Die Beschäftigung mit Modellen und Visionen von Europa stößt an ihre Grenzen. Sie führt zu immer ähnlicheren Fragestellungen und damit letztlich zu gleichen Ergebnissen: Man erhofft sich die „Überwindung von Yalta" entweder durch eine nicht näher bestimmte gesamteuropäische Friedensordnung oder durch neue Auflagen der schon von Bundeskanzler Adenauer begründeten „Ausstrahlungstheorie“.der zufolge ein geeintes und attraktives Westeuropa auf Osteuropa „ausstrahlt“ und es auf seine Seite zieht. Vielleicht sind dies aber die falschen Alternativen. Es wird leicht übersehen, daß es nicht nur die Bündnisse, sondern nach wie vor auch die nationalen Interessen sind, die Realität und Politik in Europa bestimmen. Denn schließlich gibt es nicht „ewige Freunde oder Feinde“, sondern nur „ewige Interessen“, wie dies der britische Premier Lord Palmerstone vor über hundert Jahren formulierte.
Die nationalen Interessen in Europa kommen in ihrer ureigenen Domäne, der Sicherheitspolitik, am stärksten zur Geltung. Beispiele sind die Entwicklungen im westlichen Bündnis, z. B. die Diskussion über die Modernisierung der nuklearen Kurzstrekkensysteme (SNF), aber auch die bisher wenig beachteten Äußerungen nationaler Sicherheitsinteressen innerhalb des Warschauer Pakts. Wo liegen die Chancen und Grenzen des „europäischen Pfeilers“ der NATO, der deutsch-französischen sicherheitspolitischen Zusammenarbeit? Gibt es nicht vielleicht auch gemeinsame Sicherheitsinteressen von west-und osteuropäischen Staaten?
Diese Untersuchung der sicherheitspolitischen Interessen beschränkt sich auf die Akteure, die die Sicherheit in Europa maßgeblich bestimmen: die USA, die Sowjetunion, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Der Einfluß osteuropäischer Staaten ist demgegenüber gering. Die Artikulation nationaler Interessen ist aber auch dort zu beobachten. Bei der Bestimmung der nationalen Interessen wird es auch darauf ankommen, das Verhältnis von Zielen und Mitteln zu untersuchen. Dies erklärt oft die Stellung desjeweiligen Akteurs.
Nationales Interesse Der Begriff „nationales Interesse“ selbst ist nicht mehr im Gebrauch; vielen erscheint er antiquiert oder sogar anrüchig Die Schwierigkeiten des Umgangs mit ihm liegen in seiner Doppelnatur begründet: Er wird sowohl als wissenschaftlich-analytisches als auch als praktisch-politisches Instrument gebraucht. Beides wird oft vermengt
Eine weitere Schwierigkeit kommt hinzu: Nationales Interesse setzt den Nationalstaat voraus. Dieser erscheint vielen mittlerweile als Anachronismus, zumindest in Europa. Die Euphorien und Illusionen der europäischen Integration der sechziger und siebzigerJahre sind jedoch verflogen Integration stellt sich nicht von selbst ein. etwa als Ergebnis der von Jean Monnet beschworenen „solidarite des faits“. Walter Hallstein hatte den Aufbau der Europäischen Gemeinschaft von Anfang an nur als „Frage des politischen Willens“ gesehen Dieser hat bisher nicht ausgereicht, die Europäische Gemeinschaft als eine supranationale zu gestalten. Die Verflechtung zwischen den Mitgliedstaaten hat zwar zugenommen; in den Bereichen, die die Sou-veränität und die nationalen Interessen der Mitgliedstaaten direkt berühren — wie insbesondere die Sicherheitspolitik -wird jedoch noch „intergouvernemental" von den Regierungen entschieden. „Weit davon entfernt, sekundär oder obsolet zu sein, sind der Nationalstaat . . . und die Idee des nationalen Interesses zentrale Elemente in der gegenwärtigen Weltpolitik.“ Dies gilt für Westeuropa und ähnlich auch für Osteuropa. Der dortige Wandel ist nicht nur als wirtschaftlicher, sozialer und politischer Reformprozeß zu verstehen, sondern auch als Versuch, nationale Interessen wieder zur Geltung zu bringen.
Bestimmungen des Inhalts nationaler Interessen finden sich zahlreiche Soweit sie Ergebnis „konkreter Daseinslagen“ (Arnold Bergsträsser sind, muß man sie im Einzelfall analysieren. Sucht man nach den konstanten, „ewigen“ Grundinteressen der Staaten, stößt man auf weitgehenden Konsens darüber, daß die Erhaltung der Sicherheit an erster Stelle steht. Die Bewahrung der Souveränität und die Erweiterung des außenpolitischen Handlungsspielraums kommen hinzu. Hans J. Morgenthau schließlich, der Begründer der „realistischen Schule“, hat in Anlehnung an Max Weber die Macht als das „Wesen des nationalen Interesses“ charakterisiert
Sicherheit Seit dem Bericht des belgischen Außenministers Pierre Harmel an die NATO im Jahre 1967 ist es im westlichen Bündnis grundsätzlich unbestritten, daß Sicherheit nicht nur eine militärische, sondern auch eine politische Dimension hat. Die Sprache des Berichts ist unmißverständlich: „Militärische Sicherheit und eine Politik der Entspannung stellen keinen Widerspruch, sondern eine gegenseitige Ergänzung dar.“ Beide Bestandteile sind also gleichgewichtig. Abrüstung und Rüstungskontrolle sind neben Abschreckungs-und Verteidigungsfähigkeit integrale Bestandteile der Sicherheitspolitik. Sie dienen dem Ziel, Sicherheit und Stabilität auf möglichst geringem Niveau der Rüstung zu erreichen. Es ist aber genau das Verhältnis zwischen diesen beiden Komponenten — Verteidigungspolitik auf der einen und Abrüstungspolitik auf der anderen Seite — und ihrer Wertigkeit, das zum Kernpunkt der Auseinandersetzungen im westlichen Bündnis geworden ist. Der Grund liegt in den unterschiedlichen nationalen Interessen an Abrüstung, wie noch zu zeigen ist.
