I. Einleitung
Fast ohne Ausnahme wird das Konzept der streitbaren Demokratie in der wissenschaftlichen Literatur als eine „deutsche Angelegenheit" verstanden streitbare Demokratie gilt als ein „deutsches Problem". Ihre Begründung sucht man gewöhnlich in den historischen Erfahrungen mit der Weimarer Republik und der Diktatur des Dritten Reiches. Dieser historische Rückbezug ist notwendig, um die spezifische Ausprägung des staatlichen Selbsterhaltungsrechts im deutschen Grundgesetz zu verstehen, doch hat der alleinige Bezug auf die deutsche Vergangenheit bisher keine wesentlich neuen Aspekte hervorgebracht. Um zu neuen Perspektiven zu gelangen, ist es notwendig, das Konzept der streitbaren Demokratie durch eine vergleichende Analyse aus diesem deutschen Kontext zu lösen.
Das Konzept der streitbaren Demokratie wird in diesem Beitrag als eine Antwort auf das Entstehen der totalitären Ideologien unserer Zeit verstanden. Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus bringen für alle demokratischen Verfassungsstaaten dieses
Jahrhunderts schwierigste Staatsschutzprobleme mit sich. Insofern berührt dieses Konzept eine Grundfrage des demokratischen Selbsterhaltungsrechts, mit der sich auch andere westliche Demokratien auseinandersetzen.
Der vergleichende Ansatz in diesem Beitrag sucht zum einen die historisch-ideengeschichtliche Kontinuität hervorzuheben, in der das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie steht. Im Mittelpunkt steht dabei die demokratietheoretische Diskussion der Jahre zwischen 1918 und 1945 um das Konzept der „militant democracy". Zum anderen soll in diesem Beitrag gezeigt werden, daß sich im Recht und in der politischen Praxis Frankreichs und der USA Ansätze einer demokratischen Wehrhaftigkeit ausmachen lassen, soweit der Bereich der Meinungs-und Vereinigungsfreiheit davon betroffen ist. Unterschiede und Parallelen zum deutschen Konzept der streitbaren Demokratie sollen aufgezeigt werden. Letztlich soll die politische Praxis der demokratischen Selbstverteidigung näherhin analysiert werden.
II. Das Konzept der streitbaren Demokratie
Verfassungssystematisch ist das Konzept der streitbaren Demokratie dem Verfassungsschutz zuzuordnen. Es formuliert einen staatlichen Selbstschutz in der Demokratie, der über die gewöhnlichen Maßnahmen eines „politischen Strafrechts" hinausgeht. Strafrechtliche Tatbestände wie z. B. die des Hoch-und Landesverrats sind nur bedingt Elemente Der Beitrag ist die Kurzfassung einer an der Universität Bonn verfaßten Dissertation, die in Kürze unter dem Titel „Grenzen politischer Freiheit im demokratischen Staat" bei Duncker & Humblot, Berlin, erscheint. des Konzepts einer streitbaren Demokratie. Vielmehr besteht das wesentliche Charakteristikum des deutschen Konzepts darin, daß es für die politischen Kräfte, die sich der demokratischen Freiheiten und Verfahrensweisen mit dem Zweck der Abschaffung eben dieser Freiheiten bedienen, eine Art Schranke aufstellt; die Schutzmaßnahmen sind nicht repressiv, sondern präventiv orientiert. Die streitbare Demokratie hat eine Grundsatzentscheidung des deutschen Verfassungsgebers zur Voraussetzung: Der demokratische Staat hat gegen seine erklärten politischen Feinde das Recht zur Selbstverteidigung. Wesentliche Merkmale des Konzepts der streitbaren Demokratie sind damit folgende vier Punkte:
1. Herausragendes Charakteristikum des Konzepts ist seine rechtliche Verankerung in der Verfassung. Bedeutende Entscheidungen im Sinne einer streitbaren Demokratie finden sich in Art. 5 Abs. Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21 Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes. 2. Das im Grundgesetz genannte Schutzobjekt der streitbaren Demokratie ist die frei Abs. 3, Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21 Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes. 2. Das im Grundgesetz genannte Schutzobjekt der streitbaren Demokratie ist die freiheitliche demokratische Grundordnung. In einem Definitionsversuch hat das Bundesverfassungsgericht alle wesentlichen demokratischen Grundprinzipien als essentiell für das Verständnis dieser Ordnung bezeichnet 3). Die freiheitliche demokratische Grundordnung repräsentiert demnach eine Wertordnung; entscheidendes Charakteristikum ist ihre Gegenposition zum Totalitarismus 4). 3. Die Nennung eines Schutzobjekts setzt den politischen Freiheiten des Bürgers Grenzen. Grundgesetz und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nennen Schranken der Freiheitsausübung.
