Welternährung zwischen Mangel und Überfluß | APuZ 36/1985 | bpb.de

I. Einleitung

Dieser Beitrag basiert — in veränderter und aktualisierter Form — auf Teilen des Forschungsberich-WiE Zurek /A. Rahmanzadeh, Perspektiven der Welternährung, Forschungsberichte des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit, Nr. 52, Köln-London 1984.

Während sich die westliche Welt verstärkt mit den Problemen der Butter-und anderer Nahrungsmittelberge befaßt sieht und innerhalb der EG nach Wegen und Möglichkeiten zum Abbau des Überflusses sucht, erreichen uns häufiger denn je Nachrichten und Bilder von Hungerkatastrophen aus aller Welt Der einfache Bürger ist erschrocken und versteht diese Ungleichgewichte und Gegensätzlichkeiten nicht mehr; spontane Aktionen wie „Ein Tag für Afrika“, „Life Aid“ u. a. verdeutlichen die Betroffenheit und das Solidaritätsgefühl der Menschen. Man ist bereit zu helfen und beauftragt Hilfsorganisationen, das Elend und den Hunger zu lindern.

Wie vielen der hungernden Millionen Menschen wird nun geholfen werden können und für wie lange? Einige Monate oder Jahre?

Wie groß ist die Not, und welche Dimensionen besitzt das Welternährungsproblem? Wie groß ist die Willigkeit und Fähigkeit zur Hilfe und welche Möglichkeiten haben die Hungernden, sich selbst zu helfen? Diese Fragen • sollen im Rahmen dieses Beitrages behandelt werden.

II. Die Dimensionen des Mangels und des Überflusses

Von ca. 4, 5 Milliarden Menschen, die heute auf der Erde leben, leiden nach Schätzungen etwa eine Milliarde unter Mangelernährung unterschiedlichen Ausmaßes. Andererseits wächst die Agrarproduktion der EG-Länder doppelt so schnell wie die Nachfrage ihrer Bevölkerung nach Nahrungsmitteln

Grundsätzlich wird die Welternährungssituation gegenwärtig durch folgende interdependente Erscheinungen bestimmt:

— Hunger in den Entwicklungsländern, der zweifellos bei einer Fortsetzung der heutigen Bevölkerungsentwicklung und der allgemeinwirtschaftlichen Trends eher zunehmen wird;

— Überproduktion an Nahrungsmitteln in den westlichen Industrieländern, die sich zu einem bisher ungelösten agrarpolitischen Problem entwickelt hat;

— Probleme der entwickelten osteuropäischen Länder, die wachsende Nachfrage nach Nahrungsmitteln aus heimischer Produktion „angemessen" zu befriedigen.

Trotz des großen Überschusses der westlichen Industrieländer ist die Welt also weit davon entfernt, das auf der Welternährungskonferenz von 1974 proklamierte Grundrecht eines jeden Menschen auf ausreichende Ernährung zu verwirklichen. Dabei hat sich die Weltnahrungsmittelproduktion in den letzten drei Jahrzehnten dank enormer agrartechnischer Fortschritte verdoppelt Dennoch müssen viele Entwicklungsländer, die einst Nettoexporteure von Nahrungsmitteln waren, heute in großen Ausmaßen importieren; das Getreidedefizit der Länder der Dritten Welt wächst dramatisch.

Gleichzeitig betragen die Weltgetreidevorräte, je nach Produktions-und Vorratspolitik der westlichen Überschußländer, nur noch 14— 18% des Weltverbrauches an Getreide. Das ist der niedrigste Stand seit dem Zweiten Weltkrieg. Trotzdem ersticken die großen westlichen Industrieländer, insbesondere die EG und die USA, im Nahrungsmittelüberfluß.Im vergangenen Jahrzehnt sind in Amerika und Kanada Anbauflächen, die dem Mehrfachen der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche der Bundesrepublik Deutschland entsprechen, aus der Getreideproduktion genommen worden; die Ernten ließen sich nicht mehr absetzen. Heute wird gefordert, in der EG Flächen in einer Größenordnung von 5 bis 10 Millionen ha aus der Produktion zu nehmen, um Angebot und Nachfrage nach Nahrungsmitteln auszugleichen. Die Denaturierung von Weizen und die Verfütterung von Magermilchpulver sowie die Vernichtung von Obst und Gemüse sind sowohl ein moralisches wie auch ein kostspieliges Ärgernis in einer Welt, die den Hunger offensichtlich noch nicht besiegt hat Zur genaueren Betrachtung des Welternährungsproblems gilt es, dessen entscheidende Dimensionen zu erkennen und auseinander-zuhalten, nämlich:

— die physiologisc bis 10 Millionen ha aus der Produktion zu nehmen, um Angebot und Nachfrage nach Nahrungsmitteln auszugleichen. Die Denaturierung von Weizen und die Verfütterung von Magermilchpulver sowie die Vernichtung von Obst und Gemüse sind sowohl ein moralisches wie auch ein kostspieliges Ärgernis in einer Welt, die den Hunger offensichtlich noch nicht besiegt hat Zur genaueren Betrachtung des Welternährungsproblems gilt es, dessen entscheidende Dimensionen zu erkennen und auseinander-zuhalten, nämlich:

— die physiologische Dimension (Bedarf);

— die kommerzielle Dimension (Nachfrage); — die regionale Dimension (Verteilung).

