I. Durch Konvertibilität zur Marktwirtschaft
Die Reformländer Mittel-und Osteuropas haben es selbst in der Hand, Mitglieder der Europäischen Gemeinschaft zu werden. Anträge auf Mitgliedschaft gemäß Artikel 237 EWG-Vertrag können zwar noch für einige Zeit zurückhaltend behandelt werden, vor allem auf Druck der ohnehin von Anpassungsproblemen belasteten Landwirtschaft der EG-Länder, aber die faktische Mitgliedschaft kann jedes Land durch seine Ordnungspolitik beschleunigen.
Eine schnellere faktische Einbindung Osteuropas in den europäischen Einigungsprozeß ist vordringlicher geworden: Ökonomisch vor allem nach dem politischen Durchbruch zum Vertrag über einen Europäischen Wirtschaftsraum zwischen der EG und der EFTA vom 21. /22. Oktober 1991. Politisch vor allem, weil die in Jugoslawien offen ausgebrochene Gewalt daran erinnert: Letztlich geht es um eine Friedensordnung in einem Europa der Regionen, in dem Serben, Kroaten, Basken, Nordiren oder Korsen Europäer sein können, wo sie sich nicht als Jugoslawen, Spanier, Briten oder Franzosen verstehen wollen. Es geht um ein Europa der Regionen, in dem westliches und östliches Neiße-Ufer von Görlitz sich näher sind als Görlitz und Dresden, mit Euro-Regionen wie z. B. einer Region Schlesien, Böhmen und Sachsen, die gemeinsam Probleme anpackt. Nur so wird dauerhaft zurückweichen, was Menschen künstlich trennt, gegeneinander aufbringt und der sozialen Chancen beraubt, die eine offene Gesellschaft mit offenen Märkten bietet
Die Transformation in eine Wirtschafts-und Gesellschaftsordnung, die Osteuropa in einen Europäischen Wirtschaftsraum und in die Europäische Gemeinschaft führt, bringt zunächst Umstellungsprobleme. Die Gefahr besteht, daß die Menschen, von denen schwierige Umstellungen erwartet werden, die Anpassungskosten höher bewerten als Nutzen und Chancen der Transformation: Solche Schwierigkeiten können die Transformation und die Integration der Reformländer in ein geeintes Europa gefährden. Darum sind die Reihenfolge der Schritte und das Tempo der Umstellung der Wirtschaftsordnung und der Eingliederung in Europa so wichtig.
Auf politischem Gebiet erfüllt z. B. Polen bereits alle Voraussetzungen für die EG-Mitgliedschaft. Bei der Reform der Wirtschaftsordnung ist allerdings nach Jahrzehnten von Verstaatlichung und Staatsversagen noch vieles zu leisten: die Ordnung der Eigentumsrechte, Geldwertstabilität, Wettbewerbspreise und leistungsfähige Infrastruktur, vor allem im Finanz-und Kreditbereich. Aber außen-wirtschaftlich schicken sich Polen, Ungarn und die CSFR an, liberaler zu werden, als es alle Beitritts-länder der EG zuvor bei ihrem Beitritt gewesen sind, mit Ausnahme vielleicht der Bundesrepublik und der Benelux-Staaten. So kann Osteuropa durch Konvertibilität und Öffnung seiner Märkte für Güter und Kapital faktisch schon Schritte zur Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft gehen, bevor noch die EG ihre Handelsschranken gegenüber Osteuropa voll abbaut.
Die feste und endgültige Verankerung einer demokratischen und marktwirtschaftlichen Ordnung werden Reformländer Mittel-und Osteuropas nur in einem vereinten Europa erreichen und absichern können Soweit also die Außenhandels-und Kapitalverkehrsliberalisierung zur Eingliederung der östlichen Länder in Europa beitragen, sind sie geeignete Transformationsinstrumente für die wirtschaftliche und politische Ordnung Osteuropas. Auf diese Interdependenz zwischen wirtschaftlicher und politischer Freiheit und Ordnung hat vor allem Walter Eucken, führender Kopf der „Freiburger Schule“ und einer der geistigen Väter der Marktwirtschaft in Deutschland, hingewiesen Von ihm kann man in Osteuropa wahrscheinlich für die Transformation der Wirtschaftsordnung eher noch mehr lernen als z. B. in der CSFR von Friedrich von Hayek.
Die Interdependenz zwischen innerer und äußerer Wirtschaftsordnung haben insbesondere Fritz W. Meyer, der Schüler von Walter Eucken, und Wilhelm Röpke untersucht Wilhelm Röpke faßt zusammen: „Devisenzwangswirtschaft und Planwirtschaft im Inneren bedingen heute in der Regel einander.“ Wer also die innere Staats-Planwirtschaft nicht mehr wolle, müsse auch die Devisenzwangswirtschaft abschaffen. Wer die Devisenzwangswirtschaft abschaffe, bringe das ganze Gebäude des geschlossenen kollektivistischen Staates zum Einsturz. Es war eben kein historischer Zufall, daß unter Lenin nach der Revolution von 1917 in Rußland erstmalig die Devisen-zwangswirtschaft zur außenwirtschaftlichen Absicherung einer totalitären Diktatur eingeführt worden ist
So ist es kein Zufall, daß in Polen und Ungarn bei der Abkehr von Diktatur und Staatsplanung die Liberalisierung des Außenhandels und des Kapitalverkehrs schon in einer frühen Phase des Transformationsprozesses eine so große Rolle gespielt hat. Wilhelm Röpke kann sich in seinem Plädoyer für die Befreiung und Einigung ganz Europas insofern durch die polnischen Reformen nur bestätigt sehen. Sein Ceterum censeo war die Abschaffung der Devisenzwangswirtschaft
Alfred Müller-Armack, dem die deutsche Wirtschaftsordnung mehr verdankt als nur den bekannten Namen „Soziale Marktwirtschaft“, hieß bei der Aushandlung der EWG-Verträge wegen eines ähnlichen Ceterum censeo schon bald „Mister Convertibility". Das war als spöttische Abwertung gemeint, aber Konvertibilität wurde schnell zum Markenzeichen für Alfred Müller-Armack, für Ludwig Erhard und auch für die Bundesrepublik Deutschland. Die Parallelen zwischen der Geschichte dieses Namens und der Geschichte des „Made in Germany“ sind unübersehbar. Konvertibilität ist auch heute für jedes Land ein wertvolles Markenzeichen: Wer dieses Markenzeichen hat und auch dauerhaft bewahrt, dem leiht man internationales Kapital zu günstigeren Konditionen als Ländern mit Devisenzwangswirtschaft.