4. Die Entstehung des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie steht in einem historisch-politischen Kontext, der wesentlich zur Deutung desselben beiträgt. Der Gedanke der streitbaren Demokratie ist nachweislich von den Erfahrungen der Weimarer Republik bestimmt, die schließlich in die Machtergreifung Hitlers mündete 5). Von Einfluß waren auch die Entwicklungen in der sowjetischen Besatzungszone nach dem Zweiten Weltkrieg.
III. Die Diskussion um „militant democracy"
In den USA begann Ende des Ersten Weltkriegs in weiten Teilen der juristischen, staatsphilosophischen und politikwissenschaftlichen Literatur ein Nachdenken über das bis dahin allgemein akzeptierte liberale Credo der unbeschränkten Geltung der . Grundfreiheiten für alle Bürger Mit Beginn der dreißiger Jahre wurde auf dem Hintergrund von Faschismus und Nationalsozialismus in Europa der Umbruch im liberalen Freiheitsdenken immer spürbarer. Dies drückte sich in deutlichen Forderungen nach einer Freiheitsbegrenzung gegenüber antidemokratischen Gegnern aus und gipfelte im Jahr 1937 in der Formulierung eines Konzepts der „militant democracy" durch den deutsch-amerikanischen Politikwissenschaftler Karl Loewenstein In den vierziger Jahren trat die Herausforderung der Demokratie durch die kommunistische Ideologie verstärkt in den Vordergrund der wissenschaftlichen Auseinandersetzung. Immer zahlreicher riefen amerikanische und westeuropäische Intellektuelle die Demokratien ihrer Zeit dazu auf, sich energisch allen Gegnern der Demokratie entgegenzustellen
Aus dieser Diskussion der Jahre bis 1945 schälten sich verschiedene Leitgedanken um das Konzept der „militant democracy" heraus: 1. Die demokratische Ordnung hat grundsätzlich das Recht, wenn nicht sogar die Pflicht, zur Selbstverteidigung. Damit wird der Absolutsetzung der politischen Toleranz eine deutliche Absage erteilt.
2. Das Schutzkonzept der „militant democracy*'richtet sich in erster Linie nicht gegen gewalttätige Angriffe auf die demokratische Grundordnung, sondern gegen antidemokratische Bestrebungen, die unter dem Deckmantel der Legalität den Umsturz der demokratischen Ordnung betreiben und ein System errichten wollen, das die Grundfreiheiten ausschaltet.
3. Das Konzept der „militant democracy" schützt das demokratische System, indem die Ausübung der Grundfreiheiten begrenzt wird. Die Grenzmarkierung geht weiter als die bloße Beachtung der Legalität: Die Grundprinzipien des demokratischen Staatswesens dürfen nicht zur Disposition gestellt werden. 4. Die konkrete Ausgestaltung des Konzepts wird im wesentlichen der politischen Praxis im jeweiligen Land überlassen. Dort muß sich eine „militante Demokratie" den Rahmenbedingungen anpassen, also der politischen Tradition eines Landes, seinem sozialen und wirtschaftlichen Gefüge.
