I. Das Ende der Nachkriegshegemonie
Als das Außenministerium der Vereinigten Staaten am 12. Juni 1984 in einer Presseerklärung des 50. Jahrestages der Unterzeichnung des „Reciprocal Trade Agreements Act of 1934" gedachte, hatte dies durchaus gegenwartsbezogene Gründe Erinnert werden sollte daran, daß an diesem Tag vor 50 Jahren die USA mit jenem Gesetz in einer hochgradig protektionistischen internationalen Umwelt von sich aus den Übergang zu einem Abbau von Zollschranken vollzogen. Und gemeint war wohl mit der Jubiläums-Botschaft, daß auch heute zunehmende protektionistische Entwicklungen in der Weltwirtschaft die USA nicht von ihrer freihändlerischen Tradition abbringen können.
Der „Reciprocal Trade Agreements Act" von 1934 hat in diesem Zusammenhang freilich noch eine weitergehende Dimension. Er bezeichnet aus heutiger Sicht den Beginn der amerikanischen weltwirtschaftlichen Dominanz, die nach dem Zweiten Weltkrieg zu der von den USA durchgesetzten weltweiten liberalen Handelsordnung auf der Basis des Meistbegünstigungsprinzips, dem „General Agreement on Tariffs and Trade" (GATT) führte Und — dies war eine wichtige innenpolitische Absicherung der Dominanzrolle der USA — er konstituierte den seitdem im wesentlichen bewährten Grundsatz weitreichender handelspolitischer Vollmachten des Präsidenten gegenüber dem Kongreß
Die amerikanische ökonomische Hegemonie deutete sich in den auf der Grundlage des Gesetzes von 1934 abgeschlossenen bilateralen Handelsabkommen mit Großbritannien und gut zwei Dutzend weiterer Staaten in den dreißiger Jahren zunächst nur an. Aufgrund der durch den Zweiten Weltkrieg zugunsten der USA grundlegend verschobenen globalen wirtschaftlichen Kräfteverhältnisse prägte sie nach 1945 für 25 Jahre unangefochten die internationale Wirtschaftsordnung. In einer ersten Folge von drei Verhandlungsrunden von 1947 bis 1951 und drei weiteren Runden zwischen 1960 und 1967 kam es zu umfassenden Zollreduktionen. Die USA räumten dabei ihren Handelspartnern um der Zustimmung zum Prinzip des multilateralen Abbaus tarifärer Handelshemmnisse willen das Recht ein, im Rahmen des GATT-Systems bestimmte regionale Präferenzsysteme aufrechtzuerhalten bzw. einzurichten. Mit dieser von ihnen in gewissem Umfang in Kauf genommenen Asymmetrie der Handelsliberalisierung stabilisierten die USA die von ihnen eingerichtete hegemoniale Ordnung der Weltwirtschaft so lange, bis die Kosten dieser Politik ihren Nutzen zu übersteigen begannen Den vorläufigen Höhepunkt des so geschaffenen Systems der Stabilität durch Liberalisierung repräsentieren der von Kennedy forcierte und schließlich im Oktober 1962 unterzeichnete „Trade Expansion Act", der die Regierung zu neuen weitreichenden Zollsenkungen für nahezu das gesamte Spektrum von Industrie-und . Agrargütern im Rahmen multilateraler Vereinbarungen ermächtigte und die auf dieser Grundlage eingeleitete sechste Zollsenkungsrunde des GATT, die sogenannte Kennedy-Runde, die vom 4. Mai 1964 bis 15. Mai 1967 in Genf abgehalten wurde.
Im Licht der folgenden Entwicklung wird diese von manchen Autoren als „zuviel des Guten" charakterisiert Noch während der stufenweisen Implementierung ihrer Ergebnisse (1968— 1972) kam es zu einer nachhaltigen Destabilisierung der Welthandelsordnung. Die Fähigkeit und Bereitschaft der USA, einzelne Abweichungen von den GATT-Handelsprinzipien seitens anderer Staaten ohne Vergeltungsmaßnahmen zu tolerieren, wurde nun durch die wachsende Stärke der Handelspartner, zunächst vor allem der EG, außerordentlich strapaziert.
Konfliktfelder waren zwei jener Bereiche, die auch heute noch im Vordergrund handelspolitischer Aktivitäten innerhalb des atlantischen Bündnisses stehen: die Stahlexporte Japans und der EG in den amerikanischen Markt — hier hatte der auf Importe entfallende Marktaneil von 4, 7% 1961 auf 16, 7% 1968 zugenommen — und der Agraraußenhandel, wo der sich entwickelnde Gemeinsame Agrarmarkt der EG zu einem störenden Zentrum der Protektion und der Wettbewerbsverzerrungen wurde. Am 14. Januar 1969 kam es zur ersten Vereinbarung über freiwillige Exportselbstbeschränkungen für Stahl mit den japanischen und europäischen Anbietern.
In den folgenden zwei Jahren wurde der Kongreß mit einer seit Kriegsende nicht gekannten Fülle protektionistischer Gesetzesvorlagen überschwemmt Zwar ist keines dieser Gesetze verabschiedet worden. Der zunehmende Anpassungsdruck auf die amerikanische Wirtschaft, das schwindende Vertrauen in den Dollar als die Leitwährung mit Goldparität und der schnell dahinschmelzende Überschuß der Handelsbilanz, die 1971 dann erstmals seit 1888 einen negativen Saldo aufwies, all das führte jedoch schließlich zu jener
Entscheidung, mit der die Periode unstreitiger Hegemonie der USA in der Weltwirtschaft der Nachkriegszeit ihr Ende fand: Am 15. August 1971 hob Präsident Nixon die Goldkonvertibilität des Dollar auf und verhängte zur Entlastung der Zahlungsbilanz und als Anstoß für eine Anpassung der Wechselkurse eine generelle Abgabe von 10 % auf alle Importe
Es war die Mitteilung der U % auf alle Importe 8).
Es war die Mitteilung der US-Regierung an die Handelspartner der Vereinigten Staaten, daß diese nun nicht mehr bereit seien, die Lasten der Anpassung an die weltwirtschaftlichen Strukturveränderungen im bisherigen Ausmaß zu tragen, daß der Nutzen der bisherigen hegemonialen Ordnung für sie die Kosten nicht mehr rechtfertigte.
Nicht eine Rückwendung zu Protektionismus und außenwirtschaftlichem Isolationismus war damit angesagt, sondern die Forderung nach Neuverhandlung der handelspolitischen Bedingungen, unter denen die nahezu bruch-lose weltwirtschaftliche Expansion der fünfziger und sechziger Jahre stattgefunden hatte 9). Die Ergebnisse dieser Neuverhandlungen, vor allem die Resultate der GATT-Tokio-Runde, und die Reform des handelspolitischen Instrumentariums durch die Handelsgesetze von 1974 und 1979 sind Grundlage und Ausgangspunkt der gegenwärtigen Konflikte und ihrer Handhabung durch die USA Die Entschlossenheit, nicht aus freihändlerischer Prinzipientreue gegenüber wettbewerbsverzerrenden Praktiken der Handelspartner auch noch die andere Wange hinzuhalten, sondern „Protektionismus als das Schwert des Freihändlers" 10) einzusetzen, ist zu einem Merkmal amerikanischer Außenwirtschaftspolitik seit Ende der sechziger Jahre geworden.
II. Amerikanische Außenhandelspolitik in den siebziger Jahren
Die destabilisierenden wirtschaftlichen Entwicklungen in den siebziger Jahren, die Ölkrisen von 1973/74 und 1979/80, die weltweite Rezession von 1974/75 und die vom sprunghaften Anstieg der Rohstoffpreise und seiner geld-und fiskalpolitischen Bewältigung durch die westlichen Industriestaaten ausgehende globale Inflation, beeinflußten zwar nachhal-tig die wirtschaftliche Situation der USA und ihre internationale Wettbewerbsposition Die außenhandelspolitische Reaktion darauf fiel jedoch insgesamt zunächst eher maßvoll aus. In einem stark protektionistisch gestimmten innenpolitischen Umfeld ergriff die Regierung Nixon im Frühjahr 1973 eine bemerkenswerte handelspolitische Initiative. Sie brachte den Entwurf eines umfassenden neuen Handelsgesetzes im Kongreß ein, der in seiner wesentlichen Orientierung alles andere als protektionistisch war. 1. Der Trade Act von 1974 und sein wirtschaftliches Umfeld Mit der Verhängung der vorübergehenden Importabgabe im August 1971 war die Auf-kündigung des inneramerikanischen freihändlerischen Konsensus, die in der wissenschaftlichen und politischen Öffentlichkeit unter den zunächst ganz auf die USA bezogenen Schlagworten des „Neomerkantilismus" bzw.des „Neuen Protektionismus" kommentiert wurde quasi regierungsamtlich bestätigt worden. Zugleich waren jene Maßnahmen der Auftakt heftiger handelspolitischer Auseinandersetzungen mit der EG und Japan, in deren Verlauf erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg wieder das Wort vom „drohenden Handelskrieg" die Öffentlichkeit bewegte.