Polen z. B. war also gleich mehrfach gut beraten, -als es die schrittweise Einführung der Konvertibilität seit 1987 an die Spitze der Transformation und der außenwirtschaftlichen Liberalisierung gestellt hat -wenn heute eine umfassendere Liberalisierung des Güter-und Kapitalverkehrs die inneren ordnungspolitischen Reformen nach dem Oktober 1989 begleitet -und wenn zugleich durch die Liberalisierung des Güter-und Kapitalverkehrs der enge Weg einer nur monetären Konvertibilität zum Weg in die freie Konvertibilität des Zloty in Güter-und Kapitaltransaktionen erweitert wird:
Letztlich wollen die Menschen nicht Zloty in D-Mark konvertieren, sondern mit im strengen Sinne konvertiblen Zloty Güter bzw.
Eigentumsrechte kaufen, wo und wann immer sie wollen und können
II. Liberalisierung der Außenwirtschaft und innere Transformation
1. Die Interdependenz der Reformschritte Damit ist der Kern des Problems bei der außen-wirtschaftlichen Liberalisierung zum Zwecke der Transformation der polnischen Wirtschaftsordnung angesprochen: Die Menschen in Osteuropa brauchen nach über 40 Jahren sozialistischer Zwangswirtschaft ähnlich wie in der ehemaligen DDR wettbewerbsfähige Arbeitsplätze, um durch eigene Leistung das Geld zu erwirtschaften, das sie frei in Güter tauschen wollen.
Von einer schnellen außenwirtschaftlichen Liberalisierung in Osteuropa wird, ähnlich wie beim schnellen Übergang zur Währungseinheit in Deutschland, ein um so stärkerer Einbruch bei Produktion und Beschäftigung befürchtet Denn die volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen für eine funktionsfähige Marktwirtschaft und für wettbewerbsfähige Unternehmen werden in Osteuropa erst geschaffen, während die außenwirtschaftliche Öffnung der Märkte die Wirtschaft bereits unter steigenden internationalen Wettbewerbsdruck setzt.
Es geht also um die Frage, die man heute mit „Timing und Sequencing“ bei wirtschaftlichen Reformen umreißt: Zu welchem Zeitpunkt, in welcher Reihenfolge und mit welchem Tempo sollen die einzelnen Reformschritte angegangen werden? Dabei ist zu beachten: -Nach einem extrem langen Anpassungsstau sind einerseits die Anpassungsprobleme besonders groß. Daher und wegen begrenzter politischer Möglichkeiten können nicht alle erforderlichen Reformschritte gleichzeitig angegangen werden.
-Andererseits besteht zwischen den Reformschritten die Interdependenz, die Walter Eucken in Anlehnung an die ökonomischen Klassiker als „Zusammengehörigkeit der konstituierenden Prinzipien“ einer marktwirtschaftlichen Ordnung gekennzeichnet hat
1. funktionsfähige Eigentumsordnung mit dominierendem Privateigentum, 2. stabile Währungsordnung, 3. offene Wettbewerbsmärkte mit Vertrags-freiheit und Haftungsprinzip, 4. leistungsfähige staatliche Infrastruktur.
Das Dilemma besteht also darin: Der innere, enge Zusammenhang zwischen den konstituierenden Reformschritten erfordert einerseits simultane Reformschritte; Anpassungsstau, politische Widerstände, zuviel Bürokratie bei schlechter Staatsverwaltung, Kapitalmangel und Wirkungsverzögerungen bei den Reformmaßnahmen schließen andererseits möglichst gleichzeitige Reformen auf allen Ebenen oft aus.
Daraus ergibt sich dann das Problem, die Reform-schritte so aufeinander abzustimmen, daß im Anpassungsprozeß die Einbrüche bei Produktion und Beschäftigung möglichst gering und kurzfristig gehalten werden können, ohne andererseits den Aufbau wettbewerbsfähiger Strukturen bis zum Sankt Nimmerleinstag hinauszuzögern.
Wichtige Rahmenbedingung für jedes einzelne Reformland ist dabei zunächst das entsprechende Timing und Sequencing der Transformation bei den ehemaligen Handelspartnern des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW), insbesondere in der ehemaligen DDR, der CSFR und Ungarn. Ganz Osteuropa braucht -wie Österreich um die Jahrhundertwende zu Böhm-Bawerks Zeiten -eine passive Leistungsbilanz durch Netto-Kapital-zuflüsse
Daher können sich die osteuropäischen Länder im Wettbewerb um knappes internationales Kapital bei den Liberalisierungen nicht ängstlich zurückhalten, wie manche Ratgeber raten. In diesem Fall nämlich ginge das Kapital bevorzugt in Länder mit geringeren Risiken durch Kapitalverkehrsbeschränkungen, z. B. in die bereits stärker industrialisierte CSFR oder nach Spanien, wenn dort die übrigen Standortbedingungen nicht schlechter sind. In der CSFR trifft allerdings ein besonders hohes Liberalisierungstempo auf das Erbe extremer stalinistischer Verkrustung in den Betrieben und auf Nationalitätenprobleme.