Der Handlungsspielraum für nationale Interessen ergibt sich aus dem westlichen Konzept der Sicherheit: Die durch Nuklearwaffen „gegenseitig gesicherte Zerstörung“ der beiden Supermächte hat zu einer „Pattsituation“ zwischen ihnen geführt und damit Handlungsspielraum für die jeweiligen Bündnispartner geschaffen. Bipolarität führte zu Multi-polarität. Die Unmöglichkeit, „Politik mit anderen Mitteln“ (Clausewitz) fortzusetzen, hat Politik hier wieder notwendig und möglich gemacht. Schließlich wurde von westlichen Bündnispartnern die nukleare Garantie, der „nukleare Schirm“ der Vereinigten Staaten, auch dazu genutzt, unter seinem Schutz eine unabhängige Sicherheitspolitik zu betreiben De Gaulles Politik und mit Einschränkung auch die Ostpolitik der Bundesregierung können in diesem Zusammenhang gesehen werden. Der Wandel der Strategie von der „massiven Vergeltung“ zur „flexiblen Erwiderung“ hat das Gewicht einiger Bündnispartner gestärkt. Die Anhebung der nuklearen Schwelle durch stärkere Abstützung auf konventionelle Streitkräfte erhöht z. B.den Einfluß der Bundesrepublik Deutschland, die zu diesen konventionellen Kräften den größten Beitrag leistet.
Schließlich tragen die Multilateralisierung der Sicherheitspolitik und eine erweiterte Thematik der Sicherheit — z. B. vertrauensbildende Maßnahmen in Foren wie der KSZE und KVAE (Konferenz für vertrauensbildende Maßnahmen und Abrüstung in Europa) — zur Stärkung der mittleren und kleinen Staaten in Europa bei und ermöglichen ihnen die Artikulation ihrer Interessen. Multilateralisierung kann daher ein Mittel nationaler Interessenpolitik sein. Auch deshalb verlangte z. B. Frankreich mehrmals, daß die angestrebten Verhandlungen über konventionelle Rüstungskontrolle (KRK) im Rahmen der 35 Staaten der KSZE und nicht nur zwischen den Bündnissen geführt werden, wo der französische Einfluß geringer ist.
Die Vereinigten Staaten von Amerika Das Bekenntnis des amerikanischen Präsidenten Reagan zur „Wiederherstellung amerikanischer Stärke“ wirkte seinerzeit wie eine Bestätigung der klassischen Theorien über die Grundinteressen der Staaten. Während Reagans erster Amtszeit waren die Grenzen dieser Macht, das Verhältnis von Zielen und Mitteln, noch kein Thema der öffentlichen Diskussion. Gegen Ende seiner Amtszeit stiegen die Besorgnisse über amerikanische Handels-und Budgetdefizite, mangelnde Wettbewerbsfähigkeit und die damit möglicherweise verbundenen Grenzen militärischer Stärke und weltweiter Präsenz. Kommentatoren aus allen politischen Lagern traten jedoch der These des Yale-Professors Kennedy vom „Aufstieg und Fall der großen Mächte“ entgegen, gemäß der die USA zum Ende des 20. Jahrhunderts die Reihe der „absteigenden“ Weltmächte (Spanien im 17. Jahrhundert, die Niederlande im 18. Jahrhundert, Frankreich im 19. Jahrhundert und Großbritannien mit dem Beginn des 20. Jahrhunderts) fortsetzen würden. Sie verwiesen insbesondere darauf, daß ein aufsteigender, konkurrierender Staat, der die Weltmachtrolle der USA übernehmen könnte, nicht in Sicht ist
Wenn auch ihre Weltmachtrolle noch für längere Zeit außer Zweifel steht, so müssen sich die USA doch der Herausforderung eines veränderten Verhältnisses von Zielen und Mitteln stellen. Dies wird mit Sicherheit ihre Präsenz in Europa in Art und Umfang in der Zukunft bestimmen. Äußerungen noch der vorherig Jahrhundert, die Niederlande im Jahrhundert, Frankreich im Jahrhunderts die Reihe der „absteigenden“ Weltmächte (Spanien im 17. Jahrhundert, die Niederlande im 18. Jahrhundert, Frankreich im 19. Jahrhundert und Großbritannien mit dem Beginn des 20. Jahrhunderts) fortsetzen würden. Sie verwiesen insbesondere darauf, daß ein aufsteigender, konkurrierender Staat, der die Weltmachtrolle der USA übernehmen könnte, nicht in Sicht ist 14).
Wenn auch ihre Weltmachtrolle noch für längere Zeit außer Zweifel steht, so müssen sich die USA doch der Herausforderung eines veränderten Verhältnisses von Zielen und Mitteln stellen. Dies wird mit Sicherheit ihre Präsenz in Europa in Art und Umfang in der Zukunft bestimmen. Äußerungen noch der vorherigen und jetzt auch der neuen amerikanischen Administration lassen erkennen, daß die USA sich des Problems bewußt und eher bereit sind. Konsequenzen zu ziehen, als in den vielen früheren Fällen, in denen die amerikanischen Verpflichtungen in der Welt, insbesondere in Europa, zur Diskussion standen 15). Der ehemalige amerikanische Verteidigungsminister Carlucci hatte schon vor seinem Amtsantritt bei Anhörungen im Senat angekündigt: „Es wird mir langsam klar, daß wir über eine andere Art von militärischer Kraft, zumindest einen anderen Umfang nachdenken müssen.“ 16) Auf der Herbsttagung der NATO-Verteidigungsminister im Dezember 1988 hatte Carlucci seinen europäischen Kollegen zu verstehen gegeben, daß „die amerikanische Militärpräsenz in Europa finanziell nicht gesichert“ sei 17). Das Thema „bürden sharing“, Lastenteilung, wurde zum Hauptthema dieser Tagung. Der neue amerikanische Sicherheitsberater Scowcroft hat die Forderung nach einem größeren Verteidigungsbeitrag der Europäer zur Priorität der ersten Monate seiner Amtszeit erklärt. Der neue Verteidigungsminister Tower befürwortet „für die unmittelbare Zukunft keine signifikanten Streitkräfteverringerungen in Europa“ und hat sie hiermit indirekt angekündigt. Der Konflikt zwischen Administration und Kongreß, in dem ein Nullwachstum des Verteidigungsbudgets gefordert wird, ist unausweichlich 18).