Stein des amerikanischen Anstoßes waren vor allem die Handelsverluste, die die Wirtschaft der USA aus der EG-Erweiterung von 1973 zu erwarten hatte und für die man kompensatorische Handelsvergünstigungen forderte, die zunehmenden Exportsubventionen für EG-Agrarprodukte, die bilateralen Präferenzvereinbarungen der EG mit Drittländern, schließlich der noch immer extrem hohe Protektionsgrad Japans. In den meisten dieser Punkte (der EG-Agrarhandel ist die Ausnahme) konnten die USA zwischen 1972 und 1974 wesentliche Konzessionen ihrer Partner erreichen, womit der Weg frei wurde für die von Präsident Nixon vorgeschlagene neue GATT-Runde, die Tokio-Runde.
In den Vereinigten Staaten wurde damit eine neuerliche gesetzliche Verhandlungsvollmacht für den Präsidenten erforderlich. Angesichts der umfangreichen Tagesordnung der geplanten neuen Runde kam jedoch eine einfache Verlängerung bzw. Erweiterung der Vollmachten aus dem Trade Agreements Act von 1934, wie sie noch bis in die sechziger Jahre praktiziert worden war, nicht mehr in Frage. Denn zur Verhandlung standen nicht nur wie bisher die Zölle an, sondern vor allem die immer wichtigeren nichttarifären Handelshemmnisse. Der Trade Act von 1974 wurde natürlich nicht in der Form verabschiedet, in der er eingebracht worden war. Gleichwohl zeigten sich die skeptischsten europäischen Propheten eines nicht mehr zu bremsenden amerikanischen Protektionismus überrascht, wie weit das fertige Gesetz von ihren pessimistischen Prognosen entfernt war Seine wichtigsten Bestimmungen betreffen neben der Ermächtigung des Präsidenten zu den neuen GATT-Verhandlungen, den hier nicht zu behandelnden Bedingungen für das Einräumen der Meistbegünstigungsklausel im Handel mit am GATT nicht beteiligten Staaten (also vor allem den sozialistischen Staaten und der Einführung eines allgemeinen Präferenzsystems (Generalized System of Prefereces, GSP) für Entwicklungsländer vor allem das Verfahren in den verschiedenen Fällen von Marktstörungen durch Importe und „unfairer Handelspraktiken" durch ausländische Handelspartner. In den letzteren Fällen, gemeint sind vor allem Dumping sowie direkte und indirekte Exportsubventionen, wurden durch das Handelsgesetz von 1974 bisher geltende Regelungen präzisiert und damit zum Teil auch enger definiert.
Wichtig an den Verfahrensfestlegungen durch den Trade Act von 1974 ist vor allem ihre größere Rechtsförmlichkeit. Die Klage-steiler aus der Wirtschaft haben einen Anspruch auf Entscheidung ihres Anliegens innerhalb weniger Monate. Der Ermessensspielraum der Exekutive hat in diesem Punkt etwas abgenommen. Problematisch ist der doch noch erhebliche Ermessensspielraum der fünfköpfigen International Trade Commission (ITC), wenn sie durch Mehrheitsentscheid zu ihrem Urteil über Tatbestände kommt, die die gesetzlich vorgesehenen Gegenmaßnahmen begründen
Die Wirksamkeit des Verfahrens ist sicherlich gestiegen. Andererseits hat es das politische Gewicht Protektion suchender Branchen oder Firmen aber auch etwas geschwächt. Denn Protektionsanliegen, die von der ITC abschlägig beschieden worden sind, etwa weil nach ihrem Urteil für die behauptete wirtschaftliche Schädigung weniger die Import-konkurrenz als eine allgemeine konjunkturelle Absatzschwäche verantwortlich ist, haben es schwerer, im politischen Bereich Unterstützung zu finden. 2. Die Tokio-Runde des GATT Noch während die Nixonsche Gesetzesvorlage im Kongreß beraten wurde, kamen die Vorbereitungen für die neue Handelsrunde entscheidend voran. Eine Ministerkonferenz der GATT-Staaten im September 1973 in Tokio faßte den formellen Beschluß zur Eröffnung der Verhandlungen. Diese selbst begannen am 11. Februar 1975 in Genf und wurden am 12. April 1979 abgeschlossen. Die USA verbanden mit der Tokio-Runde die Zielsetzung, durch einen umfassenden weiteren Abbau von tarifären und nichttarifären Handels-hemmnissen ihren eigenen Exporten verbesserte Marktchancen auf dem Weltmarkt zu verschaffen und so verlorenes Terrain wieder gutzumachen und ihrem anhaltenden Handelsbilanzdefizit entgegenzuwirken. Geplant war, alle Zollsätze auf Industrie-und Agrargüter unter 5 % zu streichen, die darüber liegenden Sätze um 60 % zu kürzen. Ferner sollten die zunehmenden nichttarifären Handels-hemmnisse verbindlichen internationalen Regeln unterworfen und damit ihre Anwendung nationalstaatlicher Beliebigkeit entzogen werden. Hinzu kamen als Verhandlungsgegenstände effizientere Schlichtungsverfahren in Handelsstreitigkeiten und Präferenzen für Entwicklungsländer.
Die 1979 erzielten Ergebnisse fielen zwar hinter die amerikanischen Vorstellungen zurück, konnten aber gleichwohl von den USA als Erfolg auf dem Weg zu einer weiteren Handels-liberalisierung und Eindämmung gerade des nichttarifären Protektionismus verstanden werden
Vereinbart wurden:
— eine allgemeine Zollsenkung, die nach einer Progressionsformel für höhere Zollsätze stärker ausfiel als für niedrige. Ausgespart blieben davon jedoch wie schon in der Kennedy-Runde bestimmte importempfindliche Produktgruppen wie Textil, Bekleidung, Schuhe, für die wesentlich geringere Zollsenkungen vereinbart wurden. Der Zollabbau soll stufenweise im Zeitraum von 1980 bis 1986 durchgeführt werden. Verschiedene Staaten, darunter die USA und die EG, haben ihn vorfristig realisiert; — ein Abkommen über die Zulässigkeit von Ausgleichsmaßnahmen gegen wettbewerbs-verzerrende Subventionen („Agreement on Subsidies and Countervailing Measures");
— die Erneuerung und Präzisierung des bestehenden Abkommens über Anti-Dumping-Maßnahmen; — ein Abkommen über faire Wettbewerbs-bedingungen bei der Vergabe öffentlicher Großaufträge;
— der Abbau handelshemmender Regelungen über technische Normen sowie diskriminierender Praktiken bei der Zollwertfestsetzung und Importlizenzierung;
— ein Informationsaustausch beim Handel mit Rindfleisch und Milchprodukten;
— die Beseitigung von Handelshemmnissen für Zivilflugzeuge. 3. Ergebnisse der Tokio-Runde: Streit-gegenstände der achtziger Jahre?
Die Bedeutung des erreichten Ergebnisses für die USA soll an den drei wichtigsten Bereichen kurz verdeutlicht werden.
Im landwirtschaftlichen Bereich gelang es den USA wie schon in der Kennedy-Runde erneut nicht, die EG zur Senkung ihrer Außenzölle zu bewegen, da deren unverzichtbare, weil systembedingte Funktion des — variablen — Ausgleichs zwischen Importpreis und EG-Marktpreis eine prozentuale Kürzung nicht zuläßt. Erreicht wurde als Kompromiß eine Zollsenkung bzw. Zollbefreiung für eine größere Zahl von Agrarprodukten, bei denen schon bislang die USA eine starke Marktposition in der EG hatten; bekanntestes Beispiel, das der EG einige Probleme bei der Regulierung des Milchmarktes bereitet, sind die Getreidesubstitut-Futtermittel. Auch die USA machten einige Zollkonzessionen im Agrarbereich, von denen vor allem Entwicklungsländer profitierten.
Der Verhaltenskodex für öffentliche Auftragsvergabe brachte einen bemerkenswerten Durchbruch im Prinzip und wurde dementsprechend von der Regierung Carter gefeiert. Er trat ein Jahr später als die übrigen Abkommen am 1. Januar 1981 in Kraft; über seine Bewährung läßt sich noch kein fundiertes Urteil bilden. Der Code verbietet grundsätzlich alle expliziten und impliziten „buy national" -
Regeln, so auch in den USA die Bestimmungen des Buy-American-Act von 1976, nach dem ausländische Anbieter bei öffentlichen Aufträgen erst zum Zuge kommen, wenn ihr Angebot um mindestens 6 bis 12 % unter dem billigsten amerikanischen liegt. Allerdings haben sich die USA wie auch andere Staaten zahlreiche Ausnahmen an Beschaffungsinstanzen wie an Produktgruppen vorbehalten.
