürzungen durch eine sozialliberale Regierung so umfangreich ausgefallen wären, wie die durch das Haushaltsbegleitgesetz von 1984 bei den Arbeitsmarktfördermaßnahmen vorgenommenen. Aussagen wie „Priorität hatte zunächst der Abbau des Sozialstaates“ erwecken eher den Eindruck der Wende als der Kontinuität in diesem Politikbereich.

Neu gegenüber der Arbeitsmarktpolitik der SPD/FDP-Regierung war der Versuch der Regierung Kohl, Beschäftigungshindernisse durch arbeitsrechtliche Deregulierung zu beseitigen. Das wichtigste Gesetz ist hierbei das Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985, das vor allem den Abschluß befristeter Arbeitsverträge erleichtert. Als Normalarbeitsverhältnis hat sich in der Bundesrepublik, nicht zuletzt durch die Rechtsprechung der Arbeitsgerichte, der unbefristete Arbeitsvertrag mit relativ großem Bestandsschutz durchgesetzt. Zusammen mit der Auflage des Sozialplans nach dem Betriebsverfassungsgesetz von 1972 werden diese Regeln als Einschränkung der Dispositionsfreiheit der Betriebe gesehen, die sozusagen mit einer „Modernisierungsgebühr“ belegt werden. Mit Gesetzen wie dem Beschäftigungsförderungsgesetz soll durch punktuelle und zeitlich begrenzte Eingriffe in Schutzpositionen der Arbeitnehmer die Einstellungsbereitschaft der Arbeitgeber gefördert werden, wobei die Substanz des gesetzlichen Arbeitsrechtsschutzes bewahrt werde Von gewerkschaftlicher und sozialdemokratischer Seite wird diese Interpretation nicht geteilt. Es wird befürchtet, daß die „neoliberale Konterrevolution“ oder die „Gegenreform im Arbeitsrecht“ doch den Kernbereich des Arbeitsrechts betreffen könne. Der Konflikt in der Beurteilung der von der gegenwärtigen Koalition durchgesetzten oder noch angestrebten Deregulierungen im Arbeitsrecht, von denen man sich positive Beschäftigungsauswirkungen verspricht, ist nicht auf aktive Politiker und Verbandsvertreter beschränkt, sondern geht bis in die Reihen der Wissenschaft hinein. Mit diesem Befund kontrastiert die in der vergleichenden Policy-Forschung vorherrschende Meinung, wonach der Politikstil der Bundesrepublik im internationalen Vergleich als wenig konfliktreich gilt und die Regierungswechsel als weniger einschneidend für die Politikentwicklung angesehen werden als in Großbritannien, Frankreich oder den USA. So charakterisiert Katzenstein die deutsche Politik in den verschiedenen Politikfeldern als von dichten Policy-Netzwerken beherrscht, denen neben den politischen Akteuren der Bundesebene auch die Spitzenverbände und Akteure der Länderebene angehören. In diesen Netzwerken mache die gegenseitige Abhängigkeit große Abweichungen von den bewährten politischen Lösungen unwahrscheinlich So habe auch die Regierung Kohl nicht die große Wende gebracht, selbst wenn Katzenstein für die Arbeitspolitik immerhin einen etwas größeren Wandel als für die Sozialpolitik zugesteht. In Großbritannien, den USA und Frankreich sei der Wandel der Policies, den Thatcher, Reagan oder Mitterrand zu Beginn der achtziger Jahre durchgesetzt hätten, weit größer gewesen

Nun müssen sich größere Konflikte in einem Bereich, die wegen der Durchsetzung einschneidender Policyänderungen durch die jeweilige Koalitionsmehrheit im Bundestag auftreten, und ein stärker auf Kooperation abstellender Politikstil in einem anderen Bereich nicht ausschließen. Keine Regierung wird auf allen Gebieten gleichzeitig einen Konfrontationskurs mit ihren Gegnern aufnehmen. Die Auflösung des angedeuteten Widerspruchs in der Arbeitsmarktpolitik könnte sich so ergeben, daß die Regierung im Bereich der Deregulierung tatsächlich eine Wende vollzog, während sie bei den Arbeitsförderungsmaßnahmen die Instrumente mehr oder weniger so handhabte, wie dies -unter dem Zwang der jeweiligen Haushaltslage -auch eine SPD-geführte Regierung getan hätte. Auch die Vereinigungsfolgen auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt werden ja, relativ unkontrovers, mit dem gleichen Instrumentarium zu bewältigen versucht.

Die Aussagen über den Politikstil -und das heißt konkret die Art der Entscheidungsprozesse in der deutschen Politik -stammen fast ausnahmslos aus qualitativen Fallstudien einzelner Politikfelder. Dabei versuchen die Autoren auf der Basis ihrer gesammelten Erfahrungen zu einer Gesamtinterpretation zu kommen; je mehr Einzelheiten sich dabei in dieses Gesamtbild einfügen, desto überzeugender erscheint die Analyse dem Leser. Zu diesem Gesamtbild gehört auch, daß man verstehen lernt, wie Entscheidungen zustande kommen. Nach Katzenstein z. B. spielen der deutsche kooperative Föderalismus und die Einschaltung sogenannter „Parapublic Institutions" wie der Bundesbank oder der Bundesanstalt für Arbeit in unserem Politikfeld eine wichtige Rolle. Berücksichtigt man weiterhin, daß die Bundesregierung in der Regel von einer Koalition mehrerer Parteien getragen wird, wird Katzensteins These von der Dezentralisierung staatlicher Macht in Deutschland, der auf privater Seite aber mächtige wirtschaftliche Interessenverbände gegenüberstehen, verständlich.

Die vorliegende Analyse basiert auf den Ergebnissen einer quantitativen Studie von Entscheidungsprozessen im Politikfeld Arbeit, die den Zeitraum von 1983 bis zum Sommer 1988 abdeckt. Die empirischen Daten stammen aus einer Befragung, die im Herbst und Winter 1988/89 durchgeführt wurde. Befragt wurden die für das Politikfeld Arbeit auf Bundesebene zuständigen politischen Akteure und die Verbände, die im Untersuchungszeitraum mindestens zweimal zu öffentlichen Anhörungen des Bundestagsausschusses für Arbeit und Sozialordnung geladen worden waren. Mit Hilfe dieser Untersuchung soll die Konfliktstruktur der Arbeitsmarktpolitik während der 10. und 11. Legislaturperiode beschrieben und eine Antwort auf die Frage nach der eher konfliktorischen oder kooperativen Entwicklung der deutschen Arbeitsmarktpolitik gefunden werden. Auf diese Weise können die Befunde der qualitativen Analysen bestätigt oder auch korrigiert werden.