Die amerikanische Neubesinnung über das Verhältnis von Zielen und Mitteln der Sicherheitspolitik wird Europas Sicherheit nicht nur in der Form einer veränderten „Lastenteilung“ treffen. Es ist nicht zu übersehen, daß auch in den USA die geltende Strategie der erweiterten Abschreckung (extended deterrence), deren „Tod“ Kissinger schon 1979 erklärt hatte 19), einem Wandel unterworfen ist. Die Gründe sind allerdings ganz andere als in Europa. Es gibt einen grundlegenden Widerspruch zwischen der Strategie der erweiterten Abschreckung — also der amerikanischen Garantie für Europa — und dem nationalen Grundinteresse der USA an Entscheidungsfreiheit und Selbsterhaltung. Der verdeckte Widerspruch zwischen europäischem, insbesondere deutschem Interesse an einem automatischen Engagement der USA 20) und deren Grundinteresse an Selbsterhaltung und Entscheidungsfreiheit ist — wie es jetzt bezeichnenderweise in „National Interest“, der einflußreichen konservativen amerikanischen Zeitschrift heißt — das „schmutzige kleine Geheimnis“ („dirty little secret“) der Allianz
Schon die Strategische Verteidigungsinitiative Präsident Reagans (SDI), die nach seiner Meinung nukleare Waffen „impotent und obsolet“ machen sollte, war mit der Strategie der auf Europa erweiterten Abschreckung nicht vereinbar und deutete einen sicherheitspolitischen Umorientierungsprozeß an Der Konflikt zwischen der Strategie der erweiterten Abschreckung und dem Selbsterhal-tungsinteresse der USA wird in der vom früheren Verteidigungsminister Weinberger in Auftrag gegebenen Studie „Selektive Abschreckung“ (discriminate deterrence) besonders deutlich: „Um unsere Alliierten und unsere Interessen in der Welt zu verteidigen, können wir uns nicht auf Drohungen verlassen, die bei ihrer Verwirklichung unsere Vernichtung provozieren werden.“
Obwohl diese Studie kein Regierungsdokument ist. sind doch der Zeitpunkt ihres Erscheinens sowie Prominenz und Einfluß der Kommissionsmitglieder (die ehemaligen amerikanischen Sicherheitsberater Kissinger, Brzezinski, Clark, der ehemalige Nato-Oberbefehlshaber Goodpaster, der ehemalige Generalstabschef Vessey) bedeutsam. Die Reaktion führender europäischer Sicherheitsexperten ließen demgemäß ernste Sorgen um die Zukunft der erweiterten Abschreckung deutlich erkennen Obwohl die Aussagen des Berichts mit der geltenden NATO-Doktrin im Einklang stehen, nahmen Kritiker einige Formulierungen als Bestätigung für ihren schon in früheren Jahren geäußerten Verdacht, daß die USA nukleare Waffen, insbesondere nukleare Kurzstrecken-bzw. Gefechtsfeldwaffen nicht nur im Rahmen der Abschreckung, sondern auch der Kriegführung sehen. Dies gilt insbesondere für die Formulierung, daß „die Allianz den Einsatz von Kernwaffen nicht als Bindeglied zu einem größeren und noch zerstörerischeren Krieg androhen, sondern hauptsächlich als ein Instrument benutzen sollte, um den einmarschierenden sowjetischen Truppen den Erfolg zu verwehren“
Der Bewahrung der hier zum Ausdruck gebrachten Optionen dienen nukleare Kurzstrecken-bzw. Gefechtsfeldwaffen. mit denen präzise Schläge gegen das militärische Potential der Sowjetunion und ihrer Gefechtsführungszentren geführt werden können Die Forderung nach Modernisierung dieser Waffen ergibt sich aus der Logik der sicherheitspolitischen Grundinteressen der USA an Selbsterhaltung und Entscheidungsfreiheit. Deshalb ist diese Frage für die USA kein Verhandlungsgegenstand. Dies gilt umso mehr nach dem Abbau der Mittelstreckenraketen im Rahmen des INF-Vertrags. die aus der Sicht einiger amerikanischer Strategen der Abschreckung eines sowjetischen Angriffs auf Westeuropa dienten, ohne die eigene Vernichtung zu riskieren
Die Bundesrepublik Deutschland Im Zusammenhang mit der Sicherheit in Europa sprechen Politiker der Bundesrepublik Deutschland wieder von deutschen Interessen. Es fällt jedoch auf. daß grundlegende Bestimmungen des nationalen Interesses der Bundesrepublik Deutschland fehlen.
