Finanzierung sozialer Sicherung bei einer alternden Bevölkerung in Deutschland | APuZ 3-4/1991 | bpb.de

I. Die demographische Herausforderung

Die demographische Situation und Entwicklung sind für alle Bereiche der Wirtschafts-und Sozialpolitik wie allgemein für das gesellschaftliche Leben in einem Land von zentraler Bedeutung. Wichtig für die verschiedenen Bereiche der sozialen Sicherung — Vorsorge und Sicherung bei Alter und Invalidität, Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Arbeitslosigkeit, um nur die wichtigsten zu nennen — ist vor allem die Struktur der Bevölkerung (insbesondere nach Alter, Geschlecht und regionaler Verteilung): Für relativ mehr alte Menschen sind Renten und Pensionen zu finanzieren, auch steigende Ausgaben bei Krankheit und Pflegebedürftigkeit, wenn sich der Anteil alter Menschen an der Bevölkerung erhöht und ältere Menschen mehr als junge von Krankheit und Pflegebedürftigkeit betroffen werden.

Vor allem der Rückgang der Geburtenhäufigkeit und die längere Lebenserwartung tragen zu dieser Entwicklung bei, die sich in allen hochentwickelten Ländern — besonders ausgeprägt aber in (West-) Deutschland — zeigt. Allerdings ist zu beachten, daß die Situation in den westeuropäischen Ländern mit allenfalls noch langsamem Bevölkerungswachstum, z. T. sogar — wie in Deutschland — absolutem Rückgang der Bevölkerungszahl, in scharfem Kontrast zu Entwicklungen in anderen Teilen der Welt steht. Nach den neuesten Bevölkerungsvorausberechnungen der UNO ist in den nächsten Jahrzehnten in Afrika mit der stärksten Bevölkerungsexplosion zu rechnen. Nicht nur der Umfang der Weltbevölkerung, sondern auch ihre regionale Verteilung werden sich tiefgreifend wandeln

Eine weitere wichtige Quelle nationaler demographischer Veränderung sind Wanderungen. Das wurde gerade in jüngster Zeit auf dem Gebiet der ehemaligen Bundesrepublik Deutschland durch die Einwanderung von Aus-und Übersiedlern deutlich: 1989 wanderten 721 000 Aus-und Übersiedler zu (1990 waren es bis Juni weitere 470 000), während die Zahl der 1989 auf dem damaligen Bundesgebiet Geborenen nur 677 000 betrug. Im Vergleich zu den ebenfalls mit erheblicher Unsicherheit behafteten Annahmen über die künftige Entwicklung von Geburten und Sterbefällen sind Wanderungsannahmen noch erheblich unsicherer.

Dennoch lassen sich deutlich einige Entwicklungslinien und damit verbundene Aufgaben erkennen. So wissen wir, daß die um 1960 Geborenen, die geburtenstarken Jahrgänge, nach etwa 60 Jahren ins Rentenalter kommen. Wir kennen auch zumindest die inländische Erwerbsbevölkerung bis etwa zum Jahre 2010 vollständig — da alle schon geboren sind — und für die Folgezeit einen großen Teil. Unter alternativen Annahmen über künftige Geburten-und Sterblichkeitsverhältnisse läßt sich zudem die Bandbreite möglicher Entwicklungen abschätzen. Die mit demographischen Vorausberechnungen verbundene Unsicherheit darf also nicht dazu verleiten, sich abzeichnende demographische Strukturwandlungen bei wirtschafts-und sozialpolitischen Überlegungen zu vernachlässigen.

Für die alten Bundesländer (d. h. Westdeutschland) zeigte die 1987 vom Statistischen Bundesamt vorgelegte Bevölkerungsvorausberechnung (mittlere Variante) auf der Basis einer weiterhin niedrigen Geburtenhäufigkeit und einer noch weiter leicht steigenden Lebenserwartung einen Rückgang der deutschen (inländischen) Bevölkerung bis zum Jahre 2030 um etwa 14 Millionen. Damit wäre zugleich eine tiefgreifende Wandlung der Altersstruktur verbunden: Während die Zahl der Personen im Alter unter 60 Jahren um 18 Millionen sinken würde, stiege die Zahl der 60 Jahre und Älteren sogar noch absolut um etwa vier Millionen. Kamen 1985 36 Personen im Alter von 60 und mehr Jahren aufje 100 Personen im erwerbsfähigen Alter von 20 bis unter 60 Jahren, so würde dieser Altenquotient biszum Jahr 2030 auf 81 steigen. Auch die Zahl sehr alter Menschen (z. B. 80 Jahre und älter) wird absolut und relativ zunehmen.

Es wäre falsch, würde man nach der Vereinigung der beiden deutschen Nachkriegsstaaten von einer tiefgreifenden Veränderung der demographischen Situation ausgehen. Zwar ist die Geburtenhäufigkeit in der ehemaligen DDR z. Zt. noch höher (allerdings auch unterhalb des Niveaus, das eine Be-B Standserhaltung der Bevölkerung ermöglicht), und die Lebenserwartung spürbar niedriger als in Westdeutschland, doch wird zumeist damit gerechnet, daß sich Geburtenhäufigkeit und Lebenserwartung in beiden Teilen annähern werden. Allerdings braucht dies Zeit.

