Des Guten zuviel? Zum Reiz der Privatisierung und zu einigen naheliegenden Alternativen | APuZ 29-30/1985 | bpb.de

I. Problemstellung

Der Staat als Unternehmer ist wieder einmal unter Beschuß geraten. Wenn private Anbieter die gleiche Leistung wirklich billiger als öffentliche Unternehmen erbringen, wie häufig behauptet wird, können die Steuerzahler von einer Privatisierung der öffentlichen Produktion nur profitieren. Und den Politikern bietet die Privatisierung eine Möglichkeit, die als zu hoch erachteten Defizite der öffentlichen Haushalte abzubauen. Während die Befürworter der Privatisierung vor allem auf diese beiden fiskalischen Argumente abstellen befürchten die Gegner jeder Privatisierung einen . Abbau des Sozialstaates" Die jeweiligen Positionen in der Privatisierungsdebatte haben inzwischen den Charakter eines „politischen Markenzeichens" angenommen, was einer differenzierten Betrachtung nicht immer förderlich ist

Die in der Politik „gepflegte Betrachtungsweise ist indes irreführend, zum einen, weil sie die Vorstellung eines „Entweder-Oder" nährt, die in der Wirklichkeit keine Entsprechung hat, zum anderen, weil sie von fruchtbaren Entscheidungsalternativen wegführt. Sowohl im Rahmen der öffentlichen als auch im Rahmen der privaten Produktion bestehen nämlich beträchtliche Verbesserungsmöglichkeiten, und es erscheint häufig volkswirtschaftlich lohnender, diese Möglichkeiten auszuschöpfen, als auf der Ebene privater/öffentlicher Produktion vordergründigen Effizienzgewinnen nachzujagen.

Der Grundgedanke dieser Überlegungen ist denkbar einfach und setzt beim menschlichen Verhalten an: Zweifellos unterscheiden sich die Handlungsspielräume der Manager in privaten und in öffentlichen Unternehmen. Deshalb wird sich auch ihr Verhalten unterscheiden, selbst wenn sie hier wie dort dieselben persönlichen Vorzüge aufweisen und in der Lage sind, dieselben Produkte herzustellen. Manager erbringen letztlich Leistungen, um sich persönlich besserzustellen. Dementsprechend wählen sie für die Unternehmung jene Leistungsziele aus, die für sie selbst (direkt und indirekt) die größten Vorteile erbringen. Welche Ziele im einzelnen dafür geeignet sind, hängt von der Gestaltung der Handlungsspielräume und von Einschränkungen ab. Sicherlich hat die Wahl zwischen privatem und öffentlichem Eigentum einen Einfluß auf die unternehmerische Handlungsmöglichkeit, doch ist unterschiedliches Eigentum nicht der einzige, möglicherweise nicht einmal der wichtigste verhaltenslenkende Faktor. Die Leistung der Manager in beiden Arten von Unternehmungen bestimmt sich nämlich wesentlich danach, wie stark sie dem Wettbewerb ausgesetzt sind, welchen gesetzlichen Auflagen sie unterliegen und über welche Einflußmöglichkeiten die Konsumenten verfügen.

II. Kostenvergleiche: Eindeutige Befunde

Privaten Unternehmen wird gewöhnlich zugute gehalten, daß sie besonders kostengünstig arbeiten. Weil die Eigentümer den Ge-winn behalten können, werden sie alles daran setzen, Unternehmensleistungen zu den geringstmöglichen Kosten zu erbringen. Die bei den knappen Ressourcen erzielten Einsparungen senken nicht nur Kosten und Preise, sie schaffen vor allem Raum für die Befriedigung zusätzlicher gesellschaftlicher Bedürfnisse. Gleichzeitig drängen die Eigentümer auf Produktinnovationen, die den Wünschen der Nachfrager noch besser als bisher entgegenkommen. Der Anspruch auf den Gewinn erzeugt also Anreize zu einem Verhalten, das auch dem öffentlichen Interesse dient

Seit Adam Smith gilt es als zentrale gesellschaftliche Aufgabe, Institutionen zu finden, die private und öffentliche Interessen vereinbar machen. Smith illustrierte die Bedeutung dieser Übereinstimmung an einem Beispiel: Selbst wenn wir viele freundliche und wohl-gesonnene Bäcker und Metzger kennen, so ist es doch besser, wenn wir uns nicht auf ihr Wohlwollen verlassen müssen, sondern über institutioneile Bedingungen verfügen, die ihre Geschäftsinteressen mit unseren Interessen als Konsumenten in Einklang bringen.