II. Arbeitsmarktpolitik als Teil des Politikfelds „Arbeit“

Die Arbeitsmarktpolitik auf Bundesebene hängt eng mit der allgemeinen Wirtschaftspolitik und den anderen Politiken im Politikfeld „Arbeit“ zusammen. In vielen Staaten, zu denen auch das Deutsche Reich nach dem ersten Weltkrieg gehörte, wurde die Zuständigkeit für den Arbeitsmarkt von der für die Gütermärkte getrennt und eigenen Arbeitsministerien übertragen. In der Bundesrepublik ist für die Implementation einer aktiven Arbeitsmarktpolitik durch das Arbeitsförderungsgesetz von 1969 die Bundesanstalt für Arbeit als Körperschaft öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung geschaffen worden, die der Rechtsaufsicht des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung (BMA) untersteht. Außerdem ist das BMA für das Tarifwesen zuständig und kann Tarifverträge auf Antrag einer der beiden Tarifvertragsparteien im Einvernehmen mit einem paritätisch besetzten Tarifausschuß für allgemein-verbindlich erklären, also bindend für alle Arbeitgeber und Arbeitnehmer einer Wirtschaftsgruppe ohne Berücksichtigung der Verbandsmitgliedschaft. Aus all diesen Gründen ist es gerechtfertigt, die Arbeitsmarktpolitik in erster Linie als Teil des breiteren Politikfelds „Arbeit“ zu behandeln.

Als Politikfeld „Arbeit“ (auf der Bundesebene) werden die kollektiven Entscheidungen verstanden, die die industriellen Beziehungen als Verhältnis von Kapital und Arbeit regeln und in die Ressourcenverteilung zwischen diesen Produktionsfaktoren eingreifen. Unter diese allgemeine Definition fallen neben Bundesgesetzen auch Verordnungen oder Urteile und Beschlüsse des Bundesarbeitsgerichts. Bei der Arbeitsmarktpolitik erfolgt hierbei eine Beschränkung auf Gesetzesvorhaben, sei es, daß sie von der Regierung eingebracht und damit mit großer Wahrscheinlichkeit auch verabschiedet wurden, sei es, daß es sich um Einbringungen einer Oppositionspartei oder des Bundesrates handelt. Aus dem Interesse am Entscheidungsprozeß resultiert eine Beschränkung auf die Phase der Politikentwicklung; ausgeschlossen bleiben Implementationsprozesse, die z. B. in der Zuständigkeit der Bundesanstalt für Arbeit liegen.

Die allgemeine Definition des Politikfelds „Arbeit“ kann am besten durch Aufzählung der Teilbereiche konkretisiert werden, die zu den wesentlichen Bestandteilen zu rechnen sind. Dabei handelt es sich großenteils um die klassischen Teilbereiche des Arbeitsrechts. Es sind dies das kollektive Arbeitsrecht mit dem Tarifvertragsrecht und dem Betriebsverfassungsrecht, das Arbeitsvertrags-recht als Individualarbeitsrecht und das Arbeitsschutzrecht 10. Dazu kommt als wichtiges Themen-gebiet die Sozialpolitik für Arbeitnehmer, wobei hier nur an solche Regelungen im großen Bereich der Sozialpolitik gedacht ist, die direkt an die Stellung der Arbeitnehmer im Erwerbsprozeß anknüpfen und an deren Kosten die Arbeitgeber unmittelbar beteiligt sind. Konkret trifft dies für die Unfallversicherung, die betriebliche Altersversorgung oder die Arbeitslosenversicherung zu. Das weitere Feld der allgemeinen Rentenversicherung und der Gesundheitspolitik wurde ausgeklammert. Als letztes tritt noch die Arbeitsmarktpolitik als eigener Teilbereich hinzu.

Zwei Kriterien für eine solche Politikfeldabgrenzung sind denkbar: ein analytisches und ein empirisches, die sich allerdings nicht gegenseitig ausschließen müssen. Analytisch wird man diejenigen Policies zu einem Politikfeld zusammenfassen, die nach einem bestimmten theoretischen Gesichtspunkt als inhaltlich zusammengehörig betrachtet werden. Dieser Gesichtspunkt kann zu einer Einteilung führen, die quer liegt zu den üblichen Auf-teilungen nach den Geschäftsbereichen der Ministerien oder der Bundestagsausschüsse. Unter einem empirischen Einteilungskriterium wird nicht unbedingt ein Gegensatz zur analytischen Vorgehensweise, sondern eine Ergänzung verstanden. Die Frage lautet dann, ob die nach bestimmten Kriterien inhaltlich abgegrenzten Politikfelder empirische Sozialsysteme in dem Sinn sind, daß die Politikfeldakteure mit Bezug auf ein gemeinsames Symbolsystem und im Bewußtsein ihrer gegenseitigen Abhängigkeit handeln. Im Fall des Politikfelds „Arbeit“ handelt es sich um ein seit langem institutionalisiertes Politikfeld, dessen Symbolbezug das Arbeitsrecht bildet. Wenn hier die Arbeitsmarkt-politik als Teil des Politikfelds „Arbeit“ untersucht wird, so wegen der Annahme, daß die zentralen Akteure für die Arbeitsmarktpolitik unter dem allgemeinen arbeitsrechtlichen Bezugsrahmen des gesamten Politikfelds „Arbeit“ handeln und Lösungen in anderen Teilbereichen auch für die Arbeitsmarktpolitik in Rechnung stellen. Abgesehen davon sind die sich für Arbeitsmarktpolitik interessierenden einflußreichen Akteure in der Regel nicht ausschließlich an diesem einen Teilbereich interessiert, sondern beschäftigen sich auch mit anderen Teilbereichen des Politikfelds. Die folgenden empirischen Befunde erheben daher den Anspruch, ein von der Seite des Symbolsystems und von Seiten der einflußreichen Akteure relativ geschlossenes soziales System erfaßt zu haben. Mit der zunächst analytisch vorgenommenen inhaltlichen Abgrenzung eines Politikfelds soll im zweiten, empirischen Schritt der thematische Bezug hergestellt werden, unter dem die einflußreichen Akteure mit Beziehung aufeinander politisch handeln. Ziel ihres Handelns ist die Realisierung ihrer eigenen Interessen. Diese konzentrieren sich auf die Durchsetzung oder Verhinderung von bestimmten kollektiven Entscheidungen. Dabei sind die anderen einflußreichen Akteure, die mit Bezug auf dasselbe Politikfeld handeln, in Rechnung zu stellen. Der Bezug auf dasselbe Politikfeld garantiert so ein nach außen abgegrenztes soziales System.