Tabelle 1 verdeutlicht exemplarisch die Unterschiede in der Lebenserwartung von Neugeborenen sowie (was gerade für sozialpolitische Überlegungen von besonderem Interesse ist) der z. B. Sechzigjährigen zwischen West-und Ostdeutschland. Obgleich die Lebenserwartung in Westdeutschland deutlich höher ist als in Ostdeutschland (ähnliches gilt generell für West-und Osteuropa), gibt es doch Länder, deren Lebenserwartung noch höher ist (z. B. Japan), was zur Begründung für eine weitere positive Entwicklung auch bei uns oft herangezogen wird.

Zwar ist insgesamt die Bevölkerung in Ostdeutschland jünger, doch ändern sich durch die Vereinigung die gesamtdeutsche Bevölkerungsentwicklung und Altersstruktur im Vergleich zur westdeutschen nur sehr begrenzt, da die Bevölkerungszahl Ostdeutschlands nur etwa ein Fünftel der gesamtdeutschen Bevölkerung ausmacht. Insofern ist davon auszugehen, daß die zuvor für Westdeutschland absehbaren demographischen Strukturwandlungen nach der deutschen Vereinigung tendenziell bestehen bleiben. Dies gilt auch für die Auswirkungen auf verschiedene Bereiche sozialer Sicherung.

II. Bevölkerungsentwicklung, soziale Sicherung und deren Finanzierung

1. Zum Zusammenhang von Bevölkerungsentwicklung und sozialer Sicherung Die demographische Entwicklung hat auf die Finanzlage in den verschiedenen Bereichen sozialer Sicherung nicht nur direkte, sondern auch indirekte Auswirkungen, da durch demographische Veränderungen u. a. die Situation auf dem Arbeitsmarkt beeinflußt wird (was unmittelbar erkennbar wird hinsichtlich des Angebots an Arbeitskräften), soziale Sicherung aber in vielfältiger Weise mit dem Arbeitsmarkt verknüpft ist (lohnbezogene Beitragsfinanzierung, Lohnersatzleistungen wie Renten. Arbeitslosen-und Krankengeld). Zum anderen sind für die Entwicklung des Finanzbedarfs im Bereich sozialer Sicherung auch weitere arbeitsmarktrelevante Faktoren wichtig, z. B. das Erwerbsverhalten (altersspezifische Erwerbsquoten von Männern und Frauen, Ausmaß der Erwerbstätigkeit in Form von Vollzeit-oder Teilzeitbeschäftigung, Arbeitslosigkeit, Einkommens-und insbesondere Lohnentwicklung und Preisentwicklung)

Bevölkerungsentwicklung, Arbeitsmarkt, allgemein die gesamtwirtschaftliche Lage und Entwicklung sowie soziale Sicherung stehen in vielfältigen, zudem häufig wechselseitigen Beziehungen. Dies wird exemplarisch in der Abbildung angedeutet. So werden Auswirkungen sozialpolitischen Handelns auf Sterblichkeit (und Gesundheitszustand), Geburtenentwicklung und Wanderungen diskutiert (also Rückwirkungen auf die demographische Entwicklung selbst), aber auch auf Arbeitsangebot (man denke an Altersgrenzen, Rehabilitation. Gesundheitsmaßnahmen) und Arbeitsnachfrage (Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung als Lohn-bestandteile). Intensiv wird wissenschaftlich auch über mögliche Auswirkungen sozialer Sicherung auf Sparen und Investieren, Kapitalbildung und Wirtschaftswachstum diskutiert, was wiederum u. a. die Finanzierung sozialer Sicherung beeinflußt. Allerdings muß man sich stets vor allzu vereinfachenden, insbesondere die spezifischen Bedingungen und institutioneilen Regelungen eines Landes außer acht lassenden allgemeinen Aussagen hüten Solche Aspekte sind im Hinblick auf Entste-hung und Deckung des Finanzbedarfs zu beachten. 2. Möglichkeiten zur Deckung des Finanzbedarfs im Bereich sozialer Sicherung Bevor exemplarisch Aufgaben und Lösungswege in einzelnen Bereichen des deutschen sozialen Sicherungssystems aufgezeigt werden, ist es nützlich, sich die prinzipiell verfügbaren Alternativen zu verdeutlichen. Wenn Ausgaben im Zusammenhang mit sozialer Sicherung (z. B. im Krankheitsfall) entstehen. ist zunächst zu fragen, wo sie entstehen, in öffentlichen Haushalten (Sozialversicherungsträger. Gebietskörperschaften) oder bei privaten Haushalten oder Unternehmungen. Selbstbeteiligung der Versicherten an Krankheitskosten verlagert z. B. unmittelbar bestimmte Ausgaben auf private Haushalte. Lohnfortzahlung im Krankheitsfall durch Arbeitgeber anstelle von Krankengeld verla-gert Ausgaben von der Krankenversicherung auf Arbeitgeber, insbesondere Unternehmen. Im folgenden geht es — sofern nichts anderes gesagt wird — um die Finanzierung von Ausgaben in öffentlichen Haushalten (der Sozialversicherung sowie von Bund, Ländern und Gemeinden)

Der (öffentliche) Finanzbedarf hängt von vielen Einflußfaktoren ab. Er kann insbesondere auch vom Gesetzgeber selbst beeinflußt werden durch Änderung der für die Ausgabenentwicklung maßgebenden Regelungen. So senkt z. B. eine Erhöhung des Renteneintrittsalters in der gesetzlichen Rentenversicherung die Rentenausgaben und damit den Finanzbedarf. Wenn über Finanzierung und Finanzierbarkeit sozialer Sicherung gesprochen wird, sind in der Regel auch Möglichkeiten zur Beeinflussung der Ausgaben einzubeziehen und nicht allein Alternativen zur Deckung eines gegebenen Finanzbedarfs.