Sowohl die Breite der Anwendung wie die effektive Durchsetzung des . Agreement on Government Procurement" sind damit noch ziemlich offen, zumindest wurde es in nur wenigen Fällen tatsächlich ausgereizt.
Ebenso schwierig anzuwenden, wie er auszuhandeln war, ist auch der Subventionscode.
Subventionen, läßt sich mit guten ökonomischen Gründen behaupten, verzerren prinzipiell den Wettbewerb. Und sie nehmen derzeit in ihrer Bedeutung als binnen-und außenwirtschaftspolitisches Instrument eher zu als ab
Ein Problem sind gleichwohl ihre exakte Definition und die Messung bzw. Bewertung ihrer Wirkung. Der Subventionscode präzisiert hier die bisher geltenden Regeln des GATT.
Nach ihnen lag eine Exportsubvention, die Ausgleichsabgaben erlaubte, nur dann vor, wenn der Exportpreis des betreffenden Produkts durch die Subvention unter den Inlandspreis gedrückt wurde. Für Agrarprodukte und Rohstoffe waren Gegenmaßnahmen erst erlaubt, wenn ein Land mit Hilfe von Subventionen sich mehr als einen „gerechten Marktanteil" verschafft. Jetzt ist der Nach'weis des niedrigeren Exportpreises nicht mehr notwendig, und auch Subventionen auf nichtagrarische Rohstoffexporte sind per se ausgleichsabgabefähig. Zudem ist eine zweite sehr wichtige Kategorie berücksichtigt, die binnenwirtschaftlich begründeten Subventionen, entsprechend der sehr weitreichenden Definition des ersten amerikanischen Chefdelegierten bei der Tokio-Runde, Harald Malmgren: „... als Subvention kann jede Regierungsmaßnahme angesehen werden, die bewirkt, daß die gesamten privaten Nettoproduktionskosten eines Unternehmens oder einer bestimmten Branche unter dem Niveau liegen, das bei gleichem Output ohne Staats-aktivität erreicht würde."
Unter diese breite Definition der sogenannten „domestic subsidies" fällt beinahe alles an regionaler und sektoraler staatlicher Wirtschaftspolitik: Steuer-und Kreditvergünstigungen und andere Investitionsförderungsmaßnahmen, Subventionen für vorgelagerte Produktionsstufen („upstream subsidies" — etwa die Kokskohlesubvention für die deutsche Stahlindustrie) und der gesamte Komplex des „industrial targeting", der gezielten industriepolitischen Förderung einzelner aussichtsreicher Branchen bis zu ihrer Durchsetzung auf dem Weltmarkt.
Die USA hatten sich als Gegenleistung für die Annahme des Subventionscode verpflichtet, ihre Ausgleichsabgabengesetzgebung, an der sie im Prinzip hätten festhalten dürfen, da sie älter war als das GATT-Abkommen selbst, den neuen Bestimmungen anzupassen. Das bedeutete, daß zur Verhängung von Ausgleichsabgaben gegen „unfaire Handelspraktiken" dieser Art ebenfalls wie bei der normalen Schutzklausel eine feststellbare Schädigung amerikanischer Unternehmen oder Branchen durch die ausländische Subvention eine notwendige Bedingung wurde. Die entsprechende Änderung des Trade Act von 1974 erfolgte mit dem Trade Agreements Act von 1979 durch den auch die anderen Ergebnisse der Tokio-Runde, soweit notwendig, in den USA Gesetzesform erhielten.
Allein die Tatsache, daß dieser ganze Komplex Gegenstand eines GATT-Abkommens wurde, ist ein bemerkenswerter Erfolg für die USA denn „die Tokio-Runde befaßte sich erstmals mit Praktiken, die bislang strikt als innere Angelegenheiten souveräner Regierungen angesehen worden waren — öffentliche Beschaffung, Produktstandards und sogar binnenwirtschaftliche Subventionen. Diese Erfahrung liefert einen Präzedenzfall für weitere Fortschritte der internationalen Disziplin bei Subventionen in den späten achtziger und neunziger Jahren." Man sollte hinzufügen, daß auf dem Weg dahin diese Regelung zunächst einmal Anlaß zu den härtesten Handelskonflikten der achtziger Jahre gibt, denn würde dieses qualitativ neue Stadium internationaler Handelsgespräche „zu einem logischen Schluß geführt, würden die Staaten über die Harmonisierung ihrer nationalen Wirtschaftspolitiken zu verhandeln haben"
III. Die verschlechterte Wettbewerbsposition der US-Wirtschaft und die inneramerikanische Diskussion um Ursachen und Gegenmaßnahmen
1. Die Daten Die Ende der sechziger Jahre offenbar werdende Verschlechterung der amerikanischen Konkurrenzfähigkeit konnte mit der 1971 und verstärkt nach Beginn des offiziellen Floating im März 1973 einsetzenden Abwertung des Dollar zunächst verdeckt werden, zumindest was ihren Niederschlag in der Handelsbilanz anbetraf. Hier standen die von nahezu allen Industriestaaten hinzunehmenden strukturellen Verwerfungen der Handels-und Kapitalbilanzen im Gefolge der Ölkrise von 1973/74 im Vordergrund. In vollem Umfang machte sich die verschlechterte Wettbewerbsposition der US-Wirtschaft, insbesondere des industriellen Sektors, erst Anfang der achtziger Jahre bemerkbar, als sowohl die öl-und Rohstoffpreissteigerungen wie der Dollarkursverfall durch gegenläufige Entwicklungen abgelöst wurden. Eine etwas eingehendere Analyse der wirtschaftlichen Daten seit 1970 ist daher nützlich für das Verständnis der Handelsbilanzentwicklung der USA in den letzten Jahren und der inneramerikanischen Debatte um die „Deindustrialisierung".
Nach dem Einbruch von 1971 entwickelte sich der Außenhandelssaldo der USA für Industriegüter bis 1980 deutlich besser als die Handelsbilanz insgesamt, unter Einbeziehung von öl und Rohstoffen, seitdem jedoch sehr viel schlechter. Die Ursachen hierfür sind einerseits natürlich in dem starken Importsog für Industriegüter zu suchen, der in den siebziger Jahren von den öl-und rohstoffexportierenden Staaten ausging und sich mit Einsetzen der globalen Rezession überproportional verminderte. Der zweite wichtige Faktor ist der Dollarkurs, der von 1971 bis 1980 drastisch sank, seitdem aber bis Ende 1984 in seinem handelsgewichteten Index wieder deutlich über das Niveau von 1971 stieg. Bemerkenswert sind der starke Anstieg der Außenhandelsverflechtung der USA und die Veränderungen in der Güterzusammensetzung ihrer Exporte und Importe in dieser Zeit. So erhöhte sich die Importquote (das Verhältnis von Importen zum Bruttosozialprodukt) von 3, 3% 1965 auf 9, 8% 1980, um bis 1984 wieder leicht auf 9, 3% zurückzugehen. Die Exportquote stieg von 4% 1965 auf 8, 4% 1980 und fiel bis 1984 wieder auf 6% zurück. In der gleichen Zeit stieg der Industriegüteranteil an den Importen von 51% (1965) über 63% (1980) auf 68% (1984). Bei den Exporten hielt er sich von 1965 bis 1984 in etwa konstant bei 65%. Etwas genauere Auskünfte über die fundamentale Wettbewerbsfähigkeit der US-Wirtschaft lassen sich aus der Entwicklung der wichtigsten immanenten Faktoren ihrer Leistungsfähigkeit, so z. B.der Arbeitsproduktivität, gewinnen
Detaillierte Angaben für einzelne Sektoren und Branchen, für Hoch-und Niedertechnologieindustrien etc. im Vergleich der führenden Industriestaaten ließen ein noch differenzierteres Bild der Stärken und Schwächen der US-Wirtschaft in der internationalen Arbeitsteilung entstehen das beispielsweise die strukturellen Verschiebungen nach Beschäftigtenzahl und Wertschöpfung von traditionellen Basisindustrien zu Hochtechnologie-branchen, vom industriellen zum Dienstleistungssektor verdeutlichen würde. So weist etwa entgegen dem Trend der Handelsbilanz der Überschuß der „sonstigen Dienstleistungen", also der Lizenz-, Patent-, Copyrightgebühren, der Provisionen, Kommissionen und Prämien aus Finanz-und Versicherungsgeschäften etc., kontinuierliche Zuwachsraten auf und ist damit inzwischen zur Stütze der Dienstleistungsbilanz geworden.
