Denkt man an Frankreich als Staatswesen, so hat man sogleich das Bild einer zentralistisch verwalteten, demokratisch-parlamentarischen Republik vor Augen, deren Wurzeln auf die Ereignisse der Jahre seit 1789 zurückgehen. Man hat sich auf dieses Bild dermaßen eingestellt, daß man auch daran gewöhnt ist, die französische Geschichte seit der „Großen Revolution“ im wesentlichen nach den fünf Republiken zu gliedern und die monarchischen bzw. „imperialen“ Perioden des 19. Jahrhunderts gewissermaßen als Betriebsunfälle zu betrachten. Und dennoch war die Entwicklung sowohl zum Zentralismus als auch zur parlamentarischen Demokratie sowie zur republikanischen Staatsform im Früh-sommer 1789 keineswegs vorgezeichnet, als sich die infolge der Ereignisse des 14. Juli zur Kooperation genötigten Teile der Generalständeversammlung als „Assemble nationale Constituante“ an das Werk machten, ihrem Land eine neue Verfassung zu geben.
Die Geschichte seitdem ist in groben Zügen bekannt: Die im September 1791 in Kraft tretende (in wesentlichen Teilen schon seit dem Herbst 1789 praktizierte) Verfassung hatte keine lange Gültigkeit. Bis heute sind in Frankreich siebzehn verschiedene Verfassungen bzw. entsprechende Gesetzes-werke verabschiedet worden (hinzu kommen noch etliche Verfassungsentwürfe, die nie offizielle Gültigkeit erhielten). Sie alle im einzelnen zu beschreiben, würde hier zu weit führen. Es soll aber versucht werden zu zeigen, wie die verschiedenen Prinzipien des heutigen Verfassungslebens — Republik, Zentralismus, Parlamentarismus und Demokratie — sich allmählich durchgesetzt und im allgemeinen Staatsbewußtsein verankert haben. Außerdem soll geklärt werden, inwiefern diese Prinzipien auf die Revolutionsära seit 1789 zurückgehen.
L Monarchie, Republik und imperiale Diktatur
Mit fünf Republiken, drei Spielarten des Königtums, zwei Kaiserherrschaften, die jeweils von Diktaturen eingeleitet wurden, dazu dem gleichfalls als Diktatur zu wertenden Vichy-Rgime hat Frankreich, was die Staatsformenvielfalt seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert anlangt, unter den europäischen Ländern keine Parallele. Bis 1870 kann man einen fast an antike Staatstheorien erinnernden doppelten Verfassungszyklus beobachten: Einer konstitutionellen Monarchie folgen jeweils eine Republik, der durch Staatsstreich ein Ende bereitet wird, sodann eine Diktatur, die sich mit einer republikanischen Verfassung tarnt und nach kurzer Zeit in ein Kaisertum umgewandelt wird. Sowohl die kaiserliche Herrschaft des ersten als auch die des dritten Napoleon fand durch Niederlagen in Kriegen mit auswärtigen Mächten ihr Ende, weil ihr Fortbestehen nicht zuletzt an eine erfolgreiche Außenpolitik geknüpft war. 1870/71 schien es, als würde der Zyklus von neuem beginnen. Er wiederholte sich auch zum Teil in versteckter Form. Denn bis zum Ende der siebziger Jahre sah es eher nach der Wiederherstellung des Königtums in konstitutionellem Gewand als nach der endgültigen Neuerrichtung einer Republik aus, und die Dritte Republik schien in den späten achtziger Jahren durchaus vor dem Staatsstreich eines „starken Mannes“, nämlich des äußerst populären Generals Boulanger, und der Einführung einer erneuten Diktatur zu stehen. Dennoch gelang es ihr sich durchzusetzen, bis sie 1940 im Sog der Niederlage durch das nationalsozialistische Deutschland sich faktisch selbst auflöste. Die patemalistischautoritäre Herrschaft des Petain-Regimes, die anfangs von weiten Teilen der Bevölkerung durchaus gutgeheißen wurde, blieb Episode. Danach schritt man zur Wiederherstellung der inzwischen weithin anerkannten republikanischen Staatsform und behielt diese auch bei, als die Vierte Republik 1958 in eine endgültige Krise geriet.
Diese Darstellung in reichlich geraffter Form erklärt freilich weder die lange Zeit üblichen, oft geradezu hektisch anmutenden Rgimewechsel noch die Tatsache, daß seit dem Ausgang des vorigen Jahrhunderts die Staatsform der Republik plötzlich fast allgemein akzeptiert wurde.
Letzteres erklärt sich dadurch, daß es den Anhängern der Republik seit den siebziger Jahren gelang, sich vom Ruch des Strebens nach Umsturz zu befreien und Republikanismus als Kompromiß zu vermitteln zwischen einer Monarchie, die mit den mittlerweile im Allgemeinbewußtsein verwurzelten Prinzipien von 1789 — vor allem Freiheit und Gleichheit — schwer vereinbar schien, einer Diktatur nach bonapartischem Muster mit schrankenlos sem Gewinnstreben weniger und den Gefahren einer Expansions-bzw. Hegemonialpolitik sowie einem sozialistischem System, das besonders dem Eigentum feindlich gesonnen war. Republikanismus galt spätestens seit 1880 als eine politische Gesinnung mit durchaus konservativen Idealen, d. h. mit dem Bestreben, überkommene Werte zu bewahren und nicht anzutasten, zudem als eine Form von Politik, die tolerant genug war, um auch anderen Richtungen einen Freiraum zu belassen, sofern diese nicht die Substanz der Toleranz selbst anzutasten versuchten. Adolphe Thiers, 1871 von der Nationalversammlung zum Staatspräsidenten gewählt, ein Mann, der an sich der Monarchie zuneigte und, als er sich allmählich zum Vernunft-republikaner entwickelte, vom noch mehrheitlich monarchistisch gesinnten Parlament 1873 seines Postens enthoben wurde, brachte dies auf die einfache Formel, daß die Republik die Franzosen am wenigsten trenne.