Zur Deckung des Finanzbedarfs gibt es verschiedene Wege. Sie unterscheiden sich hinsichtlich des Finanzierungsverfahrens und der Finanzierungsinstrumente. Zum einen ist zu klären, ob Ausgaben jeweils durch laufende Einnahmen ohne vorherige Vermögensansammlung gedeckt werden sollen (Umlageverfahren). Dies erfolgt in der Bundesrepublik für alle staatlichen Sicherungssysteme. Demgegenüber findet z. B. in der privaten Lebensversicherung angesichts des für die Zukunft unsicheren Umfangs an Prämieneinnahmen eine vorherige Vermögensansammlung statt (kapitalgedecktes Finanzierungsverfahren). Renten werden dann auch aus Zinseinkünften und Vermögensauflösung finanziert.

Für die Finanzierung im Umlageverfahren stehen lohnbezogene Sozialversicherungsbeiträge sowie Steuereinnahmen zur Verfügung, wenn man von (vorübergehender) Kreditfinanzierung einmal absieht. Bei Steuern kann es sich um direkte und indirekte Steuern handeln, die unterschiedliche Personenkreise treffen. Die Sozialversicherungsbeiträge zur gesetzlichen Renten-und Krankenversicherung sowie zur Bundesanstalt für Arbeit werden in der Bundesrepublik jeweils zur Hälfte von Arbeitnehmern und Arbeitgebern gezahlt, in der gesetzlichen Unfallversicherung allein vom Arbeitgeber Zahlt z. B.der Bund an die Rentenversicherung einen Zuschuß, so sind dies Einnahmen für die Sozialversicherung, die jedoch vom Bundeshaushalt wiederum finanziert werden müssen.

Die Auswahl der verschiedenen Instrumente sollte in Abhängigkeit von ihren Wirkungen und deren Beurteilung anhand der wirtschafts-und sozialpolitischen Ziele erfolgen. Von besonderer Bedeutung ist dabei auch die Bereitschaft der Abgabepflichtigen zur Tolerierung oder Akzeptierung von Abgaben. Dabei dürfte dem Unterschied zwischen „Beiträgen“ und „Steuern“ eine wichtige Rolle zukommen, da durch Beiträge ein Anspruch auf eine (spätere) Gegenleistung erworben wird (besonders deutlich in der gesetzlichen Rentenversicherung), während mit der Steuerzahlung kein Anspruch auf eine (spezifizierte) Gegenleistung verbunden ist. Je mehr zudem der jeweilige Verwendungszweck bejaht wird, um so eher dürfte auch die dafür erforderliche Abgabe akzeptiert werden. Gerade in Zeiten steigenden Finanzbedarfs ist dies ein wichtiger Gesichtspunkt.

III. Entwicklung, Beeinflussung und Deckung des Finanzbedarfs für die Alterssicherung

1. Reduzierung des Ausgabenanstiegs und veränderte Belastungsverteilung durch das „Rentenreformgesetz 1992“

Vor allem die Alterssicherung wird von dem starken Alterungsprozeß der Bevölkerung betroffen. Demographische wie auch um ökonomische Variablen ergänzte Modellberechnungen zeigten. daß bei unverändertem Leistungsrecht sowohl in der gesetzlichen Rentenversicherung (dem quantitativ bei weitem bedeutendsten deutschen Alters-sicherungssystem) als auch in der (aus den Haushalten der Gebietskörperschaften finanzierten) Beamtenversorgung etwa mit einer Verdoppelung des Finanzbedarfs (ausgedrückt in Abgabe-Prozentpunkten) gerechnet werden müßte -Dies hat in der Bundesrepublik zu langen und intensiven Diskussionen über die erforderlichen und akzeptablen Maßnahmen geführt die in das von breitem politischen Konsens getragene „Rentenreformgesetz 1992“ (RRG 1992) mündeten. Dieses Gesetz wurde im Deutschen Bundestag am 9. November 1989 verabschiedet. Durch das beschlossene Maßnahmenbündel sollte zum einen der Anstieg des Finanzbedarfs reduziert, zum anderen eine ausgewogene Belastungsverteilung zwischen den von der Rentenversicherung betroffenen Gruppen der Bevölkerung erreicht werden. Übergang von der brutto-zur nettolohnorientierten Rentenanpassung und Veränderungen der Rentenformel, die das vorzeitige (nicht krankheitsbedingte) Ausscheiden aus dem Erwerbsleben durch allmählich — allerdings erst nach der Jahrtausendwende — einsetzende Abschläge von der Rentenhöhe finanziell weniger attraktiv machen, gehören zu den ausgabenbremsenden Maßnahmen. Dennoch bleibt ein steigender Finanzbedarf, der durch höhere Beitragssätze z. T. aufgefangen werden soll, aber auch dadurch, daß der Finanzierungsanteil des Bundes nicht weiter sinkt. Zu diesem Zweck wurde der an die Rentenversicherung gezahlte Bundeszuschuß nicht mehr nur — wie bisher — an die Lohnentwicklung, sondern auch an die Entwicklung des Beitragssatzes in der Rentenversicherung gekoppelt. Hierdurch wird erreicht, daß über längere Zeit der Anteil der Bundeszahlungen an den Rentenausgaben etwa konstant bleibt. Insgesamt würde durch diese Maßnahmen erreicht, daß der sonst — nach geltendem Recht — erforderliche Anstieg des Beitragssatzes etwa halbiert wird (vgl. Tabelle 2) bei einem Rentenniveau, daß zumindest für langjährig Versicherte zu einem erheblichen Maß das Aufrechterhalten des in der Erwerbsphase durch Arbeitsent33 gelt erreichten Lebenshaltungsniveaus ermöglicht