Wichtig ist auch, daß zur sozialen Abfederung der Anpassungsprozesse in Osteuropa nicht annähernd soviel staatliche Mittel zur Verfügung gestellt werden können wie etwa für die neuen Bundesländer. Das engt einerseits die Wahlmöglichkeiten bei der Bestimmung des optimalen Anpassungstempos ein, bietet andererseits aber auch Chancen, soweit eine fast völlige Abhängigkeit von den eigenen Anstrengungen und von ausländischen Investitionen die Anpassungsbereitschaft fördert, ohne die Anpassungsfähigkeit zu überfordern.
Daraus ergibt sich ein erstes prinzipielles Argument für Kapitalverkehrsliberalisierungen am Anfang des Transformationsprozesses bzw. für schnelle Schritte auf dem Wege zur Konvertibilität der osteuropäischen Währungen: Ohne umfangreiche unentgeltliche Auslandshilfe und bei unzulänglicher inländischer Kapitalversorgung gewinnt ein Land den zeitlichen Spielraum für das Timing und Sequencing von Reformen durch Kapitalimporte. Kapitalimporte wiederum setzen Konvertibilitätserfolge voraus, speziell Kapitalverkehrsliberalisierungen, die Vertrauen internationaler Investoren in dauerhafte Liberalisierungen schaffen. Dauerhafte Konvertibilitätserfolge sind aber nur bei Stabilisierung des Geldwertes zu erwarten. Dann können Wechselkurs-oder Zins-Kredit-Mechanismus des Zahlungsbilanzausgleichs die zeitlichen Spielräume für Anpassungsprozesse und damit für optimale Reformschritte schaffen
Diese Argumentationskette führt zu einem „Primat der Währungspolitik“ bei der Transformation der osteuropäischen Wirtschaftsordnung, wie es Eucken allgemein für marktwirtschaftliche Ordnungspolitik formuliert hat: „Alle Bemühungen, eine Wettbewerbsordnung zu verwirklichen, sind umsonst, solange eine gewisse Stabilität des Geldwertes nicht gesichert ist. Die Währungspolitik besitzt daher für die Wettbewerbsordnung ein Primat.“ Bei der Transformation der DDR-Wirtschaft in eine Marktwirtschaft spielte bei Willgerodts Plädoyer für die Währungsunion am Anfang des Transformationsprozesses das Argument der politischen Psychologie eine zentrale Rolle: einerseits das hohe Prestige der DM und andererseits eine tiefe Furcht vor der Marktwirtschaft
Es hat offenbar Tradition, daß gegen einen solchen Vorrang von Geldwertstabilität, Konvertibilitätsfortschritten und speziell der Liberalisierung des Kapitalverkehrs überwiegend eine andere Reihenfolge von Transformationsschritten vorgeschlagen worden ist -mit schlechten Argumenten gegen Euckens grundsätzliche Erwägungen, mit anerkanntermaßen guten Argumenten bei der Transformation der mittel-und osteuropäischen Wirtschaftsordnungen
Tatsächlich sind die Gegensätze aber nicht so groß, wie sie in plakativen Sequencing-Thesen scheinen, z. B. „Außenhandelsliberalisierung vor Liberalisierung des Kapitalverkehrs“ oder „realwirtschaftliche Reformen vor monetären Reformen“. Auch der sehr grobe empirische Befund läßt Gegensätze krasser erscheinen, als sie sind. Tiefer liegen meist nur Gegensätze, die auf der offenbar unausrottbaren These vom Vorrang der Konvertibilität für die „guten“ Außenhandelstransaktionen vor der Konvertibilität für die bestenfalls problematischen Kapitalbewegungen beruhen.
Die empirisch gestützte Argumentation geht sehr häufig von Vergleichen zwischen der Transformation und Liberalisierung in Osteuropa und Liberalisierungsschritten in Entwicklungsländern aus. Dabei wird einerseits bei der Einschätzung „Handelsliberalisierung vor Kapitalverkehrsliberalisierung in Entwicklungsländern“ der weiterhin hohe Protektionsgrad in vielen Entwicklungsländern trotz der Schritte zur Handelsliberalisierung nicht hinreichend beachtet
Andererseits wird die völlig verschiedene Situation Osteuropas im Vergleich zu vielen Entwicklungsländern bei der Liberalisierung des Kapitalverkehrs nicht hinreichend gewürdigt: In vielen Entwicklungsländern wird die für Direktinvestitionen und andere Kapitalimporte erforderliche Sicherheit für Investoren oft nur über politischen Druck der Geberländer (auch von Entwicklungshilfe) erreicht, außerdem durch Investitionen großer multinationaler Unternehmen, die stark genug sind, sich gegen Verletzungen der Eigentumsrechte und Erpressung durch Regierungen zu wehren.
Das bedeutet eine gefährliche Verquickung von wirtschaftlicher und politischer Macht sowie Mangel an Investitionen kleiner und mittlerer ausländi-scher Unternehmen, die für die Übertragung von Kapital und Know-how besonders erwünscht sind, aber ihre Investitionen nicht über politischen Druck schützen können Für Osteuropa kann das keine Option sein. Als Demokratien haben die Reformländer Osteuropas solche Wege zur Sicherung ausländischer Investitionen nicht nötig. Osteuropa kann und muß die Bedingungen für Kapitalimporte durch Liberalisierung des Kapitalverkehrs schaffen.