5. Nach Ansicht einiger Autoren muß die Selbstverteidigung der Demokratie mit einer Wertorientierung, die für das gesellschaftliche Leben neu zu formulieren ist, verbunden werden
6. Die genaue systematische Einordnung des Konzepts der „militant democracy" im Rahmen der Staatsschutzgesetzgebung bleibt umstritten. Eine Minderheit von Autoren unter-scheidet nicht zwischen den Verteidigungsmaßnahmen der „militant democracy" und den herkömmlichen Staatsschutzmaßnahmen gegen Hochverrat, Landesverrat, Sabotage usw. Eine Mehrheit gibt demgegenüber der „militant democracy" einen besonderen Status im Rahmen des Staatsschutzes. Diese Sonderstellung findet ihre Legitimation in den besonderen Techniken der Machtergreifung, die dieser auf Grund totalitärer Ideologien eigen sind; insbesondere soll der legalen Machtergreifung vorgebeugt werden. Insofern füllt das Konzept der „militant democracy" eine Lücke innerhalb des modernen Staatsschutzes. 7. Im Bereich der Vereinigungsfreiheit, jedoch nicht in der Frage der Begrenzung der Meinungsfreiheit, kommt es im Rahmen der demokratietheoretischen Diskussion zu konkreten Vorschlägen in der Frage der Behandlung antidemokratischer Vereinigungen:
a) Radikale, subversive und antidemokratische Parteien sollen aus dem Parlament ausgeschlossen werden. Ein Vorschlag setzt die Ausschlußgrenze bei 40 v. H.der Wählerstimmen oder Sitze im Parlament an
b) Es sollen legislative Maßnahmen ergriffen werden, um — die interne Organisation aller Parteien nach demokratischen Organisationsmustern zu regeln
— alle Parteien zu verpflichten, ihre Finanzen (insbesondere Einnahmequellen) offenzulegen
— den Parteien generell den Einsatz von Gewalt zur Durchsetzung ihrer Partei-ziele zu untersagen
c) Eine Partei soll verboten werden, — wenn sie eine direkte Gefahr für die demokratische Ordnung und den Staat darstellt
— wenn sie von einer ausländischen Macht gesteuert wird — wenn ihre „Bilanz offener Aktionen"
eine Auflösung notwendig erscheinen läßt
Ein Vergleich zwischen dem Konzept der „militant democracy" und der deutschen streitbaren Demokratie zeigt, daß eine verfassungsrechtliche Verankerung des Konzepts der „militant democracy" von keinem der Autoren die an dieser demokratietheoretischen Auseinandersetzung beteiligt sind, gefordert wird. Allerdings werden Schutzobjekte formuliert; ihre Benennung variiert von Autor zu Autor. Genannt werden beispielsweise die „Demokratie", die „Freiheit", das „Gesetz" oder der „demokratische Staat“. Diese Umschreibungen erinnern an das deutsche Schutzobjekt der freiheitlichen demokratischen Grundordnung.
Ausgiebige Schrankensysteme, wie sie im deutschen Grundgesetz formuliert werden, fehlen allerdings in der Diskussion um das Konzept der „militant democracy" weitgehend. Beide Schutzkonzepte richten sich gleichermaßen gegen nationalsozialistische, faschistische und kommunistische Organisationen. Das Parteiverbot ist in beiden Konzepten ein wichtiges Instrument zum Schutz der demokratischen Ordnung gegen antidemokratische Kräfte.
Was den historisch-politischen Kontext der „militant democracy" angeht, so sind die Väter des Grundgesetzes durch ähnliche historische Erfahrungen wie die Verfechter der „militant democracy" geprägt. Der Untergang der Weimarer Republik und die Machtergreifung Hitlers sind Argumente für beide Gruppen. Dieser Vergleich zwischen dem Kontext der „militant democracy" und der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes bestätigt die eingangs aufgestellte These der historisch-ideen-geschichtlichen Kontinuität für beide Konzepte. Die streitbare Demokratie des Grundgesetzes ist in ihrer konzeptionellen Ausprägung eine Fortentwicklung der „militant democracy".
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Wie groß die Bedeutung ist, die auch nach dem Zweiten Weltkrieg der Erhaltung der demokratischen Grundfreiheiten gegenüber extremistischen Kräften zugesprochen wird, geht aus einigen internationalen Dokumenten der unmittelbaren Nachkriegsjahre hervor So hat das internationale Expertenko-mitee des „American Law Institute" wenige Monate nach Kriegsende ein „Statement of Essential Human Rights" veröffentlicht in dem die wesentlichen Grundfreiheiten in Form eines Verfassungstextes verankert sind.