Die Art der Einnahmenbeschaffung — über Sozialversicherungsbeiträge und durch Zahlungen aus dem Staatshaushalt — ist verteilungspolitisch, auch im Hinblick auf die Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Verminderung von Abgabenwiderständen von erheblicher Bedeutung. Die gesetzliche Rentenversicherung ist — wie jede Sozialversicherung — ein Mischsystem, in dem sowohl der Versicherungsgedanke (Leistung und Gegenleistung sollen sich unter Berücksichtigung des versicherungsimmanenten Risikoausgleichs entsprechen) als auch der Gedanke des sozialen Ausgleichs verwirklicht werden sollen. Durch den sozialen Ausgleich wird — anders als bei der Orientierung am Versicherungsgedanken (Äquivalenzprinzip) — eine Umverteilung von Einkommen im Lebensablauf zwischen Personen und Personengruppen ausgelöst, und nicht nur eine intertemporale Einkommensumschichtung von der Erwerbs-auf die Rentnerphase wie bei der weitgehend allein am Versicherungsgedanken orientierten privaten Lebensversicherung. Interpersonelle, nicht versicherungsgemäße Umverteilungsausgaben sind jedoch als Ergebnis allgemeiner Staatsaufgaben anzusehen und sollten aus allgemeinen Staatshaushalten finanziert werden, nicht aber aus lohnbezogenen Sozialversicherungsbeiträgen (denen ja eine Gegenleistung gegenüber stehen soll).

Dem wird häufig entgegengehalten, daß der Kreis von Beitragszahlern weitgehend dem der Steuerzahler entspräche und deshalb die Unterscheidung nach Beitrags-und Steuerfinanzierung eher von akademischem als praktischem Interesse sei. Damit werden aber für die Wirkungen der Abgaben und ihre Beurteilung in der Bevölkerung wichtige Aspekte übersehen: Der Kreis der Steuerpflichtigen umfaßt — je nach Steuerart — auch andere Personen als nur versicherungspflichtige Beitragszahler (so bei der Mehrwertsteuer alle Konsumen-ten und bei der Einkommensteuer auch steuerpflichtige Beamte, Rentner und Pensionäre sowie nicht versicherte Selbständige). Auch werden bei der Einkommensteuer nicht nur Arbeitsentgelte bis zur Beitragsbemessungsgrenze der Rentenversicherung herangezogen, sondern alle Einkünfte. Zudem wird die Familien-und Haushaltssituation berücksichtigt. und es wird ein progressiver Tarif angewandt und nicht ein proportionaler wie bei der Beitragsfinanzierung. Werden nun dem sozialen Ausgleich dienende Staatsaufgaben über die Rentenversicherung abgewickelt — gleiches gilt auch für andere Sozialversicherungszweige — und aus Beiträgen und nicht aus Steuern finanziert, kann es zu einer höchst „unsozialen“ Art der Finanzierung kommen, wie ein Vergleich mit der Einkommensteuer deutlich macht.

Alle seriösen Berechnungen über den Anteil nicht versicherungsadäquater Ausgaben in der Rentenversicherung deuten darauf hin, daß der jetzige Anteil des Bundeszuschusses von etwa 18 Prozent der Rentenausgaben bereits zu niedrig ist (1957 betrug der Anteil rund 30 Prozent). Ein weiteres Absinken des Finanzierungsanteils aus Steuern zu verhindern war somit vor allem aus verteilungspolitischen Gründen erforderlich, um die Leistungs-Gegenleistungs-Beziehung in der Rentenversicherung nicht noch weiter auszuhöhlen Die ausgabenadäquate Art der Finanzierung wird in der nächsten Zeit vor allem im Zusammenhang mit Ausgaben der deutschen Vereinigung in verschiedenen Zweigen des sozialen Sicherungssystems von Bedeutung sein. 2. Finanzierung der Alterssicherung im vereinten Deutschland Durch die deutsche Vereinigung ergeben sich für die gesetzliche Rentenversicherung viele neue Aufgaben. Dies resultiert nicht aus der demographischen Entwicklung, da — wie erwähnt — die Altersstruktur auf dem Gebiet der ehemaligen DDR tendenziell eher günstiger als im bisherigen Bundesgebiet ist. Finanzierungsprobleme erwachsen vielmehr zum einen aus der unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklung in West-und Ostdeutschland, zum anderen aus der verglichen mit dem bundesdeutschen System völlig unterschiedlichen Konzeption der früheren DDR-Rentenversicherung.

Zum 1. Juli 1990 wurde auf dem Gebiet der damaligen DDR eine erhebliche Erhöhung von Renten aus dem staatlichen Rentensystem wirksam Hierdurch sollten zum einen in der DDR bestehende erhebliche Rentenunterschiede zwischen Rentnern mit sonst gleichen rentenrechtlichen Merkmalen, nur unterschiedlichem Jahr des Rentenbeginns beseitigt, zum anderen die Renten auf ein Niveau angehoben werden, das — unter Berücksichtigung des niedrigeren Lohnniveaus in der DDR — dem Rentenniveau in der Bundesrepublik entspricht. Diese Niveauanhebung in die Berechnung einbeziehend wurde erwartet, daß mit einem Beitragssatz wie in Westdeutschland und einem ähnlichen Staatsanteil an der Rentenfinanzierung im Prinzip ein ausgeglichener Rentenversicherungshaushalt möglich wäre (Anlaufprobleme bzw. Anschubfinanzierung einmal ausgeklammert).