Es war vor allem die bürgerliche, mit ihrer Neigung zum Bewahrenden auch das kleinbürgerliche und bäuerliche Eigentum ansprechende Republik, die sich vor rund hundert Jahren — wie es scheint: endgültig — in unserem Nachbarland durchsetzte, indem sie zwischen den extremen politischen Fronten eine relativ breite Mittelstellung bezog und behauptete. Dies war nur möglich aufgrund einer gesellschaftlichen Entwicklung, durch die das Eigentum — von der bäuerlichen und handwerklichen Kleinform bis hin zu großbürgerlichen Millionenvermögen — als ebenso anzustrebendes wie zu erhaltendes Gut galt. Kein Rgime seit 1789 hatte zuvor über eine so breite soziale Basis verfügen können.
Dies gilt besonders für die konstitutionelle Monarchie, die sich 1789 etablierte. Ihre Basis war vor allem das reiche Bürgertum, das sich — von den Fesseln der Ständegesellschaft mit ihren Vor-und Sonderrechten befreit — nun voll im eigenen Interesse zu entfalten gedachte, dabei aber sowohl vom Adel als auch von den ärmeren städtischen, vor allem aber den bäuerlichen Schichten bekämpft oder zumindest nicht unterstützt wurde. Auf diese letzten beiden Gruppen versuchte sich die Jakobinerherrschaft zu stützen, deren rigide Maßnahmen — bis hin zum Terrorregime — aber vom Land nur angesichts der Invasionsgefahr 1793/94 für kurze Zeit hingenommen wurden. Vor allem der Unterstützung durch die politisch aktiven Mittel-und Unterschichten ging Robespierre verlustig, als er angesichts des Nachlassens der Gefährdung von außen wieder zu einer liberalen Wirtschaftspolitik überging. Das Direktorialregime stützte sich erneut auf das reiche Bürgertum und auf die infolge der Revolution und der Kriegsereignisse neu zu Geld gekommenen Schichten. Es handelte sich um die unverhüllte Plutokratie einer Minderheit, die Napoleon Bonapartes Staatsstreich 1799, da er der Erhaltung ihres Übergewichts nützte, unverhohlen begrüßte. Es war die gleiche Schicht, auf die sich der Erste Konsul und spätere Kaiser fast bis zum Schluß seiner Herrschaft zu stützen versuchte. Napoleons Wirtschafts-und Außenpolitik lief aber auf längere Sicht den Interessen dieser Gruppe so zuwider, daß sie seinen Sturz nach den Niederlagen von 1813/14 nicht nur nicht aufzuhalten versuchte, sondern geradezu herbeisehnte.
Es waren die Kreise der sogenannten Notabein, vermögende Rentiers, Unternehmer, Grundbesitzer und Inhaber einträglicher akademischer Berufe, die sich während der Restauration der Bourbonenmonarchie 1814/15 bis 1830 weitgehend beiseitegeschoben und gegenüber dem alten Adel zurückgesetzt fühlten: Sie nutzten die Krise und die Julirevolution von 1830 nur zu gerne, um das „Bürgerkönigtum“ Louis-Philippes von Orleans zu etablieren, das ihnen erneut den Einfluß in der Politik einräumte, den sie im Wirtschaftsleben längst besaßen. Allein der schrankenlose Egoismus, mit dem sie an ihrer Machtstellung festhielten, führte — auch angesichts der angespannten . Wirtschaftslage 1846/47 — zu einer so verbreiteten Mißstimmung im Lande, daß die Julimonarchie durch die Pariser Erhebung vom Februar 1848 zusammenbrach. Die nun errichtete Zweite Republik weckte zunächst große Hoffnungen: Reformbereite Teile des Bürgertums, die sich — wenigstens in Paris und in einigen großen Städten — langsam auch zu einer politischen Bewegung zusammenfindende Arbeiterschaft und bäuerliche Kreise schienen an einem Strang zu ziehen. Die Republik scheiterte jedoch daran, daß die Interessen dieser drei Gruppen nur schwer miteinander vereinbar waren. Der Pariser Arbeiteraufstand vom Juni 1848 führte zu einem tiefen Riß zwischen ihnen. Als die Republik im November ihre Verfassung erhielt, als einen Monat später der Neffe des Kaisers Napoleon, Louis-Napolon Bonaparte, mit überwältigender Mehrheit zum Präsidenten gewählt wurde und sich bei den Wahlen zur Nationalversammlung im Frühjahr 1849 weitgehend Gegner der Republik durchsetzten, befand sich diese bereits am Ende. Es war nur noch eine Frage der Zeit, wann sie durch eine andere Staatsform ersetzt werden würde. Dies besorgte 1851/52 der Präsident Bonaparte, der als Kaiser Napoleon III. versuchte, sein Regime auf eine breitere soziale Grundlage zu stellen.
Napoleons III. Herrschaftssystem war nur dem Schein nach demokratisch, tatsächlich aber unparlamentarisch. Es beruhte auf einer Art plebiszitärer Autokratie, die es dem Staatsoberhaupt jederzeit ermöglichte, sich in wichtigen Fragen ans Volk zu wenden und mit allen ihm zu Gebote stehenden — damals freilich noch wenig entwickelten — Mitteln der Propaganda und Massenbeeinflussung Volksabstimmungen darüber durchzuführen. Dieses System funktionierte freilich nur solange, wie über eine breite Mehrheit hinweg mit dem Herrscher ein Grundkonsens bestand. Es gab ihn rund ein Jahrzehnt hindurch mit einem großen Teil des Bürgertums, das von der günstigen Wirtschaftskonjunktur seit 1850 profitierte, und mit der Mehrheit der Landbevölkerung, die der Kaiser durch seine die katholische Kirche begünstigende Politik gewann. Dieser Konsens ging verloren, als Napoleon III. Partei für die italienische Einigungsbewegung ergriff, die den Papst in seinen Rechten als Territorialherm auf der Apenninenhalbinsel beschneiden wollte, und als er sich mit seiner Frei-handelspolitik ab 1861 einen erheblichen Teil des unternehmenden Bürgertums zum Gegner machte. Seine Versuche, bisher ihm feindliche Bevölkerungsgruppen mit seinem Regime zu versöhnen, führten 1869/70 zu einer kurzen Phase der Parlamentarisierung seines Herrschaftssystems, doch diesem Experiment eines „Empire liberal“ blieb die Bewährungsprobe versagt, weil der deutsch-französische Krieg, die Niederlage und die Kriegsgefangenschaft des Kaisers dem Zweiten Kaiserreich ein unerwartetes Ende bereiteten.
