Der Wohlfahrtsstaat Schweden: Was bleibt vom Modell? | APuZ 51/1987 | bpb.de

Die Importfreudigkeit hat nachgelassen. Kaum eine sozialdemokratische Partei, die heute noch vorbehaltlos vom „Modell“ Schweden spricht, seine Vorzüge preist, ihm nacheifern, es gar importieren will. Unter dem Druck der Wirtschaftskrise Mitte der siebziger Jahre und der Einsicht vom Ende des Keynesianismus in einem Lande scheint sich die Kohärenz des sozialdemokratischen Paradigmas endgültig aufzulösen. Die Sozialdemokraten verloren entweder die Macht oder, wo sie ihnen verblieb, bzw. erstmals zugcfallen ist (Südeuropa), betrieben sie keine sozialdemokratische Politik mehr. Der Wohlfahrtsstaat als einst gefeierte Problemlösung des Spannungsverhältnisses von Kapitalismus und (sozialer) Demokratie, wird nun auch von den Sozialdemokraten problematisiert. Der Liberale Ralf Dahrendorf kommentierte dies gar als das „Ende des sozialdemokratischen Jahrhunderts“. Gilt Dahrendorfs Verkündigung auch für jenes Land, das von der Sozialdemokratie vieler Länder einst mit der Aura eines „Modells“ umgeben wurde?

Insbesondere drei Bereiche waren es. die der schwedischen Politik und dem Gesellschaftssystem den Ruf eines Vorbildes eingetragen haben Einmal das System industrieller Beziehungen, das sich bis vor wenigen Jahren durch friedliche Konflikt-austragung und intensive Kooperation auf allen Ebenen auszeichnete; zum anderen ein ausgebauter Wohlfahrtsstaat, der alle Bürger vor den Risiken des Einkommensverlustes absichert und ihnen kostenlose oder -günstige Dienstleistungen in besonderen Bedarfslagen anbietet; schließlich eine arbeitsmarktpolitische Konzeption, mit deren Hilfe es seit über dreißig Jahren gelang, die Arbeitslosigkeit auf einem extrem niedrigen Niveau zu halten. Doch auf den Glanz wohlfahrtsstaatlicher Erfolge sind Schatten gefallen. In-und ausländische Beobachter stellen zunehmend „Risse“ auch im schwedischen „Modell“ fest

Wir wollen in diesem Beitrag die Ursprünge und Rahmenbedingungen des Modells beleuchten, die Konzeption und Erfolge in der Arbeitsmarkt-und Sozialpolitik herausstellen und anschließend die Entwicklungen diskutieren, die Anlaß geben. Erosionstendenzen in den Grundfesten dieses „MusterWohlfahrtsstaates“ festzustellen. Dies führt uns schließlich zu der Frage, wie die Perspektiven des schwedischen „Modells“ einzuschätzen sind und welche Anregungen es gegenwärtig bzw. künftig für sozialdemokratische Politik in anderen Ländern bieten kann.

I. Ursprung und Genese des „Modells Schweden“

Schließt man die restriktiv-bindende Wirkung supranationaler Organisationen (z. B. EG) und zwischenstaatlicher Verträge aus. so wird in westlichen Demokratien über wirtschafts-und wohlfahrtsstaatliche Politik vornehmlich in zwei voneinander abhängigen Arenen entschieden, die ihrerseits maßgeblich von zwei „externen“ Variablen beeinflußt werden Erstens: die politische Arena der parlamentarisch-staatlichen Institutionen. Ihre Akteure sind konkurrierende, in Parteien organisierte politische Eliten, die über Gesetzgebung. Haushalt und Politikprogramme entscheiden. Zweitens: die Arena der industriellen Beziehungen, oder, umfassender, die „politische(n) Arrangements im außer-

Die Autoren danken Claus Offe und Helmut Wiesenthalfür ihre Hinweise und Kritik an einer früheren Fassung dieses Beitrags. parlamentarischen Raum“ Hier sind die wichtigsten Akteure die gesellschaftlichen Großverbände, insbesondere Gewerkschaften, Arbeitgeber-und Agrarverbände. Sie beeinflussen die Agenda der staatlichen Wirtschaftspolitik, setzten durch Tarif-abkommen und die spezifische Art der Bearbeitung von Arbeitskonflikten ökonomische Eckdaten und greifen entsprechend ihrer relativen Macht in die Präferenzordnung wirtschaftspolitischen Handelns ein

Aktionsmuster und Akteure beider Arenen werden weitgehend von ökonomischen Strukturen und Konjunkturen, von sozio-kulturellen Voraussetzungen und gesellschaftlich dominanten Wertmustern beeinflußt. Das wirtschaftliche Entwicklungsniveau. makroökonomische Tendenzen, soziale Konfliktlinien und herrschende Werthaltungen entscheiden. ob unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten ein Positivsummen-oder Nullsummenspiel entsteht und ob die Spielregeln eine konfliktorische oder kooperative Ausprägung erfahren.

Bis zu Beginn der siebziger Jahre bestanden in Schweden nahezu optimale sozio-kulturelle und sozio-ökonomische Voraussetzungen für ein kooperatives Positivsummenspiel. Eine zunehmende Vernetzung der staatlich-institutionellen Arena mit jener der industriellen Beziehungen ließen formelle und informelle Mechanismen zur Stabilisierung und Absicherung dieses kooperativen „Spiels“ entstehen. 1. Saltsjöbaden: die Ursprünge des „Modells Schweden“

Man sitzt keineswegs einer sozialdemokratischen Mythenbildung auf. wenn man den eigentlichen Beginn des „Modells Schweden“ in die dreißiger Jahre datiert. Die Jahre 1932 und 1938 sind hier von besonderer Bedeutung. 1932 kam die Sveriges Socialdemokratiska Arbetarparti (SAP) an die Macht. Als die Sozialdemokraten im Gefolge der Weltwirtschaftskrise die Regierung übernahmen, hatte die ideologische Neubegründung der Partei längst begonnen Unter dem Einfluß des Parteivorsitzenden Per Albin Hansson hatten die Begriffe „Ausbeutung“ und „Klassenkampf“ ihre mobilisierende Suggestion verloren, war die kautskyanische Zusammenbruchserwartung des Kapitalismus zunehmend einer Krisenvermeidungsstrategie gewichen, die das kapitalistische System nicht stürzen, sondern stützen sollte. Die Abkehr vom Klassenkampf hin zu kooperativen Konfliktbearbeitungsmustern hatte Per Albin Hansson in einer berühmten Rede vordem schwedischen Parlament dokumentiert, als er es als das Ziel der Arbeiterbewegung bezeichnete. die schwedische Gesellschaft in ein „Volksheim“ für alle umzuwandeln Hansson: „Ich glaube, daß wir unser Ziel, eine klassenlose Gesellschaft, sehr wahrscheinlich erreichen werden, wenn wir bei der Austragung von Konflikten sämtliche Verhandlungs-und Kooperationsmöglichkeiten ausschöpfen. In meinen Augen gibt es keinen Zweifel daran, daß eine Politik, die eine sozialistische Ordnung anstrebt, nur eine Politik der breiten Zustimmung sein kann.“

Als unverzichtbare Voraussetzung für die Verwirklichung des „Volksheims“ erschien der schwedischen Sozialdemokratie eine friedliche Kooperation in der Wirtschaft. Durch eine Politik des Arbeitsfriedens sollte der Konflikt zwischen Kapital und Arbeit systematisch entschärft werden. In Saltsjöbaden (1938) wurde die neue Reformstrategie der Sozialdemokraten auch durch die beiden Tarifparteien vertraglich besiegelt. In einem vorläufigen Höhepunkt des in den zwanziger Jahren einsetzenden Harmonisierungsprozesses in Arbeitsmarkt-und Tariffragen legten der Arbeitgeberverband (SAF) und der Gewerkschaftsdachverband LO einvernehmlich fest, wie Tarifverträge zu verhandeln und Konflikte am Arbeitsplatz zu lösen sind. Streiks während der Laufzeit des Tarifvertrages waren verboten und durften erst nach Friedenspflichtzeiten und einem präzise kodifizierten Reglement ausgerufen werden. Nicht zuletzt darauf ist es zurückzuführen, daß Schweden bis Ende der siebziger Jahre nach der Schweiz die niedrigsten Streik-raten aller OECD-Länder aufzuweisen hatte.

In Saltsjöbaden akzeptieren die Gewerkschaften de facto erneut in einem politischen Tausch die Unantastbarkeit des Privateigentums an Produktionsmitteln ebenso wie die privatkapitalistischen Verfügungs-und Direktionsrechte in den Unternehmen. Die Arbeitgeber verpflichteten sich ihrerseits, die staatliche Verteilung erwirtschafteter Güter über sozialstaatliche Leistungen nicht zu behindern und akzeptierten die Gewerkschaften als die alleinigen, autorisierten Partner in Tarifverhandlungen.