Somit verschaffen die Produzenten der Gesellschaft einen Nutzenzuwachs, wenn es ihnen gelingt, Ressourcen vom bisherigen Einsatz in eine, aus Sicht der Konsumenten, nützlichere Verwendungsart zu überführen. Was der Gewinn für den Produzenten, ist der Nutzenzuwachs für die Gesellschaft.

Aber nicht in allen Unternehmen herrscht ein gleich großes Gewinninteresse. Mit einem starken Gewinninteresse ist dort zu rechnen, wo die Eigentümer weitgehende Verfügungsrechte besitzen. Das unternehmerische Gewinnstreben wird dagegen gedämpft, wenn der Gewinn durch Steuern geschmälert wird. In diesem Fall werden die Eigentümer eher bereit sein, zusätzlichen Ausgaben (z. B. aufwendigere Ausstattung der Büros) zuzustimmen. Das geringste Gewinninteresse herrscht in öffentlichen Unternehmen, deren Manager aus dem erzielten Gewinn selten persönliche Vorteile ziehen. Dagegen verbessert sich ihre Position, wenn sie höheren Aufwand treiben und ihren Entscheidungsbereich ausweiten. Häufig wird von staatlichen Unternehmen gar kein Gewinn erwartet und womöglich das De-

fizit aus dem öffentlichen Haushalt gedeckt Im letztgenannten Falle bestehen die geringsten Anreize, kostengünstig zu produzieren.

Diese aus der Theorie der Eigentumsrechte hergeleitete Hypothese wurde durch eine ganze Reihe von empirischen Kostenvergleichen zwischen privaten und öffentlichen Unternehmen (Tabelle 1) bestätigt, wobei die Befunde von mehr als 50 empirischen Untersuchungen aus sechs Ländern eindeutig ausfallen. Die öffentliche Leistungserstellung erwies sich dabei grob um 50 bis 100 % teurer. Ähnliche Kostenunterschiede postulierte kürzlich Eberhard Hamer der mehr als 250 Privatisierungsmaßnahmen in der Bundesrepublik Deutschland untersucht hat. James T. Bennett folgerte aus den Resultaten einer Stichprobe in den Vereinigten Staaten, „daß die Verlagerung der Leistungserstellung ein und desselben Gutes vom privaten in den öffentlichen Sektor die Produktionskosten pro Einheit verdoppelt" Die Sozialwissenschaften sind nicht gerade gesegnet mit derart eindeutigen Ergebnissen, wie sie diese Vergleiche zwischen privaten und öffentlichen Unternehmen zutage fördern. Hierbei handelt es sich im allgemeinen um sorgfältige Analysen, in denen nicht einzelne, sondern viele private und öffentliche Unternehmen miteinander verglichen werden und in denen der Unterschiedlichkeit der äußeren Produktionsbedingungen (z. B. unterschiedlichen Lohnniveaus) explizit Rechnung getragen wird. Trotzdem erweist sich die Aussagekraft solcher Kostenvergleiche als weit geringer, als es zunächst scheinen mag. Zwei grundsätzliche Probleme verbieten direkte wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen: a) Es wird unterstellt, beide Arten von Unternehmen würden jeweils identische Produkte herstellen. Demgegenüber hat beispielsweise Walter Hettich bei der Gegenüberstellung öffentlicher und privater Schulen gezeigt, daß ein Teil der höheren Kosten öffentlicher Schulen nur der Preis dafür ist, daß dort ein Bildungsergebnis mit ganz bestimmten, gesellschaftlich geforderten Charakteristika er-zeugt wird, das sich in privaten Schulen einfach nicht gleich gut durchsetzen läßt Die bisherigen Kostenvergleiche vernachlässigen meistens, daß die von öffentlichen Unternehmungen erbrachten Leistungen regelmäßig mehr und komplexere Dimensionen aufweisen als die entsprechenden Leistungen privater Unternehmen. Wenn die Produkte aber nicht völlig identisch sind, entstehen schwierige Abgrenzungsprobleme. Sobald die Produkte unterschiedlich sind, muß bei einem Leistungsvergleich zudem abgeklärt werden, welches Produkt den Wünschen der Adressaten besser entspricht Umfassende Effizienz des Mitteleinsatzes verlangt sowohl eine kostengünstige als auch nachfragegerechte Leistungserstellung (vgL Kap. III).

b) Ein zweiter Mangel besteht in der groben Einteilung in private und öffentliche Unternehmen mit Hilfe eines einzigen Kriteriums. Die Eigentumsverhältnisse sind für das Wirtschaftlichkeitsstreben der Unternehmen zweifellos wichtig, doch stehen für die öffentliche Produktion weitere Gestaltungsmöglichkeiten zur Wahl, die das Verhalten entscheidend prägen können (vgl. Kap. IV).