Im übrigen bestimmen die jeweiligen Rahmenbedingungen, welche Reihenfolge der Reform-schritte zweckmäßiger sein dürfte. Bei Interdependenz der einzelnen Reformelemente wäre ein simultanes Vorgehen auf allen Reformebenen wünschenswert. Das stößt aber auch auf harte Tatsachen: Die einzelnen Reformen erfordern für ihre Umsetzung bis zu dem Punkt, an dem nachhaltig die Erwartungen und Verhaltensweisen der Akteure geändert werden, in unterschiedlichem Maße Zeit Also bleiben die Fragen des geeigneten Zeitpunkts für die Einleitung bestimmter Reformen, der Reihenfolge der Reformschritte und des Tempos, mit dem man voranschreitet, auf der Tagesordnung. 2. Außenwirtschaftliche Liberalisierung und Währungssystem im Transformationsprozeß Eine günstige Rahmenbedingung für die außen-wirtschaftliche Liberalisierung Osteuropas im Transformationsprozeß schafft die gegenwärtige internationale Währungsordnung durch größere Wechselkursflexibilität. Das wird vor allem in der gegenwärtigen Konvertibilitätsdiskussion häufig vergessen, wenn man z. B. vorsichtig den schrittweisen Übergang zur Konvertibilität zunächst auf bestimmte Inländer und zusätzlich auf den Waren-und Dienstleistungsverkehr beschränken will, ganz so, als lebte man immer noch in der Welt der sprungfixen Wechselkurse des Bretton-Woods-Systems
In dieser Welt sollte -gemäß den sog. Keynes-und White-Plänen -die Konvertibilität zunächst auf die „guten“ Leistungsbilanztransaktionen beschränkt und höchstens auf den ebenfalls „guten“ langfristigen Kapitalverkehr ausgedehnt werden, nicht aber auf den kurzfristigen Kapitalverkehr, den man mit „hot money“ und „spekulativ“ schon dem Namen nach hinreichend diskreditiert hatte.
Dabei ist der Zusammenhang zwischen Leistungsbilanztransaktionen, Handelskrediten, Verschiebungen der Terms of Payments (Zahlungsbedingungen) und kurzfristigem internationalen Kapitalverkehr besonders eng. Das haben die Befürworter von Kontrollen des kurzfristigen Kapitalverkehrs und des auf einzelne Zahlungsbilanz-transaktionen beschränkten Übergangs zur Konvertibilität schließlich einsehen müssen. Diese Erkenntnis festigte sich, als die Kontrollen in den siebziger Jahren in einem solchen Umfang umgangen wurden, daß nach dem vorübergehenden Floating von Mai bis Dezember 1971 seit März 1973 erneut flexible Wechselkurse die außenwirtschaftliche Absicherung der nationalen Wirtschaftspolitik übernehmen mußten; die Kontrollen des Kapital-und Zahlungsverkehrs wurden schrittweise abgerüstet oder zumindest eingemottet.
Nach der Abschaffung sämtlicher Devisenkontrollen in Großbritannien durch Margaret Thatcher und seit der ersten Stufe des Delors-Plans zur Europäischen Währungsunion ab l. Juli 1990 ist der Kapital-und Zahlungsverkehr in der EG mit wenigen Ausnahmen liberalisiert. Ein letztes Lehrstück für Osteuropa und zum Nutzen für die europäische Integration lieferte das Scheitern der Kontrollen, die Präsident Mitterrand in seiner ersten Amtsperiode zur außenwirtschaftlichen Absicherung einer keynesianischen Beschäftigungspolitik mit inflationärer Geldpolitik und einigen Verstaatlichungen bei festen Wechselkursen im Europäischen Währungssystem eingesetzt hatte.
Mitterrand ging nach dem Scheitern der Kontrollen nicht wie noch 1974 sein Vorgänger zum flexiblen Franc über, sondern paßte seine Wirtschaftspolitik, insbesondere die Geldpolitik, den Funktionsbedingungen fester Wechselkurse auf freien Märkten an. Er verzichtete also auf das souveräne Recht vorauseilender nationaler Inflation. Der Erfolg für Frankreich zeigte sich in der Annäherung bei der Geldwertstabilität an Deutschland und in wirtschaftlichem Wachstum. Der Erfolg für Europa lag in der durch offene Märkte erzwungenen Vernunft; sie förderte die Harmonisierung der Wirtschaftspolitik, die entscheidende Voraussetzung für Fortschritte auf dem Weg zum Binnenmarkt und zur Währungsunion ist. Aus solchen frühen und späten Lernerfolgen kann auch Osteuropa lernen, wenn etwa ähnlich wie in Deutschland behauptet wird, eine vorschnelle Liberalisierung habe zum Einbruch von Produktion und Beschäftigung geführt. Immerhin hatten auch viele Wirtschaftswissenschaftler auf dem Wege zur deutschen Einigung und zur Transformation der Wirtschaftsordnung der DDR zunächst zum schrittweisen Übergang zur Konvertibilität und zu Zollschranken geraten, die schrittweise abgebaut werden sollten. Über die Kontrollprobleme bei freier Bewegung der Menschen und ohne die Kontroll-und Sanktionsmöglichkeiten eines nationalsozialistischen oder sozialistischen Zwangsstaats hat man sich dabei offenbar nicht allzuviel Gedanken gemacht.
Osteuropa kann dagegen unter völlig anderen politischen und ökonomischen Bedingungen, als sie bei der deutschen Einigung vorlagen, die Konvertibilität und weitere außenwirtschaftliche Liberalisierungen bei flexiblen Wechselkursen einführen. Flexible Wechselkurse öffnen Spielräume für eine autonome Wirtschaftspolitik im Transformationsprozeß, die allerdings begrenzt sind. Außerdem hat der wirtschaftspolitische Mißbrauch solcher Spielräume selbstverständlich auch bei flexiblen Wechselkursen seinen volkswirtschaftlichen Preis.
Solche -wenn auch begrenzten -Spielräume erleichtern zumindest ein Timing und Sequencing von Reformschritten, bei denen die Öffnung von Märkten eine wichtige Rolle im Transformationsprozeß spielt. Nach Jahrzehnten sozialistischer Mißwirtschaft ohne Konvertibilität und unter der Käseglocke des reglementierenden Staatshandels ist die Öffnung der Grenzen für Menschen, Güter und Kapital in Osteuropa nicht weniger wichtig als für die Bundesrepublik Deutschland nach dem Nationalsozialismus.