Die am 8. Februar 1871 gewählte Nationalversammlung kam auf Verlangen Bismarcks zustande, der die Absegnung der Friedensbedingungen durch eine NationalVertretung forderte. Sie hatte eine überwältigende monarchistische Mehrheit. Angesichts des Schocks der Niederlage stellten die meisten Franzosen sämtliche von 1789 herrührenden Traditionen in Frage und hingen einer unbestimmten Nostalgie nach dem scheinbar idealen, konfliktfreien Ancien Regime an. Daß die Monarchie nicht eingeführt wurde, lag letztlich daran, daß die Monarchisten in zwei Lager, die Anhänger des letzten noch lebenden Bourbonen, des Enkels des 1830 verjagten Königs Karls X., und die des zwischen 1830 und 1848 regierenden Hauses Orleans gespalten waren. Als diese signalisierten, daß sie den Bourbonensproß, der kinderlos war und später den Thron an die Seitenlinie seines Hauses vererbt hätte, als König anerkennen würden, scheiterte dessen Thronbesteigung daran, daß der Bourbone unbedingt am Lilienbanner seiner Ahnen als Landesflagge festhalten wollte. Während sich die beiden monarchistischen Lager zerstritten, gewannen die gemäßigt bis konservativ auftretenden Republikaner von Jahr zu Jahr an Boden.
Als man sich 1875 schließlich anschickte, das politische Leben verfassungsrechtlich wenigstens provisorisch zu regeln, fand man einen Kompromiß zwischen den verschiedenen Richtungen, der sich recht gut an den Namen ablesen läßt, die man den einzelnen, durchaus als vorläufig gedachten Verfassungsorganen gab: Das Staatsoberhaupt hieß „Präsident der Republik“ und wurde gewählt von einer „Nationalversammlung“, ein Begriff, der gleichfalls an die vorangegangenen zwei Republiken erinnerte. Diese Versammlung bestand aber aus dem eigentlichen, vom Volk gewählten Parlament, das — wie unter den Monarchien zwischen 1814/15 und 1848 — die Namen „Chambre des dputs" (Abgeordnetenkammer) führte, und einer Art Oberhaus, das vor allem die Gemeinden und Departements vertrat. Seine Bezeichnung war „Senat“, und nicht nur dies erinnerte an die entsprechende Körper-schabt während der beiden Kaiserreiche, sondern auch die — später abgeschaffte — Regelung, daß ein Teil der Senatoren auf Lebenszeit gewählt werden sollte.
Es ist eine Ironie der Geschichte, daß ausgerechnet die Staatsform in Frankreich bisher den längsten Bestand hatte, für die man kein eigenes Verfassungswerk ausarbeitete, sondern nur ein paar die wichtigsten Fragen des Miteinanders der zentralen Organe regelnde Gesetze erließ. Die Dritte Republik überstand verschiedene innere Krisen und die großen Belastungen des Landes im Ersten Weltkrieg, und sie geriet erst in den dreißiger Jahren in eine kritische Lage, als sie die sozialen Spannungen zwischen einer stark angewachsenen und angesichts der Notlage während der Weltwirtschaftskrise radikalisierten Arbeiterschaft und einem davon verängstigten, sich konservativen und sogar faschistischen Ideenströmungen bereitwillig öffnenden Unternehmertum nicht mehr auszugleichen vermochte. Die Niederlage von 1940 führte zur faktischen Selbstauflösung dieser Republik, indem die Nationalversammlung alle Macht dem im Ersten Weltkrieg verdienten, als Vaterfigur verehrten Marschall Pötain übergab, der wie eine Art Ersatzmonarch regierte und sein Land durch Kollaborationsangebote an die neue europäische Hegemonialmacht als gleichberechtigten politischen Partner zu erhalten versuchte und damit scheiterte.
Das Scheitern dieses konservativ-autokratischen Experiments und die Kompromittierung des Vichy-Regimes durch seine bedingungslose Kollaboration mit Hitler-Deutschland ließ die ja gleichfalls gescheiterte Dritte Republik in einem positiveren Licht erscheinen. Die logische Konsequenz war die Errichtung der Vierten Republik mit einer fast analogen Verfassung, die im Oktober 1946 vom Volk angenommen wurde. Ein stärker auf die Befugnisse des Parlaments abgestellter Verfassungsentwurf, der vor allem die Handschrift der beiden großen Linksparteien — Sozialisten und Kommunisten — trug, war zuvor knapp verworfen worden. Die Annahme der neuen Verfassung erfolgte nur, weil ein großer Teil der Wähler nicht abstimmte oder sich der Stimme enthielt. Im Endeffekt haben nur etwa 36 Prozent der Franzosen der Verfassung der Vierten Republik ihr Plazet gegeben.
Dagegen standen vor allem die stets zwischen 20 und 25 Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigenden Kommunisten und die zeitweilig ähnlich starken Anhänger des Generals de Gaulle — Symbolfigur des Widerstands im Zweiten Weltkrieg —, der sich aus Protest gegen das sich abzeichnende neue Verfassungssystem aus dem politischen Leben zurückgezogen hatte. Neben dem mangelnden Grundkonsens über die Verfassungsstruktur stand die Vierte Republik auch lange vor gravierenden wirtschaftlichen Problemen und schließlich vor der Frage der Dekolonisierung, zu der man sich in Frankreich erst nach zwei überaus harten Kolonial-kriegen, in Indochina und in Algerien, durchringen konnte. Am Algerienkonflikt ist diese Republik schließlich gescheitert: Angesichts des in Algier ausgebrochenen Aufstands, der nach Frankreich überzugreifen drohte, übergab die Nationalversammlung im Juni 1958 die gesamte Regierungsgewalt mitsamt dem Auftrag, eine neue Verfassung auszuarbeiten, an den General de Gaulle, der nun endlich daran gehen konnte, seine politischen Vorstellungen in die Tat umzusetzen.
De Gaulles Verfassungsideal war das einer Republik mit einem starken Staatsoberhaupt, das — ähnlich wie Napoleon III. im Zweiten Kaiserreich — die Möglichkeit haben sollte, in wichtigen Angelegenheiten eine Volksabstimmung herbeizuführen und damit das Parlament gegebenenfalls zu umgehen.