über die Bewertung der in den sektoralen und gesamtwirtschaftlichen Daten sich zeigenden Entwicklung sowie über die Wünschbarkeit und die Möglichkeiten einer Umkehr des festgestellten Trends, insbesondere über die Notwendigkeit und Tauglichkeit Industrie-und außenhandelspolitischer Maßnahmen, gehen die Ansichten in der amerikanischen wissenschaftlichen und politischen Öffentlichkeit weit auseinander. Die Diskussion darüber wird unter den Schlagworten der „Deindustrialization", der „erosion of our industrial base“ seit den siebziger Jahren geführt Einen Höhepunkt erreichte sie unter dem Eindruck der tiefen Rezession von 1981/1982. Sie prägt und reflektiert zugleich die politische Willensbildung von Kongreß und Administration zur Außenhandelspolitik und zur Erhaltung der amerikanischen Wettbewerbsfähigkeit. 2. Die Diskussion: komparative Vorteile und ihre politische Beförderung In der Diskussion der letzten Jahre lassen sich drei Gruppen unterscheiden: die „Freihändler", die „Pragmatiker" und die „Protektionisten" Die beiden ersteren sind sich zumindest im prinzipiellen Bekenntnis zum Freihandel einig, nicht aber über die Wege und Mittel der USA, ihn schadlos selbst zu praktizieren und weltweit durchzusetzen. Die dritte Position geht demgegenüber davon aus, daß Freihandel eine Chimäre sei und den wirtschaftlichen Interessen am besten geholfen wäre durch einen staatlich gelenkten Handel („managed trade") gemäß den Prioritäten einer binnenwirtschaftlich orientierten Wachstums-und Beschäftigungspolitik. In den meisten Untersuchungen und Stellungnahmen gehen dabei außenwirtschaftstheoretische und -politische Analysen und Hypothesen einerseits, Konzepte einer makroökonomischen, „angebotsorientierten" Wachstumspolitik bzw. mikroökonomisch geprägter Industriepolitik andererseits eine enge Verbindung ein. a) Dynamische komparative Vorteile und wirtschaftlicher Strukturwandel Die Frage nach den komparativen Vorteilen der USA (und, in einer grundsätzlicheren Fragestellung, der entwickelten Industriestaaten überhaupt) steht zwangsläufig am Beginn der Erörterung notwendiger außen-und binnen-wirtschaftspolitischer Maßnahmen zur Stärkung ihrer Wettbewerbsposition. Sie zu klären, ist um so wichtiger, als die Verteilung komparativer Vorteile, auf deren Grundlage Volkswirtschaften sich spezialisieren, nicht dem statischen Modell einer einmal gegebenen Faktorausstattung entspricht. Sie unterliegt einem dynamischen Prozeß strukturellen Wandels der Faktorallokation, in dessen Verlauf in der einen Branche komparative Vorteile verlorengehen, in anderen neue entstehen Dieser Prozeß, den die Produktzyklustheorie an den Entwicklungsphasen einzelner Produktlinien bzw. Branchen beschreibt führt zu unvermeidlichen Friktionen bei der Neuallokation der Produktionsfaktoren, die meist den einhelligen Ruf der betroffenen Industrien und Arbeitnehmer nach Protektion zur Folge haben.
Von der freihändlerischen Position aus wird dem der Hinweis auf den doppelten nationalen Wohlfahrtsverlust durch Protektion entgegengehalten: der Verzicht auf einen möglichen produktiveren Einsatz der Produktionsfaktoren und der Verzicht auf den Preisvorteil der billigeren Importe Für sie ist die wirtschaftliche Stagnation zahlreicher Branchen der verarbeitenden Industrie in den USA aufgrund geschwundener Wettbewerbsfähigkeit die in Kauf zu nehmende Kehrseite des erwünschten, weil wohlfahrtssteigernden Prozesses wirtschaftlicher Umstrukturierung auf der Basis erzielter „gains from trade": Während eine wachsende Zahl von Produkten billiger aus dem Ausland zu beziehen ist als aus inländischer Fertigung, verlagern sich die Produktionsfaktoren des entwickelten Landes in jene Bereiche, in denen es dank besserer Kapitalausstattung, höherer Produktivität der Arbeit, entwickelterer Infrastrukturweiterhin komparative Vorteile hat, so wie es Samuelson 1981 als den vermutlichen Verlauf einer rationalen Entwicklung der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung beschrieb: „Manufacturing, particularly the simple processes that all can imitate rather easily, will move toward the developing world. North America and Europe will shift resources toward sophisticated technologies, Service Industries, and headquarter functions — in that way contributing both to their own self-interests and the interests of the less affluent.. ."
Dieses Modell wird unter dem Eindruck der eingetretenen Entwicklung jedoch zunehmend kritisiert. Als auslösender Schock gilt das Vordringen Japans in die vorderste Front der Hochtechnologie auf dem Gebiet der Mikroelektronik, das die hier noch bestehenden ausgeprägten komparativen Vorteile der USA reduziert. Dazu kommen die auch nicht ganz erfolglosen Bemühungen der westeuropäischen Staaten, in diesem und anderen Hochtechnologie-Bereichen den Anschluß nicht zu verlieren, und schließlich der Aufbau zunehmend kapital-und technologieintensiver Produktionsprozesse in (Schwellen-) Ländern der Dritten Welt, der die bisherige Vorstellung von internationaler Arbeitsteilung: arbeitsintensive Produktion für Billiglohnländer, kapitalintensive für die — alten — Industriestaaten, zu dementieren scheint. Die daraus abgeleitete radikale Absage der „Protektionisten" an das Freihandelsprinzip bleibt freilich eine Außenseiterposition
Die Einwände der Pragmatiker gegen ein „laissez-faire" gemäß dem freihändlerischen Modell des internationalen Strukturwandels zielen darauf ab, daß die „echten" komparativen Vorteile wegen staatlicher Eingriffe im internationalen Handel nicht zum Tragen kämen. Die hiermit eingeleitete Diskussion über die Unterscheidung von „wirklichen" und politisch gesetzten „arbitrary comparative advantages" liegt dem Konzept des „fairen Handels" zugrunde, von dem die Außenhandelspolitik der Regierung Reagan bestimmt wird. Gerade weil sie praktische Relevanz hat für die Legitimierung staatlicher Eingriffe in den internationalen Handel zur Durchsetzung eigener „echter" bzw. zur Kompensation auslän-discher „unechter" komparativer Vorteile, gefährdet diese Unterscheidung freilich das ganze traditionelle außenwirtschaftstheoretische Freihandelskonzept und das auf ihm beruhende GATT-System Denn es erweist sich als äußerst schwierig, konsensfähige präzise Kriterien zu finden und so einen möglichen protektionistischen Wettlauf um die Durchsetzung der „wirklichen komparativen Vorteile" zu vermeiden.