Daher war Ludwig Erhard sehr wohl bereit, dem Rat von Wilhelm Röpke zu folgen und aus Deutschland so schnell wie möglich ein „größeres Belgien“ mit offenen Grenzen zu machen, um so schnell wie möglich internationale Wettbewerbsfähigkeit und Arbeitsplätze zu schaffen
Der Übergang der Bundesrepublik Deutschland zur Inländer-und Ausländerkonvertibilität in den fünfziger Jahren wurde nur dadurch verzögert, daß bei prinzipiell festen Paritäten im Bretton-Woods-System falsche Wechselkurse durch Devisenkontrollen und auch durch „Handelsschranken im Dienste der Währungspolitik“ verteidigt werden mußten
Für den schnellen Erfolg bei der Transformation von nationalsozialistischen oder anderen autarkistischen Kriegswirtschaften in offene Marktwirtschaften war die Wiederherstellung der Konvertibilität in den fünfziger Jahren entscheidend. Die finanziellen Transfers im Rahmen des Marshall-Plans, die heute so oft mit der Forderung nach einem „Neuen Marshall-Plan“ für Osteuropa beschworen werden, waren zwar hilfreich; sie waren aber auch für den sozialen Frieden nur eine wichtige Ergänzung zur Öffnung der Märkte, die schnell die soziale Lage in Westeuropa gebessert hat. Die Rückkehr zur Konvertibilität war der unter Ökonomen kaum umstrittene erste Schritt aus der Desintegration der Weltwirtschaft. Es war die eindeutige Priorität für Konvertibilität, die so entschiedene Befürworter fester Wechselkurse im Goldstandard wie Gottfried von Haberler und Friedrich A. Lutz eine „Lanze für flexible Wechselkurse“ brechen ließ Die Bedingungen für einen optimalen Währungsraum mit Einheitswährung oder irreversibel festen Wechselkursen bei irreversibler und voller Konvertibilität waren nicht annähernd erfüllt Außerdem sprachen völlig unterschiedliche Ausgangsbedingungen und politische Gestaltungsmöglichkeiten in den einzelnen Ländern für autonome nationale Versuche (und Irrtümer) im Transformationsprozeß. Also war es für Ökonomen als Ergebnis einer Nutzen-Kosten-Analyse naheliegend, bei autonomer Wirtschaftspolitik feste Wechselkurse zugunsten der wichtigeren Konvertibilität zu opfern, ganz auf der Linie der Argumentation des frühen Keynes im „Tract on Monetary Reform“ für den Vorrang der Geldwertstabilität vor festen Wechselkursen
Bei Regierungen, Notenbankpräsidenten, Außenministern und Präsidenten der EG-Kommission hat es etwas länger gedauert, zu dieser Einsicht zu gelangen. In Großbritannien war die Bereitschaft zu schnelleren Fortschritten beim Abbau der Devisenzwangswirtschaft durch Übergang zu flexiblen Kursen zwar schon in den fünfziger Jahren größer. Aber für das Management eines Systems flexibler Wechselkurse fehlte bei der „Operation Robot“ das erforderliche Personal: Man hatte nur bewährte Beamte der Kriegs-Devisenzwangswirtschaft bei festen Paritäten, Briefzensur bei Absender und Empfänger usw.
Auch in der Bundesrepublik hatte man in der Zeit vor Bundesbankpräsident Pöhl nur Zentralbank-präsidenten, die flexibleren Wechselkursen überwiegend sehr skeptisch gegenüberstanden. Das bekam 1972 noch der Wirtschafts-und Finanzminister Karl Schiller zu spüren, als die Deutsche Bundesbank gegen flexible Wechselkurse und für Devisenkontrollen, also auch gegen Karl Schiller, antrat, so daß Karl Schiller nicht zuletzt aus diesem Grund sein Amt niederlegte. 3. Außenwirtschaftliche Liberalisierung, Geldwertstabilität, Wettbewerb und Eigentunisordnung Für die Priorität der Konvertibilität der osteuropäischen Währungen im Transformationsprozeß sprechen prinzipielle ordnungstheoretische Überlegungen und die Berücksichtigung des Zeitelements bei der Umsetzung von ordnungspolitischen Grundentscheidungen und prozeßpolitischen Maßnahmen.
Wenn heute selbst von sehr namhaften Autoren vertreten wird, daß es für den Übergang von einer sozialistischen Planwirtschaft zur Marktwirtschaft keine Textbücher gebe, dann ist dies in einem engen Sinne wohl richtig: Blaupausen für die Einführung der Marktwirtschaft, die eine Check-Liste für das Timing und Sequencing aller erforderlichen Schritte auf dem Weg zur Marktwirtschaft liefern, wird es wohl auch kaum geben können Man kann sich allerdings im Transformationsprozeß immerhin an den Prinzipien orientieren, die Walter Eucken für den Weg aus der nationalsozialistischen Planwirtschaft formuliert hat und mit denen die Bundesrepublik so erfolgreich auf dem Weg zu internationaler Wettbewerbsfähigkeit war. Auch über Wirkungsverzögerungen und Anpassungsbedarf wissen wir heute zum Beispiel aus der Diskussion um lags (Verzögerungen) in der Geldpolitik und aus der Diskussion von Entwicklungsproblemen so viel, daß sich zumindest die gröbsten wirtschaftspolitischen Fehlentscheidungen beim Timing und Sequencing vermeiden lassen müßten.
Bei den „konstituierenden Prinzipien“ einer Marktwirtschaft -d. h. stabilitätsorientierte Währungsordnung, Privateigentum, offene Wettbewerbsmärkte, Gewerbefreiheit, Haftungsprinzip und Kontinuität der Wirtschaftspolitik -spielen für Walter Eucken die oben bereits angesprochene Währungsverfassung und die Geldpolitik eine zentrale Rolle: Am Anfang des Transformationsprozesses soll eine Währungsordnung stehen, die Geldwertstabilität gewährleistet.