Das Prestige des Generals, der den Algerienkonflikt beendete und vom enormen Wirtschaftsaufschwung seit dem Ende der fünfziger Jahre profitierte, brachte es mit sich, daß sich immer mehr Kompetenzen der Regierung und ihres vom Präsidenten zu ernennenden Premierministers auf das Staatsoberhaupt verlagerten, so daß — vor allem seit der Einführung der Volkswahl für den Präsidenten — die Fünfte Republik immer mehr zu einer Präsidialdemokratie wurde. Auch der Ausgang der Wahlen zur Nationalversammlung 1986, durch die zum ersten Mal der Präsident eine Mehrheit im Parlament gegen sich hat und durch die er genötigt war, einen Premierminister aus dem Lager der politischen Gegner zu ernennen, hat bislang dieses System nicht erschüttert, zumal beide Seiten bis zu der 1988 fälligen Neuwahl des Staatsoberhaupts eine bedingte Zusammenarbeit (Cohabitation) praktizieren.
Der Fünften Republik war vor allem deshalb mehr Erfolg beschieden, weil sie in eine Phase der Umstrukturierung des Gesellschafts-und Wirtschaftslebens fiel. Seit den späten fünfziger Jahren erlebte Frankreich den grundlegenden Wandel hin zu einer postindustriellen, vor allem vom Dienstleistungssektor bestimmten Gesellschaft. Dies brachte eine Umorientierung von den eher klassen-kämpferisch geprägten politischen Vorstellungen der klassischen Industriegesellschaft hin zum Ideal eines technokratisch strukturierten, auf Effizienz hin ausgerichteten und dementsprechend von kompetenten Managern gelenkten sozialen und staatlichen Systems, dem die Verfassungswirklichkeit der Fünften Republik nach allgemeiner Auffassung zu entsprechen schien. Nicht zufällig haben sämtliche Staatspräsidenten seit de Gaulle denn auch dessen zugleich autoritäre wie moderne Wirtschaftslenkungsmethoden kopierenden Führungsstil übernommen und sogar fortentwickelt.
II. Zentralismus versus Föderalismus und Regionalismus
Einem solchen Führungsstil kommt in Frankreich gerade das seit dem Ende des 18. Jahrhunderts zentralistisch gelenkte Verwaltungssystem entgegen. Dennoch sind unter de Gaulle erstmals ernsthafte Versuche unternommen worden, dieses durch Dezentralisierungsmaßnahmen aufzulockern und damit wirkungsvoller zu gestalten. Die seit dem Wahlsieg Mitterrands 1981 konsequent weitergeführten Maßnahmen haben seit langem wieder den Blick des Auslands auf ein überaus lebendiges regionales Eigenbewußtsein gelenkt, das Frankreich keineswegs als die monolithische „Republique une et indivisible" erscheinen läßt, als welche das Land sich seit nun beinahe zwei Jahrhunderten darstellt. Der Begriff der „einen und unteilbaren Republik“ war 1793 die Antwort der Jakobiner auf die Gefahr eines angesichts äußerer Kriegsgefahren in seine einzelnen Landschaften zerfallenden Staatswesens, das keine Abwehrkräfte mehr mobilisieren zu können schien. Dem Zentralismus des Ancien Regime hatten 1789 die Träger der Revolution das Ideal eines Landes entgegengesetzt, dessen Stärke sich aus den vereinten Kräften einer großen Föderation sämtlicher Gemeinden speisen sollte. Dieser kommunale Föderationsgedanke war an den Realitäten völlig gescheitert, weil er dem Ganzen eher Kräfte entzogen als zugeführt hatte. Er sollte allerdings später immer wieder kurz aufleben, am nachhaltigsten in der Form jener Pariser „Commune“ von 1871, die jedoch außerhalb der Hauptstadt kaum Widerhall fand.
Die 1789/90 durchgeführte Departementseinteilung war gerade als Antwort sowohl auf die Sonderrechte der alten, historischen Provinzen wie auch aufden Absolutismus eines Königtums gedacht, der den einzelnen Landschaften kaum noch Eigenleben zubilligte. Die Jakobinerherrschaft und mehr noch Napoleon verkehrten das dieser Verwaltungsreform zugrundeliegende Dezentralisierungskonzept aber in sein Gegenteil, indem an Ort und Stelle direkt von der Regierung eingesetzte und ihr allein verantwortliche Beamte abgeordnet wurden, welche den Willen der Zentrale zu vertreten hatten. Die Departementspräfekten wurden so zum Instrument einer Zentralisierung, wie sie nicht einmal das Ancien Regime mit seinen Intendanten gekannt hatte. Angesichts der häufigen Herrschaftswechsel im 19. Jahrhundert hielt es jedes neue Regime für unbedingt geboten, diese Kontrollmöglichkeiten über das Land nicht durch eine Lockerung der zentralistischen Verwaltungszügel aus der Hand zu geben.
Dabei gab es durchaus Diskussionen über eine Rücknahme der seit 1793 erfolgten straffen Zentralisation. Vor allem während der Restaurationszeit wurde vorgeschlagen, statt der Departements wieder die alten Provinzen einzurichten. Hierbei handelte es sich um größere Regionen, die z. T. ein in sich geschlossenes Ganzes bildeten, oft auch einen einheitlichen ökonomischen Aufbau besaßen und für eine planende Politik zur Fortentwicklung von Infrastruktur und Wirtschaft sicherlich eine bessere Grundlage boten als die auf die Verkehrsverhältnisse des 18. Jahrhunderts zugeschnittenen und für eine moderne Raumplanung viel zu kleinen Departements. Die Diskussion um die Schaffung ökonomisch lebensfähiger Regionen kam aber — aus den genannten Gründen — erst nach der Jahrhundertwende ernsthaft in Gang, als die Dritte Republik sich, wie es schien, dauerhaft gefestigt hatte. Seit 1903 gab es eine hauptsächlich von Intellektuellen getragene „Föderation rögionaliste franaise", die mit Bewegungen in Zusammenhang stand, welche sich der von Paris ausgehenden Zentralisierung, die das Land immer mehr lähmte, entgegenstemmten. Sie wurden vor allem vom Bildungsbürgertum, oft eher konservativer Ausrichtung, unterstützt. Doch auch die Wirtschaftsgeographie nahm sich dieser Problematik an. 1910 veröffentlichte der berühmte Geograph Vidal de la Blache, einer der Ahnen der modernen Sozialgeschichtsforschung in Frankreich, einen Plan für insgesamt siebzehn „industrielle Regionen“, deren Gebiet aufgrund ähnlicher klimatischer, physischer und ökonomischer Gegebenheiten abgegrenzt und jeweils um einen „zentralen Ort“ gelegt werden sollte. Eine entsprechende Einteilung zur Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten nahm 1919 das Handelsministerium vor, wobei jeweils die Handelskammern einer Region eine Art Wirtschaftsparlament bilden sollten. Da diese kaum Kompetenzen besaßen, hat sich die Maß-, nähme allerdings kaum bewährt.