Gegen die pessimistische Argumentation der „Protektionisten" werden hingegen auch von pragmatischer Position aus die bestehenden komparativen Vorteile der USA (und anderer Industriestaaten) unterstrichen, wie es etwa der bisherige amerikanische Handelsbeauftragte William Brock in einer bemerkenswerten Polemik in der „Washington Post" gegen Wolfgang Hager tat b) Industriepolitik Erhebliche Bedeutung gewann in den letzten Jahren die Diskussion darüber, ob die USA ihre industrielle Wettbewerbsfähigkeit durch eine eigene kohärente Industriepolitik nach dem Vorbild vor allem Japans fördern sollten Entsprechende Vorstellungen übernahm im politischen Raum vor allem die Demokratische Partei, als Alternativkonzept zur strikt marktorientierten Wirtschaftspolitik der Regierung Reagan, und machte sie zum Thema mehrerer ausführlicher Kongreß-Hearings. Das Industriepolitik-Konzept und seine Prämissen sind allerdings in mancher Hinsicht umstritten Als fraglich gilt bereits, ob das erklärte Vorbild, die Industriepolitik des japa34) nischen „Ministry of International Trade and Industry" (MITI), überhaupt als erfolgreich angesehen werden kann. Gegen die Begründung japanischer Exporterfolge aus der zentralen industriepolitischen Strategie des MITI, in Kooperation mit den monopolartigen japanischen Konglomeraten zukunftsträchtige Produktionen für die Eroberung ausländischer Märkte zu fördern („industrial targeting"), wird eingewandt, daß die höhere Wettbewerbsfähigkeit der japanischen Exportindustrie höherer Arbeitsproduktivität, einer besseren, langfristig orientierten Unternehmenspolitik und einer im Vergleich zu den USA wesentlich höheren Sparquote zu verdanken ist
Die Meinungen gehen auch darüber auseinander, ob eine systematische, kohärente Industriepolitik für das marktwirtschaftliche System der USA überhaupt ein taugliches Mittel sei. Namhaftester Befürworter aus dem Bereich der Wissenschaft ist Robert B. Reich Seine These: Der Markt leitet das Kapital nicht an die richtigen Stellen. Die zahllosen schon bestehenden staatlichen Einzelmaßnahmen mit industriepolitischem Charakter: steuerliche Sondervergünstigungen und Subventionen, staatliche Forschungsund Entwicklungsaufwendungen im Hochtechnologiebereich mit Schwerpunkt Militär und Raumfahrt sind untauglich für die Stärkung der kommerziellen Wettbewerbsfähigkeit der Industrie. Die USA brauchen „eine kohärente und koordinierte Industriepolitik, die das Ziel verfolgt, die Realeinkommen der Bürger durch Verbesserung der Investitionsstruktur zu steigern, statt sich lediglich auf die Globalgrößen der Investitionen zu konzentrieren"
Die Einwände dagegen kommen vor allem aus dem Lager der „Supply-Sider", der Vertreter der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik. Eine gezielte sektorale Industriepolitik, die Förderung zukunftsträchtiger Industrien durch bürokratische Entscheidung, heißt es, widerspricht nicht nur zutiefst dem Charakter der amerikanischen „industrial democracy". Sie ist auch gegenüber der Ressourcenallokation über Marktmechanismen ineffektiv, ja kontraproduktiv. Daß sie nicht nötig ist, zeigen die US-Exporterfolge, der wachsende Handelsbilanzüberschuß im Hochtechnologie-Sektor. Es komme vielmehr darauf an, durch eine geeignete makroökonomische Wirtschaftspolitik, durch allgemeine steuerliche Anreize, durch Beseitigung von Investitionshemmnissen etc. das generelle Investitionsklima zu verbessern
Und schließlich ist man sich keineswegs einig, ob die Industriepolitik als zulässiges Mittel der Staaten anzusehen sei, ihre Wirtschaft wettbewerbsfähig zu erhalten, oder ob nicht die USA der Industriepolitik ihrer Konkurrenten mit außenhandelspolitischen Instrumenten entgegentreten sollten. Gegen eine solche außenhandelspolitische Offensive steht wiederum die Erinnerung daran, daß auch die USA längst ihre industriepolitische Unschuld verloren haben, sowie die Mahnung, die Robert Reich zum Abschluß einer mehrstündigen Anhörung im Repräsentantenhaus formulierte: . Jedes Industrieland einschließlich uns betreibt aktiv Exportförderung und subventioniert und erleichtert Anpassungsprozesse. Die wirkliche Frage ist nicht Freihandel oder Staatsintervention, die wirkliche Frage lautet, wie Nullsummensituationen vermieden werden können, wo ein Land X auf Kosten eines Landes Y profitiert, und wie Positivsummen’-Situationen gefördert werden können, wo die Länder X und Y sich gemeinsam bemühen, Kapital und Arbeit aus schrumpfenden Sektoren hinaus in aufstrebende Sektoren zu bewegen, mit Erleichterungen für den Übergangsprozeß.“ c) Außenhandelspolitik Die Diskussion der Pragmatiker über Probleme und Optionen der amerikanischen Außenhandelspolitik geht aus von der wenn schon nicht im Sinne der fünfziger Jahre dominierenden, so doch nach wie vor starken Stellung der USA in der Weltwirtschaft und der Bedeutung, die damit ihre Außenwirtschaftspolitik für die Entwicklung der internationalen Handelsordnung hat. Aus der amerikanischen Verantwortung für ein offe-nes Welthandelssystem werden freilich durchaus unterschiedliche Folgerungen gezogen. Einige eher freihändlerische Autoren optieren dafür, die USA sollten, soweit es ohne ernsthafte Schäden für die eigene Volkswirtschaft möglich sei, kraft ihrer ökonomischen Stärke durch Verzicht auf protektionistische Maßnahmen Vorbild einer liberalen Außen-wirtschaftspolitik sein. Die Demonstration der handelsschaffenden und wohlstandssteigernden Wirkungen des Freihandels werde die Handelspartner dazu bewegen, ihrerseits auf Protektionismus zu verzichten In diese Richtung argumentieren auch einige der Befürworter einer amerikanischen Industriepolitik: Statt ausländischer Industrieförderung mit protektionistischen Gegenmaßnahmen zu begegnen, sollte lieber eine systematische und gezielte Politik zur Stärkung der eigenen Wettbewerbspositionen betrieben und die eigene Verhandlungsposition zur Sicherung des freien Welthandels nicht durch eigenen Protektionismus geschwächt werden Als besonders problematisch gilt in diesem Zusammenhang eine Politik, die sich enge sektorale bzw. produktbezogene Reziprozitätskonzepte zu eigen macht, wie sie im Kongreß in der Diskussion sind. Ein solches handelspolitisches Korsett müßte unweigerlich zu einer erheblichen Kontraktion des Welthandels führen
Die Gegenposition zieht größere Popularität auf sich. Sie sieht im amerikanischen protektionistischen Instrumentarium das entscheidende Mittel, anderen Staaten den Nutzen des Freihandels darüber zu demonstrieren, daß man sie die Kosten des Protektionismus spüren läßt, um sie so zum Einlenken auf die freihändlerische Linie der USA zu bewegen Im Kontext der Diskussion um eine effektivere Industrie-und Außenhandelspolitik sind auch die Überlegungen zu sehen, die handels-und industriepolitischen Kompetenzen des Commerce Department mit den außenhandelspolitischen des U. S. Trade Representative und verschiedenen Teilzuständigkeiten anderer Ressorts in einem neuen Ministerium nach dem Vorbild des japanischen MITI, dem „Department of International Trade and Industry", zusammenzufassen. Dieser Plan wird vor allem von Handelsminister Malcolm Baldrige gefördert. Seit seinem Bekanntwerden 1983 ist er jedoch noch nicht weitergekommen, da zwischen Regierung und Kongreß erhebliche Differenzen über die industriepolitischen Aufgabenstellungen des neuen Ressorts auftraten
IV. Die Außenwirtschaftspolitik der Regierung Reagan
1. Der „protektionistische Kongreß"
und die „freihändlerische Regierung"
Die hier zusammengefaßten Argumente der wissenschaftlichen Diskussion bestimmen im wesentlichen auch den Prozeß der parlamentarischen Willensbildung im Kongreß. Die rege Aktivität, die dort in Fragen der Außenhandelspolitik und der nationalen außenwirtschaftlichen Interessen der USA seit Jahren herrscht — in jeder Legislaturperiode werden eine Fülle zum Teil sehr weitgehender protektionistischer Gesetzentwürfe eingebracht und beraten —, fördert die Sorge des Auslandes vor dem „drohenden Protektionismus" der USA, wie sie vor allem im zurückliegenden Wahljahr zu vernehmen war. Diese Sorge geht jedoch von einer Fehleinschätzung der handelspolitischen Funktionen des Kongreß'im Verhältnis zur Exekutive aus.
Aufgrund der starken Orientierung der Kongreßmitglieder auf ihren Wahlkreis bzw. ihren Bundesstaat fällt es einzelnen, auf regionaler Ebene gewichtigen Unternehmen, Branchen oder auch Gewerkschaftsorganisationen in der Regel nicht schwer, parlamentarische Unterstützung für ihre Protektionswünsche zu erhalten. Je überregionaler die Bedeutung der betreffenden Wirtschaftszweige ist bzw. je besser es gelingt, das geltendgemachte Partikularinteresse mit allgemeinen Interessen zu verbinden („What's good for General Motors, is good for America"), desto größer wird die Zahl der Kongreßabgeordneten sein, die eine solche protektionistische . Gesetzesinitiative unterstützen Jedoch sollte der Einfluß ge-sellschaftlicher Interessengruppen auf die weitere Willensbildung und das Gesetzgebungsverfahren im Kongreß nicht überschätzt werden. Im Verlauf dieses Prozesses beschränkt sich ihre Rolle meist auf die Bereitstellung von Informationen Die große Zahl der mit handelspolitischen Fragen befaßten Committees und Subcommittees im Repräsentantenhaus und Senat erweist sich in diesem Sinn als sehr funktional, läßt sie doch weitgehende protektionistische Committee-Beschlüsse zu, die den interessierten Gruppen den Eindruck erfolgreicher Einflußnahme vermitteln, ohne das weitere Verfahren allzu sehr zu präjudizieren.
Die generelle Tendenz, daß die außenwirtschaftspolitische Gesetzgebung des Kongresses meist liberaler ist als das protektionistische Gebaren im Vorfeld der Verabschiedung — sie wurde schon bei der Behandlung des Trade Act von 1974 angesprochen —, hat sich auch in den Jahren seit Amtsantritt der Regierung Reagan bestätigt. Das mindert jedoch nicht die eigentliche politische Bedeutung der protektionistischen Gesetzesinitiativen und ihrer ausgiebigen parlamentarischen Erörterung: ihre Funktion als wirksames politisches Druckmittel der US-Regierung in internationalen handelspolitischen Konflikten Dieses funktionale Verhältnis von In-teressengruppen, Kongreß und Regierung in der Durchsetzung der außenwirtschaftlichen Interessen der USA gegenüber anderen Staaten soll an einigen der bekannteren protektionistischen Gesetzesvorlagen der letzten Jahre, deren jede für eine charakteristische Variante handelspolitischer Bestrebungen in den USA steht, veranschaulicht werden.