Zusammengefaßt wird dies folgendermaßen begründet: -In einer Marktwirtschaft geht es bei Eucken zunächst um das Lenkungsproblem bei Produktion und Konsum in einer arbeitsteiligen Wirtschaft mit dezentralen Entscheidungsträgern.
Produktions-und Konsumentscheidungen müssen sich nach Güterart und in Raum und Zeit an der relativen Knappheit von Gütern, Produktionsfaktoren und natürlichen Ressourcen orientieren.
-Relative Preise und ihre Veränderungen sind der Signalapparat für realwirtschaftliche relative Knappheit. Relative Preise signalisieren nur dann zutreffend die Knappheit von Gütern, Faktoren und Ressourcen, wenn sich die Preise auf offenen Wettbewerbsmärkten und bei Geldwertstabilität bilden. Marktmacht und Geldwertschwankungen verzerren dagegen die relativen Preise und führen folglich zur falschen Allokation beziehungsweise Vergeudung von knappen Gütern, Faktoren und Ressourcen.
Während die Verwirklichung offener Wettbewerbsmärkte nach aller Erfahrung ein sehr langwieriger Prozeß ist kann ein Land zumindest die Währungsverfassung schnell einführen, die Voraussetzung für stabiles Geld ist. Seit der Peelschen Bankakte von 1844 ist mit der britischen Wäh-rungsverfassung ein Grundmuster für den ordnungspolitischen Rahmen einer stabilitätsorientierten Geldpolitik vorgegeben; die Währungsverfassung der Bundesrepublik Deutschland ist schon seit den fünfziger Jahren für Europa ein anerkanntes Beispiel für erfolgreiche Stabilitätspolitik.
Dagegen scheint selbst in Deutschland der Zeitbedarf für die Verwirklichung von offenen Wettbewerbsmärkten noch 1991 erheblich zu sein, so zum Beispiel auf dem Energiemarkt, bei vielen Dienstleistungen einschließlich Banken, Versicherungen und Transportleistungen, auf den Märkten für Kommunikation bzw. Informationsübertragung sowie im Agrarbereich -auf Märkten also, deren Angebot in praktisch jede Produktion von Gütern direkt einfließt, oder indirekt über den Produktionsfaktor Arbeit.
Das Zeitmoment dürfte also auch im Falle Ost-europas dafür sprechen, an den Anfang des Transformationsprozesses eine Währungsverfassung zu setzen, in der eine unabhängige Notenbank zur Wahrung der Geldwertstabilität verpflichtet ist. Die Neigung von Regierungen und Parlamenten, einen solchen Verzicht auf Gestaltungsmöglichkeiten gewissermaßen zugunsten von verfassungsmäßig festgelegten Spielregeln hinzunehmen, ist wiederum erfahrungsgemäß nicht sehr groß. Es stellt sich dann die Frage, wie die von Adam Smith als so listenreiche Geschöpfe charakterisierten Politiker zu währungspolitischer Vernunft überlistet werden können.
Der Übergang zu einer konvertiblen Währung hat sich als eine solche marktwirtschaftliche List einigermaßen bewähren können, wenn Konvertibilität als ein Schritt zu politisch gewünschter Integration in den Weltmarkt ohnehin unumgänglich ist. Denn zumindest die Wachstums-und Wohlfahrtsgewinne, die Produktivitätssteigerungen und die Versorgungssicherheit durch internationale Arbeitsteilung auf offenen Märkten mit wechselseitiger Abhängigkeit sind schon seit den aufgeklärten Merkantilisten politisch erwünscht. Die deutsche Energiepolitik und die bisherige EG-Agrarpolitik sind allerdings besonders ärgerliche Gegenbeispiele dafür, wie robust politische und ökonomische Unvernunft sein kann.
So, wie man den Pelz nicht waschen kann, ohne ihn naß zu machen, so kann man auch die Konvertibilität für die gewünschten Wachstumseffekte nicht haben, ohne zugleich den Zwang zu einer stabilitätsorientierten Geldpolitik in Kauf nehmen zu müssen. Sonst muß auch heute jede Regierung bei Inflationspolitik befürchten, daß ihre Devisenreserven zur Neige gehen -so wie merkantilistische Falschmünzer erfahren mußten, daß ihre Edelmetalle, also das gute Geld, bei festen Zwangskursen das Land verlassen (Greshamsches Gesetz), in dem die Bürger durch Inflation betrogen werden sollen. Natürlich kannte man als Gegenmittel schon damals den Kerker und die Todesstrafe für Edelmetallexporte, später für Devisenvergehen. Bei flexiblen Wechselkursen sind die Bedingungen des Greshamschen Gesetzes nicht gegeben. Gerade im Ostblock weiß man, daß dann das „gute Geld“ -ob nun Dollar oder D-Mark -die schlechte Inflationswährung als Recheneinheit, Wertaufbewahrungsmittel und Transaktionsmedium verdrängt, auch im Inland
Am ehesten kann man sich wirtschaftspolitisch auf die Funktion des stabilen Geldes bei der volkswirtschaftlichen Allokation im Transformationsprozeß verlassen. Politiker durch die Einführung der Konvertibilität zu währungspolitischer Vernunft zwingen zu können, ist dennoch auch heute noch eine recht vage Hoffnung, wenn sich Politiker gegen alle schlechten Erfahrungen von Inflationsländern und gegen den Erfolg durch Geldwertstabilität blind und taub stellen. Dies sei zugegeben.
Aber trotz neuerer Plädoyers von Währungsexperten wie Wilhelm Hankel für Wachstum durch mäßige Inflation dürfte der Ruf inflationistischer Beschäftigungspolitik weitgehend ruiniert sein. Inflation setzt man heute eher als (die unsozialste) Form der heimlichen Besteuerung ein, wenn ein effizientes Steuersystem fehlt oder die Mehrzahl der Bürger politisch entmündigt ist, während die wirtschaftliche und politische Führungsschicht bei geringen Informationskosten und großen Vermeidungsmöglichkeiten mit der Inflation gut leben kann.
