I. Bedeutung und Entwicklung der Kohäsionspolitik in der Europäischen Gemeinschaft
Wachsende Bedeutung der Kohäsionspolitik In der EG kristallisiert sich — bislang noch ohne große publizistische und wissenschaftliche Beachtung — als eine neue Gemeinschaftsaufgabe die Kohäsionspolitik heraus, die wachsenden Einfluß auf das zukünftige Aussehen der Gemeinschaft ausübt: Die Kommission und ihre verschiedenen Generaldirektionen sind sich der Notwendigkeit bewußt, die peripheren Volkswirtschaften (Griechenland, Irland, Nordirland, Portugal, Spanien und der Mezzogiorno Italiens) in ihrem wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Aufholprozeß zu unterstützen. Zugleich werden Überlegungen angestellt, welche kohäsionspolitischen Implikationen die bestehenden Gemeinschaftspolitiken (als wichtigste seien nur die Binnenmarkt-und Landwirtschaftspolitik genannt) aufweisen.
Daneben existieren bereits Institutionen und Instrumente, die speziell der Förderung der peripheren Gebiete in der EG dienen. Dazu gehören insbesondere die Europäische Investitionsbank und die Strukturfonds sowie in zunehmendem Maße die Haushalts-und Technologiepolitik. Der (finanzielle) Einsatz der EG auf diesem neuen Politikfeld ist mittlerweile beachtlich. Doch darf über die Fixierung auf die nackten Zahlen nicht übersehen werden, daß die Vollendung des Binnenmarktes mit all seinen vermuteten wohlfahrtsfördernden Wirkungen zumindest gefährdet ist, wenn es zu einer ungebremsten Polarisation der wirtschaftlichen Aktivitäten kommt. Ohne eine begleitende Kohäsionspolitik dürfte eine zunehmende wirtschaftliche Integration in der EG nicht zu haben sein. Diese zentrale Bedeutung der Kohäsionspolitik macht es notwendig, eine erste Bestandsaufnahme des kohäsionspolitischen Instrumentariums vorzunehmen sowie die Elemente einer Erfolgskontrolle zumindest in Umrissen zu skizzieren. 2. Ziele und Besonderheiten der Kohäsionspolitik Kohäsionspolitik will Gebiete, die ganze Volkswirtschaften — d. h. Gebiete mit noch weitgehend autonomer Fiskal-, Geld-und Sozialpolitik — oder zumindest große, in sich geschlossene Teile von Volkswirtschaften darstellen, in wirtschaftlicher, technologischer und sozialer Hinsicht an ein mittleres gemeinschaftliches Wohlstandsniveau heranführen; im Gegensatz dazu zielt Regionalpolitik auf die Heranführung von einzelnen genau abgegrenzten Gebieten innerhalb einer Volkswirtschaft, die weitgehend der wirtschaftspolitischen Autonomie entbehren. Diese Unterscheidung ist aus zwei Gründen von Bedeutung: 1. Die jeweilige nationale Wirtschaftspolitik ist für den Erfolg oder Mißerfolg der Kohäsionspolitik mitverantwortlich. 2. Solange Teilmärkte vorliegen, die relativ eng, aber nicht vollkommen, d. h. ohne jede Einschränkung, miteinander verbunden sind, gelten andere Gesetze als bei vollkommenen Märkten; noch immer existieren zwischen den Volkswirtschaften der EG Wechselkurse, Kapitalverkehrsbeschränkungen, Marktzugangsbeschränkungen für Arbeitskräfte, unterschiedliche Außenhandelsregelungen für einige Bereiche (z. B. Automobilmarkt) und unterschiedliche Sozialgesetze. Die Kohäsionspolitik hat, im Unterschied zur Regionalpolitik, diese Faktoren zu berücksichtigen 1) - Mit zunehmender Verflechtung der Volkswirtschaften der EG und der Herausbildung einer gemeinsamen Volkswirtschaft mit einem großen einheitlichen Binnenmarkt wird dann allerdings das Spezifische der Kohäsionspolitik immer mehr verschwinden. Angesichts der bestehenden Entwicklungsunterschiede existieren aber immer noch Vorbehalte bezüglich einer völligen Liberalisierung der nationalen Märkte. Die Kohäsionspolitik soll helfen, die Entwicklungsunterschiede samt der damit verbundenen Vorurteile abzubauen und die damit einhergehenden wirtschaftspolitischen Restriktionen überflüssig zu machen. So verstanden ist Kohäsionspolitik eine wesentliche Voraussetzung für einen Binnenmarkt mit völligem Freiverkehr. Es kann daher vermutet werden, daß der freie Binnenmarkt nur über eine begleitende Kohäsionspolitik zu verwirklichen ist. Nach Vollendung des Binnenmarktes wird die Kohäsionspolitik immer mehr der klassischen Regionalpolitik — wenn auch wahrscheinlich mit einem beträchtlich größeren finanziellen Volumen — ähneln. Der Binnenmarkt ist damit Ziel und zugleich auch Endpunkt der EG-Kohäsionspolitik. 3. Von den Gründungsverträgen bis zur Einheitlichen Europäischen Akte Am Anfang der EG-Kohäsionspolitik stand lange Zeit lediglich eine wohlklingende Präambel: Die sechs Gründerstaaten Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien und die Beneluxländer unterzeichneten den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft . in dem Bestreben, ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern“. Eine direkte Kompetenz, eine Politik zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu betreiben, wurde der Kommission jedoch im EWG-Vertrag (EWGV) nicht zugewiesen. Dies sollte erst dreißig Jahre später mit der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) geschehen.
Doch wurden mit dem Gründungsvertrag zwei Von den Gründungsverträgen bis zur Einheitlichen Europäischen Akte Am Anfang der EG-Kohäsionspolitik stand lange Zeit lediglich eine wohlklingende Präambel: Die sechs Gründerstaaten Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien und die Beneluxländer unterzeichneten den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft . in dem Bestreben, ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern“. Eine direkte Kompetenz, eine Politik zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu betreiben, wurde der Kommission jedoch im EWG-Vertrag (EWGV) nicht zugewiesen. Dies sollte erst dreißig Jahre später mit der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) geschehen.
Doch wurden mit dem Gründungsvertrag zwei Institutionen ins Leben gerufen, die noch heute für die Kohäsionspolitik von Bedeutung sind: — Der Europäische Sozialfonds (ESF) mit Art. 3 i sowie 123— 128 EWGV, der ursprünglich keine regionalpolitische Kompetenz besaß, der aber in mehreren Reformschritten immer mehr auf die Förderung benachteiligter Gebiete in der Gemeinschaft ausgerichtet wurde 2), — die Europäische Investitionsbank (EIB) mit Art. 3 j sowie 129 und 130 EWGV, die von Anfang an regionalpolitische Aufgaben zugewiesen bekam. In den fünfzehn Jahren, die der Unterzeichnung der Römischen Verträge folgten, wurde zwar keine in sich geschlossene Kohäsionspolitik in der EG betrieben, dafür aber erschöpfend diskutiert. Resultat von Konvoluten, Kommissionen und Konferenzen war ein erster Vorschlag der Kommission zur Bereitstellung regionalpolitischer Instrumente im Jahr 1969 3). Doch erst beim Treffen der Staats-und Regierungschefs in Paris im Oktober 1972 kam wirklich Bewegung in die Europäische Kohäsionspolitik. Der Beitritt von Dänemark, Großbritannien und Irland zum 1. Januar 1973 warf seinen Schatten voraus. Die Staats-und Regierungschefs fühlten sich angesichts des größeren Entwicklungsunterschieds zwischen den Mitgliedstaaten, der infolge der Norderweiterung ins Haus stand, gedrängt, von der Kommission einen Vorschlag zur Schaffung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) erarbeiten zu lassen. Im Juli 1973 präsentierte die Kommission ihren Entwurf und im März 1975 war es endlich so weit: Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung wurde errichtet Er sah feste Dotationen für die Jahre 1975-1977 vor -300, 500 und 500 Mill. Rechnungseinheiten (RE) —, die nach festen Quoten auf die Mitgliedstaaten verteilt werden sollten. Angesichts der Fixierung von Mittelausstattung und Verteilung auf die einzelnen Mitgliedstaaten konnte von einer konzeptionell geschlossenen gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik, die eine Heran-führung der schwächeren Mitgliedstaaten an die führenden Volkswirtschaften zum Ziel hat, noch keine Rede sein. In dieser Phase wurde mehr oder weniger die jeweilige nationale Regionalpolitik über den Umweg „Brüssel“ finanziert.