In der Politikwissenschaft wurde die Diskussion über dieses Thema Ende der siebziger Jahre unterbrochen. Die Analysen aus dieser Zeit fanden unterschiedliche Prioritäten bei den außenpolitischen Zielen der Bundesrepublik Deutschland, auch bei der Beurteilung ein und derselben Regierung. Für die Adenauer-Zeit z. B. nannten Arnulf Baring die europäische Einigung vor der Erlangung der Souveränität, der französische Publizist Alfred Grosser die Sicherheit vor der europäischen Einigung, der amerikanische Deutschland-Experte Wolfram Hanrieder die Sicherheit vor wirtschaftlichem Aufbau. Wiedervereinigung erschien bei den meisten erst ab dritter Stelle. Größere Übereinstimmung gibt es bei der Untersuchung der Regierungen Brandt und Schmidt: Hier folgte den Bemühungen um Entspannung und Ausgleich mit dem Osten bei Festigung des Westbündnisses durch Willy Brandt die Priorität weltwirtschaftlicher Probleme und militärischen Gleichgewichts in Europa durch Helmut Schmidt
Aus den bisherigen Versuchen, die Rangordnung der nationalen Interessen der Bundesrepublik Deutschland zu bestimmen, können zwei Schlußfolgerungen gezogen werden: 1. Es gibt keine Klarheit über die Prioritäten; 2. Ziele und Mittel werden verwechselt. Bei den Zielen stehen Souveränität und Sicherheit im Vordergrund. Westbindung oder Entspannung, die als Ziele genannt sind, müssen eher als Mittel angesehen werden, um diese Ziele zu erreichen. So dient die Stärkung des westlichen Bündnisses der Sicherheit; der große militärische Beitrag der Bundesrepublik Deutschland hierzu ist gleichzeitig ein Mittel der Souveränität. Die Wiederbewaffnung wurde von Adenauer so verstanden Wenn aber die Westbindung, das westliche Bündnis ein Mittel — das wichtigste — zum Ziel der Sicherheit ist, so kann es nicht selbst schon die „Staatsräson“ der Bundesrepublik Deutschland sein. Dieses Verhältnis von Ziel und Mitteln ist auch bei Arnulf Barings neuerlichen Warnungen vor einem „neuen Größenwahn“ der Bundesrepublik Deutschland, der das „amerikanische Fundament beschädigen“ könnte, nicht genau bestimmt so sehr diese Warnungen angesichts der aktuellen Diskussion über die Stellung „Deutschlands zwischen Ost und West“ auch angebracht erscheinen.
Auch die Entspannungspolitik ist mehr Mittel als Ziel. Sie dient dem Interesse der Sicherheit in Europa und ist zugleich ein Mittel, außenpolitische Handlungsfreiheit, also Souveränität, wieder zu gewinnen. was durch den Verzicht auf die Hallstein-Doktrin eingeleitet worden war.
Entnimmt man der aktuellen Diskussion in der deutschen Öffentlichkeit Hinweise auf die nationalen Interessen, so trifft man auf die konstanten Größen Souveränität und Sicherheit. Denn darum geht es auch beim Streit um die Tiefflüge und die Modernisierung von nuklearen Kurzstreckenwaffen.
Das Hauptinteresse an Sicherheit ist das gleiche wie vor 40 Jahren; die Rahmenbedingungen (und Mittel) seiner Verwirklichung haben sich jedoch gewandelt. In der einzigen Gesamtdarstellung der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland aus letzter Zeit wird dies treffend zusammengefaßt: „Sicherheit ist nach wie vor das Hauptinteresse, das die Außenpolitik der Bundesrepublik bewahren muß. Aber die Dimensionen und Herausforderungen der Sicherheit haben sich gewandelt und erweitert. In den fünfziger Jahren wurde Sicherheit rein militärisch verstanden, in den sechziger Jahren trat die politische Dimension hinzu, in den siebziger Jahren die ökonomische und terroristische Herausforderung. Seit Mitte der siebziger Jahre haben sich alle Dimensionen miteinander vermengt. Die Sicherheit der Bundesrepublik bleibt insgesamt gewährleistet, ist aber in der Bewältigung komplexer und schwieriger geworden. Die militärische Strategie der nuklearen Abschreckung ist einem tiefen Wandel unterzogen.“
Das eigentliche Thema der aktuellen Diskussion um das „Gesamtkonzept der NATO für Sicherheit, Abrüstung und Rüstungskontrolle“ ist das deutsche Anliegen, daß bei der Abrüstung nicht nur Erfordernisse der Sicherheit und der Strategie der Abschreckung, sondern umgekehrt bei der Verteidigungspolitik auch Fortschritte und Möglichkeiten der Abrüstung und Rüstungskontrolle berücksich30) tigt werden, wie dies dem Harmel-Konzept von 1967 entspricht. Hierbei geht es für die Bundesrepublik Deutschland, die noch für lange Zeit „Frontstaat“ bleibt, um das Prinzip: Abrüstung wird — auch angesichts fehlender anderer Möglichkeiten und wirtschaftlicher und demographischer Begrenzungen — zum immer wichtigeren Mittel, Sicherheit zu bewahren
Deshalb kann die Frage der Modernisierung von nuklearen Kurzstreckensystemen nur im Rahmen des Gesamtkonzepts entschieden werden, das auch einen Rüstungskontrollansatz für diese Waffenkategorie beinhalten muß. Auch dies ist im Bündnis umstritten — wie noch zu zeigen ist —. obwohl die Sprache des Kommuniques des NATO-Rats in Reykjavik vom Juni 1987, auf dem die Weiterentwicklung des Gesamtkonzepts in Auftrag gegeben wurde, relativ klar ist: Der NATO-Rat fordert „im Zusammenhang mit der Herstellung eines konventionellen Gleichgewichts und der weltweiten Beseitigung chemischer Waffen deutliche und überprüfbare Reduzierungen amerikanischer und sowjetischer bodengestützter nuklearer Flugkörpersysteme kürzerer Reichweite, die zu gleichen Obergrenzen führen“ Die Formulierung „im Zusammenhang“ ist nicht als zeitliche Reihenfolge mißzuverstehen.
Die politische Durchsetzbarkeit der Modernisierung von nuklearen Kurzstreckensystemen ist nach der Initiative des sowjetischen Generalsekretärs Gorbatschow vom 7. Dezember 1988 zur einseitigen Reduzierung sowjetischer konventioneller Streitkräfte noch schwieriger geworden, als sie es schon war. Verbesserte Aussichten, konventionelle Stabilität in Europa zu erreichen, lassen jedenfalls eine Begründung der Modernisierung durch den Hinweis auf die sowjetische konventionelle Überlegenheit zwischen Atlantik und Ural tendenziell weniger glaubwürdig erscheinen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Reduzierungen auch strukturelle Einschränkungen der sowjetischen Angriffsfähigkeit bedeuten.