III. Leistungsvergleich: Suche nach der umfassenden Effizienz

1. Methodisches Dilemma Kostenvergleiche der herkömmlichen Art zwischen privaten und öffentlichen Unternehmen jeweils derselben Branche (z. B. private versus öffentliche Schulen) werden den — politisch gewünschten — Leistungen der öffentlichen Unternehmen schwerlich gerecht. Reine Kostenvergleiche leiden darunter, daß es im Falle der öffentlichen Produktion besonders schwierig ist, die Gesamtheit der unternehmerischen Leistung zu erfassen. Zwar böte sich grundsätzlich die Möglichkeit, gezielt jene öffentlichen Leistungsbereiche herauszugreifen, die über ein identisches Gegenstück in der Privatwirtschaft verfügen. Das Herausgreifen von Teilleistungen stößt allerdings auf schwerwiegende Probleme der unternehmensinternen Kostenabgrenzung. Es erzeugt darüber hinaus eine Stichprobe von zweifelhafter Repräsentativität, was allgemeine Schlußfolgerungen unmöglich macht. Kurz: Je besser die Stichprobe, desto stärker sind die Ergebnisse mit Meßfehlern behaftet Je mehr Gewicht auf die sorgfältige Messung gelegt wird, desto problematischer wird die Stichprobe. 2. Effizienz oder Verteilung?

Schwerer als die methodischen Meßprobleme wiegt der Umstand, daß die Effizienzbeurteilung nicht oder nur willkürlich von Verteilungsfragen zu trennen ist. Bei öffentlichen Unternehmen festgestellte Mehrkosten mit „Ineffizienz" zu bezeichnen heißt:

a) sie als sinnlosen Mittelverschleiß hinzustellen oder aber b) als nicht-legitime Pfründe zu betrachten.

a) Stellen beobachtete Mehrkosten einen sinnlosen Mittelverschleiß dar? „Ineffizienz" in diesem Sinne ist ein unhaltbares Konzept. Es gibt keinen Grund zu der Annahme, daß sich die Manager öffentlicher Unternehmen — innerhalb ihrer Rahmenbedingungen — weniger sinnvoll verhalten als jene in der Privatwirtschaft. Die Ansprüche an die knappen Mittel sind im öffentlichen Bereich nicht weniger drängend als im privaten. Auch sie müssen sich in Anbetracht der Knappheiten bei der stärkeren Verfolgung eines Ziels in der Verfolgung anderer Ziele einschränken. Wenn wirklich sinnlose Mehrkosten eingegangen würden, dann könnten diese auch widerstandslos abgebaut werden. Allen Beteiligten stünde es frei, sie zu beseitigen, um sich mit Hilfe der eingesparten Mittel zusätzlichen Handlungsspielraum zu schaffen — eine Möglichkeit, die auf Dauer nicht ungenutzt bliebe. Das spricht dafür, hinter persistenten Mehrkosten zusätzliche verteilungspolitische Komponenten zu vermuten.

Der Vorteil dieser Betrachtungsweise liegt darin, daß sie zu den Interessen hinführt welche die sogenannten Mehrkosten motivieren und sich deren Abbau widersetzen Im Rahmen einer Prozeßbetrachtung, d. h. mit Hilfe eines verhaltensorientierten Ansatzes, können die entsprechenden Interessengruppen im einzelnen aufgedeckt und institutionelle Ursachen sichtbar gemacht werden, die es ihnen ermöglichen, sich durchzusetzen. Man mag die Interessen, die von den „Mehrkosten" profitieren, teilen oder nicht teilen; jedenfalls erweist sich, was leichthin mit Ineffizienz bezeichnet wird, bei genauerem Hinsehen als ein verteilungspolitisches Problem. In Wirklichkeit kann von Ineffizienz erst die Rede sein, wenn Möglichkeiten sichtbar sind, allen tatsächlich (bewußt oder unbewußt) befriedigten Interessen mit sparsameren Mitteln gerecht zu werden. b) Verbergen sich hinter beobachteten Mehrkosten nicht-legitime Pfründe?