Innerhalb weniger Jahre erhielt die EG aber eine wachsende Kompetenz auf dem Gebiet der Kohäsionspolitik. Der nun folgenden dynamischen Entwicklung hegen drei Ursachen zugrunde: 1. die zunehmende monetäre und reale Integration der Volkswirtschaften der EG, in der vielfach die Notwendigkeit für eine kompensierende (Kohäsions-) Politik gesehen wurde (Integrationsargument); 2. die immer stärkere Stellung weniger entwickelter Mitgliedstaaten im Rat, dem wichtigsten Entscheidungsgremium der EG (Machtargument); 3. Kohäsionspolitik aus Gerechtigkeits-und Solidaritätserwägungen (Gerechtigkeitsargument). ad 1. Am 5. Dezember 1978 wurde vom Europäischen Rat die Errichtung des Europäischen Währungssystems (EWS) beschlossen. In der Entschließung nahm das Problem der unterschiedlichen Wirtschaftsleistungen der Mitgliedstaaten breiten Raum ein, da die monetäre Integration von Wirtschaftsräumen letztlich den Ausgleich von unterschiedlichen Produktivitätszuwächsen über den Wechselkurs ausschließt. Folge der veränderten Wettbewerbssituation sind Arbitragebewegungen (d. h. Ausnutzen von Preisunterschieden) von Kapital und Arbeitskräften in die Boomregionen. Um eine solche Entwicklung zu verhindern, waren in der Entschließung zur Errichtung des EWS gleichzeitig ergänzende Unterstützungsmaßnahmen zur Stärkung der weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten vorgesehen
Am 1. Juli 1987 trat die Einheitliche Europäische Akte (EEA) in Kraft. In ihr ist die Verwirklichung des Binnenmarktes bis zum Ende des Jahres 1992 das alles überstrahlende Ziel. Der vollständige Abbau bestehender Hemmnisse für den Kapital-, Arbeitskräfte-und Warenverkehr ist mit ihr als vorrangiges Ziel der EG-Politik beschlossen worden. Für Volkswirtschaften mit geringen Produktivitätszuwächsen ist das mit verstärkten Abwanderungen von Produktionsfaktoren aus ihrem Wirtschaftsraum in die dynamischen Wachstumszentren verbunden, wenn dies nicht durch entsprechende Vorteile auf der Kostenseite ausgeglichen wird. Um eine solche Abwanderungsbewegung zu verhindern, muß entweder die nationale Wirtschaftspolitik angepaßt werden (d. h. Schaffung entsprechender Kostenvorteile) oder es muß, wenn dies aufgrund einer europaweiten Harmonisierung der Fiskal-, Geld-und Sozialpolitik nicht möglich ist, mit Hilfe von strukturpolitischen Maßnahmen ein staatlicher finanzieller Ausgleich für die Unternehmen in den Problem-Volkswirtschaften geschaffen werden. Die Forderung nach einem Ausgleich von Nachteilen, die die peripheren Volkswirtschaften mit der völligen Öffnung ihrer Binnenmärkte erleiden, unterstellt jedoch implizit, daß die Mitgliedstaaten in der Kernregion der EG Vorteile besitzen, die auf ihre Lage zurückzuführen sind (z. B. geringere Informations-und Transaktionskosten). Daher würden die Mitgliedstaaten im Kemgebiet der EG ohne korrigierende Staatseingriffe automatisch ein größeres Produktivitätswachstum aufweisen als die in der Peripherie. Dieser Ansicht, die sich in der Tradition der Polarisationstheorie befindet, steht die neoklassische These vom Ausgleich regionaler Entwicklungsunterschiede über Preis-und Kostendifferentiale bei mehr Freizügigkeit der Produktionsfaktoren gegenüber. Die Vorstellung, daß die Peripherie nur mit steuernder oder, anders formuliert, interventionistischer Hilfe der Gemeinschaft zur Kernregion aufschließen könne, hat im politischen Alltagsgeschäft der EG anscheinend eine größere Überzeugungskraft besessen als ihre Alternative, die auf die Selbstregulierung von Märkten setzt Hinter der gleichzeitigen Verankerung der Ziele „Binnenmarkt“ sowie „wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt“ im EWG-Vertrag und der nachfolgenden Entscheidung, die Mittelausstattung der Strukturfonds zu verdoppeln und auf die weniger entwickelten Volkswirtschaften zu konzentrieren, dürfte wohl hauptsächlich diese Vorstellung bzw. Überzeugung gestanden haben. ad 2. Mit den verschiedenen Erweiterungen der EG fand kontinuierlich eine Verschiebung der Stimmenverhältnisse zugunsten der weniger entwickelten Volkswirtschaften statt. Es hegt nahe, daß diese Länder den gewonnenen Einfluß im Ministerrat zugunsten ihrer Volkswirtschaften einsetzen. Die Integrierten Mittelmeerprogramme (IMP) sind der klassische Fall eines Kohäsionsinstruments, das nur aufgrund politischen Drucks entstehen konnte Insbesondere Griechenland nutzte seine starke Position bei den Aufnahmeverhandlungen der EG mit Spanien und Portugal und ließ sich seine Zustimmung erst mit den IMP „abkaufen“. Aber auch die Verdoppelung der Strukturfonds dürfte — zumindest teilweise — auf den gemeinsamen politischen Druck der kleineren Mitgliedstaaten zurückzuführen sein, ohne deren Zustimmung die EEA nicht in Kraft treten konnte ad 3. Die Entwicklungsunterschiede zwischen den Volkswirtschaften der EG können infolge der Süd-erweiterung (Beitritt von Griechenland zum 1. Januar 1981, Spanien und Portugal zum 1. Januar 1986) ein solches Ausmaß angenommen haben, daß sie tiefverwurzelten Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit widersprechen. Die Präambel des EWG-Vertrages atmet sicherlich solchen Geist. Aber auch das Programm zur Entwicklung der portugiesischen Industrie (PEDIP) oder die Reform der Finanzordnung der EG dürften von solchen Gerechtigkeitsvorstellungen geprägt sein.
Das kohäsionspolitische Instrumentarium als Produkt dieser drei Begründungsmuster entspricht, wie wir noch sehen werden, freilich nicht den Kriterien, an denen die Qualität einer Wirtschaftspolitik gemessen werden sollte: Einfachheit, Überschaubarkeit und Klarheit. Das ist natürlich bedauerlich; ob es auch unvermeidlich ist, wäre erst noch zu prüfen.
II. Das finanzielle Instrumentarium der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik
1. Kreditvergabe durch die Europäische Investitionsbank
Die EIB wurde als rechtlich eigenverantwortlich handelnde Organisation gleichzeitig mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch den Vertrag von Rom errichtet. Eigentümer sind die Mitgliedstaaten der EG. Von ihrer Aufgabenstellung und Organisationsstruktur her erinnert die EIB an die Weltbank. Sie hat Mittel bereitzustellen, mit denen Investitionen in der Gemeinschaft finanziert werden können, die zu einer ausgewogenen Wirtschaftsentwicklung in der EG beitragen. Dabei kommen traditionell die wirtschaftlich schwächeren Regionen an der Peripherie der EG in den Genuß des Großteils der Mittel.