Zahlreiche Widersprüche in der Beurteilung und Sanierung der Welternährungssituation ließen sich möglicherweise vermeiden, wenn eine konsequente Trennung zwischen physischem Bedarf an Nahrungsmitteln und kaufkräftiger Nachfrage nach Nahrungsmitteln — also zwischen physiologischer und kommerzieller Nahrungsbilanz unter Einschluß der regionalen Aspekte — immer beachtet würde. Bereits die Erkenntnis, daß der Bedarf an Nahrungsmitteln allein noch keine Nachfrage nach Nahrungsmitteln und damit auch keine Produktion von'Nahrungsmitteln stimuliert und daß eine regionale Überproduktion an Nahrungsmitteln nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen und begrenzt zur Beseitigung des Nahrungsmangels in anderen (weit entfernt liegenden) Regionen beitragen wird, liefert schon einen wichtigen Erklärungsbeitrag für das so eigenartige Nebeneinander von Überfluß und Mangel an Nahrungsgütern. In der Dritten Welt läßt sich der Hunger nur dann besiegen, wenn es gelingt, die für die Entwicklungsländer so verhängnisvolle Kausalkette: Beschäftigungsmangel — Kaufkraftmangel — Nahrungsmangel zu durchbrechen; dies ist eine gigantische Aufgabe, die eng mit der Schaffung von Arbeitsplätzen im landwirtschaftlichen und gewerblichen Bereich in den Entwicklungsländern selbst und mit einer Begrenzung des Bevölkerungswachstums in diesen Ländern verknüpft ist

III. Der Umfang der benötigten Nahrungsmittel

Die Erfassung des gegenwärtigen und die Ermittlung des zukünftigen Bedarfs sowie der Nachfrage nach Nahrungsmitteln sind in der jüngeren Vergangenheit von zahlreichen nationalen und internationalen Institutionen 2) sowohl auf Weltebene wie auch regions-und ländergruppenspezifisch vorgenommen worden. Sie orientieren sich in der Regel an einigen relevanten Schlüsselgrößen, sogenannten Determinanten von Bedarf 3) und Nachfrage 4), und sind in der Beurteilung der gegenwärti-gen Welternährungssituation sowie der zu erwartenden zukünftigen Trends für spezifische Ländergruppen 5) erstaunlich übereinstimmend; Abweichungen sind jedoch bei den quantitativen Vorstellungen, insbesondere zum zukünftigen Nahrungsbedarf und zur Nahrungsmittelnachfrage der Entwicklungsländer, aber auch hinsichtlich des zu erwartenden Angebots (Produktion) in diesen Ländern, festzustellen. Sie lassen sich zum Teil aus Unterschieden in Methodik und Datenbasis erklären und beruhen ferner auf Unschärfen der eingesetzten, in der Regel hochaggregierten Prognosemodelle. 1. Bevölkerungsentwicklung und der Nahrungsmittelbedarf Für die Ermittlung des gegenwärtigen und zu-künftigen Bedarfs an Nahrungsmitteln sind folgende Schlüsselgrößen entscheidend:

_ Die Anzahl und geographische Verteilung der Weltbevölkerung sowie deren weitere Entwicklung;

— die Art und der Umfang des physiologischen Bedarfs der Menschen an Nahrung sowie die ökonomisch und kulturell bedingten Eßgewohnheiten in den verschiedenen Regionen der Welt.

r In der zweiten Hälfte unseres Jahrhunderts hat sich das Wachstum der Weltbevölkerung unvergleichlich beschleunigt. Nach allen Berechnungen wird das schnelle Wachstum der Weltbevölkerung auch noch über das Jahr 2000 hinaus anhalten. Seit 1800 dauerte es 130 Jahre, um die Bevölkerung der Welt um eine zweite Milliarde Menschen zu vermehren; nach 1960 benötigte die vierte Milliarde nur noch 15 Jahre

Die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung bis zum Ende unseres Jahrhunderts ist in der Übersicht 1 ausgewiesen. Für das Jahr 2000 ist also eine Weltbevölkerung von rd. 6, 2 Milliarden zu erwarten; dies entspricht einem weiteren Zuwachs an Nahrungsbedürftigen von ca. 1, 8 Milliarden. Das Wachstum der Bevölkerung wird sich auf die Entwicklungsländer konzentrieren, also auf jene Regionen, die bereits gegenwärtig die größten Probleme mit einer angemessenen Versorgung an Nahrungsmitteln haben; ca. 1, 6 Milliarden Menschen oder 88 % der Bevölkerungszunahme entfallen auf diese Ländergruppe. Regional sind der Ferne Osten (einschließlich China) und Afrika besonders betroffen. Am Ende unseres Jahrhunderts werden ca. 4, 8 Milliarden Menschen in Entwicklungsländern und nur 1, 3 Milliarden in entwickelten Ländern leben. Das weltweite System der Nahrungsmittel-produktion und -Verteilung steht der Aufgabe gegenüber, seine Kapazitäten bis zum Jahre 2000 um den Nahrungsbedarf von rd. 2 Milliarden Menschen zu erweitern, wenn nur der gegenwärtige, d. h. unzureichende Zustand der Ernährung der Menschheit gesichert werden soll.

Neben der Anzahl der zu versorgenden Menschen bildet der physiologisch bedingte Nahrungsbedarf des einzelnen den zweiten Anhaltspunkt zur Ermittlung des gegenwärtigen und zukünftigen Nahrungsbedarfs der Menschheit. Geht man hierbei von einem Mindestbedarf von 2 300 Kcal pro Kopf und Tag aus und akzeptiert die Faustregel daß ein rechnerischer Bedarfsdeckungsgrad von 110% ausreicht, um alle zu versorgenden Menschen, trotz der bestehenden Einkommensunterschiede, ausreichend versorgen zu. können, so läßt sich der gegenwärtige und zukünftige Nahrungsbedarf der Welt schätzen. Die quantitativen Ergebnisse einer solchen Schätzung der FAO für den Nahrungsbedarf der Entwicklungsländer und den erwarteten Grad seiner Deckung sind in Über-sicht 2 ausgewiesen. Sie ergeben für die Mitte der siebziger Jahre und alle Entwicklungsländer zusammen einen rechnerischen Bedarfsdeckungsgrad von 95 %, was einerphysiologischen Nahrungslücke der Länder der Dritten Welt von 15% ihres Jahreskalorienbedarfs entspricht. Die regionalen Unterschiede sind erheblich, mit dem Fernen Osten und Afrika als eigentlichen Problemgebieten. Eine solche Nahrungslücke ist mit der unzureichenden Ernährung von rd. 436 Millionen Menschen in den Entwicklungsländern verbunden; diese Zahl entspricht einem knappen Viertel (23 %) der dort lebenden Bevölkerung.