Die Bedeutung dieses „historischen Kompromisses“ liegt in der frühzeitig vom schwedischen Staat garantierten Tarifautonomie, der Zentralisie-rung der Lohnverhandlungen und der Förderung des Arbeitsfriedens Ermöglicht wurde dies durch ein kooperativ-rationales System der Konfliktregelung. das durch eine rigide Themenexklusion in der Verhandlungsarena und die wechselseitige Akzeptanz von Vertretungs-und Eigentums-rechten stabilisiert wurde.

Nach Saltsjöbaden wurde es. akzeptiert von den Arbeitgebern, zum Kernstück gewerkschaftlicher und sozialdemokratischer Politik, die Regeln des Marktes in der Produktionssphäre weitgehend zu garantieren und die dadurch auftretenden gesellschaftlichen Defekte und Ungerechtigkeiten durch einen ausgedehnten Sektor sozialstaatlicher Leistungen zu kompensieren. Es war gewissermaßen der Versuch, den Konflikt von Kapital und Arbeit technisch zu lösen und dabei auf systemverändernde Nebenlösungen zu verzichten. 2. Das goldene Zeitalter: die Etablierung des Kompromisses Seine unbestrittene Glanzzeit erlebte das schwedische Wohlfahrtsmodell in der Periode von 19451975. In dieser Phase entwickeln sich nicht nur die ökonomischen, sozialen und kulturellen Voraussetzungen außerordentlich günstig, sondern es kommt vor diesem Hintergrund auch zu einer zunehmenden Vernetzung der staatlichen und industriellen Arena. Das Ergebnis war ein Wohlfahrtsstaat, dessen Strukturen — Universalismus und hohes Leistungsniveau — ihm sowohl bei seinen Gegnern als auch bei seinen Bewunderern die Etikettierung eines Modells eintrugen.

Eine wichtige Voraussetzung für Konstruktion und Perfektionierung des schwedischen Wohlfahrtsstaates war die lange Welle andauernder wirtschaftlicher Prosperität in den ersten drei Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg. Da dies jedoch für alle westlichen Industriestaaten zutrifft, kann es keineswegs die besondere Entwicklung Schwedens erklären, nichts über die spezifische Verwendung und Verteilung der Dienstleistungen und Güter aussagen. Darüber wird maßgeblich in der „politischen“ und der „industriellen“ Arena entschieden. Gestützt wurde der wirtschaftliche Boom auch durch die dominanten sozio-kulturellen Wertmuster. Die materialistischen Wertpräferenzen waren noch gänzlich ungebrochen. Weder die natürlichen noch die sozialen Grenzen des Wachstums waren ins Bewußtsein der schwedischen Bevölkerung gedrungen. Postmaterialistische Einstellungen und ökologische Bedenken waren bis Anfang der siebziger Jahre allenfalls an den Rändern der Studentenbewegung und in Teilen der bäuerlich-grünen Zentrumspartei (C) verbreitet. Aber auch diese nicht hinterfragte Gleichsetzung von wirtschaftlichem Wachstum und Fortschritt unterschied Schweden kaum von den anderen westlichen Industriestaaten. Unterschiede sind jedoch in der Arena der politischen Akteure festzustellen: In keinem anderen westeuropäischen Land führte eine Partei (SAP) so lange und dominierend die Regierungsgeschäfte wie die Sozialdemokratische Arbeiterpartei Schwedens. Mit einer Unterbrechung von nur 100 Tagen im Jahr 1936 amtierte die SAP von 1932-1976 als alleinige Regierungspartei oder als dominanter Partner in einer Koalition mit dem bäuerlichen Zentrum Als die Interessenkoalition zwischen SAP und Zentrumspartei brüchig wurde, konnten sich die Sozialdemokraten zu Beginn der siebziger Jahre zunehmend auf die parlamentarische Unterstützung der eurokommunistischen Linkspartei VPK verlassen. Obwohl sie nur zweimal die absolute Stimmenmehrheit erreichten (1940: 53. 8%; 1968: 50. 1%). haben die Kontinuität der Regierungsmacht und die Fragmentierung der bürgerlichen Opposition den Sozialdemokraten eine geradezu hegemoniale Position gesichert. Insbesondere die Zersplitterung des bürgerlichen Lagers in die konservative Moderata Samlingspartiet (M). die liberale Folkpartiet (FP) und die bäuerliche Centerpartiet (C) machte es diesen unmöglich, aus der Opposition heraus konzertiert zu agieren — eine nicht zu unterschätzende Machtressource für die Sozialdemokraten.

Durch die lang anhaltende und bis zum Beginn der siebzigerJahre kaum angefochtene Regierungskontinuität einer reformistischen sozialdemokratischen Partei entstanden optimale Voraussetzungen für die Entwicklung einer kontinuierlichen und universellen Wohlfahrtspolitik Die zentralstaatliche Verfassung Schwedens stellte einer kohärenten Politik auch keine föderalistischen Barrieren in den Weg. Entstehung und Durchsetzung dieser Politik können jedoch nur durch die enge Abstimmung und Kooperation zwischen den wichtigsten Akteuren beider Arenen erklärt werden.

Die mit Saltsjöbaden begonnene Zentralisierung der Lohnverhandlungen setzte sich im kooperativen Klima der fünfziger Jahre fort und wurde fest institutionalisiert. Hochzentralisierte Interessenverbände.deren zentrale Führungsgremien sich gegenüber ihren Mitgliedern einer beachtlichen Handlungsautonomie versichert hatten, waren glei-chermaßen Voraussetzung wie Ergebnis. Einzigartig unter den Industrienationen ist der Organisationsgrad der schwedischen Arbeiter-(LO) und Angestelltengewerkschaft (TCO). Mit durchschnittlich 85% erreichen sie eine Repräsentationsquote, die auch von den mitgliederstarken Gewerkschaften Belgiens (70%), Österreichs (60%) und Norwegens (55%) nicht erreicht wird

Die umfassende Repräsentativität, hohe Zentralisierung, ein bis zu Beginn der siebzigerJahre intaktes Solidaritätsbewußtsein von LO und TCO und eine durch die Zentralisierung gewährleistete Teil-abschottung der Gewerkschaftsführung von kurzfristigen Partikularinteressen einzelner Segmente der Arbeiterschaft machten die Gewerkschaften zu einem mächtigen, zu strategischem Handeln befähigten kollektiven Akteur. Durch diese Fähigkeit, die ein beachtliches Vetopotentiai gegenüber Strategien der Arbeitgeber miteinschließt, und durch die über kollektive Mitgliedschaften der Gewerkschaftsmitglieder mit der „ewigen“ Regierungspartei SAP eng verflochtene Arbeiterbewegung hat sich zeitweise eine strukturelle Machtbalance in den Handlungsoptionen von Kapital und Arbeit entwikkelt Daß so für beide Seiten wenig Aussicht bestand, über konfliktorientierte Strategien einseitige Vorteile zu erzielen, beförderte die Festlegung auf kooperative Handlungskalküle, die sich an längerfristigen Nutzungsbilanzen ausrichtete.

Verstärkt und geradzu institutionalisiert wurden diese Konfliktlösungsmuster durch eine Reihe von neo-korporatistischen Arrangements, in denen Arbeitgeber. Gewerkschaften und Staat (Regierung) einen umfassenden Tausch aushandelten. Schon 1949 trafen sich Regierung und Vertreter der Wirtschaft zur Koordination ihrer wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen im sogenannten „Donnerstagsclub“. 1955 wurde der „Club“ durch halbjährlich stattfindende Konferenzen der Gewerkschafts-. Arbeitgeber-und Industrieverbände mit Regierungsvertretern in Harpsund („Harpsunddemokratie“).der Sommerresidenz des Ministerpräsidenten. abgelöst. Hier und nicht in der Regierung oder im Parlament wurden die Richtlinien der Wirtschaftspolitik bestimmt. Nach 1963 wurde der Abstimmungsprozeß in verschiedene pa-ritätisch und tripartistisch besetzte Planungsräte (1972: Wirtschaftsplanungsrat) verlegt. 1975 fand das „Harpsund-Modell" mit den Gesprächen in Schloß Haga noch einmal eine Neuauflage

In den konzertierten Gesprächen wurden neo-korporatistische Arrangements getroffen, die das dreiseitige Tauschverhältnis stabilisierten. Die Gewerkschaften erleichterten der Regierung durch eine moderate Lohnpolitik und die Wahrung des Arbeitsfriedens eine vorausschauende Wirtschaftspolitik und die Fortsetzung einer stabilen Wirtschaftsentwicklung. Dafür sicherte diese jenen eine umfassende Sozialpolitik und die Priorität des Vollbeschäftigungsziels zu. Die Arbeitgeber versprachen. diese Politik nicht zu behindern, die sozialdemokratische Regierung verzichtete dafür auf die Sozialisierung von Betrieben und Branchen und realisierte eine Steuerpolitik, die Sachkapitalinvestitionen großzügig privilegierte. Vor dem Hintergrund einer allseitig akzeptierten Wachstumsideologie entstand durch diese symbiotische Verklammerung von sozialdemokratischem Staat. Gewerkschaften und wettbewerbsfähigem Kapital eine Modernisierungsallianz. die die extrem exportabhängige Wirtschaft Schwedens zu einer der modernsten der westlichen Welt machte. Eine Allianz, die Joachim Israel nicht unzutreffend als .. social democratic—labour Union—big business compiex" beschrieb.