An der Spitze der EIB steht der Rat der Gouverneure (je ein Minister aus den Mitgliedstaaten), der die Grundlinien der Geschäftspolitik der EIB vorgibt. Die nächste Ebene in der Hierarchie nimmt der Verwaltungsrat mit 22 Mitgliedern ein (von denen 21 aus den Mitgliedstaaten und einer von der Kommission benannt werden). Der Verwaltungsrat* entscheidet auf Empfehlungen des Direktoriums über die Gewährung von Darlehen, Aufnahme von Anleihen und Festlegung der Zinssätze der EIB. Die laufenden Geschäfte werden von dem siebenköpfigen Direktorium geführt, das einem Mitarbeiterstab von etwa 720 Leuten vorsteht.
Die EIB nimmt zur Finanzierung der von ihr gewährten Darlehen Anleihen auf den Kapitalmärkten auf. Da die EIB keinen Erwerbszweck verfolgt, berechnet sie ihren Kreditnehmern nur ihre Beschaffungs-und Verwaltungskosten. Der Darlehensnehmer kommt auf diese Weise in den Genuß des erstklassigen Kreditratings (Kreditwürdigkeit) der EIB. So ist es nicht erstaunlich, daß ihre Geschäftstätigkeit geradezu explodiert ist: Von etwa 3, 5 Mrd. ECU im Jahr 1980 stieg das jährliche Finanzierungsvolumen der EIB auf über 10 Mrd. ECU im Jahr 1988. Wichtigstes Ziel mit einem Anteil von 50 Prozent am Finanzvolumen ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EG (4, 9 Mrd. ECU). Andere Ziele sind die Versorgungssicherheit bei Energie (1, 8 Mrd. ECU), der Infrastrukturausbau (1, 7 Mrd. ECU), der Umweltschutz (1, 2 Mrd. ECU) und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der klein-und mittelständischen Industrie (0, 8 Mrd. ECU)
Indem die EIB gezielt staatliche und private Investitionen in den Mitgliedstaaten der EG in unterschiedlichem Ausmaß finanziert, wirkt sie als ein 14 Instrument der Kohäsionspolitik. Ob sie mit ihrer Politik dazu beiträgt, daß die wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten entsprechend ihrer Zielsetzung geringer werden, hängt aber auch davon ab, wie die Produktivitätswirkung der geförderten Investitionsprojekte für die betroffenen Volkswirtschaften ausfällt und ob durch sie mittelbar oder unmittelbar andere Investitionspläne beeinträchtigt werden, die deswegen nicht oder nicht in dem ursprünglich geplanten Ausmaß realisiert werden.
Von der regionalpolitisch motivierten Finanzierung entfällt ein Drittel auf Gebiete, die vom Rückgang herkömmlicher Industrien betroffen sind. Der Rest fließt in Gebiete, die einen Entwicklungsrückstand aufweisen. Italien nimmt mit seinem Anteil von 40 Prozent an den Mitteln zur Regionalentwicklung traditionell einen unangefochtenen Spitzenplatz ein. Es folgen Spanien (14, 7 Prozent), Frankreich 9, 9 Prozent), Portugal (9, 2 Prozent) und Großbritannien (8, 4 Prozent) sowie die restlichen Länder mit einer Quote von unter 5 Prozent
Deutlicher wird die unterschiedliche Bedeutung, die die Finanzierung von Investitionen durch die EIB für die einzelnen Mitgliedstaaten hat, wenn der Gesamtwert der Investitionen, an deren Finanzierung die EIB beteiligt ist, auf die Gesamtinvestitionen in diesen Ländern bezogen wird. Da die Beteiligung der EIB zwischen 20 und 50 Prozent des Investitionsbetrages ausmacht, liegt der Wert der über die EIB finanzierten Investitionen deutlich über den EIB-Krediten. So sind dann auch die folgenden von der EIB gelieferten Zahlen für 1988 zu verstehen: Der Anteil der von der EIB finanzierten Investitionen an den Gesamtinvestitionen in der Gemeinschaft Hegt bei 3 Prozent; aufgeschlüsselt nach den Mitgliedstaaten betragen die entsprechenden Werte für Italien 6, 5 Prozent (und beachtliche 11, 5 Prozent für Süditalien), 7, 2 Prozent für Griechenland und Irland, 10 Prozent für Spanien sowie 13 Prozent für Portugal
Die Frage nach der wirtschaftspolitischen Relevanz der EIB-Kredite für die peripheren Volkswirtschaften läßt sich freilich nicht mit diesen Zahlen erschöpfend beantworten. Der direkte Nutzen für einen einzelnen Kreditnehmer bei der EIB besteht in den geringeren Kreditkosten, die infolge der unterschiedlichen Bonität von Kreditnehmer und EIB entstehen. Entsprechendes gilt auch für Volkswirtschaften. in denen die Gebietskörperschaften und private Investoren einer schlechteren Beurteilung auf den Kreditmärkten unterliegen. Je schlechter die Bonität eines Landes, desto größer der Nutzen, den es aus der Finanzierungsmöglichkeit bei der EIB zieht. Sinken auf diese Weise die Finanzierungskosten für eine Volkswirtschaft, so kann dieses Land entsprechend der durchschnittlichen (Real-) Kapitalrentabihtät vermehrt investieren.
Wie hoch dieser Zinsvorteil ausfällt, hängt auch davon ab, in welchem Land die EIB sich refinanziert, d. h. welchen Kapitalmarkt sie mit ihrer Kapitalnachfrage belastet Sind die Kapitalmärkte unvollkommen, d. h. behindern nationale Vorschriften die Kapitalmobilität, so sind Zinsdifferenzen zwischen den Kapitalmärkten der Mitgliedstaaten möglich. Bestehen hingegen keine Grenzen zwischen Kapitalmärkten, werden auftretende Zinsdifferenzen von den Kapitalanlegern sofort ausgenutzt. Als Folge dieses rationalen Anlegerverhaltens würden Zinsunterschiede innerhalb kürzester Frist wegschmelzen. Auf vollkommenen Kapitalmärkten würde die geographische Verteilung der Kapitalbeschaffung der EIB keine Rolle spielen, da es doch nur einen Markt mit einem Zins (plus je nach Bonität des Schuldners variabler Risikoprämie) geben würde.