Die einflußreichen Akteure in nationalen Politikfeldern sind in modernen Gesellschaften nicht Einzelpersonen, sondern Verbände, Behörden, Parteien oder Fraktionsgruppierungen. Es wird angenommen, daß diese Organisationen als korporative oder kollektive Akteure handeln.

Die kollektiven Entscheidungen werden in dieser Analyse im wesentlichen auf Gesetzesvorhaben auf Bundesebene eingegrenzt. Einflußmöglichkeiten ergeben sich aus institutioneilen Zuständigkeiten oder aus anderen Einflußressourcen wie Expertenwissen oder einem großen Mitgliederkreis, der den Stellungnahmen eines Verbandes Gewicht verleiht. Wer nicht über Einflußressourcen verfügt, braucht auch nicht in Rechnung gestellt zu werden und qualifiziert sich damit nicht als Mitglied in diesem Einflußsystem.

Unter dem Gesichtspunkt der Zuständigkeit ist zuerst der Bundestagsausschuß für Arbeit und Sozialordnung und dann das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung auszuwählen. Bei parlamentarischen Gremien werden nicht die Gremien selbst, sondern die Fraktionen als kollektive Akteure konzipiert, vertreten durch ihre Sprecher. Für die Fraktionen des Bundestages selbst wurden die für das Politikfeld zuständigen Obleute als Befragte ausgewählt. Darüber hinaus entspricht es der Einflußstruktur eines parlamentarischen Systems mit starken Parteien, daß auch die Bundes-vorstände der Parteien und der Parteivereinigungen als einflußreich in Rechnung gestellt werden müssen (Kriterium 1).

Für die Auswahl der einflußreichen Akteure außerhalb dieses Kreises der angenommenen Zuständigkeiten rechtlicher und -für die politischen Akteure -auch faktischer Art galt es, empirische Kriterien zu entwickeln. Es wurde davon ausgegangen, daß im parlamentarischen System der Bundesrepublik für die Gesetzesvorhaben die Sitzungen der federführenden Bundestagsausschüsse die zentralen Einflußarenen in der Phase unmittelbar vor der abschließenden Entscheidung sind. Als Indikator der Einflußmöglichkeiten von Verbänden dient deshalb die mindestens zweimalige Anhörung vor einem Bundestagsausschuß während des Untersuchungszeitraums zu einem einschlägigen Gesetzesvorhaben (Kriterium 2).

Dieses Kriterium trifft auf Verbände und Behörden zu, die institutionell außerhalb des staatlichen Gesetzgebungsverfahrens stehen. Daneben war noch ein Kriterium zu finden für die Bundesministerien und Ländervertretungen, die sich so stark für Fragen des Politikfelds „Arbeit“ interessieren, daß sie neben dem federführenden Ministerium bzw. Ausschuß auch als Einflußnehmer auftreten. Hier wurde das Kriterium der häufigen Teilnahme an den nicht öffentlichen Sitzungen des Bundestagsausschusses für Arbeit und Sozialordnung als drittes Kriterium angelegt (vgl. Tabelle 1).

In Tabelle 1 sind die einzelnen Organisationsarten zusammen mit dem jeweiligen Auswahlkriterium aufgeführt. Die 126 Organisationen bildeten die Zielgruppe der Befragung. Davon konnten 125 befragt werden. Da aber gleichzeitig ein Verband von den Befragten als einflußreich bezeichnet wurde, der nicht auf unserer ursprünglichen Liste stand, wurde dieser Verband zusätzlich befragt, so daß sich die Fallzahl wieder auf 126 erhöht.

III. Arbeitsrechtliche und arbeitsmarktpolitische Gesetzesvorhaben in der 10. und 11. Wahlperiode

1. Die Gesetzesvorhaben nach Teilbereichen In der vom Deutschen Bundestag und dem Bundesrat herausgegebenen Dokumentation „Stand der Gesetzgebung des Bundes“ werden die Gesetzesvorhaben nach Sachgruppen aufgeschlüsselt, die der Ressortaufteilung der Bundesministerien entsprechen. Im ersten Schritt mußten also die der Sachgruppe „Arbeit und Sozialordnung“ zugeordneten Gesetzesvorhaben daraufhin überprüft wer-35 den, ob sie in unser Politikfeld fielen. Im zweiten Schritt waren auch andere Sachgruppen zu überprüfen, die Berührungspunkte mit der Arbeitspolitik aufweisen. So ist für die Arbeitsmarktpolitik insbesondere auch die Sachgruppe „Wirtschaft“ hinzuzuziehen. Auf diese Weise wurden insgesamt 112 Gesetzesvorhaben identifiziert, die unserer Abgrenzung des Politikfelds „Arbeit“ entsprechen. Das sind etwa ein Achtel aller Gesetzesvorhaben in der Untersuchungsphase von 1983 bis Mitte 1988. Von den 112 Gesetzesvorhaben wurden nur 87 in den Bundestag eingebracht. Die Differenz von 25 ergibt sich in erster Linie daraus, daß Gesetzesinitiativen einzelner Bundesländer bereits von der Mehrheit des Bundesrates abgelehnt werden können. Im Bundesrat hatten im Untersuchungszeitraum die Länder mit CDU-bzw. CSU-geführten Regierungen die Mehrheit

Die Arbeitsmarktpolitik ist nach dem zugrundegelegten Kategoriensystem einer von zwölf Teilbereichen des Politikfelds „Arbeit“. Dabei lehnen sich die meisten Kategorien an das Gliederungsschema der vom Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung herausgegebenen „Übersicht über das Recht der Arbeit“ an. Im Interesse besserer internationaler Vergleichbarkeit wurden die Kategorien „Sozialpolitik für Arbeitnehmer“, „Diskriminierung im Beschäftigungssystem“ und „Arbeitsmarktpolitik“ hinzugefügt. Das vollständige Kategoriensystem für die Teilbereiche ist in Tabelle 2 aufgeführt. In dieser Tabelle wird außerdem gezeigt, wie sich die 112 Gesetzesvorhaben auf die Teilbereiche verteilen.