Eine solche Erwartung setzt jedoch eine relativ rasche Besserung der ökonomischen Lage auf dem Gebiet der ehemaligen DDR voraus. Diese Berechnung fußt aber noch auf dem Rentenrecht der DDR (unter Berücksichtigung der erwähnten Niveauanhebung). Nach den zwischen den beiden Regierungen getroffenen Vereinbarungen soll jedoch das Rentenrecht der Bundesrepublik ab 1992 in der Form des RRG 1992 in Gesamtdeutschland gelten. Da sich aber das DDR-Rentenrecht in vielerlei Hinsicht fundamental von dem der Bundesrepublik unterscheidet, würde eine unmodifizierte Übertragung zu erheblichen Mehrausgaben führen. So sind z. B. in Westdeutschland die Altersgrenzen niedriger und die Witwenrenten höher. Das Schaffen gleicher Bedingungen auch in dem neuen Teil der Bundesrepublik führt folglich zu Mehrausgaben. Wie Überleitungsregelungen aussehen werden und welche finanziellen Konsequenzen damit verbunden sind, ist noch unklar. Insgesamt ist jedoch mit zusätzlichem Finanzbedarf zu rechnen.

Die Rentenversicherungen in West-und Ostdeutschland sind bislang finanzierungsmäßig noch getrennt. Es wird eine wichtige Zukunftsaufgabe sein, für den Zeitpunkt der Verschmelzung der beiden Rentenversicherungen eine den jeweiligen Aufgaben adäquate Finanzierung festzulegen, um nicht unerwünschte Umverteilungseffekte auszulösen und u. U. längerfristig das gesamte Rentenversicherungssystem in seiner Grundkonzeption tief-greifend zu verändern.

Dies ist vor allem auch deshalb wichtig, weil für eine längere Zeit noch Renten, die nach DDR-Recht festgesetzt wurden, im Rentenbestand sein werden. Die Renten des Pflichtversicherungs-und des Freiwilligen Zusatzrentenversicherungssystems (FZR) der DDR haben mit einer auch nach Äquivalenzgesichtspunkten konzipierten Rentenversicherung kaum etwas zu tun. Die Höhe der Pflichtversicherungsrenten war weitgehend unabhängig vom frü-heren Lohn. Die Rentenstruktur ist vielmehr von Mindestleistungen geprägt. Interpersonelle Einkommensumverteilung dominiert auch in der FZR Insofern ist die jetzt beschlossene weit überwiegende Beitragsfinanzierung dieser Renten verteilungspolitisch problematisch. Die Gestaltung der DDR-Renten rechtfertigt in hohem Maße Steuerfinanzierung. Neben dem Pflicht-und Zusatzrentensystem existieren auf dem Gebiet der ehemaligen DDR noch viele höchst unterschiedliche Zusatz-und Sonderversorgungssysteme (so für Mitarbeiter des Staatsapparates, der SED, der Blockparteien, verschiedene Gruppen der „Intelligenz“ u. v. a. m.). Die dort angesammelten Ansprüche sollen auch in die Rentenversicherung überführt werden. Hier wird sorgfältig darauf zu achten sein, daß der Rentenversicherung von den jeweils zuständigen Stellen entsprechende Finanzierungsbeträge zufließen. Insbesondere wird dies Finanzierungsmittel aus dem Staatshaushalt erfordern. Dabei ist angesichts der Finanzierungsprobleme öffentlicher Haushalte im Zuge der deutschen Vereinigung aber nicht auszuschließen. daß versucht wird, möglichst viel über Beitragszahlungen abzuwickeln. Dies hätte zum einen die oben beschriebenen negativen verteilungspolitischen Folgen, aber auch die Konsequenz, daß damit die Rentenversicherung immer mehr zu einem allgemeinen Umverteilungssystem würde, sich immer weiter vom Gedanken einer Entsprechung von Leistung und Gegenleistung entfernte. Eine Konsequenz könnten wachsende Abgabewiderstände (Ausweichreaktionen der Pflichtigen) sein.

Bei der Finanzierung der Rentenversicherung geht es also nicht nur um das Niveau der Abgaben und ihrer Veränderung, sondern auch um die ausgaben-adäquate Finanzierungsstruktur. Für die Akzeptanz des Systems in der Bevölkerung ist beides von Bedeutung. Renten sind eben nur so lange „sicher“, wie die Abgabepflichtigen bereit sind, zur Finanzierung beizutragen. Die bislang hohe Wertschätzung des Rentenversicherungssystems, das am Konzept des Erhalts des Lebensstandards und damit notwendigerweise auch an dem von Leistung und Gegenleistung ausgerichtet ist, sollte durch Entscheidungen im Zusammenhang mit der schwierigen Übergangsphase des Zusammenwachsens beider Teile Deutschlands nicht aufs Spiel gesetzt werden.