Die reale „Welt“ der Gemeinschaft ist jedoch von einem solchen Zustand weit entfernt. Noch ist der „Gemeinsame Markt“ für den Kapitalverkehr keine Wirklichkeit. Vielmehr haben wir es mit gespaltenen Märkten zu tun, auf denen Zinsunterschiede zu beobachten sind. Damit wird die Refinanzierungspolitik der EIB für Mitgliedstaaten bedeutsam. In dem Mitgliedstaat, der „Nettokreditnehmer“ der EIB ist, wird der Zins unterhalb des Zinses liegen, der sich ohne die Existenz der EIB ergeben hätte. In dem Mitgliedstaat hingegen, der „Nettokreditgeber“ der EIB ist, wird sich der Marktzins entsprechend erhöhen. Je abgeschotteter die Volkswirtschaften mit ihren Kapitalmärkten in der EG sind, desto größer können die Entlastungs-oder Belastungswirkungen sein, die sich aus der Finanzierung bei der EIB ergeben. Werden hingegen die Beschränkungen im Kapitalverkehr in der EG reduziert, so vermindert sich der Vorteil, den eine einzelne Volkswirtschaft aus einer vermehrten Finanzierung bei der EIB ziehen kann, und es verbleibt allein der Vorteil aus der unterschied-liehen Bonitätseinschätzung durch die Kapitalmarktanleger 2. Finanzhilfen der Strukturfonds Auf ihrer Tagung im Februar 1988 in Brüssel bekräftigten und konkretisierten die Staats-und Regierungschefs der Gemeinschaft ihre im Vorjahr bekundete Absicht, die Mittel der Strukturfonds real bis zum Jahr 1993 im Vergleich zum Jahr 1987 zu verdoppeln. Zu den Strukturfonds zählen der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Europäische Ausrichtungs-und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) — Abteilung Ausrichtung In der mittelfristigen Haushaltsplanung wurde das Volumen für diese Fonds von 7, 7 Mrd. ECU (1988) um jährlich 1, 3 Mrd. ECU auf 12, 9 Mrd. ECU (1992) erhöht; zusätzlich wurde beschlossen, im Jahr 1993 entsprechend zu verfahren, um so die Verdoppelung gegenüber dem Jahr 1987 tatsächlich zu erreichen
Um diesen gewaltigen Anstieg der zur Verfügung stehenden Mittel verkraften zu können, wurde eine Verordnung mit dem vielsagenden Titel „über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente“ im Juni 1988 vom Ministerrat verabschiedet, der die entsprechenden Durchführungsverordnungen im Dezember folgten Damit wurden die bestehenden Strukturfonds reformiert und deren Ausgabengebarung verstärkt miteinander koordiniert. Die Förderung von Regionen mit Entwicklungsrückstand wurde als zentrales Ziel („Ziel Nr. 1“) der Strukturpolitik festgeschrieben
Die neue Regelung sieht vor, daß der Rahmen für die Interventionen des EFRE in „gemeinschaftlichen Förderkonzepten“ (GFK) abgesteckt wird. Diese GFK sollen in enger Abstimmung zwischen Kommission und betroffenen Mitgliedstaaten und, wie es erläuternd heißt, „unter Berücksichtigung der makroökonomischen Bedingungen“ entwickelt werden. Dabei kann die Initiative sowohl von einem Mitgliedstaat als auch von der Kommission ausgehen. Den Aktionen wird entweder ein „regionaler Entwicklungsplan“ oder ein „operationelles Regionalprogramm“ zugrunde gelegt, in dem die Ziele, Maßnahmen und vorgesehenen Finanzmittel beschrieben werden. In verstärktem Maße soll dabei in enger Abstimmung und mit finanzieller Beteiligung der anderen Fonds oder mit anderen Elementen gemeinschaftlicher Strukturpolitik (z. B. EIB oder Technologiepolitik) vorgegangen werden. Vergleichbar den integrierten Mittelmeer-programmen soll im Wege eines „integrierten Konzepts“ eine Zusammenführung und Koordination von Einzelmaßnahmen der verschiedenen Fonds (so sind alle drei Fonds gleichermaßen dem „Ziel Nr. 1“ zugeordnet) oder sonstiger Finanz-instrumente ermöglicht werden. Hinter diesem „babylonischen Sprachwirrwarr“ europäischer Strukturpolitik verbergen sich im einzelnen folgende herkömmliche Instrumente: — Programme zur Regionalentwicklung, die von den Mitgliedstaaten entworfen und durchgeführt werden, aber von der Gemeinschaft mitfinanziert werden — die ehemaligen nationalen Programme von gemeinschaftlichem Interesse (NPGI) —, — Entwicklungsprogramme, die von der Kommission entworfen und durchgeführt werden — Gemeinschaftsprogramme —, — Kofinanzierung von nationalen Beihilferegelungen und Einzelprojekten, insbesondere Infrastrukturmaßnahmen, — Globalzuschüsse an intermediäre Stellen in den Mitgliedstaaten, die die Mittel verwalten und auf die verschiedenen Investitionsobjekte relativ frei verteilen. Um die Mittel, die zur Verfolgung des „Ziels Nr. 1“ ausgegeben werden, gezielt einzusetzen, wurden die potentiellen Fördergebiete genau festgelegt. Kriterium für eine Berücksichtigung in der Verordnung 2052/88 war das pro-Kopf-Bruttosozialprodukt der betreffenden Verwaltungsregion (kleiner als 75 Prozent des EG-Durchschnitts). Die Bundesrepublik Deutschland fällt z. B. aus der Förderung nach „Ziel Nr. 1“ ganz heraus. Eine ins Gewicht fallende Umverteilung bei der Verausgabung der Mittel des Regionalfonds wird sich jedoch durch die Reform nicht ergeben; denn bereits ein Jahr vor der Reform (1987) flossen rund 75 Prozent der Mittel des EFRE an Regionen, die jetzt unter das „Ziel Nr. 1“ fallen
Was bedeutet die Reform der Strukturfonds für die Kohäsionspolitik, wie wir sie definiert haben? Zunächst werden allein Regionen in bestimmten Volkswirtschaften gefördert. Bei Betrachtung der Verteilung dieser Regionen in der EG zeigt sich rasch, daß nicht ein Flickenteppich von kleinen, unabhängigen Regionen gefördert wird; vielmehr fallen ganze Mitgliedstaaten an der Peripherie der EG oder zumindest große Landesteile unter das „Ziel Nr. 1“: Portugal, Griechenland und Irland mit ihrem gesamten Staatsgebiet, daneben Nordirland, der Mezzogiorno Italiens und etwa dreiviertel Spaniens (Korsika und die französischen überseeischen Departements sind vollständigkeitshalber auch noch zu erwähnen). Über die regionale Förderung fließen einzelnen Mitgliedstaaten erhebliche Mittel zu, die ihre Zahlungsbilanz entlasten und wie eine Erhöhung des inländischen Sparens wirken; damit werden zusätzliche Investitionen ermöglicht. Werden die Mittel auch für regionale Zwecke gebunden verteilt, so ist zu vermuten, daß weniger die einzelnen Regionen als die dahinterstehenden Volkswirtschaften das Ziel der Umverteilungsaktion sind.
Im September des Jahres 1989 wurde über die Verteilung des „Kuchens“ (d. h.der Mittel der Strukturfonds) innerhalb der Kommission weitgehend Einigung erzielt -Rund zwei Drittel der gesamten Mittel der Strukturfonds wurden für Regionen mit einem Entwicklungsrückstand reserviert. Treffender wäre es deshalb, von der Förderung von Mitgliedstaaten mit einem Entwicklungsrückstand zu sprechen. Von den 38, 3 Mrd. ECU, die im Zeitraum von 1989 bis 1993 innerhalb der Strukturfonds für das „Ziel Nr. 1“ anfallen, sind 2, 1 Mrd. ECU für Gemeinschaftsprogramme eingeplant, bei de-nen die Kommission initiativ wird. Der Rest, beachtliche 36, 2 Mrd. ECU, wurde auf die beteiligten Länder verteilt: Danach erhält (in gerundeten Werten) Spanien 9, 8 Mrd. ECU, Italien 7, 5 Mrd. ECU, Portugal 7 Mrd. ECU, Griechenland 6, 7 Mrd. ECU, Irland 3, 7 Mrd. ECU und Frankreich und Großbritannien für ihre Problemregionen 900 Mill, bzw. 800 Mill. ECU. Man kann sich leicht vorstellen, mit welch harten Bandagen um diese Beiträge gekämpft wurde und anscheinend auch weiterhin noch gekämpft wird Die Regionalpolitik der EG steht auf diese Weise im Dienste einer Verteilungspolitik nach Nationen, eben der Kohäsionspolitik. Sie kann mithin auch als eine Art von indirektem Finanzausgleich über die Ausgabenseite des EG-Haushalts angesehen werden. Entsprechendes kann auch über die Einnahmenseite vorgenommen werden, indem die schwächeren Volkswirtschaften der Gemeinschaft bei der Finanzierung des gemeinsamen Haushalts entlastet werden. 3. Reform der Finanzordnung Neben der Reform und Aufstockung der Struktur-fonds wurden von den Staats-und Regierungschefs auf ihrem Brüsseler Gipfel die Grundzüge einer Reform der Finanzordnung der EG beschlossen Intention der Reform war es, eine Verschiebung bei den Finanzierungslasten des EG-Haushalts von den weniger entwickelten Mitgliedstaaten zu den wirtschaftlichen Vorreitern in der EG zu erreichen. Die Lastenverschiebung soll mittels der neu geschaffenen, vom Bruttosozialprodukt abhängigen vierten eigenen Einnahme der EG erreicht werden. Damit wächst die Bedeutung der Finanzreform im Rahmen der EG-Kohäsionspolitik in dem Maße, wie die Finanzbeiträge der wirtschaftlich schwächeren Volkswirtschaften an der Peripherie zum gemeinsamen Haushalt geringer werden (zumindest relativ). Gleichzeitig mit der Einführung der BSP-abhängigen eigenen Einnahme verabschiedete der Europäische Rat in Brüssel ein ganzes Maßnahmenbündel zur Konsolidierung der Haushaltspolitik. Er beschloß im einzelnen: — Obergrenzen für das Ausgabenwachstum bis zum Jahr 1992 einzuführen, — diese Begrenzung in Anteilen des Bruttosozialprodukts der EG auszudrücken — bei der Mehrwertsteuer eine Ausnahmeregelung für Länder mit besonders hohem Endverbrauch einzuführen (Berücksichtigung des Endverbrauchs nur bis zu einem Anteil von 55 Prozent am BSP eines Mitgliedstaates bei der Berechnung seiner Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer), — die bestehende Ausnahmeregelung (Entlastung) für Großbritannien zunächst weiterzuführen, deren Finanzierungslast jetzt aber, anders als zuvor, BSP-abhängig d. auf verteilt die wird, h. geringere Finanzbeiträge der wirtschaftlich weniger entwickelten Mitgliedstaaten im Vergleich zu der zuvor bestehenden Mehrwertsteuerregelung (besondere Modalitäten gelten für die Bundesrepublik Deutschland, Spanien und Portugal).