Die durch diesen „sozialdemokratisch-gewerkschaftlich-großindustriellen Komplex“ produzierte Politik führte zu einer steigenden Vernetzung und Interdependenz der politischen und wirtschaftlichen Arena und Akteure. Durch die enorme Ausdehnung des öffentlichen Sektors kontrolliert der Staat einen gewichtigen Teil der gesamtwirtschaftlichen Ressourcen. Konsequent stieg der wirtschaftspolitische Einfluß des schwedischen Staates gegenüber den großen Interessenverbänden. Die Abhängigkeit der Lohnempfänger vom privatwirtschaftlichen Sektor nahm ab. da der öffentliche Sektor in doppelter Hinsicht zu einer Alternative wurde: als potentieller Arbeitgeber und als Verteilungsinstitution von Sekundäreinkommen. Gleichzeitig wuchs die finanzielle Abhängigkeit des Staates von der Privatwirtschaft aufgrund des hohen Steuerbedarfs zur Finanzierung des Wohlfahrtsstaates. Die Abhängigkeit des Big Business vom Binnenmarkt hat sich dagegen infolge der Transnationalisierung von Kapital-und Geldmärkten verringert, was die Politiker bei ihren Entscheidungen zugunsten der Großindustrie einkalkulieren müssen. Dafür zwingen hochorganisierte Gewerkschaften den Staat und die Wirtschaft in eine starke Abhängigkeit von ihren Handlungsoptionen.

Durch die Verdichtung der wechselseitigen Abhängigkeiten und der Institutionalisierung des Klassen-kompromisses etablierte sich zwischen den Akteuren beider Arenen eine stabile Tauschbeziehung, die sich bis Mitte der siebziger Jahre über die sich wechselseitig begünstigende Wirtschafts-und Sozialpolitik für alle Beteiligten als vorteilhaft erwies

II. Konzeption und Erfolge der Arbeitsmarkt-und Beschäftigungspolitik

Die Herstellung und Sicherung der Vollbeschäftigung wurde von den schwedischen Sozialdemokraten und Gewerkschaften als eine entscheidende Voraussetzung für die Entwicklung einer solidarischen und gerechten Gesellschaft angesehen. Auf dem Wege zu einem .. Volksheim“ gehörte die Beseitigung der seit den zwanziger Jahren hohen Arbeitslosigkeit zu den vordringlichen Zielen der Sozialdemokraten nach ihrer Regierungsübernahme 1932. Man bediente sich dazu der schon vor Keynes von Ökonomen der sogenannten „Stockholmer Schule“ entwickelten „keynesianischen" Konzepte der Wirtschaftspolitik Durch eine zugleich an sozialen Reformzielen (z. B. Wohnungsbau) orientierte expansive Fiskalpolitik konnte die Zahl der Arbeitslosen in den dreißiger Jahren deutlich vermindert werden, ohne aber den angestrebten Vollbeschäftigungszustand schon zu erreichen. Nach dem Ende des Krieges wurde allgemein eine längere Depression der Weltwirtschaft erwartet. Schwedens Sozialdemokraten stellten sich darauf ein. dauerhaft in den Wirtschaftsprozeß zu intervenieren. um das Ziel der Vollbeschäftigung nicht dem Wechselspiel der Konjunkturzyklen zu überlassen.

Die tatsächliche Wirtschaftsentwicklung in den ersten Nachkriegsjahren korrigierte jedoch alle Voraussagen. Es kam zu einer Übernachfrage nach schwedischen Exportgütern, zu Arbeitskräfteman-gel und stark inflationären Tendenzen. Es entstand eine neue Konstellation, der die Arbeitsmarkt-und Beschäftigungspolitik zu Beginn der fünfziger Jahre Rechnung zu tragen hatte. 1. Die Konzeption Die sozialdemokratische Regierung sah sich mit dem Problem konfrontiert, in einer wachsenden Wirtschaft Vollbeschäftigung und Preisstabilität zu gewährleisten sowie eine gerechtere Lohnstruktur anzustreben. Denn die gesellschaftspolitischen Zielvorstellungen des „Volksheims“ setzten neben der Vollbeschäftigung auch eine veränderte Lohn-struktur voraus. Erreicht werden sollte dies durch eine „solidarische Lohnpolitik“, die gleiche Arbeit gleich entlohnte und die Lohndifferenzen für unterschiedliche Arbeit verringerte. Um das Zielbündel zu realisieren, war eine Konzeption erforderlich, die durch verschiedene Politikinstrumente das Verhalten der relevanten Akteure in gewünschter Weise koordinierte. Ein solches Konzept wurde maßgeblich von den am Forschungsinstitut der Gewerkschaften (LO) beschäftigten Wissenschaftlern Gösta Rehn und Rudolf Meidner entwickelt

Die Lösung des Problems einer Vollbeschäftigung ohne Inflation setzte bei der Überlegung an. daß eine expansive Politik die regional und sektoral immer existierenden „Inseln der Arbeitslosigkeit“ nur um den Preis von Überhitzungserscheinungen in anderen, bereits voll ausgelasteten und vollbeschäftigten Bereichen beseitigen könne. Gesamtwirtschaftlich vorteilhafter sei deshalb eine eher restriktive. auf Preisstabilität bedachte Geld-und Fiskalpolitik der „unteren Linie“, die die konjunkturellen „Unebenheiten“ verstetige. Als ein Instrument zur Verstetigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wurden schon in den dreißiger Jahren Investitionsfonds eingeführt. Durch entsprechende Steuerbegünstigung sollten die Unternehmen veranlaßt werden, in Boomphasen Teile ihres Gewinns an die Investitionsfonds abzuführen und damit „stillzulegen“. Im konjunkturellen Abschwung würden diese Mittel dann wieder freigegeben, um die Investitionstätigkeit zu verstärken. Ergänzt werden sollte diese restriktive Politik durch Maßnahmen. die zum einen gezielt auf Schaffung und Erhaltung von Beschäftigung in bestimmten Sektoren und Regionen ausgerichtet sein und zum anderen die überschüssigen Arbeitskräfte aus den Teil-märkten mit unzureichender Nachfrage in die expandierenden Bereiche schleusen sollte. Engpässe würden vermieden, und am Arbeitsmarkt würde sich insgesamt ein Gleichgewicht einstellen. Die zur Herstellung dieses Ausgleichs erforderlichen Instrumente zur Erhöhung der Transparenz auf dem Arbeitsmarkt, der Förderung der beruflichen und regionalen Mobilität sowie der (Wieder-) Eingliederung bilden den Kern einer „aktiven“ Arbeitsmarktpolitik. bei der auch das 1969 in der Bundesrepublik verabschiedete Arbeitsförderungsgesetz verschiedene Anleihen nahm.

Ein weiteres ZieFdieser Konzeption war die Veränderung der Einkommensverteilung zugunsten der Arbeitseinkommen und eine egalitärere Lohn-struktur unter den abhängig Beschäftigten. Die private Aneigung „exzessiver“ Profite mit der Folge einer sich verstärkenden Ungleichverteilung der Vermögen wurde als grundsätzlich ungerechtfertigt angesehen. Profite sollten durch verschiedene indirekte Steuern (z. B. auf die Lohnsumme oder Investitionen) begrenzt werden. Dahinter stand zum einen die Idee, den Widerstand der Unternehmen gegen inflationstreibende und den Vollbeschäftigungszustand bedrohende Lohnforderungen der Gewerkschaften zu stärken. Zum anderen sollten die dem Unternehmenssektor durch die Besteuerung entzogenen Mittel durch einen entsprechend höheren Beitrag des Staates zur gesamtwirtschaftlichen Vermögensbildung (vor allem bei den öffentlichen Pensionsfonds) ausgeglichen werden. Um die Investitionsbereitschaft auch bei niedrigen Profiten zu erhalten, mußte die Reinvestition dieser Gewinne in Sachkapital durch eine niedrige direkte Besteuerung begünstigt und die Zinssätze auf niedrigem Niveau gehalten werden.

Die von den Gewerkschaften verfolgte solidarische Lohnpolitik bedeutete vor allem, daß die Arbeitnehmer ausschließlich nach Maßgabe der Qualifikationsanforderungen. Schwere der Arbeit usw., aber nicht nach der Ertragskraft und Leistungsfähigkeit der Unternehmen bzw. Branchen entlohnt werden sollten. Dafür waren LO und TCO bereit, den Abbau von Arbeitsplätzen in jenen Unternehmen und Branchen zu akzeptieren, die durch das (für sie) zu hohe Lohnniveau aus dem Markt gedrängt werden würden bzw.denen nur verstärkte Rationalisierungsanstrengungen das Überleben am Markt erlaubten. Diese Akzeptanz förderte den Strukturwandel, da die „solidarische Lohnpolitik“

die innovativen, prosperierenden Unternehmen belohnte. indem sie ihnen überdurchschnittliche Profite erlaubte und damit ihre Wachstumsbasis verbreiterte. Um die freigesetzten Arbeitskräfte aus den schrumpfenden und unproduktiven Sektoren bzw. Unternehmen in die expandierenden Bereiche zu schleusen, war die aktive Arbeitsmarktpolitik '•gefordert.