IV. Soziale Sicherung bei Krankheit sowie Hilfs-und Pflegebedürftigkeit

Die soziale Absicherung im Krankheitsfall sowie bei Hilfs-und Pflegebedürftigkeit ist in der Bundesrepublik bislang höchst unterschiedlich geregelt. Im Krankheitsfall tritt entweder die gesetzliche und/oder eine private Krankenversicherung ein. Der Schutz erstreckt sich hier auf die gesamte Bevölkerung. Bei Pflegebedürftigkeit gibt es keine Sozialversicherungsinstitution, die hierfür zuständig ist, auch wenn die Grenzziehung zwischen Krankheit und Pflegebedürftigkeit in der Praxis oft schwierig ist, so daß folglich manche der mit Pflegebedürftigkeit verbundenen Ausgaben auch über die Krankenversicherung abgewickelt werden. Die Absicherung erfolgt im Pflegefall entweder durch private Vorsorge oder intrafamiliäre Hilfen oder — so schätzungsweise bei der Hälfte der Kosten für stationäre Versorgung im Pflegefall — durch die (steuerfinanzierte) Sozialhilfe, weil angesichts der damit verbundenen hohen Kosten in der Regel selbst hohe Renten/Pensionen nicht zur Finanzierung ausreichen. Zudem ist zu berücksichtigen, daß sich das Potential an familiärer Hilfe verringert angesichts der kleiner werdenden Familien (weniger Kinder), der größeren räumlichen Entfernung zwischen Fa-* milienangehörigen sowie der steigenden Erwerbs-beteiligung von Frauen (die überwiegend als Töchter oder Schwiegertöchter Eltern pflegen). Für die Höhe des Finanzbedarfs bei Krankheit und Pflege-bedürftigkeit ist von beträchtlicher Bedeutung, ob die Versorgung ambulant oder stationär erfolgt.

Für beide Bereiche ist der Alterungsprozeß der Bevölkerung von erheblichem Einfluß, da die relative Häufigkeit von Erkrankungen bzw. von damit verbundenen Ausgaben mit dem Lebensalter zunimmt und Hilfs-und Pflegebedürftigkeit vor allem im höheren Lebensalter auftritt. Der Alterungsprozeß der Bevölkerung führt zu einer stärkeren zahlenmäßigen Besetzung dieser „kostenintensiven“ Altersgruppen und damit zu steigenden Ausgaben.

Allerdings wäre es verfehlt, die demographischen Veränderungen als überwiegenden oder gar einzigen ausgabenerhöhenden Einflußfaktor anzusehen — er ist bei weitem nicht der wichtigste Grund für Ausgabenanstieg und erhöhten Finanzbedarf. Medizinisch-technischer Fortschritt, verändertes Verhalten von Nachfragern und Anbietern sowie die Preisentwicklung sind einige der wichtigen Gründe Zudem ist der Einfluß der demographischen Veränderungen für Finanzierungsprobleme im Bereich der Krankenversicherung bei weitem nicht so groß wie in der Rentenversicherung. Dort scheidet der Rentner zugleich aus dem Kreis der Beitragszahler aus, während in der Krankenversicherung auch die Rentner weiterhin Beiträge abführen. Angesichts der absolut und relativ wachsenden Rentnerzahl ist dies für die erforderlichen Beitragssätze von großer Bedeutung. Während in der gesetzlichen Rentenversicherung ohne Maßnahmen des RRG 1992 bis zum Jahre 2030 etwa eine Verdoppelung des Beitragssatzes erforderlich gewesen wäre (auf etwa 36 Prozent), würde der Alterungsprozeß im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung in diesem Zeitraum nur etwa einen Beitragssatzanstieg um rund drei Beitragssatzpunkte erfordern Zudem ist zu beachten, daß sich der Personenkreis, der Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung entrichtet, auch immer mehr dem annähert, der Leistungen empfängt, da angesichts niedriger Geburtenhäufigkeit der Anteil beitragsfrei mitversicherter Kinder an allen Versicherten sinkt. Gleiches gilt wegen der steigenden Frauenerwerbsquote auch hinsichtlich des Anteils beitragsfrei mitversicherter Ehefrauen.

Allerdings kommt es bei Aussagen über den Finanzbedarf in diesen Bereichen auch auf die Annahmen über die künftige Entwicklung des Gesundheitszustandes der Bevölkerung an. Hier gibt es — gerade im Zusammenhang mit der erwarteten weiteren Steigerung der Lebenserwartung — sehr unterschiedliche Annahmen: So wird einerseits damit gerechnet (bzw. erhofft), daß die Bevölkerung immer älter und zugleich auch gesünder wird bzw. daß Erkrankungen erst später eintreten. Andererseits wird befürchtet, daß die längere Lebensspanne mit erhöhten (zudem sehr ausgabenintensiven) Erkrankungen — insbesondere auch chronischer und degenerativer Art — verbunden sein dürfte.

Alterungsprozeß und Wandlungen des Krankheitsspektrums verändern aber nicht nur das Ausgabenvolumen, sondern erfordern auch Veränderungen in der Ausgabenstruktur bis hin zum Ausbildungsbereich und der Forschung, wo geriatrische Aspekte zunehmende Beachtung finden müssen.

Hinsichtlich der Deckung des Finanzbedarfs in der gesetzlichen Krankenversicherung wird im Unterschied zur gesetzlichen Rentenversicherung nur über Veränderungen der Beiträge diskutiert, nicht dagegen darüber, ob nicht auch bestimmte Ausgaben — wie z. B. die Mitversicherung von Familien-angehörigen als Form des Familienlastenausgleichs — insbesondere unter verteilungs-und ggf. auch beschäftigungspolitischen Aspekten statt dessen aus Steuern finanziert werden sollten.