Es wird die Modernisierung der nuklearen Kurzstreckensysteme auch als Gegengewicht zu dem weit überlegenen Potential der Sowjetunion in diesem Bereich gefordert. Ein überzeugendes Abrüstungsangebot der Sowjetunion hierzu würde allerdings die Durchsetzung der Modernisierung in der Bundesrepublik Deutschland weiter erschweren oder unmöglich machen. Angesichts der relativ geringen Bedeutung dieser Systeme für die Sowjet-Union — ihrer Ersetzbarkeit durch weiterreichende Systeme — ist ein Angebot dieser Art denkbar.
Wie ein Vorgriff auf eine solche Entwicklung klang kurze Zeit nach Gorbatschows Initiative die Äußerung Bundeskanzler Kohls, die NATO müsse ihre Entscheidung über die Modernisierung ihrer nuklearen Kurzstreckensysteme in Europa „unabhängig“ davon treffen, ob die sowjetische Führung der Aufforderung nachkomme, ihr eigenes Kurzstrekkenpotential zu reduzieren oder nicht Hiermit ist die „Reinheit“ der Strategie der Abschreckung, die eines Mindestbestands an nuklearen Waffen „in und für Europa“ bedarf, wiederhergestellt. Viele Beobachter, auch Außenminister Genscher, attestieren den nuklearen Kurzstreckenwaffen jedoch einen „geringen Abschreckungswert“ Henry Kissinger bezeichnet die Frage dieser Systeme als „zweitrangig“ Helmut Schmidt hält sie gar für „drittrangig“
Die Modernisierungsdebatte berührt sicherheitspolitische Grundsatzfragen des Bündnisses, zu denen letztlich auch die Strategie der Abschreckung selbst gehört. Nicht nur Außenminister Genscher sieht Möglichkeiten, diese Strategie „durch ein Netz kooperativer Sicherheitsstrukturen zu ergänzen“ — eine Formel, die noch der Präzisierung bedarf. Die politische Hauptgefahr, die von der Modernisierungsdebatte ausgeht, liegt vor allem darin, daß sie die „Akzeptanz“ der Nuklearwaffen und letztlich des Bündnisses selbst schwächt. Hiermit würde dem nationalen Interesse an Sicherheit, das nur im Bündnis realisiert werden kann, der größte Schaden zugefügt.
Frankreich Die deutsch-französische sicherheitspolitische Zusammenarbeit besitzt eine vielbeachtete, aber in ihren Auswirkungen auf die Sicherheit in Europa schwer zu beurteilende Entwicklung. Im Vordergrund des Interesses steht die Frage, ob sie eine Ergänzung zur Stärkung des westlichen Bündnisses ist oder Grundlage einer eigenständigen westeuropäischen konventionellen Verteidigung sein kann, wie dies Helmut Schmidt sieht
Weniger beachtet wird das Problem, wie deutsche und französische sicherheitspolitische Interessen zu vereinbaren sind. Die Fortschritte in der Zusammenarbeit — Verteidigungsrat, gemeinsame Brigade — können nicht darüber hinwegtäuschen, daß diese Interessen nach wie vor sehr unterschiedlich sind: „In Anbetracht dieser Umstände, die sich schließlich seit 1945 nicht sehr geändert haben, ist es verständlich, daß das deutsch-französische Duo in seiner Sicherheitspolitik nicht über das heute erreichte Stadium hinausgehen kann.“ Zu diesem Urteil gelangten 1986 die Direktoren der in beiden Ländern wichtigen außenpolitischen Forschungsinstitute, Karl Kaiser und Pierre Lellouche
An den Grundbegriffen französischer Sicherheitspolitik — der Bewahrung der Unabhängigkeit (independance), der Identität (identite) und der Autonomie gegenüber den integrierten militärischen NATO-Organen — hat sich nichts Wesentliches geändert. Dies geht aus einem als sicherheitspolitische Grundsatzrede bezeichneten Vortrag Präsident Mitterrands vor dem renommierten Studieninstitut für nationale Verteidigung (IHEDN) am 11. Oktober 1988 hervor Den hier genannten Grundsätzen entspricht auch, daß der nukleare Schutz der Bundesrepublik Deutschland unmißverständlich allein der NATO zugewiesen wird: „Es ist Aufgabe der NATO, durch die Entschlossenheit von vornherein zu verhindern, daß es soweit kommt, daß die feindlichen Truppen vor Bonn stehen.“
In der Frage der Entscheidungsfreiheit im Konfliktfall erwies sich Präsident Mitterrand als treuer Bewahrer gaullistischer Traditionen — mehr als Premierminister Chirac. Dieser hatte vor demselben Institut im Dezember 1987 versucht, deutsche Bedenken zu zerstreuen mit dem Versprechen eines französischen „sofortigen Engagements ohne Rückhalt“: „Frankreich kann das Territorium seines Nachbarn nicht als Glacis betrachten.“ Zwei Tage nach dieser Rede bekräftigte Präsident Mitterrand, daß der Gebrauch französischer Nuklearwaffen „natürlich eine nationale Entscheidung“ bleibt Im übrigen ist die französische Sicher-heitspolitik auch ein weiteres klassisches Beispiel für das Mißverhältnis von Zielen und Mitteln: Es ist mehr als fraglich, ob das französische Nuklearpotential der Strategie der „Dissuasion“ und der Unabhängigkeit überhaupt angemessen ist. Es macht als Risiko-bzw. Unsicherheitsfaktor für den Gegner nur in Verbindung mit dem Potential des Bündnisses Sinn.