Die Privatisierungsdebatte schöpft ihre Kraft aus verteilungspolitischen Meinungsverschiedenheiten: Als verteilungspolitisches Instru-ment ist die Privatisierung um so reizvoller, als sie durch Kostenerwägungen gedeckt wird, die nur Aspekte der Effizienz zu berühren scheinen. Verteilungspolitische Dimensionen lassen sich so kaschieren, aber nicht aus dem politischen Prozeß heraushalten. Eine Möglichkeit, die verteilungspolitische Komponente als eigene unternehmerische Leistung (z. B. bevorzugte Einstellung Behinderter) in Rechnung zu stellen, besteht darin, sie explizit zu bewerten und in die vergleichenden Studien miteinzubeziehen. Die Bewertung muß dabei auf abstrakte Maßstäbe abstellen, die aber wiederum willkürlich sind, d. h.der verteilungspolitischen Dimension nicht gerecht werden (denn diese können nicht und sollen den politischen Kräften auch nicht aufgedrängt werden). Was aber läßt sich über Privatisierung aussagen, wenn eine verteilungspolitische Wertung nicht möglich ist? Wenn es unmöglich und unzulässig ist, Inhalt und Ergebnis festzulegen, so können beide doch danach beurteilt werden, in welchem Prozeß sie zustande gekommen sind und welchen Kriterien dieser Prozeß genügt 3. Relativität sozialer Ziele Im persönlichen Umgang neigen die meisten Menschen zu Entgegenkommen und Rücksicht Sie nehmen gerne kleine Einschränkungen auf sich, um dem Nachbarn einen großen Gefallen zu tun. In der arbeitsteiligen Wirtschaft haben aber häufig Abwesende die Kosten entgegenkommenden Verhaltens zu tragen. Je mehr Kosten Dritten angelastet werden können, desto konzilianter können sich zwei Marktpartner begegnen. Die Auswirkungen sind bisweilen spektakulär, so im Falle jener öffentlichen Institution, die einen unliebsamen Mitarbeiter auf einen überflüssigen Posten weglobte, welcher (zum Trost) um so höher dotiert war.

Unbestritten stehen auch hinter öffentlichen . Einrichtungen gute Intentionen, sind deren Beschäftigte bestrebt, Gutes zu tun. Eine Beurteilung ist jedoch zugleich immer eine Frage der Abgrenzung. Bezieht man in diesem Falle die Kosten für Dritte mit ein, dann wird häufig des Guten zu viel getan.

Das Problem der Abgrenzung stellt sich auch bei der Leistungsbeurteilung der öffentlichen und der privaten Produktion. Die Leistung einer Organisation kann nämlich nicht beurteilt werden, bevor das Abgrenzungsproblem gelöst (genauer: entschieden) ist So kann eine Leistung aus betriebswirtschaftlicher Sicht durchaus effizient sein und gleichzeitig auf gesellschaftlicher Ebene zur Ressourcenverschwendung beitragen. Betriebswirtschaftliche Effizienz beeinträchtigt immer dann die gesellschaftliche Leistungsfähigkeit, wenn externe Effekte (soziale Kosten oder Nutzen) vorliegen.

Es mag sein, daß öffentliche Unternehmen zwar etwas teurer produzieren, aber dafür soziale Kosten vermeiden, die ihre betriebswirtschaftlichen Mehrkosten bei weitem übersteigen, oder aber, daß sie in der Lage sind, öffentliche Güter und Dienste besonders wirtschaftlich bereitzustellen. Diese Möglichkeit ist vor allem dort gegeben, wo sozialer Nutzen als Nebenprodukt geschaffen wird und die fehlende Ausschlußmöglichkeit von Nicht-Zahlern private Unternehmen davon abhält, die entsprechende Leistungen anzubieten Ein aktuelles Beispiel liefert die Verstaatlichung der französischen Großindustrie im Bereich der Elektronik zu Beginn der achtziger Jahre. Sie wendet sich nämlich nicht gegen die Produktion von Marktgütern, sondern soll im Gegenteil die Ausrichtung der französischen Industrie auf den (Welt-) Markt langfristig stimulieren. Der direkte Staatseingriff richtet sich vor allem auf die Forschungspolitik der Unternehmen: Während private Unternehmungen offenbar zu wenig Gewicht auf die Grundlagenforschung legen, weil ein Teil der Ergebnisse auch ohne Entgelt den Konkurrenten zukommt, soll der direkte Staatseinfluß die Forschungsanstrengungen auf ein national erwünschtes Niveau anheben