Die Reform der Finanzordnung bedeutet für die Peripherie folgendes: Eine BSP-abhängige Größe gibt die Obergrenze der Ausgaben (bzw. Verpflichtungen) vor. Zur Deckung dieser Ausgaben stehen der EG nun vier Einnahmearten zur Verfügung. Ein erster Teil wird durch die herkömmlichen Einnahmen (Abschöpfungen Zölle und MwSt-Anteil) gedeckt. Zur Finanzierung des anderen Teils der Ausgaben wird ein Satz auf das gemeinschaftliche Bruttosozialprodukt zu Marktpreisen festgelegt. Je höher das Aufkommen aus den ersten drei Einnahmearten ist, desto geringer fällt die BSP-abhängige Belastung für die Mitgliedstaaten aus.
Die Mitgliedstaaten an der Peripherie haben durchgängig einen höheren Anteil des Endverbrauchs am BSP als die entwickelten Mitgliedstaaten im Kerngebiet der EG. Bei einer Besteuerung des Endverbrauchs schneiden sie daher relativ schlechter ab als bei einer Besteuerung des BSP, die die Volkswirtschaften mit hohen Nicht-Endnachfragekomponenten am BSP, d. h. nicht MwSt. -abhängigen Transaktionen, stärker belastet. Eine Reduzierung dieses also eher regressiv wirkenden MwSt. -abhängigen Einnahmeelements und eine steigende Bedeutung der entsprechend eher progressiv wirkenden BSP-abhängigen Einnahmen am EG-Haushalt kann daher beträchtliche Umverteilungswirkungen zwischen den Volkswirtschaften der EG zu Gunsten der Peripherie zur Folge haben. Je größer der Anteil der vierten Einnahmekomponente am EG-Haushalt sein wird, desto größer wird dieser indirekte Finanzausgleich zwischen den wohlhabenden und den weniger entwickelten Mitgliedstaaten der EG ausfallen.
III. Technologiepolitik im Dienste der Kohäsionspolitik
Neben der Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie zur Abwehr außenwirtschaftlicher Herausforderungen, insbesondere durch Japan und USA, verfolgt die EG in zunehmendem Maße ein weiteres Ziel mit der durch die EEA im EWG-Vertrag verankerten Technologiepolitik: Die gezielte Einbindung von Forschungseinrichtungen aus den peripheren Mitgliedstaaten bei der Abwicklung der einzelnen Technologieprogramme und zusätzlich spezielle Fördermaßnahmen zugunsten der technologisch weniger entwickelten Regionen. Diese „binnengerichtete Technologiepolitik“, wie wir sie nennen wollen, wird dabei sowohl innerhalb der gemeinschaftlichen Rahmenprogramme im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung 1987 — 1991 und 1990— 1994 als auch im Rahmen der aus dem Regionalfonds (EFRE) finanzierten Strukturpolitik betrieben.
Bei der Umsetzung des Rahmenprogramms in einzelne Programme wird von der Kommission auf eine möglichst umfassende Beteiligung von Forschungseinrichtungen und Unternehmen aus den peripheren Mitgliedstaaten geachtet. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, daß diese Institutionen an den Ergebnissen der gemeinschaftlichen Forschungsprojekte partizipieren. Ebenfalls der Verbreitung, aber auch der Nutzung gemeinschaftlicher Forschungsergebnisse dient das im Juni 1989 vom Forschungsministerrat verabschiedete Programm VALUE Informationen über Ergebnisse gemeinschaftlicher Forschung, die nach Einschätzung der Kommission nicht ausreichend genutzt werden, sollen verstärkt mit Hilfe verschiedenster Medien verbreitet werden, falls sie keinem Rechtsschutz unterliegen. In diesem Fall würde die Kommission versuchen, bei der Umsetzung der Forschungsergebnisse die Forschungseinrichtungen sowie Klein-und Mittelunternehmen mit Rat und Tat zu unterstützen. Dabei wird als Ziel des Programms VALUE ausdrücklich die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts genannt. Das gleiche Ziel wird im Kommissionsentwurf zur Begründung des Programms SPRINT angeführt, das nicht Bestandteil des Rahmenprogramms ist Mit Hilfe dieses Programms soll zum einen der Technologietransfer über die Einrichtung von „Netzwerken“, die den gesamten Wirtschaftsraum der Gemeinschaft überziehen, gestärkt werden. Dazu wird die Zusammenarbeit von Technologie-beratungsstellen, Technologietransfereinrichtungen und Untemehmensberatern auf europäischem Niveau bezuschußt. Zum anderen werden spezifische Projekte für technologisch rückständige Sektoren und Regionen der EG unterstützt. Auch der Einsatz ausgesuchter Technologien, die grundlegender Natur sind und einen weiten Anwendungsspielraum besitzen, also die herkömmlichen Pilot-und Demonstrationsprojekte, kann von der Kommission gefördert werden.
Neben den Generaldirektionen (GD) XII (Wissenschaft, Forschung und Entwicklung) und XIII (Telekommunikation, Informationsindustrie und Innovation) wird auch von der GD XVI (Regionalpolitik) Technologiepolitik betrieben. So wurden im Oktober 1986 erstmals zwei aus dem EFRE finanzierte Gemeinschaftsprogramme beschlossen, die konkret die technologische Förderung peripherer Gebiete zum Ziel haben Daneben arbeitet die GD XVI schon des längeren intensiv am Entwurf eines Programms, das der Förderung der technologischen Entwicklung besonders benachteiligter Gebiete in der EG gewidmet werden soll. Gedacht wird an ein Vierjahresprogramm STRIDE (Science and Technology for Regional Innovation and Development) mit einem Mittelansatz von 400 Mill. ECU, von denen 80 Prozent für die Peripherie reserviert werden sollen. Vermutlich haben Probleme, die bei der Festlegung der Förderkriterien und bei der Abgrenzung zu den anderen Technologieprogrammen der Generaldirektionen XII und XIII entstanden sind, bislang die Vorlage dieses Programmentwurfs durch die Kommission immer wieder verzögert.