Das Problem dieser Konzeption bestand jedoch von Anfang an darin, die Lohnsteigerungsraten so zu gestalten, daß die Profite ausreichten, den Struktur-wandel ohne Gefährdung des Vollbeschäftigungs-B Ziels zu gewährleisten. Verhielten sich die Gewerkschaften „zu verantwortlich“, entstünden exzessiv hohe Profite in den prosperierenden Unternehmen. Damit wäre die Maxime der solidarischen Lohnpolitik bedroht: Arbeitnehmer in profitablen Unternehmen würden versuchen, Zuschläge auf die zentral ausgehandelten Lohnsteigerungen zu erreichen. Durch die entstehende Lohndrift käme die Ertragsfähigkeit der Unternehmen als Kriterium der Lohnfindung gewissermaßen „durch die Hintertür“ wieder herein. Überdies würden die hohen Gewinne einzelner Unternehmen den Konzentrationsprozeß, d. h. auch die Ungleichverteilung der Vermögen fördern.

Die teilweise Abschöpfung der „exzessiven“ Gewinne in überbetriebliche Fonds, die diese Mittel dem Untemehmenssektor wieder als Eigenkapital zur Verfügung stellen, war deshalb das fehlende Glied innerhalb der beschriebenen Konzeption. So konnte einerseits verhindert werden, daß die Solidaritätsbereitschaft der in überdurchschnittlich profitablen Unternehmen beschäftigten Arbeitnehmer aufeine zu harte Probe gestellt wurde. Andererseits konnten so hohe Gewinne zugelassen werden, daß die Wachstumsbasis sich verbreiterte und Vollbeschäftigung erhalten blieb. Diese Zielsetzungen lagen u. a.den sogenannten „Arbeitnehmerfonds“ zugrunde, die 1983 nach heftigen Konflikten beschlossen wurden (s. u.). 2. Die „erfolgreichen Jahre“

In einem Klima, das bestimmt war von der „aktiven Suche nach Konsens“ gelang es in den fünfziger und sechziger Jahren weitgehend, die angestrebten Ziele auch tatsächlich zu erreichen. So stuften sich während dieses Zeitraums nach Stichprobenerhebungen nur in Ausnahmejahren mehr als 2% der Erwerbsbevölkerung selbst als arbeitslos ein. Noch deutlich darunter lag die von den Arbeitslosenversicherungskassen registrierte Arbeitslosigkeit Gleichzeitig wurde ein stetig wachsender Anteil der Erwerbstätigen in die ab 1957 ausgebauten und von der zentralen Arbeitsmarktbehörde (AMS) verwalteten Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik einbezogen, um den sektoralen und regionalen Strukturwandel friktionsfrei zu bewältigen und Arbeitskräfte für den fast durchgängig angespannten Arbeitsmarkt zu mobilisieren. Waren 1959 im Jahresdurchschnitt erst 16 000 Personen durch Weiterbildungskurse. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder durch Beschäftigung an besonderen Behindertenarbeitsplätzen dem „offenen“ Arbeitsmarkt entzogen. so stieg die Zahl bis 1970 auf 70 000 (1. 8% der Erwerbspersonen) und lag damit bereits über der Arbeitslosenquote (1970: 1. 5%)

Mit einem Wachstum des Bruttosozialprodukts um durchschnittlich 3. 4% pro Jahr in den fünfziger und 4. 6% in den sechziger Jahren war die Entwicklung in Schweden kaum günstiger als im Durchschnitt der OECD-Länder und verursachte hier ebenfalls einen steigenden Arbeitskräftebedarf, der zunehmend nur noch durch Zuwanderung ausländischer Arbeitnehmer (überwiegend aus anderen skandinavischen Ländern) befriedigt werden konnte. Diese dauerhaft gegebene Voll-bzw. Überbeschäftigungssituation war maßgeblich dafür verantwortlich. daß das Ziel der Preisstabilität nur unzulänglich realisiert werden konnte Dabei waren es nicht so sehr die in zentralen Tarifabschlüssen vereinbarten Lohnsteigerungen, die das Preisniveau nach oben trieben, sondern vor allem die auf betrieblicher Ebene ausgehandelten Zuschläge (wage-drift) Deshalb ist auch Rehns Behauptung nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen, eine unzulängliche und schlecht „getimte“ Stabilisierungspolitik habe wiederholt die Konjunktur zu weit nach oben „ausschlagen“ lassen und somit zu Nachfrageüberschüssen auf dem Arbeitsmarkt geführt

Trotz der beträchtlichen Lohndrifts haben es die Gewerkschaften aufgrund der von ihnen mit Entschiedenheit verfolgten solidarischen Lohnpolitik erreicht, daß sich die Lohnstreuung zwischen den verschiedenen Industriesektoren ab 1960 deutlich verminderte. Ende der siebziger Jahre gab es kein Land innerhalb der OECD, in dem die durchschnittlich gezahlten Stundenlöhne der Arbeiter über die Industriezweige hinweg so dicht beeinan-der lagen wie in Schweden Darüber hinaus gelang es.den Abstand der Arbeitseinkommen zwischen Arbeitern und Angestellten zu verringern und die Erwerbseinkünfte der Frauen kontinuierlich an das Einkommensniveau der männlichen Arbeitnehmer heranzuführen 3. Arbeitsmarktentwicklung unter ungünstigen ökonomischen Bedingungen Der Boom der schwedischen Wirtschaft in den Jahren 1972/73 führte zu stark steigenden Unternehmensgewinnen. die nachfolgend eine Lohnexplosion begünstigten Der Lohnkostenanstieg um insgesamt ca. 55% zwischen 1974 und 1976 (einschließlich der Erhöhung der lohnsummenbezogenen Arbeitgeberbeiträge) erfolgte gleichzeitig mit dem Beginn der durch die Ölpreisentwicklung ausgelösten weltwirtschaftlichen Rezession und bewirkte eine massive Verschlechterung der Wettbewerbsfähigkeit der schwedischen Exportindustrie. Marktanteile auf den Weltmärkten gingen verloren. Die Zahlungsbilanz wies ab 1974 dauerhaft Defizite auf. da eine rechtzeitige, die Kostensteigerungen vollständig kompensierende Abwertung der Krone den Schweden als Mitglied der europäischen Währungsschlange versagt blieb. Die Folgen dieser Entwicklungen waren eine rasante Beschleunigung des Preisauftriebs im Inland, extrem geschrumpfte Gewinne der Unternehmen und geradezu ein „Niedergang“ der Investitionstätigkeit. Die Regierung versuchte 1974-1976 den Rückgang der industriellen Produktion und der Beschäftigung durch Subventionierung der Lagerproduktion und massive Staatshilfen für die von einer weltweiten Strukturkrise betroffene Schiffbau-und Stahlindustrie, die Freigabe von Mitteln aus den Investitionsfonds, das Vorziehen von Staatsaufträgen sowie die Senkung der direkten Steuern zur Kaufkraftbelebung zu mildem. Die Fortdauer der Rezession zeigte die Grenzen dieser quasi-keynesianischen Überbrückungspolitik. Schweden wurde zwar später, dann aber ebenfalls „voll“ von der weltwirtschaftlichen Entwicklung erfaßt. Zum ersten Mal in der Entwicklung nach dem Kriege schrumpfte 1977 das Bruttoinlandsprodukt (— 2,4%).

Dennoch — die offene Arbeitslosigkeit stieg nur geringfügig an und lag bis 1980 zumeist unterhalb der 2%-Marke, obwohl das Vollbeschäftigungsziel seit dem Ende der sechziger Jahre „ambitionierter“ definiert wurde. Entsprechend dem Motto „Arbeit für jedermann“ waren die sozialdemokratische Regierung und die Gewerkschaften bestrebt, alle Personen im erwerbsfähigen Alter, die bis dahin außerhalb des Arbeitsmarktes gestanden hatten (in erster Linie verheiratete Frauen mittleren Alters. Personen mit körperlichen oder geistigen Behinderungen. Unterbeschäftigte in strukturschwachen Regionen) an produktive Beschäftigungen heranzuführen Die Erwerbsquote unter der 15-64jährigen Bevölkerung stieg deutlich an (1970 = 74. 3%; 1984 = 81. 4%). obwohl die Arbeitskräftenachfrage des industriellen Sektors ab Mitte der sechziger Jahre rückläufig war und nur unvollständig durch die leichte Beschäftigungszunahme im privaten Dienstleistungsgewerbe kompensiert wurde. Dennoch wuchs die offene Arbeitslosigkeit bislang auf nicht mehr als 3. 5% (1983) an.