Andere gesellschaftliche Ziele, zu deren Verfolgung öffentliche Unternehmen eingesetzt werden, sind vor allem sozialpolitischer Natur: öffentliche Produktion zur Stabilisierung der Beschäftigung (so insbesondere in Österreich), zur Sicherung einer räumlich einheitlichen Versorgung (so vor allem in der Bundesrepublik Deutschland) und als Gegengewicht zu Diskriminierungen auf dem Arbeitsmarkt, was insbesondere in den Vereinigten Staaten ein wichtiges Argument gegen Privatisierung darstellt Unternehmen haben indes keine Möglichkeit derartige zusätzliche Ziele zu verfolgen, solange keine Abstriche vom Gewinn hingenommen werden. Wie von den Gegnern der Privatisierung zu Recht angeführt wird, relativiert die Existenz dieser Möglichkeit die üblichen Kostenvergleiche, doch ist dies kein hinreichender Grund für eine öffentliche Produktion, denn die Abschwächung des Gewinnmotivs stellt noch lange nicht sicher, daß die Manager diesen unternehmensexternen Zielen Rechnung tragen. Im Zweifel stehen auch Ihnen die Interessen im Geschäftsbereich (seien es die der Mitarbeiter, der Lieferanten oder der Kunden) am nächsten. Andererseits werden sie besonders populären Zielen zu viele Mittel widmen, nämlich so viele, als sie damit Lorbeeren gewinnen können (unabhängig davon, ob diese Mittel nicht viel besser anderen Zielen dienen können). Wenn die Aufhebung des Gewinnanreizes die ausschließliche Verfolgung gesellschaftlicher Ziele garantieren würde, gäbe es keine ökonomischen Gründe für eine private Produktion. In Wirklichkeit müssen öffentlichen Unternehmen einzelne Zile vorgegeben und deren Verfolgung überwacht werden. Allerdings: Zum einen können sich hinter den politisch vorgegebenen Zielen Partikularinteressen verbergen. Zum anderen stößt die Überwachung auf Grenzen, denn die Unternehmensführung besitzt einen Informationsvorsprung, der nur teilweise und unter hohen Kosten einzuholen ist Die Kosten der Überwachung setzen der öffentlichen Produktion Grenzen.

Staatseigentum bezweckt also, gewinnstrebiges durch weisungsgebundenes Verhalten zu ersetzen. Weisungsgebundene Produktion schneidet vergleichsweise um so besser ab, je mehr Sorgfalt auf die institutioneile Gestaltung der Anreize verwendet wird. Damit geht die Beurteilung der öffentlichen Produktion weit über die Bedeutung der Eigentumsver-B hältnisse hinaus, denn für die Anreize sind, sowohl in öffentlichen als auch in privaten Unternehmen, eine ganze Reihe von Einflußfaktoren entscheidend. An diesen Einflußgrößen anzusetzen, scheint fruchtbarer, als sich den Idealvorstellungen gesellschaftsverpflichteter Weisungen und Kontrollen hinzugeben. Ebenso scheint eine Privatisierungsdebatte auf tönernen Füßen zu stehen, die das Potential dieser Einflußfaktoren nicht erfaßt.

IV. Institutioneller Vergleich: Informationsprobleme und gezielte Anreize

„Effizienz“ ist das Ergebnis eines Prozesses. Effiziente Institutionen schaffen jene individuellen Verhaltensanreize, die es einer Gesellschaft insgesamt erlauben, ihre (freiwillige) Kooperations-und Tauschbereitschaft möglichst ohne die (unkompensierte) Belastung Dritter auszuschöpfen. Eine Voraussetzung für eine effiziente Organisation der Gesellschaft ist demzufolge die zweckmäßige Grenzziehung zwischen öffentlicher und privater Produktion, öffentliche Produktion kann vorteilhaft sein, wenn die Herstellung von Marktgütern (z. B. die Energieerzeugung) sich besonders günstig mit der Verfolgung außermarktlicher Ziele (z. B.dem Ausgleich regionaler Disparitäten) verbinden läßt. Die Bewertung der außermarktlichen Ziele richtet sich nach den Präferenzen der Bürger. Mit einer effizienten Grenzziehung durch die Politik ist nur zu rechnen, wenn sich 1. die Präferenzen der Bürger im Entscheidungsprozeß durchsetzen können und wenn 2. die Bürger über die Eigenheiten öffentlichen und privaten Eigentums informiert sind