Die Domestic Content Bill (offiziell „Fair Practices in Automotive Products Act") wurde während der letzten Rezession auf Druck der Autoindustrie und der Automobilarbeitergewerkschaft (UAW) im Dezember 1981 im Repräsentantenhaus eingebracht. Sie sieht vor, daß importierte Kraftfahrzeuge im Verlauf einer dreijährigen Übergangszeit einen gestaffelten Anteil an Vorleistungen aus amerikanischer Produktion je nach Zahl der importierten Wagen eines Herstellers von 25% (über 100 000 in den USA verkaufte Fahrzeuge) bis 90% (über 500 000 Fahrzeuge) erreichen müssen. Im Fall ihrer Verabschiedung wäre sie der Einführung einer Importquote von 100 000 Einheiten pro Hersteller gleichgekommen. Die Regierung Reagan kritisierte den Gesetz-entwurf von Anfang an heftig als das protektionistischste Gesetz seit der generellen drastischen Zollerhöhung durch den Smoot-Hawley Act von 1930. Dennoch wurde er im Kongreßwahljahr 1982 vom Repräsentanten-haus behandelt und am 15. Dezember 1982 kurz vor Ende der Wahlperiode des 97. Kongreß verabschiedet. Im 98. Kongreß wurde die Domestic Content Bill erneut eingebracht, erneut vom Repräsentantenhaus verabschiedet und zur Weiterbehandlung an den Senat geleitet. Unterdessen erfüllte sie kontinuierlich ihren „eigentlichen Zweck“, ein „Signal" nach Japan zu senden. Mit der japanischen Autoindustrie wurde 1981 eine „freiwillige Selbstbeschränkung" ihrer Exporte in die USA vereinbart und Jahr für Jahr verlängert
Im Senat sorgten die Gegner des Gesetzes dafür, daß es nicht dem eigentlich zuständigen, aber für die Interessen der Autoindustrie aufgeschlosseneren Finance Committee, son dem dem Commerce Committee zugewiesei wurde, dessen Vorsitzender, Senator Pack wood aus Oregon, den Gesetzentwurf aus gu ten Gründen entschieden ablehnte Ihm ge lang es, die Vorlage bis zum Ende der Legisla turperiode zu verzögern. An eine erneute Ein bringung ist derzeit nicht gedacht.
Die Trade Remedies Reform Bill, 1983 im Re präsentantenhaus eingebracht, war eine dei bislang weitestgehenden Gesetzesinitiativer zum bilateralen Vorgehen gegen industriepo litische Maßnahmen anderer Staaten, insbesondere gegen das „industrial targeting", da?
staatlich geförderte Eindringen in Märkte, in denen die US-Industrie komparative Vorteile besitzt. Der Gesetzentwurf zielte darauf ab durch eine umfassendere Definition und zugleich präzisere Beschreibung wettbewerbs-verzerrender Tatbestände den Ermessensspielraum der Regierung für Retorsionen gegen andere Staaten zu verringern, solche Gegenmaßnahmen in größerem Umfang als bisher zu einer — durch die betroffenen Branchen bzw. Unternehmen einklagbaren — gesetzlichen Verpflichtung der Exekutive zu machen.
Aus diesem Grund wurde sie von der Regierung abgelehnt. Diese unterstützte jedoch die Reciprocal Trade and Investment Bill. Der Gesetzentwurf, erstmals 1982 und erneut 1983 eingebracht, verpflichtete (in deutlichem Gegensatz zu Domestic Content und Trade Remedies Bill) die Regierung nicht zu bestimmten administrativen Maßnahmen aufgrund festgelegter Tatbestände, sondern räumte ihr weitgehende Handlungsfreiheit für außen-handelspolitische Maßnahmen ein. Aus Sorge, daß mit dem Herannahen des Wahltermins 1984 der Gesetzentwurf im Kongreß benutzt werden könnte, um weitere protektionistische Bestimmungen an ihn anzuhängen, betrieb die Regierung das Gesetzesvorhaben zwischenzeitlich nicht weiter. Schließlich aber konnten unter dem Eindruck der äußerst günstigen Wirtschaftszahlen des ersten und zweiten Quartals 1984 protektionistische Zusätze abgewehrt werden, und die Vorlage ging in ihren wesentlichen Elementen in den „Trade and Tariffs Act" ein, den Präsident Reagan wenige Tage vor dem Wahltermin am 30. Oktober 1984 unterzeichnete. Der Trade and Tariffs Act von 1984 wurde zwar von der Öffentlichkeit in den USA wie in Europa nahezu einhellig als ein gefährlicher weiterer Beitrag zur protektionistischen Erosion des Welthandels und Höhepunkt der protektionistischen Welle des Wahljahres 1984 in den USA angesehen. In denjenigen seiner Bestimmungen auf die sich dieses Urteil stützt, enthält das Gesetz jedoch durchaus keine die Regierung bindenden zusätzlichen protektionistischen Regelungen. Durch die Ermächtigung, alle Zölle auf bestimmte Hochtechnologieprodukte ganz abzubauen, den Beschränkungen anderer Staaten gegen den Dienstleistungsverkehr und Direktinvestitionen mit Retorsionen zu begegnen sowie in bestimmten Fällen Ausgleichsabgaben gegen ausländische „upstream subsidies" einzuführen, erweitert er sogar die Handlungsmöglichkeiten und stärkt die Verhandlungsposition der US-Regierung in den kommenden bi-und multilateralen Handelsgesprächen. Die ebenfalls im Gesetz enthaltene Vollmacht, einseitig die Importe von Röhren auf die Menge früher ausgehandelter Selbstbeschränkungsabkommen zu limitieren, wurde von Präsident Reagan bereits Ende November 1984 in Anspruch genommen, zum erheblichen Ärger der EG, deren Marktanteil in den USA den im informellen Selbstbeschränkungsabkommen von 1982 enthaltenen Wert von 5, 9% inzwischen weit übertraf (zuletzt 14, 2%). Die Art und Weise, wie das Gesetz protektionistische Strömungen im Kongreß aufnahm, ohne daß mehr daraus wurde als ein nach Belieben durch die Regierung einsetzbares Instrument der Warnung an die Handelspartner, daß es auch noch schlimmer kommen könne, illustriert auch die Bestimmung über das „industrial targeting". Was von den radikalen Forderungen in der Trade Remedies Reform Bill übrigblieb, ist der Auftrag an die Handelsressorts, bis zum l. Juni 1985 einen Bericht über die Auswirkungen des ausländischen „industrial targeting" vorzulegen. Ebenso falsch wie ein undifferenzierter Protektionismusvorwurf an die Adresse der USA wäre es freilich, aus der deutlichen Ablehnung protektionistischer Gesetze durch die Regierung Reagan zu schließen, von ihr drohten keine Protektionsmaßnahmen. Die Bilanz ihrer bisherigen Außenwirtschaftspolitik und ihre für die zukünftigen handelspolitischen Auseinandersetzungen bezogenen Positionen lassen vielmehr deutlich werden, daß sie die außenwirtschaftlichen Interessen der USA gegenüber den Handelspartnern mit besonderer Härte und Zielstrebigkeit verfolgt. 2. Die außenwirtschaftspolitischen Leitlinien der Regierung Reagan und ihre Anwendung in den aktuellen Handelskonflikten a) Grundelemente gegenwärtiger amerikanischer Handelspolitik Der Abbau eines als zu hoch angesehenen Handels-und Leistungsbilanzdefizits läßt sich durch politische Maßnahmen von verschiedenen Seiten betreiben. Die Regierung Reagan hat mit ihrem Konzept der angebots-orientierten Wirtschaftspolitik den Versuch unternommen, die Rentabilität des Unternehmenssektors und darüber die Ersparnisbildung und die Neuinvestitionen zu beleben, mit dem Ziel einer verbesserten Kapitalausstattung und erhöhten Produktivität der US-Wirtschaft. Die Teilerfolge, die dabei errungen wurden, konnten sich bislang auf die Handelsbilanz kaum auswirken, da sie völlig überlagert werden durch die Auswirkungen des gestiegenen Dollarkurses auf die amerikanischen Außenhandelspreise. Maßnahmen gegen den Dollarkurs, vor allem ein deutlicher Abbau des Budgetdefizits, kommen für die amerikanische Regierung aus übergeordneten Gründen nicht in Frage. Es bleibt also das relativ beschränkte Instrumentarium der Außenwirtschaftspolitik.