Das Vichy-Regime, das der ursprünglich konservativen Regionalidee offener gegenüberstand, richtete achtzehn Regionen, bestehend jeweils aus mehreren Departements, ein, mit einem von deren Präfekten als „prüfet regional“ an der Spitze, der besondere polizeiliche und wirtschaftsdirigistische Befugnisse besaß. Seit der Befreiung 1944 gab es über den Departementspräfekten stehende „Commissaires rögionaux de la Rpublique" mit ziemlich weitgehenden Vollmachten zur Neuordnung der Verhältnisse nach Vertreibung der deutschen Truppen. Sie wurden 1946 wieder abgeschafft, aber der Gedanke, mehrere Departements zu größeren administrativen Einheiten zusammenzufassen, blieb auf der Tagesordnung. Vor allem die Festlegung des in Frankreich seit der Vierten Republik üblichen, anfangs auf vier, später auf fünf Jahre konzipierten nationalen Wirtschaftsentwicklungsplans und seine Durchführung bereiteten der Zentrale ohne Mithilfe geeigneter Unterinstanzen im Lande, deren Überblick über die Departements-grenzen hinwegreichte, zunehmend Schwierigkeiten.
Bereits die Vierte Republik kannte daher Wirtschaftsbeauftragte und Ausschüsse für bestimmte Regionen, und in der Verfassung der Fünften Republik wurde die Möglichkeit zur Verwaltungsneugliederung Frankreichs vorgesehen. Unter de Gaulles Präsidentschaft wurden auch etliche Maßnahmen zur Einrichtung von Wirtschaftsregionen ergriffen, eine weitergehende Reform, über die der General 1969 eine Volksabstimmung durchführen ließ, mit deren Ausgang er sein Verbleiben im Amt verknüpfte, scheiterte jedoch. In dieser Reform waren auch Selbstverwaltungsbefugnisse vorgesehen, die aber der inzwischen stark angewachsenen Regionalismusanhängerschaft einerseits nicht weit genug gingen und andererseits den Verfechtern der traditionellen Zentralstaatsidee als Verrat an der Einheit Frankreichs erschienen. 1972 fand man eine Regelung, die vor allem den letzteren entgegenkam: Die 21 in der Regel etwa gleich großen Regionen erhielten jeweils einen Regionalrat — bestehend aus den hier gewählten Mitgliedern der beiden Kammern des Parlaments sowie Vertretern der größeren und kleineren Gemeinden, die von den Stadt-und Dpartementsräten bestimmt werden sollten — und ein „Comit öconomique et social“, bestehend aus Vertretern der Berufsverbände. Nicht gewählt, sondern von der Zentrale ernannt wurde der Regionalpräfekt, der damit nur die Tradition der Dpartementspräfekten fortsetzte. Den Regionen gestand man überdies, von kleinen Ausnahmen abgesehen, faktisch keine eigene Finanz-hoheit zu.
Zehn Jahre später, nach ihrem Wahlsieg, gingen die Sozialisten (die sich entgegen ihrer zentralistisch ausgerichteten Denktradition im Laufe der siebziger Jahre die Überzeugung von der Notwendigkeit der Dezentralisation zu eigen gemacht hatten) wesentlich weiter. Im März 1982 erhielten die Regionen direkt gewählte Regionalräte, also echte parlamentarische Vertretungen. Sie bildeten somit nicht mehr nur „öffentliche Einrichtungen“ (tablissements publics), sondern — wie die Gemeinden und Departements auch — „Gebietskörperschaften“ (collectivits territoriales). Diese Status-aufwertung zeigte sich auch darin, daß-nunmehr dem vom Regionalrat gewählten Präsidenten als Exekutivorgan eine höhere Bedeutung zukommen sollte als dem Regionalpräfekten, der jetzt — ebenso wie der Präfekt in den Departements — als „Commissaire de la Republique“ lediglich noch Rechtsaufsichtsfunktionen wahrzunehmen hatte.
Diesen Veränderungen entsprachen vermehrte Kompetenzen der regionalen Selbstverwaltung und eine erhöhte Verfügungsgewalt über das Budgetvolumen der öffentlichen Finanzen.
Dennoch blieb der Erfolg der 1982 eingeleiteten Dezentralisierungsmaßnahmen eher bescheiden, zumal sich die Haushaltshoheit der neuen Gebiets-körperschaften in recht engen Grenzen hielt. Hinzu kam, daß sich in den Wahlen zu den Vertretungen der einzelnen Gebietskörperschaften bis hin zu den allgemeinen Regionalratswahlen 1986 die Parteien der bürgerlichen Opposition stärker durchsetzten und für die Regierungspartei die Motivation, die Dezentralisierung als Instrument der Machterhaltung weiter voranzutreiben, entfiel. So ging vorläufig der Schwung der Dezentralisierungspolitik verloren. Dennoch ist Frankreich nicht mehr die zentralstaatlich gelenkte Republik von ehedem. Wirtschaftliche Zwänge und ein nie erloschenes regionales Eigenbewußtsein haben eine Entwicklung eingeleitet, an deren Ende zwar nicht ein föderatives System ähnlich dem in der Bundesrepublik, aber doch ein Staatswesen mit je nach Bedeutung der einzelnen Gebietskörperschaften abgestuften Verantwortungsbereichen stehen wird. Dies ist die Synthese, die sich aus den gegensätzlichen historischen Traditionen landschaftlicher und zentralstaatlicher Natur auf lange Sicht ergeben dürfte.
III. Pärlamentarismus contra Autokratie
Die Stunde der politischen Mitbestimmung durch eine gewählte Nationalrepräsentation schlug 1789 mit dem Zusammentritt der Generalstände, von denen sich paradoxerweise die reaktionären, auf Fortbestand ihrer Privilegien pochenden Kräfte eine Konsolidierung der bestehenden Verhältnisse erhofften.