Während es im Rahmen der Bismarckschen Sozialversicherungsgesetzgebung vor rund 100 Jahren erst für die gesetzliche Rentenversicherung politisch durchsetzbar war, einen beträchtlichen Teil der Ausgaben aus Steuern zu finanzieren, gelang dies bei der gesetzlichen Krankenversicherung nicht. Dieser Unterschied blieb bis heute erhalten. Die beträchtlichen Unterschiede zwischen Ost-und Westdeutschland auch im Bereich der Krankenversorgung geben allerdings Anlaß, über die ausgaben-adäquate Finanzierungsstruktur der gesetzlichen Krankenversicherung bzw. im Gesundheitssystem nachzudenken

Die soziale Absicherung bei Pflegebedürftigkeit wird in der nächsten Legislaturperiode des (ersten gesamtdeutschen) Bundestages gesetzgeberische Weichenstellungen erfordern, da das Potential an Familienpflege tendenziell abnimmt, während die Nachfrage nach entsprechenden Leistungen steigt Bei allen Maßnahmen sollte darauf geachtet werden, daß keine Anreize für eine Auslagerung von Pflegetätigkeit aus den Haushalten gegeben werden. Wichtig ist dafür auch Hilfe für die Pflegenden (stundenweise Unterstützung, Übernahme der Pflegeaufgaben durch andere in Urlaubszeiten u. a. m.) sowie eine Honorierung von nicht erwerbsmäßig erbrachter Pflegetätigkeit, z. B. durch Erwerb von eigenen Rentenansprüchen. Durch häusliche Versorgung kann die besonders kosten-trächtige stationäre Pflege vermieden oder zumindest hinausgeschoben werden. Um dies zu erreichen ist auch eine Verbesserung der Möglichkeiten für ambulante Versorgung — also nicht allein im Sinne der Übernahme von Pflegetätigkeiten durch Familienangehörige, sondern durch vermehrte ambulante Hilfen von ehrenamtlichen und professionellen Helfern (z. B. über Sozialstationen) — erforderlich, ergänzt z. B. durch die Anbindung der eigenen Wohnung an Sozialstationen durch Notruf-einrichtungen. Allgemein ist der Gestaltung der Wohnbedingungen und des Wohnumfeldes in diesem Zusammenhang Aufmerksamkeit zu widmen, damit ein Hilfsbedürftiger eher in die Lage versetzt wird, länger in seiner eigenen Wohnung zu leben. Aber auch stärkere Beachtung von Rehabilitation für ältere Menschen — nicht im Sinne der Wiedereingliederung in das Erwerbsleben, sondern zur Verbesserung der Möglichkeiten zu selbständiger und aktiver Lebensgestaltung — gehört hierzu.

Die Bewältigung der mit Pflegebedürftigkeit verbundenen Aufgaben setzt aber vor allem ein ausreichendes professionelles Dienstleistungsangebot für den ambulanten wie stationären Bereich voraus. Angesichts der Schwere vieler der mit Pflegetätigkeit verbundenen Aufgaben wird dies nur durch entsprechend attraktive Entlohnung zu realisieren sein. Dies steigert den Finanzbedarf und macht gleichzeitig deutlich, daß ambulante Versorgung nicht notwendig mit Ausgabenreduktion im Vergleich zu stationärer Betreuung verbunden sein muß, sicher aber in der Regel mit mehr Lebensqualität für diejenigen, die Hilfe benötigen.

Hinsichtlich der künftigen Deckung des Finanzbedarfs werden verschiedene Modelle zum Abschluß von Versicherungen diskutiert: 1. Freiwillig, angeregt durch entsprechende Anreize zum Abschluß einer privaten Versicherung, die bestimmten Mindestbedingungen genügt, und 2. Versicherungspflicht im Sinne von a) Pflicht zum Abschluß einer entsprechenden privaten Versicherung; b) Pflicht-Sozialversicherung, Finanzierung über Sozialversicherungsbeiträge.

Bei den privaten Versicherungen werden bereits jetzt sowohl von der privaten Krankenversicherung als auch der privaten Lebensversicherung Angebote unterbreitet. Im Hinblick auf die Sozialversicherungslösung wird über die Angliederung an bereits bestehende Sozialversicherungseinrichtungen (insbesondere die gesetzliche Krankenversicherung) diskutiert oder über das Schaffen einer eigenständigen Einrichtung.

Schließlich gibt es auch Vorschläge, statt der Versicherungslösungen eine Abwicklung über öffentliche Haushalte (und damit steuerfinanziert) vorzusehen. Aber auch hier sollen die Kommunen von Ausgaben entlastet werden, die sie jetzt im Rahmen der mit Pflege verbundenen Sozialhilfeausgaben zu finanzieren haben. Desgleichen geht es bei den Versicherungslösungen nicht allein um Sozialversicherungsbeiträge oder Prämien, sondern auch durch steuerliche Anreize bzw. Abzugsfähigkeit wird Einfluß auf die Lastverteilung genommen. Durch eine frühzeitig im Lebensablauf einsetzende Vorsorge für das Risiko, pflegebedürftig zu werden, werden insgesamt jedoch keine hohen oder nicht akzeptablen Zahllasten entstehen.