Die Gesetzesvorhaben wurden zunächst nach ihrem Hauptinhalt einem der Teilbereiche zugeordnet. Dabei fällt z. B. auf, daß kein einziges Vorhaben den technischen Arbeitsschutz betraf. Dies heißt nicht unbedingt, daß in diesem Teilbereich im Untersuchungszeitraum keine neuen Regeln formuliert wurden. Die Hauptregelungsformen für den technischen Arbeitsschutz sind nur anderer Art, nämlich von staatlicher Seite in erster Linie Verordnungen und dann die Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaften, die sich wieder, wie auch die Verordnungen, auf sicherheitstechnische Tatbestände beziehen können, die in „vorschriftenähnlichen Werken“ wie den DIN-Normen oder VDE-Bestimmungen erfaßt werden

Wenn man so mit der gebotenen Sorgfalt an die Interpretation der Daten von Tabelle 2 herangeht, lassen sich die Schwerpunkte der Gesetzgebungsarbeit der 10. und 11. Wahlperiode erkennen. Diese Schwerpunkte werden wesentlich von der Bundesregierung bestimmt, weil oft auch die Oppositionsparteien Gesetzentwürfe einbringen, die als Gegenentwürfe zu Initiativen der Bundesregierung gedacht sind. Die Thematisierungsfunktion liegt also in der Regel eindeutig bei der Regierung. Bei den Schwerpunkten zeigt sich eindeutig, daß die Arbeitsmarktpolitik ein solcher Schwerpunkt der Regierung Kohl in den achtziger Jahren gewesen ist. Ein Drittel aller arbeitspolitischen Vorhaben kann auch als Arbeitsmarktpolitik eingestuft werden. Diese starke Stellung der Arbeitsmarkt-politik ergibt sich vor allem dadurch, daß arbeitsmarktpolitische Wirkungen oft durch (De-) Regulierungen angestrebt werden, die primär in einem anderen Teilbereich angesiedelt sind. Am häufigsten kommen Überschneidungen mit dem Arbeitsvertragsrecht vor, am zweithäufigsten solche mit dem Schutz besonderer Personengruppen. Diese Überschneidungen rühren in der Untersuchungsperiode in erster Linie von der Deregulierungspolitik der Regierung her. Was die Häufigkeit betrifft, kann nur noch die Sozialpolitik für Arbeitnehmer mit der Arbeitsmarktpolitik und dem Arbeitsvertragsrecht mithalten. Die Sozialpolitik ist aber weniger oft als Nebenbereich betroffen, steht also mit anderen Worten isolierter im Politikfeld „Arbeit“ als die Arbeitsmarktpolitik, das Arbeitsvertrags-recht oder der Schutz besonderer Personengruppen. Selbst für eine quantitative Untersuchung, deren Hauptdatenquelle eine Befragung der einflußreichen Politikfeldakteure ist, wäre eine systematische Datensammlung für 112 Gesetzesvorhaben schwierig. Daher wurde für die Befragung eine Auswahl von 32 Gesetzesvorhaben getroffen und als Ergänzung eine Verordnung und drei Urteile bzw. Beschlüsse des Bundesarbeitsgerichts hinzugenommen. Wichtigstes Auswahlkriterium war die Policy-Relevanz für das Politikfeld. Für die Gesetzentwürfe diente die Durchführung einer Anhörung vor dem Bundestagsausschuß für Arbeit und Sozialordnung als Relevanzkriterium, für Verordnungen und Urteile bzw. Beschlüsse des Bundesarbeitsgerichts war es die Resonanz in der einschlägigen Öffentlichkeit, das heißt in erster Linie in der einschlägigen Verbandspresse der Arbeitgeber und Gewerkschaften. Wegen der Wichtigkeit der Gesetzgebung für die Fragestellung wurden zusätzlich zehn Gesetzentwürfe unabhängig von ihrer Policyrelevanz zufällig aus der Grundgesamtheit der 112 Gesetzesvorhaben ausgewählt. Insgesamt handelt es sich um 22 Gesetzentwürfe, für die mindestens eine Anhörung durchgeführt wurde, mit 10 zufällig ausgewählten Vorhaben. 2. Die ausgewählten arbeitsmarktpolitischen Gesetzesvorhaben der Regierung Kohl In der Auswahl von Gesetzesvorhaben (s. Abbildung S. 41) sind die arbeitsmarktpolitischen Schwerpunkte der Regierung Kohl klar ersichtlich. Zu dieser Gruppe sind die Regierungsvorlagen und die Gesetzesinitiativen der Koalitionsfraktionen zusammengefaßt; denn die Entscheidung darüber, ob ein Gesetzesvorhaben von der Bundesregierung oder von den Koalitionsparteien eingebracht werden soll, ist mehr taktischer Natur, als daß darin inhaltliche Abweichungen erkennbar wären. Wenn die Koalitionsparteien ein Gesetzes-vorhaben direkt in den Bundestag einbringen, muß es zunächst nicht dem Bundesrat vorgelegt werden wie die Regierungsvorlagen. Die Nummer der einzelnen Entscheidungen gibt die Position in der zeitlichen Reihenfolge von 1 bis 36 wieder, wobei ab Nummer 30 die Gesetzesvorhaben der 11. Wahlperiode beginnen.