Alternativschätzungen für das Jahr 2000 lassen erkennen, daß die Ernährungslücke der Dritten Welt ein drückendes Problem der vor uns liegenden Jahrzehnte bleiben wird, und zwar unabhängig davon, ob die pessimistische (Trend) oder die optimistische Variante (Szenario A) der zukünftigen Entwicklung der Realität des Jahres 2000 näherkommt. Zwischen 7— 18 % der dann in den Entwicklungsländern lebenden Bevölkerung, das entspricht 260 Millionen bis 508 Millionen Menschen, werden über keine ausreichende Deckung ihres Kalorienbedarfs verfügen. Das bedeutet, zumindest was die optimistische Variante betrifft, eine Verbesserung gegenüber der Situation der siebziger Jahre, aber keineswegs eine Bereinigung des Welternährungsproblems. Für eine viertel bis halbe Milliarde Menschen, die überwiegend in Asien und Afrika, aber auch in Lateinamerika leben, wird am Ende unseres Jahrhunderts der Hunger nach wie vor zum Alltag gehören — trotz aller erhofften Forschritte in der Nahrungsmittel-produktion; diese erschreckende Zahl könnte rasch anwachsen, wenn die in eine Steigerung der Nahrungsmittelproduktion in den Entwicklungsländern selbst gesetzten Erwartungen sich nicht erfüllen. So schätzt z. B. die Weltbank daß die Anzahl der unterernährten Menschen in den Entwicklungsländern von 400 Millionen bis 600 Millionen Mitte der siebziger Jahre auf rd. 1, 3 Milliarden im Jahre 2000 steigen könnte. Das International Food Policy Research Institute (IFPRI) beziffert die erwartete Größenordnung der mangelernährten Bevölkerung in den Ländern der Dritten Welt im Jahre 1985 auf 1, 5 Milliarden

Bei allen Unsicherheiten über das quantitative Ausmaß des Welternährungsproblems dürfte es jedoch keine Zweifel an seiner bedrückenden Relevanz sowie an den zunehmenden Problemen der Entwicklungsländer geben, ihre rasch wachsende Bevölkerung angemessen mit Nahrungsmitteln zu versorgen. 2.

Kaufkraft und Kaufkraftentwicklung als Bestimmungsfaktor der Nachfrage nach Nahrungsmitteln

Für die Bestimmung der gegenwärtigen und zukünftigen Nachfrage nach Nahrungsmitteln sind insbesondere folgende Schlüsselgrößen entscheidend:

— das Kaufkraftniveau und die Kaufkraftentwicklung

— die Verteilung der Kaufkraft innerhalb der zu ernährenden Bevölkerung

— der Umfang und die zu erwartenden Veränderungen des sogenannten Subsistenzsektors, d. h.des Anteils der Bevölkerung, der sich auf der Basis der Eigenproduktion von Nahrungsmitteln selber versorgen kann.

Für die Entwicklungsländer insgesamt ist im Zusammenhang mit diesen Shlüsselgrößen auf folgende, ganz klar erkennbare Trends hinzuweisen, die ihrerseits einen entscheidenden Erklärungsbeitrag für die offensichtliche Diskrepanz zwischen Nahrungsmittelbedarf und Nahrungsmittelnachfrage in diesen Volkswirtschaften beisteuern:

— Die insgesamt verfügbare Kaufkraft reicht offensichtlich nicht aus, um die zur angemessenen Versorgung der gesamten gegenwärtigen und zukünftigen Bevölkerung notwendige Nachfrage nach Nahrungsmitteln zu entwickeln. Hier wird in absehbarer Zukunft keine große Änderung eintreten.

— Die negativen Wirkungen dieser unzureichenden Kaufkraft auf die Nachfrage nach Nahrungsmitteln werden durch ihre extrem ungleiche Verteilung noch verstärkt. Eine Umverteilung von Kaufkraft zugunsten der ärmeren Bevölkerungsschichten besitzt daher auch ohne generelle Kaufkrafterhöhung einen erheblichen Einfluß auf die Nachfrage nach Nahrungsmitteln.

— Auf Grund der Bevölkerungszunahme und der raschen Verstädterung sowie der Begrenztheit des Bodens wird die Bedeutung der Subsistenzwirtschaft kleiner und die des Marktes und damit auch der Kaufkraft der Bevölkerung größer.

Wenn man davon ausgeht, daß es die Nachfrage nach Nahrungsmitteln ist, die sich ihr Angebot an Agrarprodukten schafft, und nicht umgekehrt, so liegen folgende Sachverhalte auf der Hand:

— Das unzureichende Angebot an Nahrungsmitteln in Entwicklungsländern ist eine unmittelbare Folge der unzureichenden Kaufkraft und damit der unzureichenden (kaufkräftigen) Nachfrage nach Nahrungsmitteln breiter Schichten der Bevölkerung;

— der Schlüssel zur Steigerung der Nahrungsmittelproduktion in den Entwicklungsländern liegt in einer Anhebung der Kaufkraft der ärmeren Schichten, die den größten Teil der Bevölkerung stellen; — eine Politik der Einkommensumverteilung zugunsten der ärmeren Bevölkerungsschichtenin den Entwicklungsländern wird erheblich zur Lösung des Ernährungsproblems der Dritten Welt beitragen;

— der Agrarsektor allein vermag aus sich heraus das Welternährungsproblem nicht zu lösen: er ist auf die Kaufkraftschöpfung anderer Sektoren der Volkswirtschaften der sich entwickelnden Länder angewiesen.