Wenig Verlaß ist vor allem auf die Tauglichkeit der Geldpolitik zu makroökonomischer Prozeßsteuerung. Erst recht gilt dies für beispielsweise in Polen geweckte Hoffnungen, mit monetären Impulsen Verhaltensweisen der Unternehmer und damit den güterwirtschaftlichen Bereich gezielt lenken zu können Hier unterschätzt man mit oder ohne die Theorie der rationalen Erwartungen die Intelligenz der Bürger und vor allem die Rechenkünste der Gewerkschaften in Lohnrunden: Wenn Geldillusion und Wechselkursillusion bei den Gewerkschaften nicht ernsthaft vorausgesetzt werden können, dann ist Geldwertstabilität ohne geldpolitische Grob-und Feinsteuerungsambitionen die beste Politik für Allokation und Vollbeschäftigung.
Zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung ist in Osteuropa eine funktionsfähige Ordnung der Eigentumsrechte mit Privateigentum weitaus wirksamer, als es mäßige Inflation im günstigsten Falle je sein könnte. Außerdem versagen viele Währungskünstler in erschreckendem Maße, wenn sie versuchen, die Inflation in Maßen zu halten oder wenigstens die durch Inflation erlittenen Schmerzen mit Lohnindexierung zu lindern.
Mit der Funktion der Eigentumsordnung im Wachstums-und Entwicklungsprozeß hat sich vor über 200 Jahren vor allem Adam Smith im „Wohlstand der Nationen“ befaßt. Selbst die gröbste Unvernunft in der Wettbewerbs-und Außenwirtschaftspolitik könne verkraftet werden, wenn eine funktionsfähige Eigentumsordnung und Rechtssicherheit die Früchte eigener Anstrengungen und Leistungen sicherten
Die zentrale Bedeutung der Eigentumsordnung für den Aufschwung und für Arbeitsplätze in Osteuropa ist allerdings kein Argument, mit der Verwirklichung einer stabilitätsfördernden Währungsverfassung zu warten. Auch Inflation ist Raub, ist Verletzung von Eigentumsrechten; auch mit außenwirtschaftlichen Reglementierungen beschränkt der Staat die Eigentumsrechte seiner Bürger. Es lohnt sich also auch für die Sicherung von Eigentumsrechten, mit stabilem Geld und außen-wirtschaftlichen Liberalisierungen nicht zu warten. Die Verwirklichung einer leistungsfähigen und leistungsfördernden Eigentumsordnung braucht in einem Rechtsstaat Zeit. Die Erfahrungen in den neuen Bundesländern machen dies besonders deutlich.
III. Europäische Integration durch außenwirtschaftliche Liberalisierung
Osteuropas Perspektive bei den weiteren Schritten zur außenwirtschaftlichen Liberalisierung sollte die Mitgliedschaft in einem wirtschaftlich vereinten und gegenüber Drittländern offenen Europa sein Auf dieses Ziel wären das Tempo und die einzelnen Schritte im Transformationsprozeß auszurichten.
Strebt man dieses Ziel an, dann folgt daraus der Vorrang außenwirtschaftlicher Liberalisierungen bei der Einführung der Marktwirtschaft in Osteuropa. Wie das Beispiel der Konvertibilität gezeigt hat, spielen für die außenwirtschaftliche Liberalisierung die Währungsordnung und die Währungspolitik eine entscheidende Rolle: Ein hohes Liberalisierungstempo mit der Gefahr von Rückschlägen setzen eine konsequente Politik der Geldwertstabilität voraus. Bisher hat noch jedes Inflationsland bei festen und sogar bei flexiblen Wechselkursen versucht, falsche Wechselkurse durch Konvertibilitätsbeschränkungen, Handels-schranken Und Kapitalverkehrskontrollen zu verteidigen.
Diese Erfahrung prägt die Erwartungen der Akteure auf den Devisenmärkten. Selbst bei weiteren zügigen Liberalisierungsschritten und bei flexiblen Wechselkursen würde fehlende Geldwertstabilität solche Erwartungen auslösen und die osteuropäischen Währungen unter Druck setzen. Je größer dieser Druck würde, desto mehr würde mit weiteren Abwertungstendenzen und z. B. mit Kapitalverkehrskontrollen gerechnet werden.
Erst recht gilt dies für ausländische Anleger dann, wenn am Anfang des Liberalisierungsprozesses die Konvertibilität für Ausländer und die Konvertibilität für den Kapitalverkehr offenbar als nicht so vordringlich, wenn nicht sogar als gefährlich eingeschätzt werden. Dann stünden bei Inflationspolitik die osteuropäischen Währungen bei ausländischen Anlegern im Verdacht, trotz aller gegenteiligen Beteuerungen und Investitionsschutzabkommen doch „Mausefallenwährungen“ zu werden. In solche tatsächlichen oder auch nur vermeintlichen Mausefallen geht Kapital allerdings nur mit einer entsprechend hohen Risikoprämie, wenn überhaupt.
Eine Politik der Geldwertstabilität ist in Osteuropa ohnehin für den Aufbau der Marktwirtschaft und für die Allokation bei dem umfassenden Struktur-wandel notwendig. Bei Geldwertstabilität kann die volle Konvertibilität für Inländer und Ausländer sofort eingeführt werden, wenn die Marktteilnehmer in ihren Erwartungen von diesem Datum „stabile Währung“ ausgehen.
Für die einzelnen Liberalisierungsschritte bedeutet dies, daß zur vollen Konvertibilität auch die völlige Abschaffung von Resten des Außenhandelsmonopols gehört.