Mit Staatseigentum kann die wirtschaftliche Leistungserstellung in direkter Weise gesteu-

ert werden. Gleichzeitig beinhaltet es aber auch einen größeren Spielraum (als privates Eigentum), der von den Managern öffentlicher Unternehmen nach Ermessen genutzt werden kann. Je mehr außermarktliche Aufgaben und Ziele einem öffentlichen Unter-

nehmen zugewiesen werden, desto schwieriger wird seine Überwachung.

Die Bürger müssen demnach zwischen anspruchsvollen (außermarktlichen) Zielaufla-

gen und eingeschränkter Kontrollierbarkeit abwägen. Diese Wahl ist unumgänglich. Mit Hilfe institutioneller Anreize ist es jedoch möglich, das Verhalten der Unternehmensführung über die direkte Kontrolle hinaus zu beeinflussen. Die Nutzung dieser Möglichkeit ist das eigentliche politische Problem. Erst aus der Nutzung ergibt sich die Frage der Grenzziehung zwischen öffentlicher und privater Produktion. 1. Einfluß des Eigentums Die Überlegung, daß unterschiedliche Eigentumsformen nicht den einzigen Einflußfaktor für das Verhalten von Managern darstellen, heißt noch lange nicht, daß diese unbedeutend sind. Das Interesse der Manager richtet sich nicht ohne weiteres auf einen hohen Unternehmensgewinn; ein großzügiger Umgang mit den Kosten erleichtert im allgemeinen das Leben. Gegen diese Neigung müssen sich die Interessen der Eigentümer durchsetzen, was im Falle des öffentlichen Eigentums besonders schwer fällt Zum einen ist das Eigentum nicht handelbar. Zum zweiten ist es über die Gesamtheit der Stimmbürger/Steuerzahler gestreut, so daß es für den einzelnen nicht lohnt, sich für die Eigentümerinteressen einzusetzen; die politisch bestimmte Kontrollinstanz wiederum wird nicht von Gewinninteressn geleitet Drittens verzichtet der Staat auf den Vorteil, sich auf ein reines Gewinninteresse zu beschränken und fordert statt dessen „Naturalleistungen" in Form der Verfolgung außermarktlicher Ziele Solches Ansinnen ist für die Manager öffentlicher Unternehmen nicht ohne Reiz, denn es vergrößert ihre Möglichkeit, eigene Ziele zu verfolgen. Einerseits ist eine äußere Kostenkontrolle dann wesentlich schwieriger, andererseits er-14) öffnet eine politisch geäußerte Nachfrage die Möglichkeit, sich von der Marktnachfrage abzuheben. Beides kann genutzt werden, um Kosten und Umsatz auszudehnen, was sich für Manager öffentlicher Unternehmen meist auszahlt Aus diesen Gründen ist es nicht überraschend, wenn empirische Untersuchungen festgestellt haben, daß Unternehmen im Staatsbesitz (jeweils im Vergleich zu privaten Unternehmen)

— höhere Löhne zahlen, — Überkapazitäten aufbauen, — ein beschränktes Angebot führen, — eine wenig aktive Preispolitik betreiben und ganz allgemein — träge gegenüber allgemeinen Anpassungen und Innovationen sind

Zur Behebung dieses mißlichen Zustandes kann auf drei Ebenen angesetzt werden:

1. Ausbau der unternehmensexternen Kostenkontrolle; 2. Maßnahmen zur betrieblichen Leistungssteigerung; 3. Stärkung der Bürger-/Konsumentensouveränität. Ein Ausbau der unternehmensexternen Kostenkontrolle (Rechnungshof, Ad-hoc-Maßnahmen der Politiker) genügt sicherlich nicht, um Vorkehrungen grundsätzlicher Natur unnötig zu machen.