Die zukünftige Entwicklung der Nahrungsmittelfrage (sowie des Angebots an Nahrungsmitteln aus heimischer Produktion und Importen) der Entwicklungsländer wird also in sehr starkem Maße von ökonomischen und sozialen Faktoren außerhalb der Landwirtschaft abhängen, deren Vorausschätzung mit noch größeren Unsicherheiten behaftet ist als etwa eine Prognose des Nahrungsmittelbedarfs, die auf physiologischen Bedarfs-größen und Prognosen der Bevölkerungsentwicklung aufbaut. Sie wird vor allem von politischen Entscheidungen zugunsten der Armen und der Landwirtschaft und damit von der unwägbaren Einsicht einer in der Regel städtisch orientierten Elite in den Ländern der Dritten Welt beeinflußt.

Die Lücke zwischen Nahrungsproduktion und Nahrungsnachfrage manifestiert sich in Entwicklungsländern praktisch als „Getreidelükke" -dies kommt nicht nur in einem Anteil des Getreides von bis zu zwei Dritteln an der Gesamt-Kalorienversorgung dieser Länder zum Ausdruck, sondern schlägt sich insbesondere in der Importnachfrage der Entwicklungsländer an Getreide (überwiegend Weizen) nieder. Hier zeigt nun die historische Entwicklung der beiden letzten Dekaden einen eindeutigen Trend in Richtung auf wachsenden Getreideimportbedarf (insbesondere Weizen) der Entwicklungsländer (Übersicht 3); es ist zu erwarten, daß diese Lücke in den vor uns liegenden Jahrzehnten dramatische Größenordnungen erreicht, unabhängig davon, ob sich die optimistischen oder pessimistischen Varianten der Vorschätzungen in der FAO oder anderen Institutionen für die achtziger und neunziger Jahre letztlich als richtig erweisen. Die Deckung der Getreideimportnachfrage wird das zentrale Problem der Ernährungspolitik der Länder der Dritten Welt sein und für die vorhersehbare Zukunft bleiben; sie dürfte gleichermaßen zu einem Schlüsselproblem der Entwicklungspolitik der Industrieländer werden. Wirkliche Entlastung kann nur von einer spektakulären Steigerung der Getreideproduktion in den Entwicklungsländern selbst erwartet werden, die ihrerseits eng mit der dortigen Einkommens-verteilung und Gesellschafts-bzw. Agrarpolitik verknüpft ist.

Weitere Vorausschätzungen von Getreide-nachfrage und Getreideproduktion der Entwicklungsländer sind vom USDA vorgelegt worden Sie beziffern, je nach Annahmen, das Getreideimportdefizit der Entwicklungsländer für 1985 auf 16 bis 72 Millionen t. Sowohl die FAO als auch das USDA gehen davon aus, daß die Nahrungsproduktion in den Entwicklungsländern noch erheblich gesteigert werden kann, vor allem über Maßnahmen der Intensivierung der Agrarproduktion auf bereits bewirtschafteten Flächen Die Nahrungslücken sind also nicht, wie etwa in den Studien des Clubs of Rome dargestellt, in einem sich erschöpfenden Produktionspotential, sondern überwiegend in den gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen sowie in sozioökonomischen Faktoren zu suchen. Insofern bleibt ihre Eindämmung über einen technisch-produktionsorientierten Ansatz zur Steigerung der Nahrungsmittelproduktion und verteilungspolitische Maßnahmen in den Entwicklungsländern prinzipiell möglich. Auf jeden Fall jedoch wird man mindestens mit einer Verdoppelung der gegenwärtigen Getreideimportlücke dieser Länder bis zum Jahr 2000 rechnen müssen (Übersicht 3); deshalb wird die Produktion von großen Getreideüberschüssen in den USA und der EG auch in Zukunft unverzichtbar bleiben.

IV. Das Angebot an Nahrungsmitteln

Als Quellen für Nahrungsmittel stehen den Entwicklungsländern prinzipiell offen: — die heimische Produktion; — kommerzielle Importe aus verschiedenen Ländergruppen, insbesondere aus den USA und der EG;

— die Nahrungsmittelhilfe.Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Hauptquelle der Nahrungsmittelversorgung in Entwicklungsländern die heimische Produktion ist und auch in der Zukunft bleiben wird. Die Last der Angebotsbereitstellung hat also die einheimische Landwirtschaft der Entwicklungsländer zu tragen, und auf sie werden auch die zusätzlichen Ansprüche in erster Linie zukommen, die mit der erwarteten großen Ausweitung der Nachfrage nach Nahrungsmitteln in diesen Volkswirtschaften bis zur Jahrhundertwende verbunden sind. Hier sind also zunächst einmal direkt die einheimischen Regierungen angesprochen, jene sozialökonomische Rahmenbedingungen und Voraussetzungen zu schaffen, die den Agrarsektor in die Lage versetzen, die von ihm erwarteten (zusätzlichen) gewaltigen Leistungen zu erbringen. (Hier ist auch die Dritte-Welt-Politik der Industrieländer und deren Beziehung zu den verschiedenartigen Regierungen der Entwicklungsländer angesprochen.) Erst dann vermag internationale Hilfe jene unterstützenden Wirkungen zu entfalten, die man sich von ihr erhofft. Entwicklungshilfe kann eigenständiges politisches Handeln der Dritten Welt nicht ersetzen und sie stößt ins Leere, wo dieses Handeln ausbleibt. Auch in diesem Zusammenhang kann es keinen Zweifel an der Richtung (und den Prioritäten) geben. Die Richtung heißt Produktionssteigerung bei Nahrungsmitteln um (fast) jeden Preis; Übersicht 4 demonstriert, daß es nach herrschender Auffassung offensichtlich schon als großer Erfolg angesehen werden muß, wenn der Status quo der gegenwärtigen (unzureichenden) Eigenversorgung der Entwicklungsländer bei Nahrungsmitteln bis zur Jahrhundertwende aufrechterhalten werden kann. Probleme bereiten nach wie vor, wie die gegenwärtigen und erwarteten Selbstversorgungsgrade (Übersicht 4) zeigen, die Grundnahrungsmittel (insbesondere der Weizen); diese Situation bietet den Weizen-anbietern der entwickelten Welt eine Son-derstellung. Nur bei Pflanzenöl, Rohrzucker sowie Wurzel-und Knollenfrüchten werden Selbstversorgungsgrade erreicht, die erwarten lassen, daß auch die ärmeren Bevölkerungsschichten ausreichend aus der heimischen Produktion zu versorgen sind Insgesamt gesehen führt jedoch kein Weg an der Feststellung vorbei, daß das heimische Angebot an Nahrungsmitteln nur mühsam mit der Nachfrage nach Ernährungsgütern Schritt halten können wird.