Es kam freilich ganz anders. Der Dritte Stand, dem eine gleich große Anzahl Deputierter wie den beiden übrigen zugestanden worden war, majorisierte mit reformbereiten Kräften von Klerus und Adel die Versammlung, nachdem er durchgesetzt hatte, daß die Stände gemeinsam tagten und nach Köpfen abgestimmt wurde. Als gewählte Vertretung des Volkes beanspruchte die Generalständeversammlung zugleich, „Verfassungsgebende Nationalversammlung“ zu sein, und setzte einschneidende Reformen auf allen Gebieten durch. Zum ersten Mal lag die politische Macht in einem europäischen Land ganz in der Hand eines Gremiums, das von einer breiten Volksmehrheit getragen wurde.
Noch 1789 entschied man sich für die Einführung des Einkammersystems, verwarf also ein „Oberhaus“ nach britischem Muster, das nur ein unliebsames Gegengewicht gegen die eigentliche Volksvertretung und eine unnötige Bastion der ehemals Privilegierten gebildet hätte. Dieses Prinzip wurde nach der Abschaffung des Königtums 1792 beibehalten. Der Nationalkonvent betrachtete sich gewissermaßen als Ausschuß des souveränen Volkes und Vollstrecker von dessen Willen. Der Wohlfahrtsausschuß, der faktisch die Regierungsgewalt ausübte, wurde als direkt dem Parlament verantwortliches, jederzeit seinen Weisungen unterworfenes und abberufbares Gremium angesehen, so daß von einer strengen Trennung der exekutiven von der legislativen Gewalt — jedenfalls in der Theorie — kaum noch die Rede sein konnte. Dieses Einkammersystem mit besonders starker Stellung des Parlaments ist zum Credo des strengen Republikanismus geworden, auch wenn es später in dieser reinen Form nie wieder praktiziert worden ist.
Denn die großbürgerliche Opposition, die Robespierre stürzte und sowohl das Direktorial-als auch das Konsulatsregime Napoleons sowie zeitweilig dessen Kaisertum trug, setzte auf eine weitgehende Entmachtung der Legislative durch ein Zwei-, ab . 1799 sogar Dreikammersystem, bei dem ein Gremium Regierungsvorlagen erörterte und das andere nur darüber abstimmte (bzw. ein drittes, der Senat ab 1799, über die Verfassungsmäßigkeit erlassener Gesetze wachte). Die Wiedereinführung der Monarchie brachte 1814 die Übernahme des britischen Parlamentsmodells mit einer — bis 1830 mit Adligen und dann bis 1848 mit bedeutenden „Notabeln" besetzten — Kammer der Pairs sowie einer Abgeordnetenkammer. Da diese in ihrer Mehrheit mit der jeweiligen Regierung meistens konform ging — zwischen 1814/15 und 1830 war man zeitweilig sogar royalistischer gesinnt als der König selbst —, gewöhnte sich die Öffentlichkeit mehr und mehr an ein Miteinander zwischen Legislative und Exekutive, wobei die königliche Prärogative weitgehend unbestritten blieb. Die drei Jahrzehnte bis 1848 sind daher für die Verwurzelung des parlamentarischen Gedankens in der politischen Kultur unseres Nachbarlandes von nicht zu unterschätzender Bedeutung.
Die Zweite Republik kehrte zum Einkammersystem zurück. Außerdem praktizierte man eine strenge Gewaltenteilung, wobei die in einem zentralistisch gelenkten Staatswesen wie Frankreich stets mächtige Exekutive dadurch in engeren Grenzen gehalten werden sollte, daß man dem Präsidenten der Republik nur eine, vierjährige Amtszeit zugestand. Trotzdem geriet Louis-Napoleon Bonaparte bald in die Vorhand, vor allem weil sich die einzelnen Gruppierungen innerhalb der Nationalversammlung über die Beibehaltung der parlamentarischen Republik uneins waren und keinen konsequenten Widerstand leisteten.
Nach seinem Staatsstreich Ende 1851 erließ Bonaparte eine Verfassung, die zwar ein allgemein gewähltes Parlament, das „Corps lgislatif", vorsah, diesem aber keine wesentlichen Rechte zubilligte. Das „Corps lgislatif" konnte lediglich dem Haushalt global zustimmen. Einflußreicher war der Senat, dessen Mitgliedervom Präsidenten bzw. später vom Kaiser auf Lebenszeit ernannt wurden: Er hatte jedes verfassungsändernde oder die Verfassung tangierende Gesetz zu billigen.
Der parlamentarische Gedanke war aber inzwischen so fest im allgemeinen politischen Bewußtsein verankert, daß Napoleon III. angesichts wachsender innerer Schwierigkeiten ab 1861 die Rechte der Gesetzgebenden Körperschaft nach und nach erweitern und ihr etwa das Recht auf parlamentarische Anfragen oder die Abstimmung über den Staatshaushalt nach Einzeltiteln zugestehen mußte. Der ungünstige Wahlausgang des Jahres 1869 führte schließlich zur Bildung eines vom Vertrauen der Volksvertretung getragenen Kabinetts. Im Mai 1870 wurde die Verfassung dahingehend modifiziert, daß Senat und Gesetzgebende Körperschaft gemeinsam ein Parlament bildeten, das sämtliche Rechte eines solchen bis hin zur Verabschiedung des Haushalts und der Gesetzesinitiative besaß. Dabei wurde davon ausgegangen, daß eine Regierung, die der Kaiser ernannte, über eine ausreichende Vertrauensbasis verfügte.
Als Bismarck 1871 die Einberufung einer Volksvertretung zwecks Sanktionierung der Friedensbedingungen des neuen Deutschen Reiches forderte, wußte er wohl, welche Bedeutung der Parlamentarismus in Frankreich inzwischen erlangt hatte. Mit der Wahl vom 8. Februar 1871 begann hier jenes fast ununterbrochen bis 1958 währende „rgime d’assembl 6es“, welches Frankreich den unverkennbaren Stempel häufiger Regierungswechsel, aber auch einer sonst kaum bekannten Macht der Volksvertretung aufprägte. Zuerst mehrheitlich monarchistisch, dann — infolge von Nachwahlen — immer mehr republikanisch gesinnt, hat diese Versammlung das Verfassungsprovisorium von 1875 erarbeitet und gegenüber den beiden von ihr eingesetzten Staatsoberhäuptern, Adolphe Thiers und den sich als Platzhalter für einen Monarchen verstehenden Marschall Mac-Mahon, stets das politische Heft in der Hand behalten.