Zurückzuführen ist dies auf zwei Faktoren: Zum einen wurden die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik seit den frühen siebziger Jahren deutlich verstärkt. Die Ausgaben der Arbeitsmarktbehörde (AMS) erreichten 1978 mit einem Anteil von gut 3% am Bruttosozialprodukt ihr Maximum Seit 1973 waren in die Programme des AMS im Jahresdurchschnitt jeweils mehr Erwerbspersonen einbezogen, als es Arbeitslose gab Falsch wäre es jedoch, die Arbeitslosenquote und den Prozentsatz der von den verschiedenen Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik erfaßten Erwerbspersonen einfach nur zu addieren (z. B. für 1978: 3. 6% + 2. 2% bzw. 1983: 3. 7% + 3. 5%) und durch einen Vergleich mit den entsprechenden Werten für die Bundesrepublik den Erfolg der schwedischen Arbeitsmarkt-und Beschäftigungspolitik in Frage zu stellen. Denn die Erwerbspersonen, die Weiterbildungs-oder Umschulungskurse durchliefen, von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen erfaßt waren oder sich in Eingliederungsprogrammen befanden, blieben von der Erfahrung offener Arbeitslosigkeit verschont. Gleichzeitig verbesserten sich ihre Chancen für eine Dauerbeschäftigung auf „normalen“ Arbeitsplätzen. Aber selbst unter Berücksichtigung dieser außerhalb des regulären Arbeitsmarktes stehenden Erwerbspersonen ist in keinem OECD-Mitgliedsland ein so hoher Anteil der Personen im erwerbsfähigen Alter (15-64 Jahre) tatsächlich beschäftigt wie in Schweden. Die Beschäftigtenquote stieg zwischen 1970 und 1984 noch von 73. 2% auf 79% an. während sie in der Bundesrepublik (wie in den meisten westeuropäischen Ländern) von 69. 1% auf 59, 0% zurückging

Zu diesem Anstieg der Beschäftigtenquote und zugleich zum (annähernden) Erhalt der Vollbeschäftigung trug als zweiter Faktor die Ausdehnung der Beschäftigung im öffentlichen Sektor bei. Der Ausbau von Einrichtungen der Kleinkinderbetreuung und der vorschulischen Erziehung — eine wesentliche Voraussetzung für die angestrebte Verstärkung der Erwerbsbeteiligung verheirateter Frauen — sowie die Verbesserung wohlfahrtsstaatlicher Leistungsangebote in den Bereichen Bildung. Gesundheit/Rehabilitation, soziale Dienste (Sozialberatung. Altenpflege) führten zu einem starken Arbeitskräftebedarf des öffentlichen Sektors. Die staatliche Arbeitskräftenachfrage und das kontinuierlich wachsende Arbeitsangebot der (verheirateten) Frauen stimulierten sich wechselseitig, so daß die Zahl der öffentlichen Bediensteten zwischen 1970 und 1984 um etwa 560. 000 auf 1. 32 Millionen anstieg und dort mittlerweile fast ein Drittel aller Erwerbstätigen beschäftigt sind (1970: 19. 7%) Das Beschäftigungswachstum im Dienstleistungssektor. das den Rückgang der Erwerbstätigkeit im primären und sekundären Sektor mehr als kompensierte. wurde zu etwa 85% vom öffentlichen Dienst getragen

Das Bemühen der bürgerlichen Koalition in ihren letzten Regierungsjahren, im Rahmen einer Wettbewerbspolitik die öffentliche Konsumption zu begrenzen, führte ab 1980 zu einer abgeschwächten Expansion der Beschäftigung im öffentlichen Sektor. Nach der Wiederübernahme der Regierung durch die Sozialdemokraten kam sie gänzlich zum Erliegen Die Sozialdemokraten führten mit Erfolg die Politik zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der schwedischen Wirtschaft fort. Ihre im Herbst 1982 vorgenommene Abwertung der schwedischen Krone um 16% fiel mit dem Beginn eines weltwirtschaftlichen Aufschwungs zusammen; sie verringerten das enorme Haushaltsdefizit (1982 fast 14% des Bruttoinlandsprodukts) und versuchten, die Tarifparteien auf moderate Lohnsteigerungen zu verpflichten. Es kam zu einer Belebung der Wirtschaft, die Exporte stiegen deutlich an, und die Zahl der Industriebeschäftigten schrumpfte nicht weiter. Ergänzt durch eine Intensivierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik, zeigten sich rasch deutliche Erfolge: Die Arbeitslosenrate näherte sich Anfang 1987 wieder der 2%-Marke. 4. Aktuelle und künftige Probleme Obwohl Schweden seit 1974 geringere Wachstumsraten zu verzeichnen hatte als die meisten anderen OECD-Staaten. gelang es dennoch, die Arbeitslosigkeit auf einem vergleichsweise sehr niedrigen Niveau zu halten. Dies lag zweifellos auch daran, daß das Vollbeschäftigungsziel seit Jahrzehnten fest institutionalisiert war und trotz verschlechterter ökonomischer Rahmenbedingungen allseitiger Konsens bestand, den hohen Beschäftigungsstand mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln zu verteidigen oder gar auszubauen. Die Arbeitslosenquote blieb gering, und so fiel es leichter, auch im nächsten Abschwung (1980/81) eine Beschäftigungskrise zu vermeiden

Die Wirtschaftsentwicklung Schwedens während des letzten Jahrzehnts zeigt jedoch auch, daß die Anfälligkeit gegenüber externen Einflüssen noch größer geworden ist. Angesichts der extrem großen Bedeutung der Exportindustrie, für die der Inlandsmarkt teilweise irrelevant ist, wird es immer aussichtsloser. eine autonome Stabilisierungspolitik zu betreiben Nur bei entsprechend günstigen Wettbewerbsbedingungen können die überwiegend multinational operierenden Unternehmen veranlaßt werden. Investitionen im Inland vorzunehmen. Dies schließt auch die Notwendigkeit ein.den Unternehmen mehr Möglichkeiten für eigenfinanzierte Investitionen einzuräumen, d. h. höhere Gewinne zuzulassen. Denn die Produktentwicklung für zunehmend turbulentere Weltmärkte wird risikoreicher und stellt größere Ansprüche an die Liquiditätsbasis zur Vorfinanzierung entsprechender Forschungs-und Vertriebsinvestitionen.

Hintergrund für die Entwicklung der oben dargestellten Konzeption der Arbeitsmarktpolitik war eine dauerhaft wachsende Wirtschaft und eine insgesamt ausgeglichene Relation zwischen Arbeitsangebot und -nachfrage. Unter den Bedingungen einer eher zur Stagnation neigenden Wirtschaft mit einem Defizit an Arbeitsplätzen bestand die Versuchung. arbeitsmarktpolitisch den nachfragefördernden („arbeitsplatzschaffenden“) Maßnahmen Vorrang einzuräumen. Diese Versuchung war gerade deshalb so groß, weil Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und die Förderung „geschützter“ Arbeitsplätze wegen der hohen Belastung der Arbeitseinkommen mit Arbeitgeberbeiträgen und direkten Steuern gesamtfiskalisch nur unwesentlich „teurer“ sind als die Finanzierung offener Arbeitslosigkeit Ihr nachzugeben — wie geschehen — kann zu einer verschärften Segmentierung des Arbeitsmarktes führen. Insbesondere dann, wenn leistungsgeminderte Arbeitskräfte, jugendliche und weibliche Arbeitnehmer aus dem primären Arbeitsmarktsegment herausgedrängt werden bzw. dort keinen Zugang finden und nur im bezuschußten „zweiten Arbeitsmarkt“ oder im öffentlichen Sektor unterkommen, da die privaten Unternehmen ihre Einstellungsvoraussetzungen erhöhen -Zwar ist die Konzentration auf Maßnahmen der Weiter-und Umqualifizierung bei einem globalen Arbeitskräfteüberhang „riskanter“, aber für eine nicht-kostentreibende Expansion eine wesentliche Voraussetzung. Denn vor allem die geringen Lohndifferentiale einerseits und die hohe direkte Besteuerung andererseits haben zu einer Abnahme der beruflichen Mobilität geführt, so daß die Arbeitsmarktpolitik mehr noch als früher gefordert ist. entsprechende Anreize zu geben, um durch eine effizientere Allokation den wachsenden ungedeckten Bedarf an Fachkräften zu befriedigen

III. Wohlfahrtsstaatliche Expansion ohne Ende?

Steuern und Beiträge machen in Schweden seit Mitte der siebziger Jahre stets etwas mehr als die Hälfte des Sozialprodukts aus. Der bei weitem größte Teil dieser Einnahmen fließt in den Sozial-etat. Mit einem Anteil der Ausgaben für die soziale Sicherung am Bruttosozialprodukt von ca. 33% (seit 1978) führt Schweden hier die Liste der entwickelten Industrienationen an Die Steigerung der Staatsquote und die Expansion der Sozialausgaben in den sechziger und siebziger Jahren haben jedoch nicht zu einem „welfare backlash" geführt. Im Gegenteil — die von der bürgerlichen Regierungskoalition geplanten Kürzungen im wohlfahrtsstaatlichen Leistungssystem waren mitverantwortlich für den Verlust ihrer Parlamentsmehrheit bei den Reichstagswahlen 1982.