Die steigende Bedeutung, die dieser „binnengerichteten Technologiepolitik“ zugemessen wird, zeigt sich auch in ihrer Behandlung im Forschungsministerrat. Im November 1988 wurde dort der Zusammenhang von Kohäsionspolitik und Technologie-politik explizit angesprochen und eine entsprechende Mitteilung des damaligen griechischen Vorsitzenden ausführlich diskutiert. Die Mitgliedstaaten der Peripherie, für die der griechische Vorsitzende, so darf unterstellt werden, stellvertretend argumentierte, wissen um die Bedeutung von Forschung und Technologie für die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes und damit auch für die Beseitigung der Disparitäten in der EG Die Gründe, die für eine stärkere Ausrichtung der Technologiepolitik auf die Bedürfnisse der Mitgliedstaaten an der Peripherie sprächen, sind schwerwiegend: 1. Die stärkere Einbeziehung der Technologiepolitik in die Kohäsionspolitik führe zu einer verbesserten Nutzung der menschlichen und natürlichen Ressourcen in der EG; dies sei ebenfalls wichtig für eine Steigerung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit. 2. Falls nicht rechtzeitig mit einer entsprechenden Technologiepolitik gegengesteuert werde, würde infolge der Deregulierungen im innergemeinschaftlichen Handel bei der Realisierung des Binnenmarktes zunächst der Absatz moderner Technik in der Peripherie seitens der industriell starken Mitgliedstaaten gesteigert, und zwar auf Kosten der dortigen Industrien. Dies würde jedoch auf Dauer sogar negativ auf die weiter entwickelten Mitgliedstaaten zurückwirken, da ein (realer) Kaufkraft-rückgang der Peripherie wegen des Fehlens von „Zukunftsindustrien“ mit einer Kontraktion des gesamten Binnenmarktes einhergehe. 3. Ohne Änderung der Technologietechnik sei die Teilnahme der Peripherie an den gemeinschaftlichen Technologieprogrammen wegen ihrer fehlenden Infrastruktur in Frage gestellt. Eine weitere Ausdünnung des vorhandenen wissenschaftlichen und technischen Potentials der Peripherie werde die Folge sein und damit deren Entwicklungsrückstand fortschreiben und gar noch verstärken.
Zur Stärkung des wissenschaftlich-technischen Potentials der Peripherie bedürfe es der speziellen Förderung von Forschungseinrichtungen, der Förderung des Transfers und der Assimilierung neuer Technologien sowie des Aufbaus einer materiellen Infrastruktur in der Peripherie, um einen „brain drain“ (d. h. Abwanderung der qualifizierten Forscher und Techniker) zu verhindern.
Ob sich die peripheren Volkswirtschaften ganz mit ihren Vorstellungen durchsetzen können, ist zumindest zweifelhaft. Zu stark kontrastieren ihre Inter-essen mit den Mitgliedstaaten, die an einer ungeschmälerten Förderung der Spitzentechnologien festhalten möchten So verweisen die technologisch forgeschrittenen Mitgliedstaaten im Kerngebiet der EG auf die positiven gesamteuropäischen Wirkungen der Spitzenforschung. Die Spitzentechnologien seien es, die Märkte im Ausland eroberten und Pioniergewinne ermöglichten, die über „trickle-down-Effekte“ auch der Peripherie zugute kämen. Der Gewinn aus der Spitzenforschung an technologischem Wissen und Wohlstand werde somit auf die Peripherie „herabtropfen“. Eine vorzeitige Verbreitung der Technologien verringere die Gewinne, die mit ihrer Hilfe zu erzielen seien, und weitere notwendige Investitionen von Unternehmen in die Forschung würden, da weniger rentabel, immer mehr unterlassen. Staatliche Forcierung der Diffusionsgeschwindigkeit verschlechtere mithin die Angebotsbedingungen für den dynamischen Unternehmer auf dem so wichtigen Feld technologieintensiver Güter und Produktionsverfahren. Infolgedessen werde die Wirtschaftsdynamik im gemeinschaftlichen Wirtschaftsraum erlahmen; dies bleibe nicht ohne nachhaltige Folgen auch auf die Wirtschaftsentwicklung der peripheren Volkswirtschaften.
Obwohl das letzte Wort in diesem Konflikt noch nicht gesprochen sein dürfte, so deutet die Tendenz in der EG-Technologiepolitik auf eine stärkere Berücksichtigung der Belange der Peripherie — sei es auch nur, weil auf diese Weise Mittel der Struktur-fonds für die Technologiepolitik zugänglich gemacht werden können.
IV. Umrisse einer kohäsionspolitischen Erfolgskontrolle
Die Kohäsionspolitik hat das Ziel, den wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Abstand der Volkswirtschaften an der Peripherie zu denen im Zentrum der EG zu verringern. Dabei besteht ein enger Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher und technologischer Entwicklung. Die Investitionen wirken gleichsam als Bindeglied: Sie determinieren das zukünftige Produktionspotential und sind zugleich der wichtigste Träger des technischen Fortschritts. Aber auch die soziale Entwicklung ist nicht unabhängig von dem wirtschaftlichen und technologischen Verlauf. Infolge des Wirtschaftswachstums erhöhen sich die Staatseinnahmen und damit der Finanzierungsspielraum der Gebietskörperschaften für zusätzliche soziale Leistungen. Zugleich verläuft die Entwicklung der Arbeitsproduktivität (und davon wiederum abhängig das Lohnniveau) in Abhängigkeit von der Realisierung technischen Fortschritts. Die soziale Entwicklung folgt in aller Regel der wirtschaftlichen und technologischen Entwicklung eines Landes.
Zentrale Größe für die Kohäsion sind demnach die Investitionen in der Peripherie in moderne Anlagen und Produktionsverfahren, aber ebenso in die Ausbildung der Arbeitskräfte: Die dauerhafte Hebung des Investitionsvolumens der Peripherie ist die notwendige Bedingung, die dauerhafte Hebung ihrer Produktivitätsentwicklung über die Produktivitätssteigerungen der technologisch führenden Länder in der EG ist die hinreichende Bedingung für eine erfolgreiche Kohäsionspolitik. Dies sind die wesentlichen Kriterien einer Erfolgskontrolle. 1. Steigerung des Investitionsvolumens als notwendige Bedingung Um die notwendigen Investitionen in der Peripherie finanzieren zu können, ist ein entsprechender Konsumverzicht notwendig. Dieser kann entweder vom Inland oder vom Ausland geleistet werden. Im ersten Fall sind dazu eine höhere Sparquote der privaten Haushalte, höhere einbehaltene Gewinne der Unternehmen und ein entsprechender Budgetüberschuß (bzw. ein geringeres Budgetdefizit) des Staates erforderlich. Reicht das inländische Sparaufkommen zur Finanzierung der Investitionen nicht aus, muß eine ergänzende Finanzierung durch das Ausland erfolgen. Bei entsprechenden Gewinn-und Renditeerwartungen werden private Anleger aus dem Ausland bereitwillig die Last des Konsumverzichts, d. h. die Investitionsfinanzierung, übernehmen. Eine andere Möglichkeit stellt die Finanzierung durch einzelne ausländische Staaten (z. B. im Wege von Wechselkursinterventionen) oder durch eine Staatengemeinschaft dar. Genau das geschieht über die EG-Kohäsionspolitik: Transferleistungen aus den Strukturfonds, „Quasi-Transferleistungen“ durch „ersparte“ Zahlungen an den EG-Haushalt im Zuge der Finanzreform und Darlehensgewährung durch die EIB erhöhen den investiven Spielraum der peripheren Volkswirtschaften. Daneben wird unter anderem mit der „binnengerichteten Technologiepolitik“ versucht, die Pro-B duktivität des investierten Kapitals positiv zu beeinflussen. Führt nun die Kohäsionspolitik zu einer dauerhaften Hebung der Investitionsquote der peripheren Volkswirtschaften? Die Frage, ob diese notwendige Bedingung für eine erfolgreiche Kohäsionspolitik erfüllt ist, ist nicht so einfach und schnell zu beantworten, wie es auf den ersten Blick erscheint. Sicherlich sind die Kreditgewährung der EIB und die Zuschüsse der Strukturfonds an bestimmte Investitionsprojekte gebunden. Aber schon bei den zusätzlichen Mitteln, die den peripheren Volkswirtschaften im Wege der Reform der Finanzordnung zur Verfügung stehen, ist dieser Zusammenhang nicht mehr unmittelbar gegeben. Diese Mittel können unwirksam in einer Steigerung der staatlichen Konsumausgaben verpuffen.