Die folgenden Gesetzesvorhaben können als arbeitspolitische Policies der Koalitionsregierung aus CDU/CSU und FDP bezeichnet werden, unabhängig davon, ob ihr Hauptinhalt dem Teilbereich zuzuordnen ist oder die Auswirkungen die Arbeitsmarktpolitik betreffen oder ein Zusammenhang mit der allgemeinen Deregulierungspolitik gegeben ist: 3. Haushaltsbegleitgesetz von 1984 mit den Kürzungen verschiedener arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen, 4. Gesetz zur Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern mit dem Ziel der Begrenzung des Arbeitsangebots, 5. Gesetz zur Erleichterung des Übergangs vom Arbeitsleben in den Ruhestand mit demselben Ziel wie 4., 9. Beschäftigungsförderungsgesetz, 11. Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetz für Angehörige des Öffentlichen Dienstes, 12. Arbeitsförderungs-und RentenversicherungsÄnderungsgesetz u. a. zur Verlängerung des Anspruchs auf Arbeitslosengeld für ältere Arbeitslose, 16. Siebtes Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes mit Verbesserungen der beruflichen Bildung, des leichteren Zugangs älterer Arbeitnehmer zu Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen etc., 18. Änderung des Schwerbehindertengesetzes, u. a. zur Anpassung des Kündigungsschutzes an die allgemeinen Regelungen, 22. Gesetz zur Änderung des Berufsbildungsförderungsgesetzes mit dem Ziel der Verlängerung der Förderung überbetrieblicher Ausbildungsstätten, 32. Achtes Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes mit dem Ziel der Ergänzung der arbeitspolitischen Instrumente für bestimmte Zielgruppen. Alle diese Vorhaben der Bundesregierung oder der Koalitionsfraktionen erhielten Gesetzeskraft. 3. Die ausgewählten Gesetzesinitiativen der Oppositionsfraktionen Die SPD-Opposition im Bundestag sah ihre Aufgabe nach der hier vorgenommenen Auswahl weniger darin, eine eigene Arbeitsmarktpolitik als Alternative zum Regierungsprogramm zu formulieren, als vielmehr darin, den Schutzgesichtspunkt des Arbeitsrechts in gewisser Unabhängigkeit von den arbeitsmarktpolitischen Auswirkungen zur Geltung zu bringen. Das wird aus den folgenden Gesetzesinitiativen der SPD-Fraktion ersichtlich, von denen nur das Arbeitszeitgesetz wegen der Einschränkungen des Arbeitsangebots auch der Arbeitsmarktpolitik zugerechnet wurde: 6. Arbeitszeitgesetz mit Festschreibung der 40-Stunden-Woche und der Beibehaltung des Achtstundentages, 7. Gesetz zur Änderung der Konkursordnung mit dem Ziel, den Sozialplan als bevorrechtigte Konkursforderung zu behandeln, 13. Gesetz zur Sicherung der Gleichbehandlung von Männern und Frauen am Arbeitsplatz, 21. Gesetz zum Ausbau der betrieblichen Mitbestimmung bei der Einführung neuer Technologien, 25. Gesetz zur Anerkennung eines Kindererziehungsjahres in der gesetzlichen Rentenversicherung für ältere Frauen, 26. Gesetz zur Sicherung der Montanmitbestimmung als Vorhaben für das kollektive Arbeitsrecht, 29. Gesetz zum Schutz der Teilzeitbeschäftigten.

Alle diese SPD-Initiativen sind in der Regel in der zweiten Lesung im Bundestag gescheitert.

Zwei in die Auswahl einbezogene Gesetzesvorhaben wurden von den Grünen initiiert, von denen sich eines, 28. Gesetz zum Verbot der Aussperrung, mit dem kollektiven Arbeitsrecht befaßt, und ein weiteres, 15. Gesetz zum Überstundenabbau, der Arbeitsmarktpolitik zuzurechnen ist, weil durch Begrenzung der Mehrarbeit letztlich das Angebot an Arbeitsplätzen vermehrt werden könnte. Das Gesetz zum Überstundenabbau wurde noch an die Ausschüsse überwiesen, es kam aber zu keiner zweiten Lesung im Plenum. 4. Die ausgewählten Gesetzesinitiativen von Mitgliedern des Bundesrats Wegen des Gesetzesinitiativrechts des Bundesrats hat die jeweilige Opposition auf Bundesebene die Möglichkeit, über eine Länderregierung, die von der Oppositionspartei gestellt wird, Gesetzesvorschläge einzubringen. Die Regierungen der Länder werden natürlich auch aus eigenem Antrieb tätig. Im Untersuchungszeitraum hatte die Bundesregierung keine parteipolitische Bundesratsmehrheit gegen sich, so daß die ausgewählten Gesetzes-initiativen von Ländern mit SPD-Regierungen schon an der Mehrheit im Bundesrat scheiterten. Insgesamt hätten die drei Gesetze, von denen das erste von Hessen, das zweite von Nordrhein-Westfalen und Hessen und das dritte von Bremen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland eingebracht wurde, alle arbeitsmarktpolitische Auswirkungen gehabt: 2. Gesetz zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität mit dem Ziel einer stärkeren Bestrafung der unbefugten Überlassung von Leiharbeitern, 30. Gesetz zur beschäftigungswirksamen Einschränkung der Leiharbeit, 35. Gesetz zur Einführung einer Altersgrenze für die Zulassung zur kassenärztlichen Versorgung.

Die Zugehörigkeit zum Regierungslager bedeutet nicht automatisch, daß eine Landesregierung mit ihren Gesetzesinitiativen Erfolg haben müßte. So wurde die folgende Initiative von Berlin und Schleswig-Holstein, beide damals von der CDU regiert, von Ausschüssen des Bundesrates von der Tagesordnung abgesetzt und später nicht weiterverfolgt: 1. Zweites Gesetz zur Änderung des Arbeitsgerichtsgesetzes mit dem Ziel einer Neuordnung der Zuständigkeiten für die Gerichtsorganisation.

Von allen Länderinitiativen, die in der Auswahl enthalten sind, war nur die folgende von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein erfolgreich: 8. Erstes Gesetz zur Änderung des Jugendarbeitsschutzgesetzes mit dem Ziel einer flexibleren Gestaltung der Arbeitszeit für Jugendliche.