Was sind die Ursachen dafür, daß die große Zustimmung der Bürger zum Wohlfahrtsstaat auch unter den Bedingungen annähernder wirtschaftlicher Stagnation erhalten blieb und Stimmungen für eine „Steuerrevolte“ (wie beispielsweise in Dänemark) kaum Nahrung fanden Zum einen ist der schwedische Wohlfahrtsstaat dadurch gekennzeichnet, daß die Leistungen universell, gewissermaßen als „Sozialbürgerrechte“, allen Bürgern gewährt wer-den Die Mittel dafür werden zu gut 90% aus dem allgemeinen Steueraufkommen und den Arbeitgeberbeiträgen finanziert. Zum anderen war man bemüht, ein hohes Niveau bei den monetären wie realen Transfers zu gewährleisten, wodurch die Alternativen einer privaten (Ver-) Sicherung an Attraktivität einbüßten und „Fluchttendenzen“ der Besserverdienenden aus den kollektiven Sicherungssystemen ausblieben. Hinzu kam seit den fünfziger Jahren eine deutliche Hinwendung zur Markteinkommensbezogenheit der Leistungen Die steigende Beschäftigtenquote war Voraussetzung dafür, daß durch diese Anbindung der monetären Transfers nicht bestimmte Gruppen benachteiligt wurden. Zugleich stellte sie einen Anreiz dar. eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Akzeptanzfördernd wirken die erwerbseinkommensbezogenen Leistungen des Wohlfahrtsstaates insoweit, als sie gewissermaßen als Umverteilung im Lebenszyklus erfahren werden, an denen jeder partizipiert. Ihr hohes Niveau garantiert die Beibehaltung des erreichten Lebensstandards auch während der Nicht-arbeitsphasen (Krankheit. Elternschaft. Alter).

Während das Gefüge der Lohnersatzleistungen somit weitgehend die Verteilungsstruktur der Erwerbseinkommen widerspiegelt gleichen weitere Transfers (z. B. Wohngeld) bzw. gestaffelte Beiträge (z. B. für Kinderbetreuungseinrichtungen) ungleiche Einkommensverhältnisse bzw. Bedarfslagen mehr oder minder aus. Die Akzeptanz gegenüber dem wohlfahrtsstaatlichen System wird zudem durch eine effiziente Administration gefördert, die auch die mißbräuchliche Inanspruchnahme von Sozialleistungen weitgehend ausschließt Schließlich erweist sich das wohlfahrtsstaatliche System als in der Tat effektiv bei der Beseitigung sozialer Probleme: Ein Vergleich der Ergebnisse der wiederholt durchgeführten „Wohlfahrtssurveys" zeigt, daß sich zwischen 1968 und 1981 der Anteil der Personen, die in den abgefragten Lebensbereichen insgesamt „keine Probleme“ angaben, sich mehr als verdoppelt hat und nunmehr fast die Hälfte der Bevölkerung ausmacht

Mit dem Ausbau des Wohlfahrtsstaates nach den Vorstellungen eines „Volksheimes“ entspricht Schweden weitestgehend dem Modell des „institutionalisierten“ Wohlfahrtsstaates (im Gegensatz zum „marginalen“ Modell nordamerikanischer Prägung) Der Markt wie die Familie werden für eine optimale Produktion und Verteilung der Wohlfahrt als unzureichend angesehen. Deshalb müssen sie durch kollektive Leistungen ergänzt und partiell ersetzt werden. Für staatliche Aktivitäten, insbesondere reale Transfers, gibt es keine festgeschriebenen Grenzen. Entscheidend ist die kollektive Verantwortung, einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten und eine Vielzahl sozialer Bedürfnisse zu befriedigen. Der Katalog der öffentlichen Leistungen ist deshalb umfassend, der Zugang ist für die gesamte Bevölkerung als Bürger-recht gesichert. Die eingebauten solidarischen Mechanismen sind darauf gerichtet, die Verteilungsresultate des Marktes zu korrigieren und eine stärker egalitäre Gesellschaft zu erreichen. Insoweit stellte die Verminderung von Abhängigkeiten Erfolge dar. die Abwehrkräfte mobilisierten und damit das wohlfahrtsstaatliche System auch in wirtschaftlich rezessiven Phasen gegen politische Angriffe weitgehend immunisierten -

Zugleich zeichnen sich jedoch Grenzen für eine weitere, den traditionellen Pfaden folgende Expansion des Wohlfahrtsstaates ab. So wurden in den siebziger Jahren die sozialen Dienste in Schweden nochmals erheblich ausgebaut. Ganz gleich, ob sozialpolitische Reformziele (wie Meidner betont) oder die rückläufige Arbeitskräftenachfrage des privaten Sektors das dominante Motiv darstellten, in jedem Fall ging von der Expansion der öffentlichen Beschäftigung im „Care“ -Sektor ein „pull" -Effekt auf die Arbeitsmarktbeteiligung insbesondere der verheirateten Frauen aus. „Push“ -Effekte wurden wirksam aufgrund der verbesserten er-werbseinkommensbezogenen Leistungen (Zusatz-rente, bezahlte Abwesenheiten vom Arbeitsplatz aber vor allem wegen des sich beschleunigenden Preisauftriebs und der steigenden Besteuerung. Denn neben wachsenden Haushaltsdefiziten stellten höhere direkte und indirekte Steuern die maßgebliche Finanzierungsquelle für die expandierende öffentliche Beschäftigung dar. Aus der Sicht der privaten Haushalte wurde deshalb die Erzielung eines zweiten Erwerbseinkommens immer wichtiger. Denn gegenüber 1976 lag das Nettorealeinkommen eines durchschnittlichen Industriearbeiters 1983 um über 10% niedriger, so daß heute eine Arbeitnehmerfamilie kaum mehr einen den gängigen Vorstellungen entsprechenden Lebensstandard mit nur einem Einkommen erreichen kann

Die durch Lohnabschlüsse unterhalb der Inflationsrate und Anhebung der indirekten Steuern verursachten Einkommensverluste der wirtschaftlich Aktiven Anfang der achtziger Jahre waren die Folge des Progamms zur Sanierung der Staatsfinanzen und Wiederbelebung der Wirtschaft. Für dieses Programm erhielt die sozialdemokratische Regierung deshalb Zustimmung, weil sie den Wohlfahrtsstaat zwar an die veränderten ökonomischen Bedingungen anpaßte, an dessen Prinzipien und am Vollbeschäftigungsziel jedoch weiter festhielt. Im Sinne des Erhalts der Verteilungsrelationen wurden die Sozialleistungsbezieher durch Kürzungen an dieser Sparpolitik beteiligt

Die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung der letzten Jahre zeigt jedoch zweierlei: Für den Erhalt und den Ausbau der umfassenden kollektiven Daseins-vorsorge waren die Erwerbstätigen zu erheblichen Opfern bereit. Andererseits ist der Spielraum für weitere Steuererhöhungen bei einem fortdauernd abgeschwächten Wirtschaftswachstum begrenzt. Das bedeutet gleichzeitig, daß der öffentliche Sektor als „Beschäftigungsmaschine“, die in der Vergangenheit Angebotsüberhänge am Arbeitsmarkt abräumte, für die Zukunft ausfällt. Deshalb erregte der im Rahmen eines Forschungsprogramms „Zukunftsstudien“ erstellte Bericht über die Zukunft der sozialen Dienste große Aufmerksamkeit Unter der Annahme, die gegenwärtige Struktur und der aktuelle Leistungsstandard blieben erhalten, würden sich die Ausgaben für den „Care“ -Sektor bis zum Jahr 2000 mehr als verdoppeln. Er umfaßt die Betreuung und Versorgung von Kindern, Alten, Behinderten. Familien sowie das Gesundheitswesen. Die laufenden Kosten machten 1979 über 12% des Bruttoinlandsprodukts aus. Als maßgebliche Faktoren für die prognostizierte Kostenentwicklung werden einmal die annähernd konstante Produktivität dieser an Personen erbrachten Dienstleistungen angesehen, weiterhin der wachsende Anteil älterer, d. h. überproportional häufig kranker und pflegebedürftiger Personen. Ergänzend kommt hinzu die verringerte Leistungskapazität der Familien aufgrund der steigenden Erwerbs-beteiligung verheirateter Frauen sowie der Verkleinerung der Haushalte. Schließlich werden Kosten-steigerungen erwartet, weil Erwartungen von Klienten und professionelle Ambitionen dazu führen. daß verbesserte medizinische und technische Möglichkeiten der Versorgung auch tatsächlich angewandt werden Die Autoren der Studie gehen davon aus. daß eine ungebremste Fortsetzung des Trends der Ressourcenverlagerung in diesen Sektor zu Lasten des privaten Konsums nicht akzeptiert wird und halten deshalb eine strukturelle Reorganisation zur Effizienzsteigerung ohne sozial selektive Verschlechterungen der Bedürfnisbefriedigung für unumgänglich. Ihre Vorschläge beinhalten u. a. die Deinstitutionalisierung der Versorgung durch mehr ambulante Hilfen und stärker präventiv orientierte Maßnahmen. Dies soll auch ermöglicht werden durch eine Vernetzung öffentlicher Leistungsangebote mit neuen Formen der Freiwilligenarbeit und (wieder-) ausgedehnten Tätigkeiten innerhalb familialer Beziehungen auf der Basis einer generell verkürzten täglichen Arbeitszeit Schließlich wird auch eine Sozialdienstpflicht analog zum Wehrdienst erwogen.