Die Möglichkeit der Entwicklungsländer zur Steigerung der heimischen Produktion liegen nach den FAO-Angaben anteilmäßig in den folgenden Bereichen

Zuwachs der Ackerfläche: 26% Änderungen der Anbauintensität: 14% Zuwachs der Flächenerträge: 60% Dabei kommt zweifelsohne der Steigerung der Flächenerträge die größte Bedeutung zu; nur Lateinamerika macht hiervon (mit 31 %) eine Ausnahme. Die Ausweitung der Anbauflächen stößt in den übrigen Regionen bereits an deutliche Grenzen, und ähnliches gilt für die Anbauintensität deren Erhöhung in starkem Maße an die Verfügbarkeit von Wasser geknüpft ist. Flächenertragssteigerung verlangt aufwands-intensive Produktionstechnologien Allein der Sachverhalt, daß offensichtlich eine Steigerung der Flächenerträge die Hauptlast bei der unverzichtbaren Mehrerzeugung von Nahrungsmitteln in den Entwicklungsländern zu tragen hat, demonstriert unmißverständlich die Schlüsselrolle, die der Fähigkeit der Landwirte in den Entwicklungsländern, außerlandwirtschaftliche Produktionsmittel käuflich erwerben zu können, bei der Lösung des Welternährungsproblems zukommt. Hier ist die interne Preispolitik für landwirtschaftliche Erzeugnisse und Betriebsmittel angesprochen und gefordert — ebenfalls eine (politische) Angelegenheit der Regierungen der Entwicklungsländer, die durch die notwendige und grundlegende Agrarreform die Rahmenbedingungen zu schaffen haben

V. Regionale Diskrepanz der Nahrungsmittelverteilung

Ein hervorstechendes Merkmal der Welternährungsszene sind die regionalen Ungleich-gewichte zwischen der Produktion von Nahrungsmitteln auf der einen und der Nachfrage nach Nahrung auf der anderen Seite. Daran wird sich auch in absehbarer Zukunft kaum etwas ändern:

— Die Stätten der Produktion und des Verbrauchs an Nahrungsmitteln rücken auseinander. Immer weniger Menschen, auch in Entwicklungsländern, produzieren die Nah-

rungsmittel selber, die sie verbrauchen. Die Verteilungsprobleme (Transport, Lagerung, Verluste) wachsen. Der Markt und das Kaufkraftniveau der Bevölkerung gewinnen an Bedeutung. — Die Nahrungsmittelüberschüsse (insbesondere Getreide) konzentrieren sich auf wenige Regionen und Länder der westlichen Welt; diese Konzentration wird auch weiter zunehmen. Sie schafft große technische Pro-bleme (Transport, Finanzierung) sowie politische Abhängigkeit, die gerade den notwendigen Freiraum der Regierungen der Entwicklungsländer in vieler Hinsicht einschränkt.

— Die großen Ungleichgewichte der Welternährungsszene werden sich zumindest zwischen einigen Regionen verschärfen. Es geht kein automatischer Trend in Richtung Ausgleich von regionalem Überfluß und regionalem Mangel an Nahrungsmitteln. Korrekturen in Form des kommerziellen und konzessioneilen Handelns sind nur begrenzt möglich und mit einem erheblichen monetären Aufwand verbunden.

Diese großen regionalen Ungleichgewichte der Welternährung sind — abgesehen von geschichtlichen Gegebenheiten aus der Koloni- alzeit und zum Teil auch natürlichen Voraussetzungen — nicht nur Konsequenzen der Agrarpolitik der Entwicklungsländer selbst, sondern auch die der Industrieländer. Die Gleichzeitigkeit der demographischen Phase der stärksten Zunahme von zwei Dritteln der Weltbevölkerung verschärft und verdeutlicht die Tragik der Welternährungsszene.