Von den politischen Gegnern der Deregulierung des Arbeitsmarktes wird dieses Gesetz als der Einstieg in den Abbau von Schutzrechten der Arbeitnehmer angesehen. Gleichzeitig kann man es als Bestätigung der sozialpolitischen Führungsrolle der CDU-Regierungen von Rheinland-Pfalz innerhalb der Gesamtpartei verstehen 5. Weitere Regierungsvorlagen und sonstige Entscheidungen der Auswahl In der Aufstellung von Gesetzesvorhaben fehlen noch die Regierungsvorlagen bzw. die Initiativen der Koalitionsparteien, die sich nicht auf die Arbeitsmarktpolitik beziehen. Sie müssen nicht nur der Vollständigkeit halber aufgeführt werden, sondern auch um die gegenseitige Abhängigkeit der verschiedenen Gesetzesvorhaben im Politikfeld „Arbeit“ aufzuzeigen. Alle diese Vorschläge wurden Gesetz: 14. Drittes agrarsoziales Ergänzungsgesetz, 20. Gesetz zur Sicherung der Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen (Paragraph 116 des Arbeitsförderungsgesetzes), 23. Gesetz zur Entlastung landwirtschaftlicher Unternehmer von Beiträgen zur landwirtschaftlichen Sozialversicherung, 27. Zweites Vermögensbeteiligungsgesetz, 31. Verlängerung der Montanmitbestimmung, 33. Gesetz zur Bildung von Jugend-und Auszubildendenvertretungen in den Betrieben, 34. Gesetz zur Meldepflicht des Arbeitgebers in der Sozialversicherung, 36. Gesetz zur Änderung des Betriebsverfassungsgesetzes über Sprecherausschüsse der leitenden Angestellten und zur Sicherung der Montanmitbestimmung. Bei den zusätzlich zu den Gesetzesvorhaben aufgenommenen Entscheidungen handelt es sich um die folgenden: 10. Urteil des Bundesarbeitsgerichts über die Zulässigkeit von kurzen, zeitlich befristeten Warnstreiks in der Form der „neuen Beweglichkeit“, 17. Beschluß des Bundesarbeitsgerichts zum erzwingbaren Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats für betriebliche Zulagen zum tariflichen Entgelt, 19. Beschluß des Bundesarbeitsgerichts über das Initiativrecht des Betriebsrats bei Einführung von Kurzarbeit, 24. Gefahrstoffverordnung mit Auswirkungen auf den technischen Arbeitsschutz. 6. Das Interesse an den ausgewählten Entscheidungen des Politikfeldes In der Abbildung ist das durchschnittliche Interesse der 126 Politikfeldakteure an allen 36 Entscheidungen in der zeitlichen Reihenfolge der Entscheidungsereignisse eingezeichnet. Bei jeder Entscheidung findet sich der Zusatz R, wenn es sich um eine erfolgreiche Regierungsinitiative handelt, der Zusatz O indiziert Initiativen einer Oppositionspartei, die alle scheiterten, und L steht für Länderinitiativen, von denen lediglich die von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein eingebrachte Vorlage 8 Gesetz wurde. Unter A sind schließlich die Gefahrstoffverordnung und die drei Urteile bzw. Beschlüsse des Bundesarbeitsgerichts zusammengefaßt.

Das Gesetzesvorhaben, das auf der von 0 bis 5 laufenden Interessenskala das größte Interesse fand, ist das Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985 (Nr. 9), dicht gefolgt vom Haushaltsbegleitgesetz von 1984 (Nr. 13). In deutlichem Abstand folgt das Vorruhestandsgesetz (Nr. 5) und die Änderung des Paragraphen 116 Arbeitsförderungsgesetz (Nr. 20). Bei allen diesen Gesetzesvorhaben, für die sich die Akteure besonders stark interessierten, handelt es sich um Regierungsvorlagen, bei drei der vier Vorhaben um arbeitsmarktpolitische Initiativen der Regierung Kohl. Aus der Verteilung des Interessenprofils über die Zeit wird noch eine weitere Besonderheit sichtbar: Die vom Interesse der Beteiligten her gesehen zentralen Gesetzesvorhaben fallen in die erste Zeit nach der Bonner Wende. Hierin kommt eventuell ein allgemeineres Phänomen von Regierungswechseln in Demokratien zum Ausdruck. Größere Policy-Änderungen, die die neue, eben aus Wahlen erst siegreich hervorgegangene Regierung nicht unmittelbar nach ihrem Amtsantritt in die Wege leitet, haben eine geringe Chance einer späteren Verwirklichung.

Die Gesetzesvorhaben, für die sich viele Akteure interessieren, sind in der Regel auch die kontroversesten. Beim Haushaltsbegleitgesetz überwogen unter den befragten Verbänden sogar die Gegner und auch beim Arbeitsförderungsgesetz war der Vorsprung der Gesetzesbefürworter unter allen Akteuren fast so knapp wie bei der bekanntermaßen äußerst umstrittenen Änderung des Paragraphen 116 Arbeitsförderungsgesetz. Dagegen handelt es sich bei den Gesetzesvorhaben, die nur sehr wenig Aufmerksamkeit erregten, typischerweise nicht um Oppositionseinbringungen -diese weisen ein mittleres Niveau des Interesses auf -sondern großenteils um unkontroverse Regierungsvorlagen wie das agrarsoziale Ergänzungsgesetz (Nr. 14), das Versicherungsbeitragsentlastungsgesetz für landwirtschaftliche Unternehmer (Nr. 23) oder das Berufsausbildungsförderungsgesetz (Nr. 22). Man kann diese Gesetze ohne Gegner als Beispiele für distributive Politik ansehen, bei der die Höhe der Forderungsbeträge keine politischen Widerstände hervorruft.

IV. Konfliktstruktur und Problemlösungsverfahren

Bei jeder Entscheidung im Politikfeld wird es im Normalfall Befürworter geben, sonst wäre ein wichtiger Akteur mit dem Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren gar nicht erfaßt worden, und es kann darüber hinaus Gegner geben, die eine Verabschiedung des Vorschlags in Gesetzesform möglichst verhindern wollen. Dazu kommt als Besonderheit komplexer Artikelgesetze, daß man für bestimmte Regelungen und gegen andere im selben Gesetz ist. Diese Gruppe wird als die Gruppe der Ambivalenten bezeichnet. Eine derartige ambivalente Haltung nehmen z. B. oft die Sozialversicherungsverbände ein.