Unabhängig davon, wie man diese Vorschläge im einzelnen bewerten mag. so zeigt die Analyse doch deutlich, daß die fortgesetzte „Verstaatlichung" der Wohlfahrtsproduktion, für die Schweden bislang als Beispiel stand, an erkennbare Grenzen gestoßen ist bzw. stoßen wird.

IV. Das Ende des goldenen Zeitalters: Risse im Modell

Ende der sechziger Jahre verschlechterten sich nicht nur die ökonomischen Rahmendaten; auch die Einstellungen und Wertmuster der Gesellschaft begannen sich zu ändern. Der Umweltschutz wurde Mitte der siebziger Jahre — wie in anderen Industrieländern — zu einem wichtigen Problemfeld der schwedischen Politik Wirtschaftliches Wachstum wurde nicht mehr kritiklos als universelles Lösungsmuster gesellschaftlicher Probleme angesehen. Gleichzeitig begannen politische Partizipations-, Mitbestimmungs-und Dezentralisierungsforderungen den traditionell zentralistischen Politikstil der politischen und wirtschaftlichen Eliten Schwedens herauszufordern.

Unter diesen ungünstigen „Umweltbedingungen“ wurde 1976 nach über 40 Jahren erstmals eine bürgerliche Koalition in die Regierung gewählt. Der Moderaten Sammlungspartei, den Liberalen und der Zentrumspartei genügten ein Zugewinn von 2% der Wählerstimmen. um mit 50, 8% eine regierungsfähige Mehrheit zu erreichen (vgl. Tab. 1) — gewiß keine dramatische Verschiebung innerhalb der schwedischen Wählerschaft, die hinsichtlich des linken und bürgerlichen „Lagers“ stets sehr stabil abgestimmt hat. Die Regierungsübernahme durch die bürgerlichen Parteien bedeutete keineswegs einen fundamentalen Machtwechsel in der politischen Arena. Dies insbesondere auch deshalb, weil die neue Regierungskoalition außerordentlich heterogen war und sich in zentralen politischen Fragen (Kernkraft, Finanz-und Steuerpolitik) nicht einigen konnte.

Langfristig bedeutsamer waren die Veränderungen in der industriellen Arena. Mitte der siebziger Jahre traten erste Risse im „Historischen Kompromiß“ von LO und dem Arbeitgeberverband SAF zutage. Eine Serie von durch die LO initiierten und den Sozialdemokraten ins Parlament eingebrachten Mitbestimmungs-und Kündigungsschutzgesetzen (1973-1977) schränkte die in Saltjöbaden garantierten Direktionsrechte des Managements ein. Damit folgten die Gewerkschaften den in der Arbeitnehmerschaft gestiegenen Partizipationsforderungen, und sie versuchten, eine Kompensationsleistung für die sozialen Zumutungen zu erreichen, die die Arbeiter infolge der durch den raschen Strukturwandel erzwungenen Mobilität hinnehmen mußten.

Während die Arbeitgeber nach anfänglichem Widerstand diese von einer breiten parlamentarischen Mehrheit getragenen Gesetze akzeptierten setzten sie einem weiteren „Kündigungsvorschlag“ des „Schwedischen Modells“ durch die LO erbitterten Widerstand entgegen. Die Konzeption der Arbeitnehmerfonds und der damit verbundene Eingriff in die Eigentumsrechte des Kapitals war nicht kompromißfähig. Die Branchenfonds (später wurde eine Gliederung in Regionalfonds vorgeschlagen) sollten durch 20% der unversteuerten Unternehmensgewinne in Form von neu auszugebenden Anteilsscheinen gespeist werden. Dies hätte dazu geführt, daß die von den Gewerkschaften verwalteten Fonds auf lange Sicht die Kapitalmehrheit an den Unternehmen erlangen würden und die Fondsvertreter über ihr Stimmrecht in den Unternehmensorgangen ihre Vorstellungen durchsetzen könnten Mit den Arbeitnehmerfonds verfolgten die Gewerkschaften und die 1982 erneut ins Amt gewählte sozialdemokratische Regierung vier Ziele: Durch den Erwerb von Betriebsanteilen soll die extrem ungleiche Verteilung von Aktienbesitz abgebaut, die Mitbestimmung in den Betrieben durch das Miteigentum am Produktivkapital gestärkt und die solidarische Lohnpolitik ohne erhöhten Vermögenszuwachs des Kapitals ermöglicht werden. Das Haupt-motiv war jedoch wirtschaftspolitischer Natur: Durch kollektive Kapitalbildung sollten die wachstumshemmende niedrige Sparquote Schwedens kompensiert und gezielt produktive Investitionen vorgenommen werden. Dieser Versuch, den Einfluß auf die Gesamtinvestitionen zu verstärken und die Investitionsfunktion zunehmend zu sozialisieren, wurde von den Arbeitgebern als einseitige Kündigung des „Modells“ aufgefaßt. Die sich daraus entwickelnde ordnungspolitische Grundsatz-kontroverse führte zu einer — für schwedische Verhältnisse ungemein scharfen — ideologischen Polarisierung zwischen den Gewerkschaften und den Sozialdemokraten auf der einen und den Arbeitgebern und bürgerlichen Parteien auf der anderen Seite; eine Polarisierung, die auch durch die Verabschiedung einer gegenüber der ursprünglichen Konzeption stark verwässerten Version 1983 kaum an Schärfe verlor

Die geschwundene Kompromißbereitschaft wurde zum ersten Mal im Frühjahr 1980 deutlich sichtbar. Auf erste vorsichtige Kürzungen bei den Sozialleistungen und den Versuch der bürgerlichen Regierung, die Lohnzuwächse im öffentlichen Dienst zu begrenzen, antworteten die Gewerkschaften mit Streik. Die öffentlichen und privaten Arbeitgeber reagierten ungewohnt durch Aussperrungen. Der Konflikt weitete sich aus und betraf bald ein Viertel aller Angestellten und Arbeiter. Das gesamte öffentliche Leben wurde stillgelegt. Es kam zu einem „schwedischen Mai“ — nur eben „skandinavischer“ diszipliniert und von Verhandlungen begleitet. Der Mythos vom sozialen Frieden aber hatte unter den Auspizien eines verteilungspolitischen Nullsummenspiels Blessuren erlitten. Auf der Folie der sich verdünnenden ökonomischen Ressourcenausstattung zeichneten sich Konturen ab. die die Endlichkeit des Loyalitätsreservoirs auch im schwedischen Wohlfahrtsstaat erkennen ließen.

Verschärft wurde diese Situation durch die industrielle Strukturentwicklung, die zu einem immer deutlicheren Auseinanderdriften der Industriezweige führte. Die Branchen teilten sich in Verlierer und Gewinner. Dem Bedeutungsverlust der Stahl-. Werft-und Textil-, Holz-und Bauindustrie standen die expandierenden Bereiche der Chemie, des Maschinenbaus und der Elektronik gegenüber. Doch wachsende Interessengegensätze innerhalb der Arbeiterschaft waren keineswegs die einzige Folge der sich zunehmend verändernden Beschäftigungsstruktur. Deutlicher wurden auch die Konfliktlinien zwischen Arbeitern und Angestellten sowie den Beschäftigten des privaten und öffentlichen Sektors. Diese die Arbeitnehmerschaft dreifach durchschneidenden Interessenkonflikte hatten Folgen für deren kollektive Handlungsbereitschaft.

In dem Maße, in dem Zahl der Angestellten und die Macht ihrer in der TCO und SACO-SR (= Vertretung der akademisch gebildeten Beschäftigten des öffentlichen Dienstes) zusammengeschlossenen Gewerkschaften wuchs, begannen diese die Lohn-führerschaft der Arbeitergewerkschaft LO abzulehnen. Aber auch innerhalb der TCO differenzierten sich die Interessen der Angestellten des Privatsektors.der Kommunen und des Zentralstaates zunehmend aus. Deutlich wurde dies in der Lohnentwicklung: Mitte der siebziger Jahre brach das Verhandlungskartell der Angestelltengewerkschaften (PTK) aus der gemeinsamen Tariffront aus. Mit einigen Jahren Verzögerung folgte die mächtige Metallarbeitergewerkschaft und vertrat in den Lohnrunden 1984 und 1985 allein die Partikularinteressen ihrer Klientel, die vor allem in der prosperierenden Automobilindustrie (Volvo. Saab-Scania) und im Anlagenbau beschäftigt ist Gelockt wurde sie durch ein großzügiges Tarifangebot der Metallarbeitgeber, die über den Anreiz höherer Löhne den Engpaß für qualifizierte Arbeitskräfte zu überwinden hofften Da sich nun die anderen Gewerkschaften nicht mehr an dem von der LO festgelegten Durchschnitts-Satz orientierten, sondern an den Spitzen-Tarifen der Metallbranche, kam es auch in den ertragsschwächeren Industrie-zweigen zu höheren Abschlüssen, da die Solidarität zwischen den LO-Gewerkschaften ausreichte, um durch Sympathiestreiks die Verhandlungsposition ihrer Kollegen in den ertragsschwächeren Branchen zu stärken Schlechte Voraussetzungen für die traditionelle schwedische Wirtschaftspolitik, die auf Extraprofite im Exportsektor setzte und gleichzeitig die Lohnentwicklung dämpfen wollte.