Die Unstimmigkeiten innerhalb der französischen Regierung in der Sicherheitspolitik sind ein Ausdruck der Spannung zwischen dem Grundinteresse nach Unabhängigkeit und den Erfordernissen europäischer Sicherheit, deren Rahmenbedingungen sich wandeln. Dies spiegelt sich auch in der französischen Haltung zur Modernisierung der nuklearen Kurzstreckensysteme wider. Die neue französische „Hades“ -Rakete, Nachfolgerin der „Pluto“, die aufgrund ihrer Reichweite nur deutsches Territorium (Bundesrepublik Deutschland und DDR) treffen kann, ist erfolgreich getestet. Über ihr weiteres Schicksal hat die französische Regierung offenbar noch nicht entschieden. Ihre bisherigen Überlegungen zeigen, daß sie den gaullistischen Prinzipien treu bleibt: Außenminister Dumas unterscheidet deutlich zwischen den französischen nuklearen Kurzstreckensystemen und denen der NATO. Nur die Modernisierung letzterer stellt er in einen Zusammenhang mit der Rüstungskontrolle
Letztlich ist für Frankreich der Besitz von Nuklearwaffen auch eine Frage des Prestiges, des internationalen Status’ und des Einflusses in Europa. Auch deshalb möchte es sein Potential vorerst nicht in künftige Abrüstungsverhandlungen einbezogen wissen. In diesem Grundinteresse einer ehemaligen Großmacht ähnelt Frankreich der anderen westeuropäischen Nuklearmacht, Großbritannien.
Großbritannien In seiner Europapolitik stellt Großbritannien den eindringlichsten Beweis der Vitalität nationaler Interessen und des Strebens nach Unabhängigkeit dar. „Wir können keine Vereinigten Staaten von Europa haben“, stellte Premierministerin Thatcher lapidar fest In der Sicherheitspolitik hingegen sieht Großbritannien seine Interessen durch möglichst engen Verbund mit dem westlichen Bündnis am besten gewahrt. Die „special relationship“ mit den USA ist auch ein Mittel, Status und Einfluß zu wahren, den es in Europa neben Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland nicht in dem Maße besitzen kann. Im Verhältnis zu diesen beiden Staaten setzt Großbritannien seine traditionelle „balance of power" -Politik fort und beobachtet mißtrauisch die deutsch-französische Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik. Auch dies ist ein Hintergrund der Warnungen Frau Thatchers vor „Substrukturen“, die die NATO schwächen können: „Ich glaube, daß militärische Zusammenarbeit im Rahmen der NATO sein sollte, und ihre Effizienz erhöhen sollte — andernfalls könnte sie sie unterminieren.“
In der Bewertung der sicherheitspolitischen Situation in Europa ist Großbritannien von der Bundesrepublik Deutschland am weitesten entfernt, weiter als die USA. Es besitzt eine eher skeptische Sicht der Möglichkeiten, die Veränderungen im Ost-West-Verhältnis für die Abrüstung und Rüstungskontrolle zu nutzen, um auf diesem — von der Bundesrepublik Deutschland bevorzugten — Wege zu mehr Sicherheit in Europa zu gelangen. Dies hatte sich schon bei den INF-Verhandlungen gezeigt, in deren Schlußphase Großbritannien eine „Brandmauer“ (fire break) gegen die Einbeziehung weiterer nuklearer Systeme in Abrüstungsverhandlungen errichten wollte. Es fürchtete eine „dritte Nulllösung“.
Churchills Erfahrungen mit dem sowjetischen Expansionsstreben nach dem Zweiten Weltkrieg scheinen fortzuwirken und noch heute eine vornehmlich bipolare Weitsicht zu rechtfertigen. Die im britischen Pragmatismus angelegte Skepsis gegenüber deutschen Visionen einer europäischen Friedensordnung mögen hinzukommen. Der britische Außenminister Howe hat im Dezember 1988 vor der Versammlung der Westeuropäischen Union die Notwendigkeit der Aufrechterhaltung der Strategie der Abschreckung auch in einer Zeit der Entspannung zwischen Ost und West besonders hervorgehoben: „Natürlich entspricht es der menschlichen Natur, zu wünschen, daß unsere Sicherheit mit anderen Mitteln garantiert wird. Aber ich kann hierfür keine Möglichkeiten in absehbarer Zukunft sehen. Es wäre sicherlich verfrüht, in der Tat unverantwortlich, es der gegenwärtigen Verbesserung in den Ost-West-Beziehungen zu erlauben, uns überstürzt in eine solche fundamentale Neubewertung unserer Verteidigungserfordernisse zu treiben.“
All dies zusammen bringt Großbritannien in einen grundsätzlichen Interessengegensatz zur Bundesrepublik Deutschland in der Frage der Modernisierung von nuklearen Kurzstreckensystemen. Diese wird von Großbritannien gefordert, ohne daß ein Zusammenhang mit den Ergebnissen und künftigen Möglichkeiten der Abrüstung und Rüstungskontrolle gesehen wird. Allenfalls wäre aus britischer Sicht an Rüstungskontrolle bei nuklearen Kurzstreckenwaffen erst nach erfolgreichem Abschluß der Verhandlungen über strategische Nuklearwaffen (START), über chemische und über konventionelle Waffen zu denken. Diese Politik verweist die von der Bundesregierung geforderten „parallelen“ Verhandlungen über die Kurzstreckensysteme in eine unbestimmte Zukunft.