VI. Nahrungsmittelhilfe Möglichkeiten und Wirkungen

Nach der traditionellen entwicklungspolitischen Auffassung ist die Nahrungsmittelhilfe ein eigenständiges Instrument der Entwicklungshilfe, das den nichtkommerziellen Transfer von Nahrungsgütern von einem Geber-in ein Nehmerland bestimmt Die moderne Definition erweitert Nahrungsmittel-hilfe um den finanziellen Transfer von Zahlungsmitteln von einem Geber-in ein Nehmerland zum Ankauf von Nahrungsmitteln außerhalb des Geberlandes Die Nahrungsmittelhilfe verdankt ihre Entstehung und ihr (immer noch) negatives Image der ursprünglichen Absicht ihrer Väter, den Abbau der als immer drückender empfundenen Agrarüberschüsse in der westlichen Welt mit dem Kampf gegen die wachsenden Nahrungsdefizite in der Dritten Welt zu verknüpfen. Zwar ist diese Ausrichtung an Geberinteressen zumindest in der „politischen Argumentation" einer Orientierung an den Bedürfnissen der Nehmerländer gewichen die generellen Vorbehalte gegen dieses entwicklungspolitische Instrument sind jedoch geblieben. Die wesentlichen Argumente pro und contra Nahrungsmittelhilfe sind in der Übersicht 5 zusammengestellt. Für jedes von ihnen lassen sich nach drei Jahrzehnten praktizierter Nahrungsmittelhilfe Beispiele vorweisen. Das unterstreicht nicht nur den ambivalenten Charakter dieses entwicklungspolitischen Instruments, sondern macht deutlich, daß Nahrungsmittelhilfe nicht gleich Nahrungsmittel-hilfe ist und es offensichtlich von der Art ihres Einsatzes und der lokalen Situation, in der von ihr Gebrauch gemacht wird, abhängt, welche Wirkungen sie (im Nehmerland) entwickelt. Was zunächst die Arten der Nahrungsmittelhilfe angeht, so lassen sich nach bisheriger Praxis folgende Vergabeformen unterscheiden

— Der sogenannte bulk supply, d. h. die einfache Massenverschiffung von Nahrungsmitteln ohne konkrete Verwendungsplanung im Empfängerland;

— die Katastrophenhilfe, die bei Natur-und durch den Menschen verursachten Katastrophen Nahrungsmittel bereitstellt, um akute Notlagen zu überwinden;

— die Projekthilfe, die eine Verwendung von bereitgestellten Nahrungsmitteln in Projekten der Entwicklungshilfe vorsieht;

— die Programmhilfe, die einen Beitrag in Form von Nahrungsmitteln zu Programmen des Nehmerlandes leistet, etwa im Rahmen einer nationalen Strategie der Ernährungssicherung. Schon die Vielfalt der Vergabeformen läßt eine Vielfalt an Wirkungen und Uneinheitlichkeit in der Beurteilung von Nahrungsmittelhilfsmaßnahmen erwarten. Drei Jahrzehnte Nahrungsmittelhilfepraxis bestätigen nicht nur diese Erwartung, sondern lassen erkennen, daß es wenig allgemeingültige Aussagen und Wahrheiten über „die Nahrungsmittelhilfe" gibt. Hier existiert kein Ersatz für länder-spezifische Analysen unter Beachtung der jeweiligen Vergabeform und Berücksichtigung der spezifischen Bedürfnisse des Empfänger-landes. Trotzdem bemühen sich S. Maxwell und H. Singer um Richtlinien und Anhaltspunkte für „unbedenkliche" Nahrungsmittelhilfe — Nahrungsmittelhilfe sollte nur dann eingesetzt werden, wenn der zu beseitigende Nah-rungsmangel einen Engpaß für das Wirtschaftswachstum im Empfängerland darstellt; — Nahrungsmittelhilfe ist am nützlichsten (für das Empfängerland), wenn sie notwendige kommerzielle Nahrungsmittelimporte ersetzt;

— Nährungsmittelhilfe ist am wirkungsvollsten eingesetzt, wenn sie einen breit gefächerten, armutsorientierten Entwicklungsplan des Nehmerlandes aktiv unterstützt;

— Nahrungsmittelhilfe sollte aus „einheimischen” Nahrungsmitteln bestehen und durch Formen andere der Hilfe ergänzt werden Eine Expertengruppe der OECD stellt folgende Anforderungen an sinnvolle Nahrungsmittelhilfsprogramme:

— Klare, im Empfängerland operationalisierbare Ziele;

— Berücksichtigung der Kapazität des Nahrungsmittelverteilungssystems des Nehmer-landes; — Akzeptanz der gelieferten Nahrungsmittel durch die Zielgruppen im Empfängerland;

— Schutz der Landwirte im Empfängerland (vor Auswirkungen der Nahrungsmittellieferungen);

— Einbeziehung des Programms in die nationale und regionale Politik des Nehmerlandes;

— Abstimmung des Programms mit sonstigen Hilfsprogrammen.

Es liegt auf der Hand, daß der sogenannte „bulk supply“, also die Massenverschiffung von Nahrungsmitteln ohne Verwendungsauflagen, den Maxwell-und Singerschen Richtlinien sowie den Anforderungen der OECD am wenigsten entspricht Auch treffen auf ihn hauptsächlich jene negativen Argumente (Übersicht^ zu, die die Gegner jeglicher Nahrungsmittelhilfe ins Feld führen. Andererseits bietet nur der „bulk supply" die Chance —sofern das Verteilungssystem (für Nahrungsmittel) im Empfängerland mitspielt —, wirklich umfangreiche Mengen an Nahrungsgütern umzusetzen; sowohl Katastrophen-als auch Projekt-und Programmhilfe richten sich im Regelfall an begrenzte Personenkreise, bzw. finden ihre Grenzen in der Planungs-(für Projekte) und Lagerkapazität (für Programme) des Empfängerlandes. An dieser Stelle wird ganz deutlich, daß Nahrungsmittelhilfe, selbst wenn man die negativen Wirkungen umfangreicher und nicht in eine generelle Konzeption eingebundener Lieferungen einmal ausklammert, allein das Welternährungsproblem nicht zu lösen vermag. Sie kann stets nur als Ergänzung von Eigenanstrenungen der Nahrungsmittelproduktion (in den Nehmerländern) herangezogen werden und/oder als Überbrückung aktueller Versorgungsengpasse fungieren. Alles andere scheitert an finanziellen und logistischen Problemen und führt zusätzlich in die (politische) Abhängigkeit.