Mit dem Zerfall des erprobten Systems zentraler Tarifverhandlungen war eine Säule des schwedischen Modells brüchig geworden. Intraorganisatorische Probleme der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände hatten zur Erosion interorganisatorischer Spielregeln geführt. Zurück blieb ein Mischsystem von zentralisierten und dezentralisierten Tarifverhandlungen. innerhalb derer die Angestelltengewerkschaften partikularistische Interessen verfolgten. Die Logik einer solchen Interessenvertretung und die dadurch entstehende Konkurrenz der Einzelgewerkschaften untereinander zwingt deren Führungen geradezu, Tarifabschlüsse auf dem höchstmöglichen Niveau anzustreben. Ein verhängnisvoller Zirkel, den Stig Gustafsson, der Chefjustitiar der Angestelltengewerkschaft TCO. so beschreibt: „Das. was ... als das . Vernünftige'für jede Einzelgewerkschaft erscheint, treibt das Land in die denkbar schlechteste Lage: in die Inflation und zu einer schwachen Konkurrenzkraft“

V. Kontinuitäten und Brüche: Was bleibt vom „schwedischen Modell“

Bis zur Mitte der siebziger Jahre erschien die Politik der Vollbeschäftigung, einer umfassenden, staatlich garantierten Wohlfahrt und eine an egalitären Zielen ausgerichtete Einkommenspolitik nur als logische Konsequenz der günstigen ökonomischen, sozialen und politischen Voraussetzungen in Schweden. Nachdem jedoch die Wirtschaft eher der Stagnation zuneigte, betriebliche und überbetriebliche Partizipationsforderungen den „Geist von Saltsjöbaden" zu zerstören begannen und die sozialdemokratische Hegemonie auf der Regierungsebene ein (vorläufiges) Ende gefunden hatte, hätte man nach 1976 eine Wende auch in der Politik erwarten können.

Trotz deutlicher Erosionstendenzen in den strukturellen Voraussetzungen des „Modells Schweden“ führte die bürgerliche Regierung eine an hergebrachten Zielen orientierte „sozialdemokratische“ Politik fort. Dabei war es keineswegs nur der Zwang, laufende Programme und eingegangene Leistungsverpflichtungen zu erfüllen, der über einen hohen fixen Ausgabenanteil am Staatsbudget mittelfristig eine Kontinuität der Politik sicherstellte Für eine radikale Wende in der Beschäftigungspolitik war auch die Wählermehrheit zu dünn und die Regierungskoalition zu brüchig. Im Hintergrund stand weiterhin eine starke, keineswegs „gescheiterte“ sozialdemokratische Partei bereit. die Regierungsverantwortung wieder zu übernehmen. Zudem waren durch die entschieden weiterverfolgte Vollbeschäftigungspolitik die Gewerkschaften ein unverändert starker Machtfaktor geblieben, und jede Regierung mußte (und muß) deren Veto-Optionen in ihr politisches Kalkül miteinbeziehen. Schließlich, wenn eine radikale Wende nach 1976 ausblieb, dann lag dies auch daran, daß sie nicht gewollt wurde: „Solidarität“ nimmt nach wie vor einen hohen Rang in der gesellschaftlichen Werthierarchie Schwedens ein und begründet entsprechende Leistungserwartungen der Bürger an die staatliche Politik. Diesen Erwartungen an die kollektive Verantwortung, „Sicherheit“ für alle zu gewährleisten, wollte sich keine der bürgerlichen Parteien entziehen — insbesondere nicht dem Konsens, der Vollbeschäftigung höchste Priorität zuzumessen. „Wir in Schweden akzeptieren Arbeitslosigkeit nicht“, erklärte der kürzlich verstorbene Gunnar Myrdal in einem Interview

Erst ab 1980 zeichneten sich dann noch andere Konturen in der Politik der bürgerlichen Regierung ab:

Unter dem Druck bedrohlich wachsender Haushalts-und Leistungsbilanzdefizite sowie hoher In-flationsraten wurden mehrere Sparprogramme beschlossen. um die öffentlichen Ausgaben zu verringern und dazu beizutragen, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu verbessern. Hier wurde auch eine „Neigung nach rechts“ sichtbar, die insbesondere die konservative Moderate Sammlungspartei begünstigte. Sie hatte sich am weitesten auf eine anti-etatistische Marktideologie ausgerichtet und gewann bis einschließlich 1982 bei den Reichstags-wahlen zu Lasten der anderen bürgerlichen Parteien Stimmen hinzu, die sie 1985 aber genau deshalb wieder verlor.

Der 2, 4%ige Stimmenzuwachs der Sozialdemokraten bei den Reichstagswahlen 1982 reichte aus. die Regierungsgeschäfte wieder zu übernehmen. Sie hatten versprochen, eine ambitionierte Beschäftigungspolitik betreiben zu wollen und den Wohlfahrtsstaat im Grundsatz zu verteidigen. Aber die Sozialdemokraten begannen nicht dort, wo sie 1976 aufhören mußten zu regieren. So hatten sie nicht nur die Maßnahmen der bürgerlichen Regierung zur Haushaltssanierung weitgehend mitgetragen — und setzten diese Politik nach 1982 konsequent fort —. sie beschlossen auch 1981 gemeinsam mit der Liberalen Partei und dem Zentrum eine Senkung der Grenzsteuersätze auf die Einkommen, aber ebenfalls eine Begrenzung der steuerlichen Abzugsmöglichkeiten insbesondere für die Bezieher hoher Einkommen. Mit diesem Schritt zielte die sozialdemokratische Partei eindeutig darauf, die Stagnation ihres Vordringens in die an Bedeutung zunehmenden „neuen Mittelklassen“ zu überwinden Mit diesem Schritt und ebenso mit der Beendigung des Wachstums der öffentlichen Beschäftigung setzten sich die Sozialdemokraten über den Protest ihrer traditionellen Verbündeten aus den Reihen der LO hinweg, die weiterhin an der Angleichung der Nettoeinkommen und dem Ausbau des öffentlichen Leistungsangebots festhielten. Die Einführung der Arbeitnehmerfonds im Jahr 1983 ist insofern durchaus als „kompensierendes“ Zugeständnis an diese Klientel zu interpretieren.

Mit ihrer verstärkten Hinwendung zu den „neuen Mittelklassen“ tragen die Sozialdemokraten der Tatsache Rechnung, daß die maßgeblich auf ihre Politik zurückzuführende Steigerung des Lebensstandards und der wohlfahrtsstaatlichen Gewährleistung sozialer Sicherheit es wachsenden Bevölkerungsteilen ermöglicht hat, ihre persönlichen Interessen selbst zu vertreten und einen „bürgerlichen Lebensstil“ zu entwickeln. Kollektiv bereitgestellte Güter zählen weniger als die Erhöhung ihres disponiblen Einkommens. Dies bedeutet, daß sich der Schwerpunkt der wohlfahrtsstaatlichen Trias „Freiheit-Gleichheit-Sicherheit“ von den beiden letztgenannten Zielen in Richtung individuelle Freiheit zu verschieben beginnt Wenn die Sozialdemokraten sich dieser Strömung weiterhin nicht verschließen, wird sich gewiß die Konzeption ihres wohlfahrtsstaatlichen Modells verändern. Dazu gehört auch die Aufgabe, neue Wege zum Erhalt der Vollbeschäftigung zu finden. Denn bei einer erneut rückläufigen Arbeitskräftenachfrage des privaten Sektors dürfte die Strategie der vergangenen Jahre, die aktive Arbeitsmarktpolitik zu verstärken und die Beschäftigung des öffentlichen Dienstes auszuweiten, nicht noch einmal zu wieder-holen sein. Dies verbietet schon allein die hohe Staatsverschuldung und die sich abzeichnende Grenze für weitere Steuerbelastungen.

In dem Bemühen, eine konsistente Gesamtstrategie zu entwickeln, kann die Sozialdemokratie ebenso auf die nach wie vor beachtliche Konsensbereitschaft innerhalb der Gesellschaft Schwedens vertrauen wie auf die keineswegs verschwundene — und leichter von ihnen als den bürgerlichen Parteien zu mobilisierende — soziale Ressource „Solidarität“. Diese wirken als beharrende Kräfte gegen die oben geschilderten zentrifugalen Tendenzen. Daß auch sie nicht irreversibel sind, zeigte die Rückkehr zu zentralen Tarifverhandlungen zwischen der LO und dem Arbeitgeberverband im vergangenen Jahr.