Zugleich werden in diesem Dokument auch sehr klar die Grenzen aufgezeigt, die der Ausübung der Grundrechte gesetzt sind. Die Grundrechtsbeschränkungen erinnern an die Grenzziehungen im Konzept der „militant democracy" und der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes. So heißt es in Art. 18 dieses „Statement", der den Titel „Grenze der Ausübung von Rechten" trägt, daß die Rechte des einzelnen durch Erfordernisse des demokratischen Staates begrenzt sind. Art. 5 nennt das Vereinigungsrecht. In einem Kommentar zu diesem Artikel erläutert das Expertenkomitee, daß politische Vereinigungen, die für den Totalitarismus und die Zerstörung der Rechte anderer eintreten, verboten sind. Diese klare Aussage zur demokratischen Selbstverteidigung, die Grenzziehungen im Bereich der Meinungs-und Vereinigungsfreiheit nicht allein mit Rechtswidrigkeiten, sondern mit einem Grundprinzip der streitbaren Demokratie legitimiert („Keine Toleranz der Intoleranz"), findet sich in abgeschwächter Form auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 Sowohl die freie Meinungsäußerung (Art. 10 Abs. 1) wie auch die Vereinigungsfreiheit (Art. 11 Abs. 1) können eingeschränkt werden. Mögliche Gründe sind etwa das Interesse der äußeren und inneren Sicherheit, der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer und die Aufrechterhaltung der Ordnung. Wenngleich diese Einschränkungsgründe im Einzelfall verschieden interpretierbar sind, so setzt die Menschenrechtskonvention einen allgemeinen Grenzrahmen in der Ausübung der Freiheitsrechte.
IV. Demokratische Streitbarkeit in den USA und in Frankreich
An der Einzigartigkeit des bundesrepublikanischen Konzepts der streitbaren Demokratie in der westlichen Verfassungswelt nach dem Zweiten Weltkrieg besteht kein Zweifel. Hieraus darf jedoch nicht die Schlußfolgerung gezogen werden, daß das amerikanische und französische politische System keine Elemente einer demokratischen Streitbarkeit aufweisen.
Die demokratischen Systeme Frankreichs und der USA stellen sich der „totalitären Herausforderung", die ihnen trotz verschiedener politischer Umfelder gemeinsam ist. Auch hier wird ähnlich dem Konzept der streitbaren Demokratie die Ausübung der Grundfreiheiten zum Schutz gegen extremistische Anfeindungen begrenzt Die klassische Frage bleibt ihr Verhältnis zur kommunistischen Ideologie.
Obwohl die verfassungsrechtliche Verankerung eines Konzepts der streitbaren Demokratie im westlichen Ausland fehlt, zeigen sich in einzelnen Verfassungsbestimmungen anderer Staaten Parallelen zum deutschen Schutzkonzept. So heißt es im Parteienartikel 4 (Satz 3) der französischen Verfassung von 1958, daß Parteien und politische Gruppierungen die Prinzipien der nationalen Souveränität und der Demokratie zu beachten haben. Die Verfassungsgenese dieses Artikels zeigt, daß er vom deutschen Grundgesetzartikel 21 beeinflußt wurde. Allerdings liegt ein entscheidender Unterschied zwischen dem französischen und dem deutschen Parteienartikel darin, daß ersterer im wesentlichen nur „Programmsatzcharakter" hat, er statuiert keine Rechtsfolgen für den Fall seiner Nichteinhaltung. Aus den Beratungen des Konsultativkomitees zur Ausarbeitung der französischen Verfassung von 1958 läßt sich jedoch nachweisen, daß die Existenz kommunistischer Parteien im demokratischen Staat als ein Problem verstanden wurde und man mit Gegenmaßnahmen reagieren wollte
In Frankreich können politische Vereinigungen, insbesondere Organisationen militärähnlichen Charakters auf der Grundlage eines einfachen Gesetzes verboten werden Die USA haben die Parteienfreiheit verfassungsrechtlich nicht verankert. Bis vor einigen Jahren haben sie als einzigen Weg, um gegen antidemokratische Vereinigungen vorzugehen, die Illegalisierung gekannt; Grundlage bildeten die Registrierungs-und späteren Indizierungssysteme des Internal Security Act
Ähnlich dem deutschen Art. 79 Abs. 3 GG, der eine Änderung der demokratischen Staatsform auf legalem Weg unmöglich macht, findet sich auch in der Verfassung Frankreichs eine vergleichbare Werthaltung zur republikanischen Regierungsform. In Art. 89 der Verfassung von 1958 heißt es, daß die republikanische Regierungsform nicht Objekt eines Vorschlages zur Verfassungsänderung sein darf. Damit werden die fundamentalen Grundsätze des demokratischen Verfassungsstaates festgeschrieben. Ähnlich dem deutschen Grundgesetz wird damit die französische Verfassung mit einer bestimmten Staats-idee verbunden, die in einem fundamentalen inhaltlichen Gegensatz zu autoritären und totalitären Systemen steht
Art. 4 Abs. 4 der amerikanischen Bundesverfassung garantiert die republikanische Regierungsform für jeden Bundesstaat der Union. Allerdings ist hier der Begriff der „republikanischen Regierungsform" einfacher Gegenbegriff zur Aristokratie und Monarchie und soll nicht das demokratische Regierungssystem festschreiben.