Die Leistungen an Nahrungsmittelhilfe nach Umfang, Herkunft und Zusammensetzung sind in der Übersicht 6 ausgewiesen. Sie unterstreichen die Bedeutung dieses entwicklungspolitischen Instruments, machen aber gleichzeitig deutlich, daß es nur wenige Länder (USA EG) und noch weniger Nahrungsmittel (Weizen, Trockenmilch, Butter, öl) sind, die wirklich eine Rolle spielen. Ihre Entwicklung im letzten Jahrzehnt nach Umfang und Produktzusammensetzung unterstützt die These, daß nach wie vor in erster Linie die Verfügbarkeit über (ungewollte) Agrarüberschüsse (in den Geberländern) über das Volumen und die Zusammensetzung der Nahrungsmittelhilfslieferungen entscheidet. Angesichts des rasch wachsenden kommerziellen und konzessionellen Importbedarfs der Dritten Welt an Getreide bilden solche Über-schüsse jedoch eine recht unsichere Basis. Angebotsüberschüsse an Getreide in der westlichen Welt werden insbesondere von folgenden Entwicklungen gesteuert — von zyklischen Mengenschwankungen der Produktion, die teilweise kumulativ das Volumen der Überschüsse bestimmen;

— von überraschend auftretenden, vorher kaum kalkulierbaren Getreideimportnachfragen der Ostblockstaaten, insbesondere der Sowjetunion;

— von der Agrarpolitik des größten Anbieters an Getreide (USA) und hier insbesondere der Attraktivität der angebotenen Flächenstillegungsprogramme für die Landwirte.

Diese Faktoren sind bereits in der Vergangenheit nicht nur alternativ, sondern auch kumulativ aufgetreten und haben die Verfügbarkeit an (Getreide) -Überschüssen für die Nahrungsmittelhilfe erheblich beeinträchtigt. Derartige Situationen sind auch für die Zukunft nicht auszuschließen.

Die Bemühungen zur Internationalisierung der Nahrungsmittelhilfe und zu ihrer Institutionalisierung auf multilateraler Ebene in Form langfristig verbindlicher Zusagen der Geberländer können als Antwort auf die wachsende Abhängigkeit dieses entwicklungspolitischen Instruments von schwankenden Agrarüberschüssen weniger potentieller Geber betrachtet werden. Sie haben bisher zu einigen konkreten Ergebnissen in Form der Food Ad Convention (von 1967 und 1980), der Nahrungsmittelnotreserve und der sogenannten Getreideimportfazilität des Internationalen Währungsfonds geführt

Die Food Aid Convention (FAC) von 1967 ist sichtbares institutionelles Ergebnis auf internationaler Ebene zur Absicherung, Verstetigung und Erweiterung der Nahrungsmittel-hilfe und zur Abkoppelung dieses Instruments von durch agrarpolitische Entscheidungen der (Getreide) -Uberschußländer, aber auch plötzliche Änderungen in der internationalen kommerziellen Nachfrage nach Getreide, verursachte Schwankungen der für Nahrungsmittelhilfszwecke verfügbaren Getreidemengen. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Bereitstellung von festumrissenen (Weizen-) Mengen zu festgelegten Konditionen, und zwar unabhängig von der länderspezifischen (erntebedingten) Angebotsentwicklung und der Marktlage auf den kommerziellen internationalen (Getreide-) Märkten. Die ursprünglichen Verpflichtungen von 4, 2 Millionen t jährlich sind inzwischen auf 7, 6 Millionen t jährlich aufgestockt worden. Sie erreichen damit aber immer noch nicht die auf der Welternährungskonferenz von 1974 angepeilte Zielgröße von 10 Millionen t. Zählt man jedoch die über die FAC-Verpflichtungen hinausgehenden bilateralen Leistungen der Mit-glieder zu den FAC-Mengen hinzu, so wird mit ca. 9 Millionen t insgesamt die Zielgröße nur knapp verfehlt, und sie ist mit rd. 11 Millionen t in der Saison 1977/78 auch schon erreicht worden. Das neue Abkommen von 1980 bringt schließlich zwei weitere Verbesserungen aus der Sicht der Entwicklungsländer und eines effizienten Einsatzes des entwicklungspolitischen Instruments „Nahrungsmittelhilfe", nämlich: — einmal können nur die Geberländer auch Getreide in Entwicklungsländern ankaufen, die weder der Food Aid Convention noch dem Internationalen Weizenabkommen angehören; — zum anderen ist es nun möglich, zugesagte Leistungen in Form von Getreide, Getreideerzeugnissen der ersten und zweiten Stufe sowie in Reis zu erbringen. Zwischenzeitlich gilt die Zielgröße der Welternährungskonferenz von 1974 (10 Millionen t jährlich) für die FAO bereits als überholt. Sie fordert eine Aufstockung auf 16 Millionen t jährlich^ Angesichts des zu erwartenden Importbedarfs der Länder der Dritten Welt erscheint eine solche Größenordnung auf den ersten Blick erstrebenswert, auf den zweiten entpuppt sie sich jedoch vor dem Hintergrund der bereits diskutierten Mängel des „bulk supply“ als wenig sinnvoll. Es ist nämlich kaum zu erwarten, daß die übrigen Vergabe-formen derartige Mengen in. effizienter Weise bewältigen können. So schätzt z. B. das Welternährungsprogramm auf der Grundlage einer länderweisen Erhebung von Hilfsbedarf und Einsatzmöglichkeiten von Nahrungsmit-DieDimension des Welternährungsproblems läßt sich wie folgt zusammenfassen: — Die Welternährungsszene wird gegenwärtig von drei fundamentalen Phänomenen beherrscht: dem Hunger in der Dritten Welt, der wachsenden Überproduktion an Nahrungsmitteln in den Industrienationen der westlichen Welt und den Problemen der entwickelten Planwirtschaften (des Ostblocks), eine wachsende Nachfrage aus heimischer Produktion „angemessen" zu befriedigen. An telhilfe in Food for Work-Projekten und Nahrungsmittelverteilungsprogrammen einen den Absorbtionskapazitäten Rechnung tragenden Bedarf an Getreide für das Jahr 1985 auf 4, 7 Millionen t Rechnet man zu dieser Menge die zum Aufbau von Nahrungssicherungsreserven in den Entwicklungsländern benötigte Menge in einer Größenordnung von 1, 2 Millionen t Getreide jährlich hinzu, erreicht man 5, 9 Millionen t Getreide jährlich, die sich in Form von Nahrungsmittelhilfe in Entwicklungsländern unterbringen lassen, ohne daß auf die in ihren Wirkungen recht zweifelhafte Vergabeform des „bulk supply" zurückgegriffen werden muß. Auch hier zeigen sich deutlich die Grenzen des entwicklungspolitischen Instruments Nahrungsmittelhilfe.