Man kann dieses unterscheiden in defensive und offensive Mittel. Defensiv wären demnach einerseits Exportförderungsmaßnahmen, die bestehende ökonomisch begründete Preisnachteile der eigenen Anbieter auf dem Weltmarkt ausgleichen bzw. mildern sollen, zum anderen „echte“ Protektion, Schutz der einheimischen Anbieter auf dem Binnenmarkt vor in Produktivität und Angebotspreis überlegener ausländischer Konkurrenz, wie er als vorübergehende Maßnahme zur Erleichterung der Anpassung auch im vielzitierten „Schutzklausel" -Artikel XIX des GATT vorgesehen ist. Zu beiden Maßnahmen hat die Regierung Reagan eher zögernd gegriffen. Die Exportförderung nach dem „Export Trading Company Act" von 1982 wie auch die steuerliche Begünstigung von Ausfuhren durch Zwischenschaltung im Ausland zu errichtender „Foreign Sales Corporations" fallen ihrer finanziellen Bedeutung nach kaum ins Gewicht. Und bei den „echten" Schutzmaßnahmen des Trade Act von 1974 legte die Regierung bislang einige Zurückhaltung an den Tag. In der Regel wurde hier, wie das bereits behandelte Beispiel der Autoimporte aus Japan zeigte, der Vereinbarung von zeitlich befristeten Selbstbeschränkungsabkommen der Vorzug gegeben.
Das Schwergewicht der gegenwärtigen Außenwirtschaftspolitik der USA liegt eindeutig auf offensiven Maßnahmen, mit dem Ziel, die Handelspartner zur Beseitigung von jedweden Wettbewerbsverzerrungen durch Subventionen sowie tarifäre und nichttarifäre Handelshemmnisse zu veranlassen, die den amerikanischen Export von Gütern und Dienstleistungen beeinträchtigen und ausländischen Anbietern „unfaire" Wettbewerbsvorteile auf dem amerikanischen Binnenmarkt oder auf Drittmärkten verschaffen. Leitmotiv ist der „faire Handel", Maßstab die Entschlossenheit, der Wirtschaft der USA einerseits den bestehenden Nutzen aus einem freien, offenen Welthandelssystem zu erhalten, diesen möglichst zu vermehren, andererseits dafür zu sorgen, daß nicht die Lasten der Anpassung an den weltwirtschaftlichen Struktur-wandel von anderen Staaten auf die USA abgewälzt werden „Faire Verteilung der Lasten der Anpassung" wäre so vielleicht die brauchbarste Definition von „fair trade". Eindeutige, objektivierbare und damit international konsensfähige Kriterien erhält der Begriff aber auch damit nicht. Konflikte mit den Handelspartnern des westlichen Bündnisses und der Dritten Welt sind deshalb unvermeidbar. b) Bilaterale Handelspolitik p Die Regierung Reagan verfolgt in ihrer Offensive gegen Hemmnisse und Wettbewerbsver-Zerrungenim internationalen Güter-und Dienstleistungsverkehr parallel eine bilaterale und eine multilaterale Linie. Bilateral wird vor allem mit den Haupthandelspartnern EG und Japan über die vorliegenden handelspolitischen Differenzen auf verschiedenen Ebenen beraten. In den Beziehungen zur EG geht es derzeit vor allem um Stahl, Agraraußenhandel und gemischte Exportkredite. Wegen der in den EG-Staaten gezahlten Subventionen an die Stahlindustrie sind nach den Bestimmungen des Handelsgesetzes von 1974 auf die Stahlimporte aus der EG Ausgleichsabgaben fällig, wenn die US-Stahlindustrie ihre wirtschaftliche Schädigung durch diese Importe belegt. Die Regierung Reagan verständigte sich mit der Stahlindustrie dahin, auf diesen Automatismus zu verzichten und statt dessen Selbstbeschränkungsabkommen anzustreben. Zur Durchsetzung einer Erweiterung des 1982 erzielten Abkommens auf Karbonstähle wurde 1983 dennoch vorübergehend eine Ausgleichsabgabe gegen die EG-Stahlerzeuger verhängt. Im Dezember 1984 kamen neue Selbstbeschränkungsabkommen mit sieben weiteren Stahlexportländern hinzu: Japan, Australien, Südafrika, Spanien, Republik Korea, Brasilien und Mexiko. Damit ist nun der gesamte amerikanische Stahlimport Beschränkungen unterworfen. Streitpunkt mit der EG ist ferner die von mehreren EG-Staaten, allen voran von Frankreich geübte Praxis „gemischter Exportkredite": die Verknüpfung kommerzieller Kredite mit Entwicklungshilfemitteln zu vorteilhaften Gesamt-Finanzierungsangeboten bei der Bewerbung um lukrative Großaufträge in Entwicklungsländern -Im Vordergrund der bilateralen Handelsbeziehungen zur EG dürfte für die USA jedoch in nächster Zeit der Gemeinsame Agrarmarkt mit seinem System variabler Importabschöpfungen und der Heruntersubventionierung von Agrarexporten auf Weltmarktpreisniveau stehen. Die in der Budgetvorlage für 1986 bekundete Absicht Reagans, die Haushaltsmittel für die amerikanische Landwirtschaft um 7, 6 Mrd. $, das sind fast 40%, zu kürzen, wird sich innenpolitisch nur durchsetzen lassen, wenn ihr deutlich verbesserte Marktchancen im Agraraußenhandel gegenüberstehen.
Agrarfragen spielen auch in den bilateralen Beziehungen mit Japan eine bedeutende Rolle, da Japan seiner Landwirtschaft einen sehr hohen Grad an Protektion zukommen läßt. Nach erheblichem Druck konnten die USA in einem am 7. April 1984 paraphierten Abkommen eine deutliche Erhöhung der japanischen Importquoten für Rindfleisch und Zitrusfrüchte erreichen. Eine Einigung wurde auch (am 29. Mai 1984) über die weitere Liberalisierung des japanischen Geld-und Kapitalmarktes erzielt. Sie soll nach amerikanischer Vorstellung nicht nur zu einer weiteren Internationalisierung des Yen führen, sondern auch amerikanischen Unternehmen des Finanzsektors den japanischen Markt für ihre Dienstleistungen öffnen.
Streitgegenstand sind derzeit u. a. noch die in Japan bestehenden Behinderungen des Marktzutritts amerikanischer Anbieter von Produkten der Mikroelektronik-Hardware, insbesondere von Telekommunikationseinrichtungen, sowie von pharmazeutischen Produkten. Im Gefolge des Gipfeltreffens zwischen Premierminister Nakasone und Präsident Reagan Anfang Januar 1985 hat hier der amerikanische Druck stark zugenommen
Widersprüchlich ist die Haltung der US-Regierung zum Handel mit den Staaten der Dritten Welt. Einerseits erteilte sie bei allen sich bietenden Gelegenheiten den Konzepten eines geregelten wirtschaftlichen Interessenausgleichs zwischen Nord und Süd im Rahmen der Neuen Internationalen Wirtschaftsordnung eine Absage und stellte klar, daß auch für die Entwicklungsländer das Heil in den Marktkräften liege. Andererseits setzte sie gerade in Niedertechnologiebereichen wie Stahl-und Textilindustrie, wo in zahlreichen Entwicklungsländern beträchtliche konkurrenzfähige Produktionskapazitäten aufgebaut wurden, weitreichende Selbstbeschränkungsabkommen durch. Und in Anbetracht der desolaten wirtschaftlichen Lage des Bergbaus in den USA werden selbst für das Rohprodukt Kupfer Verhandlungen über Aus-fuhrselbstbeschränkungen mit den wichtigsten Kupferexportländern vorbereitet
Das neue, zu Beginn dieses Jahres in Kraft getretene Allgemeine Präferenzsystem der USA für Entwicklungsländer wurde mit einer Reihe verschärfter wirtschaftlicher und politischer Auflagen versehen, die vermuten lassen, daß seine handelsschaffenden Wirkungen sich eher in Grenzen halten. Auch das neue regionale Präferenzsystem der Regierung Reagan für die Karibikstaaten, die „Caribbean Basin Initiative" (CBI), beschränkt sich überwiegend auf Produkte von sekundärer wirtschaftlicher Bedeutung für die Exportländer, so daß deren Ausfuhren insgesamt in die USA in den ersten sechs Monaten nach Inkrafttreten der CBI-Präferenzen am 1. Januar 1984 nur um 0, 8% gegenüber dem Vorjahres-zeitraum gestiegen sind. Vor allem der Ausschluß von Textilprodukten enttäuschte die Länder der Region c) Multilaterale Handelspolitik:
die neue GATT-Runde Die Regierung Reagan machte schon bald nach ihrem Amtsantritt deutlich, daß sie ihre handelspolitischen Ziele, wie es auch bisheriger amerikanischer Politik entsprach, vorrangig im multilateralen Rahmen des GATT-Systems durchsetzen will. Und bei kaum einer ihrer bilateralen handelspolitischen Maßnahmen fehlt der doppelte Hinweis darauf, daß sie a) GATT-konform seien und b) die Notwendigkeit eines Ausbaus der GATT-Regelungen unterstrichen. Entsprechend hohe Priorität räumt sie daher ihrer neuen GATT-Initiative ein.