Stehen die Meinungsgruppen bei einer Entscheidung fest, stellt sich als nächstes die Frage, ob sie sozial organisiert sind. Von einer Koalition würde man z. B. sprechen, wenn die Vertreter mit derselben inhaltlichen Präferenz für oder gegen einen Gesetzentwurf auch tatsächlich politisch zusammenarbeiten, um, bei Befürwortung, das Gesetz zustande zu bringen oder, bei Gegnerschaft, es zu verhindern. Ein Handlungspotential der Mei-nungsgruppe ist aber auch schon gegeben, wenn die Akteure mit derselben Haltung zum Gesetz in Kommunikationsbeziehungen stehen und füreinander erreichbar sind. Solche Gruppen von Akteuren, die zu einem Ereignis dieselbe Meinung vertreten und füreinander im Kommunikationsnetzwerk des Politikfelds erreichbar sind, können als kollektive Akteure bezeichnet werden, im Unterschied zu den Koalitionen oder „action sets“ Als weiteres Definitionskriterium wird eine Mindestgröße von drei Mitgliedern zugrunde gelegt.

Da die Kommunikationsbeziehungen zwischen den 126 Akteuren des Politikfelds sehr dicht sind, überrascht es nicht, daß es keine sozial isolierten Akteure gibt. Es muß deshalb nicht bei jedem kollektiven Akteur im einzelnen geprüft werden, ob Kommunikationsbeziehungen zu den anderen Akteuren mit derselben Gesetzespräferenz vorliegen. Dieses Kriterium ist im vorliegenden Datensatz immer erfüllt.

Die Konfliktstruktur des Politikfelds ergibt sich erst aus der gleichzeitigen Betrachtung der kollektiven Akteure bei allen Gesetzesvorhaben. Wenn nicht immer alle Akteure einer Meinung sind, können sich zwei gegensätzliche Konfliktmuster ergeben: eine polarisierte Konfliktstruktur und eine pluralistische Konfliktstruktur mit starken Überlappungen zwischen allen kollektiven Akteuren. Im ersten Fall würden sich bei jedem Gesetzesvorhaben immer wieder dieselben Akteure in zwei feindlichen Lagern gegenüberstehen. Im zweiten Fall führen die vielfältigen Überschneidungen zwischen den kollektiven Akteuren eher zu ringartigen Strukturen wie z. B. im Farbenkreis. Zwischen diesen Extremtypen sind viele Übergänge denkbar.

Wir verzichten auf eine Wiedergabe der Einzelheiten der empirischen Analyse und beschränken uns auf eine Beschreibung der Ergebnisse. Die allgemeine Konfliktstruktur des Politikfelds „Arbeit“ ergibt sich dabei, als Ergebnis einer multidimensionalen Analyse, als Gruppierung der verschiedenen kollektiven Akteure auf einer Fläche, die sich nach zwei Gesichtspunkten beschreiben läßt: 1. Welche Akteure liegen besonders nah zusammen, und 2. wie sind diese lokalen Verdichtungen zueinander angeordnet?

In der Konfliktstruktur sind zunächst zwei Verdichtungen zu erkennen, die sich unschwer als Gegensatz der zum Regierungslager einerseits und zum Oppositionslager andererseits gehörenden Akteure erkennen lassen. Das Regierungslager im engeren Sinn ist eine Gruppierung von kollektiven Akteuren, die die Gesetzesvorhaben der Bundesregierung oder der Koalitionsfraktionen befürworten. In dieser Gruppe befinden sich zum Beispiel die Befürworter des Beschäftigungsförderungsgesetzes. Die Gegner dieses Gesetzes. sind genau gegenüber plaziert. Diese Konfliktfront ist für alle arbeitsmarktpolitischen Gesetze des Regierungslagers charakteristisch. Diese Gegenüberstellung umfaßt aber noch nicht das Gesamtbild. Zur Arbeitsmarkt-politik der Regierung gibt es immer auch eine Gruppe der Ambivalenten, die also einen Teil der Neuregelungen begrüßen, einen anderen Teil aber ablehnen. Damit wird eine reine Polarisierung zwischen Befürwortern und Gegnern verhindert und aus einer solchen Zweierkonstellation eine Dreierkonfiguration gemacht.

Das Regierungslager im engeren Sinn besteht fast ausschließlich aus Befürwortern der Regierungsvorlagen. Das Oppositionslager setzt sich aber nicht einfach spiegelbildlich nur aus den Gegnern dieser Gesetze zusammen, sondern enthält auch kollektive Akteure, die die Oppositionsinitiativen befürworten. Die Opposition hat nicht nur das Recht der Gesetzesinitiative, sondern nutzt es im deutschen System auch zur Formulierung einer eigenen alternativen Arbeitspolitik. Allerdings zeigt sich hier die zweite Durchbrechung einer strikten polarisierten Konfliktstruktur. Die Gegner der Oppositionsinitiativen sind nicht inmitten des engeren Regierungslagers zu finden, sondern in einem eigenen Bereich der Fläche. Die Bedeutung dieser Konflikt-front erschließt sich erst, wenn man sich die Zusammensetzung dieser kollektiven Akteure ansieht.

Dies soll anhand von zwei Beispielen erfolgen. Zum einen wird das Beschäftigungsförderungsgesetz als die wichtigste arbeitsmarktpolitische Einzelmaßnahme der Regierung Kohl und zum anderen eine Gesetzesinitiative der SPD zum Ausbau der betrieblichen Mitbestimmung für die Einführung und Anwendung neuer Technologien am Arbeitsplatz ausgewählt.

Letzteres Gesetz wurde naturgemäß von allen SPD-Akteuren unterstützt und fand eine ziemlich geschlossene Unterstützung bei den Gewerkschaften einschließlich der DAG und dem Deutschen Beamtenbund. Die Gegner kamen jedoch fast ausschließlich aus dem Unternehmerlager, während sich die CDU-Akteure bedeckt hielten. Wenn sie sich über-B haupt für das Gesetz interessierten, wie die Christlich-Demokratische Arbeitnehmerschaft (CDU-Sozialausschüsse) oder die Bundestagsfraktion der CDU/CSU, nahmen sie eine differenzierte, ambivalente Haltung zu diesem Gesetzesvorhaben der größten Oppositionspartei ein. Die politischen Akteure des Regierungslagers überlassen den Kampf gegen Gesetzesinitiativen der Opposition mehr den betroffenen Interessenverbänden, als daß sie ihn selbst führten. Sie halten sich bedeckt.