Im Mai 1877 löste Mac-Mahon die ein Jahr zuvor gewählte Deputiertenkammer wegen deren republikanischer Einstellung auf, wozu er die Unterstützung des Senats erhielt, in dem noch eine hauchdünne monarchistische Mehrheit bestand. Doch die Neuwahlen erbrachten eine Bestätigung der republikanisch gesinnten Majorität. Die „Maikrise“ des Jahres 1877 erwies sich als Markstein in der Geschichte des französischen Parlamentarismus: Kein Präsident der Dritten Republik hat seitdem mehr von der in den Verfassungsgesetzen von 1875 vorgesehenen Möglichkeit, die Kammer aufzulösen, Gebrauch gemacht. Obgleich die Stellung des für sieben Jahre gewählten Staatsoberhaupts gegenüber Senat und Kammer relativ stark war, zogen sich die folgenden Präsidenten mehr und mehr auf repräsentative Aufgaben zurück, während Deputiertenkammer und die von ihrem Vertrauen abhängigen Minister, von denen einer die Funktion des Ministerpräsidenten übernahm, über die wesentlichen politischen Fragen entschieden.
Wegen der infolge wechselnder Mehrheiten häufigen Regierungskrisen geriet diese Verfassungspraxis immer stärker ins Kreuzfeuer der Kritik. Die entsprechenden Einsichten waren in beiden Häusern im Juli 1940 so übermächtig, daß sie alle Regierungsgewalt einmütig in die Hände Ptains legten und ihm die Aufgabe übertrugen, eine neue Verfassung zu erlassen. Nach der Befreiung setzte sich besonders der General de Gaulle für eine Stärkung der Exekutive gegenüber der parlamentarischen Gewalt ein, konnte sich aber gegenüber der Links-mehrheit in der Ende 1945 gewählten Verfassung-gebenden Nationalversammlung nicht durchsetzen. Diese legte im April 1946 einen Verfassungsentwurf vor, der ganz der 1793 begründeten strengen republikanischen Tradition entsprach und ein Einkammersystem mit einem vom Parlament völlig abhängigen Ministerkabinett sowie einen Staatspräsidenten mit rein repräsentativen Aufgaben vorsah. Dieser Entwurf wurde mit 53 zu 47 Prozent vom Volk abgelehnt. Der dann im Oktober 1946 knapp angenommene Verfassungsentwurf sah zwar zwei Kammern (Rat der Republik mit Senatoren und Nationalversammlung) und eine stärkere Position des Ministerrats vor, dennoch aber blieb das Parlament in Gestalt der Nationalversammlung in der Vor-hand, was weiterhin zu instabilen Regierungsverhältnissen und letztlich dazu führte, daß die Vierte Republik die Krise des Jahres 1958 nicht überstand. Die Konsequenz war der Verfassungsauftrag der Nationalversammlung an den damals neu eingesetzten Regierungschef de Gaulle.
Die im September 1958 mit überwältigender Mehrheit durch Volksabstimmung in Kraft gesetzte Verfassung der Fünften Republik beschnitt die bisher üblichen Rechte der Legislative, ohne dem parlamentarischen Gedanken direkt abträglich zu sein. Dem Präsidenten war als Gegengewicht gegen den Senat und vor allem gegen die Nationalversammlung eine Art Schiedsrichterfunktion zugedacht. Hierzu berechtigte ihn die Tatsache, daß er nicht nur von beiden Häusern des Parlaments, sondern auch von den Generalräten der Departements und von Vertretern der Gemeinderäte, nach der Verfassungsrevision im Jahre 1962 sogar vom Volk selbst gewählt wurde. Vor allem ernannte er den Premierminister, gegen den auch nur mit Einschränkungen ein Mißtrauensvotum beantragt werden durfte.
Die starke Stellung, welche die Exekutive seit 1958 in Frankreich einnimmt, beruht auch im wesentlichen auf konstanten Mehrheiten, auf die sich Präsident und Premierminister, die bis 1986 stets gleichen oder miteinander verbündeten politischen Lagern angehörten, stützen konnten. Dennoch darf man die Rolle der Nationalversammlung nicht unterschätzen, während der Senat — wie schon in den früheren Republiken — eine weniger bedeutsame Stellung einnimmt. Die Position der Volksvertretung hat sich verstärkt, seit mit den Wahlen vom März 1986 die Koalition zwischen „Gaullisten“ und „Giscardisten“ zusammen mit der extremen Rechten eine knappe Mehrheit errang und der sozialistische Präsident genötigt war, mit Jacques Chirac einen gegnerischen Politiker mit der Regierungsbildung zu beauftragen. Hatte man für den Fall, daß solche Umstände eintreten würden, mit einer Krise der Fünften Republik gerechnet, so ist diese bislang nicht eingetreten. Sollte nach den Präsidentschaftswahlen 1988 keine Änderung der Verhältnisse erfolgen, so könnte sogar das Parlament aus seinem scheinbaren Schattendasein heraustreten und wieder größere Bedeutung erlangen, was dem Geist der Verfassung von 1958 unter Umständen eher entspräche als die Präsidialdemokratie, welche de Gaulle und seine Nachfolger aus der Fünften Republik gemacht haben.
IV. Demokratie gegen Oligarchie und Plutokratie
Ein parlamentarisches System betrachten wir nur dann als echt, wenn die Volksvertretung demokratisch, d. h. nach allgemeinem Stimmrecht und geheim gewählt wird. Dieses Prinzip hat sich in Frankreich nur langsam durchgesetzt: Das Universalstimmrecht gilt (nachdem es zuvor einzig für die Wahlen zum Nationalkonvent 1792 angewandt wurde) seit 1848, das Frauenstimmrecht sogar erst seit der Wahl zur „Assemblee Constituante“ 1945.