Das begann bereits mit der auf amerikanischen Wunsch im November 1982 zusammengetretenen GATT-Ministerkonferenz, der ersten nach neun Jahren. Sie sollte die grundsätzlichen Linien einer neuen Verhandlungsrunde absegnen und damit die amerikanischen Tagesordnungswünsche, nämlich den Abbau von Hemmnissen für den Güter-und Dienstleistungsverkehr gerade in jenen Bereichen, in denen die USA noch immer ausgeprägte komparative Vorteile haben:
— dem Agraraußenhandel;
— dem Handel mit Hochtechnologieprodukten. Hier haben es die USA in vielen Schwel-len-und Industrieländern mit Erziehungsprotektion zu tun, in anderen Ländern mit Fiskalzöllen; — dem Dienstleistungsverkehr;
— dem Kapitalexport für Direktinvestitionen.
Hier geht es weniger um reine Kapitalverkehrsbeschränkungen als um die gegenüber Direktinvestitionen geltenden Auflagen zahlreicher Entwicklungsländer (Einschränkungen des Gewinntransfers, Reinvestitionsverpflichtungen, Exportauflagen, Verpflichtungen auf inländischen Wertschöpfungsanteil, Verpflichtungen zur (Mehrheits-) Beteiligung inländischer Gesellschafter etc.), die die Rentabilität der Investitionen berühren und damit den Posten „Kapitalerträge" in der Dienst-leistungsbilanz; — dem Schutz geistigen Eigentums. Hier geht es vorrangig um die Anerkennung amerikanischer Patent-, Marken-und Copyrightrechte, die in vielen Entwicklungsländern noch nicht genügend durchgesetzt ist. Gefordert werden striktere Maßnahmen (und das impliziert innerhalb des GATT das Recht auf Sanktionen, wenn sie unterbleiben) gegen Verletzungen dieser Rechte. Auch die Urheberrechte für Computer-Software sind hier ein strittiger Punkt. Japan fordert die Anwendung des industriellen Patentrechts (Verfall nach 15 Jahren), die USA die des Copyright mit 50 bis 70 Jahren Geltungsdauer.
Die Genfer Ministerkonferenz brachte in diesen Punkten zur Enttäuschung der USA keinen Konsens zustande, der die Aufnahme konkreter Verhandlungen gerechtfertigt hätte. Es dauerte danach ein Jahr, bis die USA ihre GATT-Initiative erneut energischer betrieben. Ihre Offensive wurde von Japan von Anfang an unterstützt. Die EG erklärte sich zwar nach langem Zögern Mitte März 1985 ebenfalls bereit, eine aktive Rolle in der Vorbereitung der Runde zu übernehmen, und schlug als Tagungsort den Sitz der Kommission vor. Zugleich stellte sie aber unmißverständlich klar, daß das Funktionieren des Gemeinsamen Agrarmarktes nicht verhandlungsfähig sei
V . Schlußbemerkung und Ausblick
Die Positionen sind somit trotz der strukturellen Verschiebungen der Weltwirtschaft in den letzten 15 Jahren die gleichen wie Ende der sechziger Jahre: Die USA sehen nach wie vor in der multilateralen Wirtschaftsordnung des GATT das tauglichste Instrument der Durchsetzung ihrer weltwirtschaftlichen Interessen. Das heißt auch, daß die vielbeschworene Gefahr einer Regionalisierung des Welthandels in gegeneinander abgeschottete Präferenzzonen, einer Bilateralisierung der internationalen Handelsordnung nach engen Reziprozitätskriterien, nicht von den USA ausgeht. Es ist vorrangig die EG, an die sich etwa die Mahnung von Hugh Corbet, dem Direktor des britischen „Trade Policy Research Center", richtet: „The choice facing the world economy, for the foreseeable future, is quite stark. Either it has GATT rules or it has none."
Die USA gehen in die kommenden Handels-runden zweifellos wieder von einer Position der Stärke aus. War in der Weltwirtschaft der beiden Nachkriegsjahrzehnte die ökonomische Dominanz der USA die selbstverständliche Basis ihrer politischen Dominanz, war ein „Handelskrieg" für ihre Partner rein ökonomisch nicht machbar, so haben sich heute allerdings die Akzente etwas verschoben. Ein „Wirtschaftskrieg" gegen die USA im Falle unüberwindbarer außenwirtschaftlicher Interessengegensätze wäre — wenn auch unter erheblichen Kosten — von Seiten der EG durchaus führbar, ist aber angesichts der politischen Verbundenheit in der gemeinsamen freiheitlichen Wertordnung und der damit verbundenen gemeinsamen Aufgaben undenkbar. Die von der Regierung Reagan erneut kraftvoll beanspruchte politische Dominanz im westlichen Bündnis wird so für die USA heute zur Grundlage einer rein ökonomisch nicht mehr ohne weiteres fundierten wirtschaftlichen Dominanz. Die Höhe ihres Handelsbilanzdefizits (dem entsprechende „windfall profits" der Handelspartner auf dem amerikanischen Markt gegenüberstehen), die wechselkursbedingte Verschlechterung ihrer Wettbewerbsposition — gerade weil sie weniger ökonomisch als durch die starke Inan-B spruchnahme des Sozialprodukts und des Kapitalmarkts für die übergeordneten verteidigungspolitischen Zielsetzungen verursacht wird — ist im anstehenden außenwirtschaftspolitischen Interessenausgleich ein „bargaining chip" für die Vereinigten Staaten.
Er wird untermauert durch den auch im 99. Kongreß bereits erkennbaren außerordentlich starken protektionistischen Druck. Eine am 19. März 1985 im Repräsentantenhaus eingebrachte Gesetzesvorlage, die unerwartet breite parlamentarische Unterstützung gefunden hat, sieht drastisch verschärfte Quoten für die meisten Textilimporte vor Und eine Initiative zur Einführung einer allgemeinen Importabgabe, derzeit noch im vorparlamentarischen Raum betrieben von einem großen Kreis von Industrieunternehmen, an der Spitze der Halbleiterhersteller Motorola, steht bevor
Das tatsächliche „protektionistische Sündenregister" der Vereinigten Staaten in den letzten Jahren ist gleichwohl weniger umfangreich und weniger einschneidend ausgefallen, als es die Wirksamkeit und Ausgefeiltheit ihres handelspolitischen Instrumentariums und der innenpolitische protektionistische Druck erwarten ließen. Ihre GATT-Treue übertrifft die der Hauptkonkurrenten, der EG und Japans. Sie verweist aber auch darauf, wie wenig präzise die bisherigen GATT-Vereinbarungen, vor allem auf dem Haupttummelplatz des „neuen Protektionismus", den nichttarifären Handelshemmnissen und Wettbewerbs-verzerrungen, bislang sind. „Gerechte Marktanteile", „unfaire Handelspraktiken", „schwerwiegende wirtschaftliche Schädigung" etc. sind nur bedingt einklagbare Tatbestände. Die Darstellung der prinzipiellen Differenz zwischen der Haltung der USA und der EG zum GATT, wie sie Gilbert Kaplan vom amerikanischen Handelsministerium gibt, trifft durchaus den Kern der Sache: „Wir stehen auf dem Standpunkt, daß das GATT (und der Subventionscode) eine Art von Rechtsdokumenten sind, und die EG vertritt die Position ..., daß sie eine Art Verhandlungs-bzw. Konsultationsregeln darstellen, aber nicht rechtlich verbindlich sind." Die Zukunft der GATT-Vereinbarungen dürfte wohl zwischen beiden Positionen liegen: in Verhandlungen und Konsultationen über eine zunehmende Präzisierung und Verbindlichkeit der GATT-Regeln.
Aufgabe der EG wird es dabei unter anderem sein, zu verhindern, daß sich die USA mit unfairen Definitionen von „unfairen Handels-praktiken" durchsetzen. Aufgabe beider Handelsmächte sollte es sein, auf das angebliche „kleinere Übel" der Selbstbeschränkungsabkommen als Mittel einer bequemen Umgehung der vereinbarten Regeln weitgehend zu verzichten. Angesichts des starken Interesses der USA an einer Fortentwicklung der multilateralen Handelsordnung sollten Kompromisse, die der Belebung und nicht der Beschränkung des Welthandels dienen, möglich sein.