Anders war die Situation beim Beschäftigungsförderungsgesetz. Hier wurde das Regierungslager naturgemäß von den Ministerien und den politischen Akteuren der CDU/CSU und der FDP angeführt. Außerdem können die meisten Arbeitgeber-verbände in diesem Fall dem Regierungslager zugerechnet werden. Auf der anderen Seite standen die SPD und die Grünen, unterstützt von den DGB-Gewerkschaften. Zur Gruppe der Ambivalenten gehörte eine relativ gemischte Gruppe, zu der Sozialversicherungsverbände zählten. Man kann die These vertreten, daß diese ambivalenten kollektiven Akteure bei den Beratungen eines Gesetzentwurfes eine mäßigende Funktion ausüben und die Möglichkeit für Kompromisse in Detailfragen, auch über die Grenzen von Regierung und Opposition hinweg, offenhalten.

Damit ist, bei grundsätzlicher Durchsetzungswilligkeit der Regierungsmehrheit in den Ausschußberatungen kontroverser Gesetze, ein Lösungsverfahren möglich, das die totale Konfrontation zwischen Befürwortern und Gegnern und damit in der Regel zwischen Regierung und Opposition vermeidet. Von den Ambivalenten wird die Kompromißbereitschaft in Detailpunkten, die nicht den Hauptzweck eines Regierungsvorhabens in Frage stellen, offengehalten. Wie König in einer Fallstudie des Entscheidungsprozesses zum Beschäftigungsförderungsgesetz im zuständigen Bundestagsausschuß gezeigt hat blieben auch der Opposition gewisse Chancen der Interessenrealisierung. Bei komplexen Artikelgesetzen werden viele Einzelregelungen zu einem Paket zusammengeschnürt, dem auch die politischen Akteure normalerweise nicht in allen Punkten befürwortend oder ablehnend gegenüberstehen, so daß sich sogar für die politischen Parteien bzw. Fraktionen bei genauerem Hinsehen oft eine gewisse Ambivalenz der Beurteilung ergibt. Trotzdem darf bei der Gesamtinterpretation der Arbeitsmarktpolitik der Regierung Kohl nicht übersehen werden, daß sie in ihrem Deregulierungsteil umstritten blieb. Für Kompromisse eigneten sich eher die sozialpoliti-sehen oder distributiven Komponenten der Arbeitsmarktpolitik, die nach der Konsolidierung des Haushalts der Bundesanstalt für Arbeit ab 1985 wieder stärker genutzt werden konnten. Bei den Neuregelungen im Tarifvertragsrecht oder im Arbeitskampfrecht, die als Gefährdung des jeweiligen Status quo im Verhältnis von Arbeit und Kapital interpretiert werden konnten, war die Wahrscheinlichkeit eines polarisierten Konflikts am größten.

V. Interpretation

Die Untersuchung des deutschen Politikfelds „Arbeit“ wurde im internationalen Vergleich durchgeführt. Es existiert eine amerikanische Vergleichs-studie der „US Labor Policy Domain“, die auch bereits zusammen mit den deutschen Daten ausgewertet wurde Demnächst wird in den internationalen Vergleich eine japanische Studie mit einbezogen. Beschränkt man sich zunächst auf die deutsche und amerikanische Konfliktstruktur im Politikbereich „Arbeit“, läßt sich ein deutlicher Unterschied feststellen. Die amerikanische Konfliktstruktur entspricht eher dem polarisierten Typ als die deutsche, deren Polarisierungsteil vor allem durch die ambivalenten kollektiven Akteure abgemildert wird. Zur Gesamtinterpretation der Entscheidungsprozesse im deutschen Politikfeid „Arbeit“ kann hier auf die Aussage eines Befragten Bezug genommen werden, der stellvertretender Hauptgeschäftsführer eines großen Wirtschaftsverbandes ist. Er faßte im Interview seinen Eindruck über die Besonderheiten des deutschen Systems der politischen Einflußnahme wie folgt zusammen: 1. Die deutsche Gesetzgebung sei durchsichtiger als die amerikanische; es zählten praktisch nur Regierungsvorlagen. 2. Die Meinungsbildung setze in Deutschland rechtzeitig, z. T. schon vor den Referentenentwürfen ein, und sie sei umfassend, weil alle wichtigen Gruppen beteiligt seien. 3. Alle Beteiligten seien, in Kenntnis der Koalitionslage kompromißbereit, nicht zuletzt deshalb, weil sich etwa 80 bis 100 Personen seit Jahren kennen. 4. Die Resultante einer Reform ließe sich leicht im voraus abschätzen, so daß man sein Handeln, auch gegenüber den weniger informierten Mitgliedern des eigenen Verbandes, danach ausrichten könne. Der Hinweis auf die Koalitionslage macht deutlich, daß parlamentarische Mehrheiten durchaus bedeutsam sind, und daß man, zumindest was das Politikfeld „Arbeit“ betrifft, nicht von einer heimlichen „Allparteienkoalition“ sprechen kann. Gerade die Gegner des bis heute umstrittenen Beschäftigungsförderungsgesetzes machen, wenn sie Gegenvorschläge zum Abbau der Arbeitslosigkeit präsentieren, in der Regel darauf aufmerksam, daß diese gegenwärtig keine politische Mehrheit fänden. Daß in der deutschen Politik trotzdem einschneidendere Policy-Änderungen aufgrund von Regierungswechseln vermißt werden, kann natürlich am gewählten Maßstab liegen. Für das Politikfeld Arbeit ist aber außerdem daran zu erinnern, daß es bisher in der Bundesrepublik nie eine absolute Mehrheit für eine reine SPD-Regierung oder, was arbeitsmarktpolitisch gesehen sich vielleicht ähnlich auswirken würde, eine Regierung aus SPD und Grünen gegeben hat. Erst von einer solchen Regierung wäre wohl eine erneute Wende der Arbeitsmarktpolitik zu erwarten.