Aber auch der investitionsgebundene Mittelztfluß hat nicht in seinem vollen Umfang eine Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquote zur Folge. Ihm kann ein (negativer) Sekundäreffekt entgegenstehen, der die erste positive Wirkung auf das Investitionsvolumen vermindert oder gar aufhebt: In dem Maße, in dem private Investitionsprojekte infolge von Kapazitäts-oder Finanzierungsproblemen, die sich in direkter Folge aus der Kohäsionspolitik ergeben, nicht realisiert werden, ist der ursprüngliche berechnete Investitionseffekt zu korrigieren.
Kapazitätsbedingtes „crowding-out“ heißt: Die staatlich initiierten Investitionsprojekte (staatliche Investitionen oder private Investitionen, die staatlich gefördert werden) bewirken eine solche Auslastung der Investitionsgüterindustrie, daß zusätzliche private Nachfrage nach Investitionsgütern nicht befriedigt werden kann. Sie wird durch steigende Preise „verdrängt“, die sich jetzt infolge der hohen Kapazitätsauslastung der Investitionsgüterindustrie durchsetzen lassen (daher auch: inflationsbedingtes „crowding-out“).
Zum anderen nimmt womöglich die Fähigkeit oder Bereitschaft privater ausländischer Kapitalanleger ab, risikoreiche Investitionen in der Peripherie zu finanzieren. Eine Steuererhöhung zur Finanzierung der EG-Kohäsionspolitik kann die Fähigkeit potentieller Kapitalanleger beeinträchtigen, Mittel in den Volkswirtschaften der Peripherie anzulegen, eine gesteigerte Kreditaufnahme der EIB zu ihrer Refinanzierung kann deren Bereitschaft senken. Das Ergebnis ist ein verringertes privates Kapitalangebot, das zu steigenden Zinsen auf den Kapitalmärkten dieser Länder führt. Am Ende dieser Kette stehen die privaten Investitionen, die sich bei den gestiegenen Zinsen nicht mehr rentieren und folglich zurückgestellt werden (zinsbedingtes „crowding-out“). Das Ausmaß der Verdrängung hängt von den Verhaltensweisen, oder anders formuliert, den Verhaltensparametern der Anleger, aber auch der Investoren ab.
Obwohl die Bedeutung des „crowding-outs“ als Folge der Kohäsionspolitik der EG nicht allein mittels Plausibilitätsüberlegungen zu klären ist, so ist zumindest davon auszugehen, daß Mechanismen existieren, die den Erfolg der Kohäsionspolitik in bezug auf die Hebung des Investitionsvolumens relativieren. 2. Höheres Produktivitätswachstum in peripheren Volkswirtschaften als hinreichende Bedingung Damit die Kohäsionspolitik zu einer Annäherung in der Wirtschaftskraft der verschiedenen Mitgliedstaaten der EG führt, muß sie einen merklichen Beitrag zur Hebung des Produktivitätswachstums der Peripherie über das der übrigen EG-Volkswirtschaften leisten: Steigert die Kohäsionspolitik das Prokuktivitätswachstum der Peripherie, so wirkt sie in die richtige Richtung; bremst sie es gar ab, dann wird nicht mehr, sondern weniger Kohäsion die Folge sein.
Der erste von fünf Aspekten, die unter diesem Abschnitt von Interesse sind, bezieht sich auf einen Vergleich von Produktivitätsniveaus und mündet in die Frage: Sind die über das kohäsionspolitische Instrumentarium finanzierten Investitionen produktiver als jene (privaten) Investitionen, die mittelbar oder unmittelbar gerade wegen dieser Politik verdrängt worden sind? Gegen einen solchen Produktivitätsvorsprung der über Brüssel und Luxemburg finanzierten Investitionen sprechen die hohen Informationskosten, die mit dieser aufwendigen Finanzierungsart verbunden sind: Diese Mittel werden unproduktiv verbraucht, schlagen also für die wirtschaftliche Entwicklung der Peripherie nicht zu Buche.
Der zweite Aspekt betrifft die wachsende „rentseeking-mentality" der Unternehmen in den Ziel-ländern, die im Gefolge staatlicher Förderpolitik auftritt und die die Produktivitätsentwicklung einer Volkswirtschaft stark belastet. Es besteht die Gefahr, daß als Folge der Kohäsionspolitik sich die Unternehmen immer weniger an den Signalen des Marktes orientieren, entsprechend schwächer ihre Forschung-und Entwicklungsetats dotieren und statt dessen vermehrt ihre Mittel in die Erforschung der zukünftigen Aktivitäten der Kommission investieren. Dieses Unternehmerverhalten wird sicherlich keinen Produktivitätsschub für die Peripherie bewirken. Der dritte Aspekt betrifft die Auswahl der Investitionsobjekte und Technologien, die in der Peripherie gefördert werden sollen. Wie generell bei der Technologiepolitik sind die Fragen von zentraler Bedeutung, was förderungswürdig ist und wer darüber entscheiden soll. Der empirische Beweis, daß dies über eine staatliche Steuerung besser funktioniert, steht noch aus. Auch in der Technologiepolitik gilt: Die staatlichen Organe sind nicht mit mehr Weitsicht ausgestattet als private Investoren.
In einem engen Zusammenhang mit dem Selektionsproblem steht der nun folgende vierte Aspekt: Sind die Unternehmen in der Peripherie infolge ihrer geographischen Situation oder schlicht wegen ihres (zu geringen) unternehmerischen Potentials überfordert, wenn sie auf gewandelte Marktbedingungen reagieren müssen, z. B. infolge einer geänderten Bedürfnisstruktur der Nachfrager oder einer gewandelten Kostensituation? Und, direkt daran anschließend, ist die Kommission quasi automatisch gezwungen, in diese „Unternehmerlücke" zu springen? Zur Bestätigung ihrer These von der Notwendigkeit einer besonderen technologischen Förderung der Peripherie wird seitens der Kommission besonders gern auf den „kleinen, überforderten Besitzer eines Handwerksbetriebs“ verwiesen, der weder die Managementfähigkeiten noch die Zeit und die nötige Forschungs-und Entwicklungskapazitäten in seinem Unternehmen besitze. Doch ist es sehr fraglich, ob dieser Unternehmertyp eine solche zentrale Rolle in den peripheren Volkswirtschaften spielt und ob auf ein solches Klischee aufbauend, die Kohäsionspolitik betrieben werden sollte. Die Unternehmen, die nicht in der Lage sind, die für sie richtige Technologie, wenn nicht selbst zu erfinden, dann doch wenigstens auf dem Weltmarkt selbst zu finden, werden sämtlicher Programme und „Infusionen“ zum Trotz nicht lebensfähig. Bevor dem staatlich organisierten Technologietransfer euphorisch das Wort gesprochen wird, sollten zunächst die Mängel im herkömmlichen marktmäßigen Technologietransfer aufgezeigt werden, der schließlich auch und in der Regel gut funktionierend existiert: Lizenzhandel, Kauf von Investitionsgütern, Unternehmensberatungsgesellschaften oder ausländische Direktinvestitionen seien hier als wichtigste Möglichkeiten genannt.