Die vorliegende empirische Evidenz über die Wirkung der konkurrierenden Leistungserbringung in amerikanischen Städten (Wasserversorgung, Müllabfuhr) spricht dafür, daß die Intensivierung des Wettbewerbs zwischen öffentlichen und privaten Produzenten (aber auch zwischen mehreren öffentlichen Anbietern) zu größerer Transparenz für die poli-tischen Entscheidungsträger und zu einer kostengünstigeren Leistungserstellung beitrugen und insgesamt die primären Effekte des Staatseigentums auf das Unternehmerverhalten kompensieren konnten. Bereits Transparenz und Regelbindung im Bereich der öffentlichen Produktion erleichtern es den Bürgern, sich für die Durchsetzung ihrer Präferenzen einzusetzen.

Im politischen Bereich ist die föderative Ausgestaltung ein besonders geeignetes Mittel, Wettbewerb zwischen öffentlichen Unternehmen herzustellen. Je kleiner das Gemeinwesen, um so stärker fühlen sich die Bürger (Eigentümer) für die kommunalen Dienste verantwortlich und um so besser können sie die entsprechenden Leistungen in benachbarten Gebieten überblicken. Die wettbewerbssteigernde Wirkung des Föderalismus ist um so intensiver, je stärker die Stellung des Bürgers im politischen Entscheidungsprozeß ist.

Empirische Evidenz liefert eine Studie über die Schweiz. In einer Untersuchung über die Müllabfuhr in den etwas mehr als 100 größten Schweizer Gemeinden kam einer der Autoren zum Ergebnis, daß die öffentliche Müllabfuhr bei gleichen Voraussetzungen zu signifikant höheren Kosten als die private Abfuhr produziert. Wird zusätzlich berücksichtigt, ob eine Gemeinde ein repräsentatives oder aber ein direkt-demokratisches System aufweist (im letzten Fall mit direkten Einspruchsmöglichkeiten der Bürger im politischen Prozeß bis hin zur Referendumsdrohung oder deren Durchführung aufgrund einiger weniger Unterschriften), dann ergibt sich hinsichtlich der unterschiedlichen Produktionsarrangements zwar immer noch ein signifikanter Einfluß, doch übt die stärkere Stellung des Bürgers in direkten Demokratien einen kostendämpfenden Druck aus.

In Gemeinden mit direkter Demokratie und privater Müllabfuhr sind die durchschnittlichen Abfuhrkosten (pro Haushalt) am niedrigsten. Die Kosten sind um 9 % höher, wenn anstelle der privaten eine städtische Müllabfuhr gewählt wird. Die Stellung des Bürgers im politischen Gemeinwesen ist jedoch-von stärkerem Einfluß als das Produktionsarrangement, denn in Städten mit repräsentativer Demokratie sind die Kosten um 19 % höher als in direkten Demokratien (mit demselben Produktionsarrangement). Die Kosten sind erwartungsgemäß in Gemeinden mit repräsentativer Demokratie und städtischer Müllabfuhr am höchsten (29%).

V. Schlußfolgerungen im Lichte politischer Interessen

Was verschafft den öffentlichen Unternehmen soviel Aufmerksamkeit? „öffentliche Unternehmung“ ist ein weiter Begriff, der eine Vielfalt wirtschaftlicher Verhaltensweisen abdeckt. Die eine strebt uneingeschränkt nach Gewinn, die andere widmet sich vornehmlich dem Wettstreit um Haushaltsmittel. Die eine verschmutzt die Umwelt mehr als ihre kapitalistischen Konkurrenten, die andere betreibt Umweltschutz (fast) um jeden Preis. Kaum ein Produktionsbereich scheint ihnen unzugänglich: es sind, zumal in internationaler Perspektive, keine klaren Grenzen für die öffentliche Produktion auszumachen und noch viel weniger klare Kriterien.

Eine Abgrenzung öffentlicher privaten Unternehmen ist im Rahmen von Effizienzfragen aber nur sinnvoll, wenn damit gemeinsame Verhaltensweisen isoliert werden können; denn Effizienz ist, wie oben dargelegt, nur in einer Analyse des Verhaltens und der Verhaltensanreize erkennbar.