Bis zur Februarrevolution 1848 praktizierte man unterschiedliche Formen des Zensuswahlrechts, wobei man etwa in der Restaurationszeit den meist adligen Großgrundbesitz bevorzugte. Dieser Praxis lag die Überzeugung zugrunde, daß nur diejenigen Wahl-und damit politisches Mitbestimmungsrecht haben sollten, die durch ihre Steuerabgaben auch zum Funktionieren des Staatswesens beitrugen. Als besonders unerträglich wurde während der Julimo-narchie von der Opposition das nur den Wohlhabendsten eingeräumte Wahlrecht empfunden, und ebenso empört reagierte man auf den zynischen Ausspruch des leitenden Ministers Guizot „Werdet doch reich!“ (Enrichissez-vous!), den dieser entsprechenden Forderungen entgegenhielt. Unmittelbarer Anlaß der Erhebung von 1848 war eben die Wahlrechtsfrage. Paradoxerweise waren aber gerade die überzeugten Republikaner z. T. gegen eine sofortige Einführung des allgemeinen Stimmrechts, weil sie — wie sich erwies, zu Recht — befürchteten, daß es vorerst nur zu konservativen Mehrheiten im Parlament führen würde.
Das in der Zweiten Republik praktizierte aktive Wahlrecht sah Kandidatenlisten in den einzelnen Departements vor, aus denen dann soviel Abgeordnete in die Nationalversammlung gewählt wurden, wie nach Bevölkerungsproporz auf das jeweilige Departement entfielen. Ein Kandidat konnte dabei auch in mehreren Departements zur Wahl gestellt werden. 1850 knüpfte man, um die eher links votierenden Wanderarbeiter u. a. auszuschließen, das Wahlrecht an einen seit mindestens drei Jahren bestehenden festen Wohnsitz. Mit seiner Propaganda für die Abschaffung dieser Regelung versuchte Louis-Napolon Bonaparte vor seinem Staatsstreich für sich Stimmung zu machen. Danach führte er das direkte Mehrheitswahlrecht ein, wobei aber die Wahlkreise so geschnitten wurden, daß größere Städte, die oppositionell eingestellt waren, nach Möglichkeit keinen eigenen Bezirk bildeten, sondern mit dem umliegenden Land gemeinsam abstimmten. Diese Art der Manipulation des allgemeinen Wahlrechts sollte Schule machen, und das nicht nur in Frankreich. , Die Wahl zur Nationalversammlung 1871 fand wieder nach dem in der Zweiten Republik praktizierten System (ohne die Beschränkungen von 1850) statt. 1876 ging man wieder zum Verfahren des Mehrheitswahlrechts über, 1885 kehrte man zum Döpartementslistensystem zurück, um angesichts der Boulanger-Krise 1889 erneut die Mehrheitswahl — ein Deputierter pro Ddpartementsbezirk (arrondissement) bzw. je 100 000 Einwohner — einzuführen. Das an sich demokratischere Verhältniswahlsystem galt erst ab 1945. Da es nicht mit einer Sperrklausel verbunden war, brachte es in der Nationalversammlung eine bisher nicht gekannte Parteienvielfalt, welche die Zusammenarbeit mit der Regierung erschwerte und zur Krise der Vierten Republik 1958 erheblich beitrug.
De Gaulle führte daher das Mehrheitswahlrecht mit Direktkandidaten in möglichst „konservativ“ geschnittenen Bezirken wieder ein, wodurch die Zahl der Fraktionen in der neuen Nationalversammlung zurückging und auch bei knappem Wahl-ausgang — gerechnet nach Prozentanteilen auf Landesebene — stabile Mehrheiten erzielt wurden. Davon profitierten 1981 die Sozialisten, gemeinsam mit der verbündeten KPF, als sich die Stimmung in Frankreich kurz gegen das konservativ-liberale Lager kehrte, das seit 1958 regiert hatte. Die neue Regierung löste — rechtzeitig vor den bevorstehenden Parlamentswahlen — ein älteres Versprechen ein und verabschiedete ein Gesetz über die Wiedereinführung der alten Verhältniswahl. Hierbei wurde allerdings nicht das reine Proportionalsystem beschlossen, sondern eine modifizierte, vor allem die kleineren Parteien benachteiligende Form. Jedes Departement hatte nach Bevölkerungsanteil eine bestimmte Anzahl von Abgeordneten nach Paris zu entsenden: Auf nahezu zwei Drittel der Departements kamen jeweils höchstens fünf Abgeordnete, die nach Höchstzahlverfahren auf der jeweiligen Departementsebene ermittelt wurden. In manchen Fällen bedeutete das eine Sperrklausel von 20 bis 35 Prozent. Die Kommunisten z. B. erhielten so zwar landesweit 9, 7 Prozent der Wählerstimmen, aber nur 5, 7 Prozent der Parlamentssitze, die Sozialisten hingegen 32, 8 Prozent der Stimmen, aber 38 Prozent der Mandate (bei der Koalition von RPR und UDF war das Verhältnis 42 zu 47, 9 Prozent).
Das 1986 praktizierte Wahlverfahren wird allerdings eine Episode bleiben. Denn die neu gewählte Nationalversammlung votierte bereits im Sommer für die Rückkehr zum absoluten Mehrheitswahlrecht, und dem Staatspräsidenten Mitterrand blieb nichts anderes übrig, als das neue Wahlgesetz zu unterschreiben und ihm damit Gültigkeit zu verleihen. So ist man denn in Frankreich vorläufig endgültig zu einem Wahlsystem zurückgekehrt, das im großen und ganzen die meiste Zeit über bestanden hat, seit es das Universalstimmrecht gibt. Wenn es auch nicht der reinen Lehre der Demokratie entspricht (das Wahlrecht in der Bundesrepublik tut das in einem viel höheren Maße), so führt es doch in der Regel zu recht stabilen Mehrheiten und macht das demokratisch-parlamentarische System insgesamt handlungsfähiger.
Die Verfassung von 1958 beginnt mit den Worten: „Das französische Volk erklärt feierlich seine Bindung an die Menschenrechte und die Grundsätze der Souveränität der Nation, wie sie durch die Erklärung von 1789 definiert und durch die Präambel der Verfassung von 1946 vervollständigt worden sind.“ Besteht also doch eine Kontinuität von 1789 bis heute? In gewisser Weise stellt sich das in der Rückschau so dar. Die Betrachtung im einzelnen zeigt aber, daß die Entwicklung zur parlamentarisch-demokratischen Republik keineswegs bruch-37 los verlaufen und daß der Höhepunkt des staatlichen Zentralismus überschritten ist. Der gegenwärtige Zustand ergibt sich jedoch einigermaßen folgerichtig aus den Entwicklungslinien der Vergangen-heit, und bei aller gebotenen Vorsicht läßt sich für die nächste Zukunft sagen, daß gravierende Änderungen der bestehenden Verfassungsverhältnisse kaum zu erwarten sind.
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