Die Sowjetunion Helmut Schmidt hat die Sowjetunion „die einzig übriggebliebene expansionistische Weltmacht“ genannt In den zahlreichen Spekulationen über die „letzten“ Ziele sowjetischer Außen-und Sicherheitspolitik wird oft vergessen, nach dem Verhältnis von Zielen und den Mitteln zu ihrer Verwirklichung zu fragen. Dies aber ist das Hauptproblem, vor das Generalsekretär Gorbatschow sich gestellt sieht. Er hat erkannt, daß die der Sowjetunion zur Verfügung stehenden Mittel dem Ziel, eine Weltmachtrolle zu spielen. schon lange nicht mehr angemessen sind. Das Mittel — die Modernisierung der Wirtschaft und Umgestaltung der Gesellschaft — wird zum Ziel. Die Sowjetunion ist zum neuen, klassischen Fall eines „Primats der Innenpolitik“ geworden. Gorbatschow hat konsequenterweise seine „Außenpolitik eine Fortsetzung der Innenpolitik“ genannt
Die Begrenzung der Mittel hat auch das sowjetische Verständnis von Sicherheit einem Wandel unterworfen. Die Zustimmung zu Vor-Ort-Inspektionen im Stockholmer Abkommen über Vertrauensbildende Maßnahmen im September 1986 und zum Prinzip asymmetrischer Abrüstung des INF-Vertrags im Dezember 1987 jedenfalls ist ein Bruch mit der Sicherheitspolitik der Breschnew-Zeit (und davor). Die in der Rede Gorbatschows vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen ein Jahr nach Unterzeichnung des INF-Vertrags am 7. Dezember 1988 angekündigten einseitigen Abrüstungsschritte bedeuten die Aufgabe eines weiteren Prinzips, die Gorbatschow offensichtlich gegen den starken Widerstand seiner militärischen Führung durchgesetzt hat. Auch der frühere Generalstabschef Achromejew.der kurz nach der Initiative zurücktrat, hält den Abbau der sowjetischen konventionellen Überlegenheit nur im Rahmen von Verhandlungen für angebracht. Daß diese Überlegenheit überhaupt für einige Bereiche zugegeben worden ist. bedeutet ein weiteres entscheidendes Eingehen auf westliche Forderungen.
Die angekündigten Reduzierungen beseitigen die sowjetische konventionelle Überlegenheit in Europa nicht, vermindern sie aber. Der Abbau bei den in Europa stationierten Panzern, darunter eine 50prozentige Reduzierung in den „Frontstaaten“
DDR. CSSR und Ungarn, berührt ein Waffensystem. auf dem nach westlicher Einschätzung die sowjetische Fähigkeit zum Überraschungsangriff und raumgreifenden Offensive in erster Linie beruht.
Die NATO wird sich in ihrer Beurteilung der militärischen Lage in Europa an den tatsächlichen militärischen Potentialen — ihrer Zusammensetzung, ihres Umfangs und ihrer Dislozierung — und nicht an sowjetischen Absichten orientieren müssen. Eine Analyse nationaler Interessen der Sowjetunion und ihrer Ziel-Mittel-Konflikte aber kann nicht übersehen, daß der zivile und militärische Sektor um die immer knapperen Ressourcen konkurrieren. Das ist der entscheidende Unterschied zur Breschnew-Zeit, in der das Militär ungehinderten Zugang zu diesen Ressourcen hatte. Die sicherheitspolitischen Entscheidungen jener Zeit, insbesondere die Entwicklung. Produktion und Aufstellung der SS-20 Raketen werden heute von Gorbatschow und Außenminister Schewardnadse mit dem Hinweis auf die wirtschaftlichen und politischen Kosten einer solchen Entscheidung und eines übertriebenen Sicherheitsbedürfnisses kritisiert. Institutionelle und personelle Veränderungen unter Gorbatschow deuten darauf hin. daß der Einfluß des Militärs seitdem zurückgegangen ist
Die neue Kontinuität des sowjetischen Interesses an Abrüstung ergibt sich aus dem beschriebenen Ziel-Mittel-Konflikt. Ein 15— 17prozentiger Anteil der Militärausgaben am Bruttosozialprodukt (nach Angaben des CIA) ist eine hohe Belastung der Volkswirtschaft. Dabei kommt es nicht nur auf direkte Einsparungen durch den Abbau von Potentialen an. Das eigentliche sowjetische Interesse scheint auf eine Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Ost-West-Zusammenarbeit durch Abrüstung zu zielen. Diese Zusammenarbeit wiederum ist für die Sowjetunion das wichtigste Mittel, um das Hauptinteresse einer Modernisierung des Landes zu verfolgen. Hierbei erwartet die Sowjetunion von Westeuropa mehr als von den Vereinigten Staaten; diese stehen nur in Zeiten strategischer Rivalität und Bipolarität im Vordergrund des außenpolitischen Interesses, weniger in Zeiten der Entspannung Wenn die Sowjetunion enger mit Westeuropa zusammenarbeiten will — und das entspricht ihrem nationalen Interesse an „Wiederaufbau“ —. muß sie den sicherheitspolitischen Interessen Westeuropas Rechnung tragen. Die Entwicklung der letzten zwei Jahre zeigt, daß sich die Sowjetunion dessen bewußt ist-Eine weitere abrüstungspolitische Initiative, z. B. im Bereich der nuklearen Kurzstrecken-Systeme, ist deshalb wahrscheinlich.
Vor diesem Hintergrund wären einige traditionelle westliche Annahmen über sowjetische Interessen in Europa zu überprüfen Hierzu gehört vermutlich auch die Vorstellung, die Sowjetunion wolle „Keile" in die Europäische Gemeinschaft und das westliche Bündnis, zwischen Europäer und Amerikaner. treiben. Die EG ist jedenfalls inzwischen Vertragspartner des Comecon und als „politische Realität" anerkannt. Sowjetische Politiker haben sich kürzlich zudem für die Präsenz amerikanischer Truppen in Europa als Garant der Stabilität ausgesprochen In sowjetischen Vorstellungen von einem Gleichgewicht in Europa ist nicht zuletzt auch die Besorgnis über eine zu starke Stellung Deutschlands enthalten.