Zur außenwirtschaftlichen Absicherung der Wirtschaftspolitik blieben dann noch flexible Wechselkurse, Handelsschranken und einzelne Kapitalverkehrskontrollen, wie dies in praktisch allen westeuropäischen Ländern ebenfalls üblich gewesen ist. Wenn Länder wie die Bundesrepublik Deutschland oder die Schweiz in dem Ruf stehen, eine Politik der Geldwertstabilität zu betreiben, dann haben sie regelmäßig auch nur Kontrollen gegen Kapitalzuflüsse eingeführt; Handelsschranken standen dann nicht im Dienst der Währungspolitik, sondern dienten den üblichen protektionistischen Zielen.
Bei Geldwertstabilität bestünde für Osteuropa auch kein Anlaß, Kontrollen des Kapitalverkehrs aufrechtzuerhalten. Auf diesem Gebiet werden Kapitalflucht-Ängste häufig übertrieben. Selbst bei einer alles andere als vorbildlichen Geldpolitik konnte z. B. die Regierung Thatcher in Großbritannien sämtliche Kontrollen auf einen Schlag abschaffen, ohne daß es zu den erwarteten Kapital-abflüssen gekommen wäre. Im Gegenteil: Das Pfund Sterling wurde durch diesen Schritt vorübergehend sogar gestärkt, bis die fortgesetzte Inflationspolitik zunächst das Pfund, dann auch Margaret Thatcher schwächte.
Mit der Herstellung der vollen Konvertibilität und dem Abbau von Kapitalverkehrskontrollen unter der Rahmenbedingung stabiler Währungen hätte sich Osteuropa faktisch bereits erheblich in die Europäische Gemeinschaft integriert. Es fehlte dann nur noch der Teil der Liberalisierung des Güterverkehrs, der über den bereits im ersten Schritt vollzogenen Abbau der Zahlungsbeschränkungen hinausginge.
Hier wäre es für die Integration Osteuropas und für den Anschluß an die Liberalisierungen im Rahmen des GATT (Allgemeines Handels-und Zollabkomen) zweckmäßig, wenn Osteuropa alle Handelshemmnisse zunächst in Zölle umwandeln würde. Dadurch würde als wichtiges Liberalisierungselement zunächst mehr Transparenz über die osteuropäischen Handelshemmnisse geschaffen. Außerdem wäre für den weiteren Integrationsprozeß in Europa und bei internationalen Zollsenkungsrunden technisch nichts leichter, als Zoll-sätze nach einem Stufenplan zu harmonisieren und in ihrem Niveau Schritt für Schritt abzusenken
Osteuropa sollte also im Interesse seiner zukünftigen Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft und im Interesse einer Eingliederung in die Weltwirtschaft von vornherein auf die Anwendung nichttarifärer Handelshemmnisse (d. h. anderer als Zölle) verzichten, die erfahrungsgemäß die größten Schwierigkeiten im Liberalisierungsprozeß machen. Vor allem in einem so umfassenden Umstrukturierungsprozeß, wie er Osteuropa weiterhin bevorsteht, sind Zölle auch ordnungspolitisch diskutabel. In jedem Falle sind sie das am wenigsten schädliche Protektionsinstrument im internationalen Handel, solange sie nicht prohibitiv hoch sind. Bei relativ mäßigen Zollsätzen liegt nämlich das Problem vor allem in ihrer diskriminierenden Struktur.
Eine rationale Zollpolitik und insbesondere rationale Zollstrukturen gibt es nur in schlechten Lehrbüchern. In guten Lehrbücher, in der Spezialliteratur und in der Praxis gibt es praktisch nur Zölle, deren Struktur von der Lautstärke und den politischen Druckmöglichkeiten von Interessenten bestimmt wird Insofern ist auch bei Zöllen für den Übergangsprozeß Vorsicht geboten, auch in Osteuropa.
Es wäre insofern eine Zollstruktur zweckmäßig, bei der die Zollsätze in ihrer Höhe nicht zu stark differieren, bei der die Standardabweichung also gering ist. Differenzierungen bei den Zollsätzen sind andererseits eine Selbstverständlichkeit, weil man sonst völlig auf Zölle in der Übergangsphase verzichten könnte: Denn einen gleichmäßigen, nichtdiskriminierenden Importschutz gewährt der flexible Wechselkurs, weil er bei Abwertungstendenzen Importe verteuert. Er leistet dann sogar mehr als Zölle, weil er zugleich eine dem Abwertungssatz entsprechende Prämie für Exporte beinhaltet, die ebenfalls nichtdiskriminierend ist.
Mit solchen außenwirtschaftlichen Liberalisierungen zur Unterstützung des Transformationsprozesses würden die osteuropäischen Reformländer für die Mitgliedschaft in der EG als ausgesprochene Musterknaben erscheinen, wenn man sie mit früheren Beitrittskandidaten vergliche Bei einer solchen Liberalisierungspolitik könnte sich die EG einem Beitritt kaum verschließen. Hilfe könnte da-bei auch vom GATT erwartet werden: Das GATT könnte es kaum hinnehmen, daß die EG ohne jede „Gegenleistung“ gewissermaßen eine Ausnahmegenehmigung für Verletzungen des Meistbegünstigungsprinzips in Anspruch nimmt, nachdem gemäß Artikel XXIV GATT mit der Zollunion der EWG ein europäischer Präferenzraum gebilligt worden war Es kann dann allerdings nicht angehen, daß ein europäischer Staat, der die Aufnahmebedingungen für einen Beitritt erfüllt, von einem solchen Präferenzraum ausgeschlossen wird.
Solange der Beitritt nicht vollzogen ist, muß die EG zumindest über die Assoziierungsabkommen ihrerseits die Handelshemmnisse gegenüber Beitrittskandidaten abbauen. Politisch wird dies um so leichter sein, je deutlicher Osteuropa den angeblich so marktwirtschaftlichen EG-Ländern vormacht, daß Liberalisierung volkswirtschaftlich von Vorteil ist und eben kein Opfer, das man auf dem „Altar der europäischen Einigung“ bringen müßte.