Abschließend kann festgestellt werden, daß die überlegt und dosiert eingesetzte Nahrungsmittelhilfe in vielfacher Form zur Lösung des Welternährungsproblems beitragen kann.

Wenn sie die kommerziellen Importe an Nahrungsmitteln ersetzt, vermag sie für das Nehmerland ebenso wertvoll zu sein wie zusätzliche Deviseneinnahmen. Ihr Beitrag zum Wachstum kann reduziert werden durch negative Auswirkungen auf die lokale Produktion von Nahrungsmitteln, aber die entwicklungspplitische Praxis zeigt, daß dies nicht zwingend der Fall sein muß. Als entscheidend erweist sich hier die Politik der Regierung des Empfängerlandes, die diesen Auswirkungen und den möglichen politischen Abhängigkeiten entgegentreten muß.

VII. Zusammenfassung

dieser grundlegenden Konstellation dürfte sich in der Berichtsperiode (1980— 2000) wenig ändern.

— Es kann kaum Zweifel daran geben, daß die Anzahl der gegenwärtig zu versorgenden Menschen und insbesondere ihre weitere Zunahme als die unmittelbare Ursache des Welternährungsproblems anzusehen und zu bewerten ist. Ebensowenig ist daran zu zweifeln, daß die sozio-ökonomische Unterentwicklung selbst hohe Bevölkerungszuwachs-raten impliziert. — Die Deckung der Getreideimportnachfrage wird das zentrale Problem der Ernährungspolitik der Länder der Dritten Welt sein und für die vorhersehbare Zukunft bleiben; sie dürfte gleichermaßen auch zu einem Schlüsselproblem der Entwicklungspolitik der Länder der entwickelten Welt werden. — Eine wirkliche Entlastung der Welternährungsszene kann nur von einer spektakulären Steigerung der Getreideproduktion in den Entwicklungsländern selbst erwartet werden, die ihrerseits eng mit der dortigen Einkommensverteilung, den politischen Rahmenbedingungen und der Agrarpolitik verknüpft ist. Sowohl eine Ausweitung kommerzieller Importe der Entwicklungsländer als auch der Nahrungsmittelhilfe der westlichen Welt stößt sehr rasch an technische (Transport, Verteilung), wirtschaftliche (Finanzierung) und politische (Abhängigkeit) Grenzen. — Entwicklungshilfe kann erforderliches politisches Handeln der Regierungen der Entwicklungsländer (Agrarreform u. a.) nicht ersetzen, wenn es um die Schaffung der Voraussetzungen zur Steigerung der Agrarproduktion in diesen Ländern geht, und sie stößt ins Leere, wo dieses Handeln ausbleibt — Die zu erwartende Versorgungssituation der Entwicklungsländer bei Grundnahrungsmitteln räumt denWeizenanbietern der entwickelten Welt eine Sonderstellung ein, die eine besondere Verantwortung und Kontrolle erfordert. — Der Steigerung der Flächenerträge fällt die Hauptlast einer unverzichtbaren Mehrerzeugung an Nahrungsmitteln in den Entwicklungsländern zu. Damit rückt die Fähigkeit der Landwirte in diesen Ländern, außerlandwirtschaftliche Produktionsmittel (Handels-dünger, Pflanzenschutzmittel u. a.) käuflich erwerben zu können, in eine Schlüsselposition bei der Lösung des Welternährungsproblems. Hier ist die interne Preispolitik der Entwicklungsländer für landwirtschaftliche Erzeugnisse und Betriebsmittel angesprochen und gefordert.

— Die unbefriedigende Entwicklung der Nahrungsmittelproduktion in vielen Entwicklungsländern trotz ständig wachsender Nachfrage nach Nahrungsmitteln läßt sich durch die Abkopplung der landwirtschaftlichen Erzeugerpreise von der Nachfragesituation durch politische Maßnahmen (Preisfixierung auf niedrigem Niveau, Nahrungsmittelhilfe) erklären. Solche Maßnahmen täuschen eine interne Angebots-/Nachfragesituation vor, die der Realität nicht entspricht — Während an der Fähigkeit der Überschußländer der westlichen Welt zur Schließung der erwarteten Nachfragelücken an Getreide in den Entwicklungsländern kaum zu zweifeln ist, sind hinsichtlich ihrer Lieferwilligkeit Vorbehalte angebracht, insbesondere, wenn es um nichtkommerzielle Lieferungen und deren Ausweitung geht.

— Die erheblichen regionalen Ungleichgewichte der Welternährungsszene werden sich verschärfen. Im System sind keine nivellierenden Kräfte erkennbar, und es existiert auch kein automatischer Trend in Richtung Ausgleich von regionalem Überfluß und regionalem Mangel an Nahrungsmitteln. Nach allem, was über den vor kurzem der Öffentlichkeit vorgestellten Welternährungsbericht 1985 bekannt geworden ist, ist in absehbarer Zukunft mit keiner grundsätzlichen Änderung der hier aufgezeigten Trends zu rechnen.