V. Einige allgemeine Folgerungen

Gerade demographische Veränderungen zeigen, daß eine längerfristige Orientierung des wirtschaftsund sozialpolitischen Handelns erforderlich ist. Dies ist zudem in sozialen Sicherungssystemen generell von großer Bedeutung, wo — wie insbesondere in der Alterssicherung — eine langfristige Stabilität maßgeblich zur Schaffung eines Sicherheitsgefühls bei den Betroffenen beiträgt sowie zu deren Bereitschaft, sich an der Finanzierung der Systeme zu beteiligen. Insgesamt besteht kein Anlaß, die durch den Alterungsprozeß der Bevölkerung ausgelösten Herausforderungen im Bereich sozialer Sicherung zu dramatisieren; allerdings sind sie auch nicht zu vernachlässigen. Es spricht vieles dafür, daß sie in einer wirtschafts-und sozialpolitisch akzeptablen Weise bewältigt werden können. Dies wird erleichtert, wenn die gesamtwirtschaftliche Lage und Entwicklung günstige Finanzierungsgrundlagen schafft. Abbau von Arbeitslosigkeit und steigende Erwerbsbeteiligung erhöhen zumindest die Einnahmen. Die Auswirkungen können für verschiedene Bereiche jedoch unterschiedlich sein. So läßt z. B. eine steigende Frauenerwerbsquote in der Krankenversicherung die Ausgaben weitgehend unberührt, hat jedoch mehr Beitragseinnahmen zur Folge, während in der gesetzlichen Rentenversicherung den gestiegenen Beitragseinnahmen erhöhte Rentenversicherungsansprüche gegenüber stehen, die später zu Ausgaben führen. Vor allem aber erleichtert Einkommenswachstum die Finanzierung sozialer Sicherung: Je stärker die Bruttoeinkünfte wachsen, so daß bei steigender Abgabenbelastung — die unvermeidlich erscheint — auch noch die Nettoeinkünfte zunehmen, um so größer dürfte die Bereitschaft zum Tolerieren höherer Abgaben sein. Dies gilt um so mehr, wenn deren Verwendungszweck bejaht und eine möglichst klare Verknüpfung zwischen eigenem Finanzierungsbeitrag und den (Gegen-) Leistungen besteht. Allerdings darf Einkommens-wachstum nicht mit negativen Folgen u. a. für Umwelt und Gesundheit verbunden sein, da hierdurch die sozialpolitische Aufgabenerfüllung eher behindert als gefördert würde. Neben Erwerbsmöglichkeiten und Erwerbsfähigkeit (beeinflußt insbesondere durch den Gesundheitszustand) kommt es aber auch auf die Erwerbsbereitschaft an.

Dies alles macht exemplarisch deutlich, daß insgesamt eine umfassende, ganzheitliche Problemsicht erforderlich ist Dies betrifft z. B. die Auswir-kungen, die von sozialer Sicherung — und hier speziell ihrer Finanzierung — auf die Einkommensentwicklung ausgehen. So machte beispielsweise die Diskussion über eine Veränderung der Bemessungsgrundlagen für Arbeitgeberzahlungen durch Ergänzen oder Ersetzen der bisherigen lohnbezogenen Beiträge durch eine umfassend definierte Wertschöpfungsabgabe deutlich, daß hierdurch u. U. negative Folgen für die wirtschaftliche Entwicklung ausgehen können und damit dem Ziel, Finanzierungsprobleme besser zu lösen, nicht entsprochen würde

Voraussetzung für reales Einkommenswachstum ist aber auch, daß die gesamtwirtschaftliche Produktivität im Zuge des demographischen Alterungsprozesses nicht negativ beeinflußt wird. Hier werden häufig Befürchtungen laut, da ältere Arbeitnehmer — die ja dann einen größeren Anteil an der Erwerbsbevölkerung ausmachen — eine geringere Arbeitsproduktivität als jüngere aufweisen würden. Unabhängig davon, ob diese Aussage empirisch fundiert ist, ergibt sich als wichtige Zukunftsaufgabe, die Qualifikation und Produktivität älterer Arbeitnehmer durch vermehrtes Einbeziehen in Weiterbildungsmaßnahmen usw. zu fördern. Hierzu gehört ebenso, die invaliditätsbedingte Minderung der Arbeitsleistung wie auch das vorzeitige Ausscheiden aus dem Berufsleben durch Maßnah-men der Prävention und Rehabilitation zu reduzieren. All dies verdeutlicht exemplarisch, daß die Bewältigung der Finanzierungsaufgaben im Bereich sozialer Sicherung weit über die Diskussion einzelner Finanzierungsinstrumente hinausreicht.

Abschließend sei nochmals betont, daß Abgaben-bereitschaft auch Akzeptanz voraussetzt. Um sie zu erlangen, erhöhen und zu erhalten, sollte Verunsicherung durch immer neue Diskussionen über tief-greifende Änderungen des sozialen Sicherungssystems vermieden werden (sie erfordern zudem längerfristige Übergangsprozesse, wie allein im Zusammenhang mit dem deutschen Einigungsprozeß deutlich wird). Erforderlich ist, daß den Betroffenen eine klare Konzeption im Bereich sozialer Sicherung deutlich wird und Maßnahmen, die ergriffen werden, einsichtig sind. Dies erfordert u. a., vermehrt dem Gesichtspunkt der Information Aufmerksamkeit zu schenken. Klare und verläßliche Information verdeutlicht den Betroffenen, inwieweit ergänzende soziale Sicherungen — sei es durch den privaten Haushalt selbst, sei es über Betriebe — notwendig erscheinen bzw. wünschenswert sind und welche längerfristigen Konsequenzen dies für die Haushalte, aber auch für die Arbeitgeber hätte. Durch tagespolitisch und wahlkampf-orientierte Vorschläge und Handlungen, durch Verschieben von Finanzierungslasten dorthin, wo man gerade glaubt, dies leichter und/oder unauffälliger durchsetzen zu können, wird dem entgegengewirkt; es werden eher Verunsicherung und Widerstände ausgelöst. Die Bewältigung der mit dem demographischen Alterungsprozeß verbundenen Finanzierungsaufgaben im Bereich sozialer Sicherung setzt deshalb entsprechendes konzeptionell orientiertes Handeln der politisch Verantwortlichen voraus.