Osteuropa Die gesteigerte Aufmerksamkeit des Westens für den Wandel in Osteuropa gilt den sozialen, kulturellen und politischen Reformen in einigen dieser Staaten. Die historischen Gestaltungskräfte des Wandels aber sind in erster Linie die nationalen Interessen, deren Bedeutung schon fast vergessen schien. Ihr Spielraum erweitert sich zunehmend. Die Staaten Osteuropas, in denen Reformversuche schon lange vor denen in der Sowjetunion begonnen hatten, reagieren sehr unterschiedlich auf die „Perestroika“, entsprechend den je spezifischen Erfahrungen und Bedingungen Im Bereich der Sicherheitspolitik ist der Spielraum für nationale Interessen allerdings sehr gering. Trotzdem zeigt ein genauer Blick auf die Geschichte der Sicherheitspolitik in Europa doch Versuche einiger der Staaten Osteuropas, ihre Anliegen gegenüber der Sowjetunion zur Geltung zu bringen
Bei der Gründung des Warschauer Paktes 1955 wurde gegen sowjetischen Widerstand der Art. II des Vertrages durchgesetzt, der seine Beendigung im Fall der Errichtung eines „kollektiven Sicherheitssystems in Europa" vorsieht. Der Abrüstungsplan des polnischen Außenministers Rapacki 1957/58 zielte auch auf die Reduzierung militäri-scher Präsenz der Sowjetunion in seinem Land.
1967 drängten osteuropäische Staaten auf eine europäische Sicherheitskonferenz auch als Reaktion auf sowjetischen Druck, eine größere Anzahl sowjetischer Truppen auf dem Territorium der Pakt-staaten zu stationieren. Seit der Unterzeichnung der Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa haben solche Initiativen. auch im Rahmen der KSZE, zugenommen. Auf einem Treffen des Warschauer Paktes 1983 verbanden die CSSR und die DDR ihre Zustimmung zur Stationierung der SS-20 Raketen mit der Aufforderung an die Sowjetunion, die Abrüstungsverhandlungen in diesem Bereich fortzusetzen. Auf dem KSZE-Folgetreffen 1984 in Madrid forderten die Führer osteuropäischer Staaten unmißverständlich. daß die Spannungen zwischen den Supermächten die Entspannung in Europa nicht behindern dürfen. Der ungarische Parteisekretär Szüros prägte damals — von der DDR unterstützt — die Formel von der „europäischen Verantwortung der kleinen und mittleren Staaten“, die seitdem oft wiederholt wird. 1987 setzte General Jaruzelski mit Vorschlägen zur Abrüstung in Mitteleuropa die Tradition der polnischen Friedensinitiativen fort und ging dabei inhaltlich deutlich über die Vorschläge des War-schauer Paktes in Budapest vom Mai 1986 hinaus Der weniger beachtete Plan des tschechoslowakischen Parteichefs Jakesch muß ebenfalls zu den sicherheitspolitischen Eigeninitiativen osteuropäischer Staaten hinzugezählt werden. Schließlich wirkten die im Laufe des Jahres 1988 wiederholt zu hörenden Forderungen — insbesondere von ungarischer Seite — nach teilweisem Rückzug sowjetischer Truppen von ihrem Territorium rückblickend wie eine Vorahnung der sowjetischen Initiative vom 7. Dezember 1988. die sowjetischen Streitkräfte in Ungarn, der CSSR und der DDR zu reduzieren.
Zusätzlich zu den unterschiedlichen sicherheitspolitischen Interessen innerhalb des Warschauer Paktes ergeben sich auch sicherheitspolitische Gemeinsamkeiten mit westeuropäischen Staaten. Nirgendwo wird dies deutlicher als bei den beiden deutschen Staaten. Als „Frontstaat“ auf östlicher Seite im ideologischen Konflikt braucht die DDR Abgrenzung — im Unterschied zur Bundesrepublik Deutschland, deren demokratisches System nicht in Frage steht. Als wahrscheinliche Kriegsschauplätze in einem militärischen Konflikt mit der höchsten Konzentration von Streitkräften und Rüstungen in der Welt haben beide Staaten aber auch ein gemeinsames Interesse an einem Ausgleich zwischen West und Ost sowie an Abrüstung und Rüstungskontrolle. Es ist deshalb kein Zufall, daß die Formeln von der „Verantwortungsgemeinschaft“ und der „Koalition der Vernunft“ unmittelbar nach dem Zusammenbruch der amerikanisch-sowjetischen Verhandlungen über INF-Flugkörper im November 1983 entstanden.
Ausblick Wenn der Begriff des „nationalen Interesses“ nicht normativ mißverstanden sondern als analytisches Instrument gebraucht wird, kann er hilfreich sein bei dem Versuch, in der Diskussion über Sicherheit in Europa irreführende Modelle zu erkennen. Zwischen diesen Modellen gibt es Widersprüche: So ist noch nicht überzeugend geklärt worden, wie eigentlich die Stärkung des westeuropäischen „Pfeilers“ der NATO mit einer gesamteuropäischen Friedensordnung vereinbar ist.
Der Versuch einer Analyse der nationalen Interessen in Europa zeigt deutlich die Grenzen dieser blockorientierten Zusammenarbeit. Die Debatte über die Modernisierung von nuklearen Kurzstrekkenwaffen ist hierfür exemplarisch. Aber auch die
Möglichkeiten einer blockübergreifenden Zusammenarbeit sind in nationalen Interessen angelegt, Die Konstruktion von starren Modellen widerspricht der Vielfalt europäischer Geschichte. Als Leitbild bietet sich ein Europa der Pluralität an. Dies kann auch für die Sicherheit in Europa gelten. Ein Pluralismus militärischer Potentiale ist für den Gegner immer ein Unsicherheitsfaktor und macht sein Risiko unkalkulierbar. Zu einem pluralen Europa gehört auch die amerikanische Präsenz. Sie ist nicht nur sicherheitspolitisch erforderlich, sondern bildet auch ein Gegengewicht gegen westeuropäische Blockbildung und Abschottung. „In dem großen Europa — vom Atlantik bis zum Ural -muß Platz für unterschiedliche Modelle, für Zusammenschlüsse der verschiedensten Art sein.“