Aus diesem Grund sind die eindeutigen Befunde, wonach öffentliche Unternehmen mit vergleichsweise höheren Kosten produzieren, für die Beurteilung der Effizienz nicht unmittelbar von Bedeutung. Diese Kosten können für sich allein nicht bewertet werden oder zeigen sogar „Meßfehler“ und „willkürliche Prämissen“ an. Die Bedeutung derartiger Kostenvergleiche liegt aber darin, daß sie auf unternehmensexterne Ursachen hinweisen.

Öffentliche Unternehmen besitzen keine inhärenten Eigenschaften, die sie von den privaten unterscheiden würden. Die Manager neigen hier wie dort zu einem großzügigen Umgang mit den Kosten und zu einer Umlen-

kung der Unternehmensziele von den Wünschen der Nachfrager zu den eigenen Intentionen, soweit die Eigentümer ihre Gewinn-Interessen nicht durchsetzen können.

Hier wurzelt der allgemeine Unterschied zwischen öffentlichen und privaten Unterneh-

men: Der Staat als Eigentümer ist häufig verSl>cht, statt eines leicht zu überwachenden Gewinnziels eine Vielzahl direkter Anweisungen vorzugeben, was die Kontrollierbarkeit des Managements erheblich beeinträch-

tgt Ohnehin ist die Kontrolle öffentlicher Unternehmen relativ schwach, weil kein ein-

2elner Bürger in seiner Eigenschaft als Eigen-

tümer einen genügend großen Anreiz hat, sich für seine Unternehmerinteressen einzu-

setzen, während einzelne Bürger als Kunden, Arbeitnehmer oder Lieferanten der öffentlichen Unternehmung ihre politischen Rechte häufig nutzen. Intransparenz und Ermessensspielraum der Unternehmensführung sind um so größer, als direkte politische Anweisungen ad hoc, implizit und widersprüchlich erfolgen. Das Management nutzt diesen Spielraum, die Geschäftstätigkeit auszuweiten, indem es mit Mitteln aus den gewinnbringenden Bereichen zusätzliche unwirtschaftliche Aktivitäten subventioniert. Derartige Aktivitäten sollen den politischen Rückhalt stärken (wofür „soziale“ Zielsetzungen durchaus nicht immer am besten geeignet sind) und die Manager besser-stellen. Letzteres gelingt — gemäß gängiger Besoldungs-und Beförderungspraxis — eher durch eine Umsatzausweitung als durch eine nachfragegerechte, wirtschaftliche Mittelverwendung. Diese Zusammenhänge bieten reichliche Möglichkeiten, die Effizienz der öffentlichen Produktion zu steigern — Möglichkeiten, die näher liegen, lohnender und sicherer sein können als eine Privatisierung.

So zwingt die klare Abgrenzung von Geschäftsbereichen gleichzeitig zu einem sparsamen und nachfragegerechten Mitteleinsatz, sie erleichtert die Kontrolle und erlaubt es, Monopolrechte und privatwirtschaftliche Konkurrenz gezielt einzusetzen.

Die Marktöffnung hält die öffentlichen Unternehmen zu einer Preis-, Produkt-und Innovationspolitik an, die den gesellschaftlichen Knappheiten besser Rechnung tragen. Ein föderativer Aufbau der öffentlichen Produktion und die Stärkung direkt-demokratischer Rechte sind ebenfalls wirksame Ergänzungen zu (hierarchischen) Kontrollen, die sich auf die Kosten konzentrieren und in ihren sozialen Zielvorgaben von Partikularinteressen durchsetzt sind.

Partikularinteressen sind gleichfalls in der Privatisierungsdiskussion auf Bundesebene erkennbar. Interessengruppenpolitik zeichnet sich durch fortwährende und einfallsreiche Auseinandersetzungen mit den Haushalts-zwängen und durch eine Vielzahl staatlicher Eingriffe aus, die einzelnen Gruppen Pfründe (zu Lasten Dritter) sichern und um so härter verteidigt werden, je stärker sie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit beeinträchtigen. Privatisierungsvorschläge, die jenem politischen Prozeß entspringen, der für Partikularismus und politisches Stückwerk verantB wörtlich gemacht wird, müssen daran zu erkennen sein: Sie versprechen beträchtliche Staatseinnahmen und eine geringe Reduktion jener Ineffizienz, welche die Politik bis dahin geschaffen und toleriert hat

Damit bleiben nicht nur die vorhandenen Chancen der Privatisierung ungenutzt Die Veräußerung von Staatseigentum schafft vielmehr finanzielle Spielräume für eine neue Runde der alten Politik.