Der fünfte Aspekt betrifft die nationalen Verwaltungseinheiten in ihren Beziehungen zur EG-Kommission. Unterstellt man den Gebietskörperschaften in der Peripherie rationales Handeln, dann werden sie sich nicht anders als Unternehmen verhalten. Auch sie werden bei der Planung von Infrastrukturinvestitionen eher auf die Re-Finanzierungsmöglichkeiten in Brüssel als auf die Dringlichkeit einzelner Investitionsvorhaben achten: Man könnte hier von einer „transfer-seeking-mentality“ sprechen. Auch die Gebietskörperschaften investieren dann eher in die Informationsbeschaffung durch eine verstärkte Präsenz in Brüssel als in die Erkundung nationaler oder regionaler Infrastrukturbedürfnisse. Konsequenz wäre, daß nicht die Investitionen, die den größten Nutzen für die peripheren Volkswirtschaften bringen, die größte Chance haben, realisiert zu werden, sondern vermehrt jene, die in einem aufwendigen Abstimmungsprozeß zwischen regionalen, nationalen und europäischen Planungsorganen mehr oder minder voluntaristisch bestimmt werden.
Doch sind nicht sämtliche Maßnahmen innerhalb der binnengerichteten Technologiepolitik kontraproduktiv. Die Verbesserung der (technologischen) Infrastruktur in den peripheren Volkswirtschaften ist vielfach eine notwendige Voraussetzung für eine enge wirtschaftliche und technologische Zusammenarbeit, aber auch für eine fruchtbare Konkurrenz von Unternehmen aus der Peripherie mit Unternehmen aus den Mitgliedstaaten im Kemgebiet der EG: Eine so verstandene binnengerichtete Technologiepolitik kann damit zu einer „conditio sine qua non“ für ein beschleunigtes Innovationsund Produktivitätswachstum der Peripherie werden. Eine zusammenfassende Beurteilung der binnengerichteten Technologiepolitik und der anderen finanziellen Instrumente der Kohäsionspolitik fällt schwer. Es ist nicht exakt zu beziffern, welchen Beitrag die EG zum Produktivitätswachstum der Peripherie leistet und ob dadurch die Lücke im Produktivitätswachstum in einen Vorsprung umgewandelt werden kann. Hier wird man sich auf einen Indizienbeweis einlassen müssen, bei dem die Antworten auf folgende Unterfragen eine bedeutende Rolle spielen werden: 1. Wie groß ist der Effekt einzuschätzen, der sich aus der starken Ausdehnung der Staatstätigkeit für die Anreizstruktur der peripheren Volkswirtschaften — ihre Wettbewerbsordnung mit ihren Folgen für Wachstum und Produktivitätsentwicklung — ergibt? 2. Wie groß ist der Effekt, der sich für die peripheren Volkswirtschaften aus der stärkeren wirtschaftlichen und technologischen Einbindung in das wirtschaftliche Geschehen der EG einstellt? 3. Zur empirischen Überprüfbarkeit Die Wirkung der Kohäsionspolitik auf die Höhe der Investitionen in der Peripherie ist mit ihren „crowding out" -Effekten sicherlich nur unvollkommen zu quantifizieren. Zwar kann die Investitionshöhe ei-B nes Landes direkt ihrer volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung entnommen werden, aber das allein sagt noch nicht viel, da der Gesamteffekt, zusätzliche über das Kohäsionsinstrumentarium finanzierte Investitionen und geringere durch Kohäsionspolitik verdrängte Investitionen, den Erfolg der Kohäsionspolitik darstellt. Aus den amtlichen Statistiken ist nicht ersichtlich, in welchem Umfang Investitionen auf die Kohäsionspolitik zurückzuführen sind und in welchem Umfang Investitionen aus dem gleichen Grund nicht verwirklicht wurden. Daher bedarf es weiterer Informationen, die Aufschluß über die Hintergründe der Investitionsentwicklung in der Peripherie geben. Dabei ist an die Zinssätze am Kapitalmarkt, die Auslastung der Investitionsgüterindustrie oder die Preissteigerungen im Investitionsgütersektor in Relation zur allgemeinen Preis-steigerungsrate zu denken. Diese Indikatoren mögen, sorgfältig interpretiert, Hinweise auf das Ausmaß der Investitionen geben, die als Folge der Kohäsionspolitik nicht verwirklicht wurden.
Mit der Erfassung der qualitativen Seite der Kohäsionspolitik tut man sich noch schwerer. Verlängerungen der Informationswege, wachsende „rentseeking-mentality" von Unternehmern, Fehlselektionen von Technologien, Aufpäppeln nicht-lebensfähiger Unternehmen oder Veränderungen in dem Verhallten staatlicher Organe können nicht in einer griffigen Maßzahl ausgedrückt werden, die für die Summe der negativen ordnungspolitischen Aspekte der Kohäsionspolitik steht. Ebenfalls kaum quantifizierbar ist der positive Effekt verbesserter Transaktionsmöglichkeiten der Peripherie mit dem Zentrum der EG, der in den verbesserten Kooperationsmöglichkeiten und den positiven Wirkungen eines stärkeren Wettbewerbs besteht.
Die Veränderung des ordnungspolitischen Rahmens für die Peripherie kann mithin nicht in eine quantitative Gesamtgröße gefaßt werden. Eine genaue Quantifizierung der Auswirkung der Kohäsionspolitik auf die Produktivitätsentwicklung in der Peripherie samt anschließendem Vergleich mit den Kemstaaten der EG, kurz unsere hinreichende Bedingung, wird ein Fernziel bleiben, wenn es überhaupt realisierbar ist. Die kohäsionspolitische Wirkungsanalyse wird sich wohl für diesen Bereich auf mehr oder minder gesicherte Vermutungen beschränken müssen.
V. Perspektiven für die EG-Kohäsionspolitik
Das umfangreiche Instrumentarium der Kohäsionspolitik zeigt: Der politische Wille, die peripheren Volkswirtschaften in ihrem wirtschaftlichen Anpassungsprozeß zu unterstützen, ist in der EG vorhanden. In der finanziellen Vorausschau bis zum Jahr 1993 sind in den EG-Haushalt für dieses politische Ziel beträchtliche Summen eingeplant worden. Seitens der EG werden damit wichtige (Vor-) Leistungen für den Aufholprozeß der Peripherie erbracht.
Aber es bleiben Vorleistungen, die nicht darüber hinwegtäuschen sollten, daß die Hilfe der Gemeinschaft nur subsidiär sein kann. Denn von größter Bedeutung für einen Erfolg der Kohäsionspolitik ist die Wirtschaftspolitik der Zielländer. Ohne eine entsprechende wirtschaftspolitische Weichenstellung werden sich die peripheren Volkswirtschaften im Zug der allgemeinen Liberalisierung im Vorfeld des Binnenmarktes nicht behaupten können. Eine Kapital und (Schumpeter-) Unternehmer anziehende nationale Wirtschaftspolitik bleibt notwendig. Ohne eine Fiskalpolitik, die den peripheren Unternehmen den finanziellen Anreiz und Raum für innovative Investitionen beläßt, ist selbst eine noch so umfassend ausgestaltete Kohäsionspolitik, wie sie in der Gemeinschaft betrieben wird, zur Erfolglosigkeit verurteilt.
Die Mitgliedstaaten an der Peripherie werden dafür sorgen, daß auf absehbare Zeit die Kohäsionspolitik auf der Tagesordnung in Brüssel bleibt. Es spricht manches für die Notwendigkeit einer solchen Politik. Aber darüber sollte nicht übersehen werden, daß die Kohäsionspolitik nur erfolgreich sein kann, wenn sie sich an den Marktkräften orientiert. Es wäre ein verhängnisvoller Fehler, wenn sie sich in der Kompensation verfehlter nationaler Wirtschaftspolitiken inklusive dem Ausgleich permanent defizitärer Zahlungsbilanzen erschöpfte. Für diesen Fall ist abzusehen, daß — mit der gemeinschaftlichen Landwirtschaftspolitik vergleichbar — die Kohäsionspolitik zu einer schweren Belastung für die EG wird. Als Konsequenz förderte sie im Gegensatz zu ihrer Intention nicht die wirtschaftliche Annäherung und die politische Integration in der EG — vielmehr würde das Gegenteil immer wahrscheinlicher.