Die Möglichkeit der Grundrechtsverwirkung (Art. 18 GG) bleibt eine deutsche Besonderheit. Bei den Schutzobjektformulierungen zeigt sich für die französische Staatsordnung eine sehr enge Verknüpfung von demokratischer Staatsidee und Nationalstaatsgedanken. Begriffe aus französischen Gesetzen wie „nationale territoriale Integrität" und „nationale Souveränität" einerseits, „republikanische Regierungsform und „Demokratie" andererseits verdeutlichen diese starke Verbindung. Der Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" im Grundgesetz repräsentiert eine Ordnung, in deren Mittelpunkt die menschliche Würde steht. Ein solches Wertsystem findet sich auch in der französischen Schutzobjektformulierung, die im Unterschied zum deutschen Wertsystem aber in starkem Maße an die politische Tradition der demokratischen Nation anknüpft. Das französische Denken neigt dazu, die Grundwerte des nationalen Verfassungsstaates in eine ähnliche Position metaphysischer Absolutheit zu rücken wie das deutsche Verfassungssystem die Grundwerte des Grundgesetzes einordnet. Obwohl auch die amerikanische Formulierung von der „republikanischen Regierungsform" Grundprinzipien statuiert, bestimmt jedoch — wie oben angedeutet — stärker der pragmatische Ansatz die Interpretation dieses Begriffes. Sein zentraler Kern bleibt der freie Wettbewerb der Ideen und Meinungen, der allein die Wahrheitsfindung ermöglicht.
Diese Schutzobjekte der demokratischen Selbstverteidigung bewahren ihre Identität, indem für die Ausübung der Freiheitsrechte Grenzen und Schranken gesetzt werden. Die deutsche Demokratie hat in ihrem Konzept der Streitbarkeit eine Grenzziehung vorgenommen, die im weiten Vorfeld eines direkten legalen oder gewalttätigen Umsturzversuches liegt; dies gilt sowohl für den Bereich der Meinungsfreiheit als auch für den der Vereinigungsfreiheit. Die Vorstellung, auf eine „legale Machtergreifung" könne ein totalitäres System folgen, das die Grundfreiheiten außer Kraft setzen wird, beherrscht und durchzieht das gesamte deutsche Staatsschutzdenken. Auch im französischen und amerikanischen Demokratieschutz finden sich Ansätze zu einer derart weiten Vorverlagerung der Grenzziehungen. Nach amerikanischem Recht steht der Versuch unter Strafe, auf friedfertigem (oder gewalttätigem) Wege eine totalitäre Diktatur errichten zu wollen In der rechtlichen Praxis allerdings binden die USA in der Frage der Meinungsäußerungsfreiheit, die auch das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit prägt, jede Grenzmarkierung ausschließlich an das Gewaltmoment. Die Rechtsprechung des Supreme Court macht deutlich, daß einzig der Aufruf zum gewalttätigen Regierungsumsturz bestraft wird das bloße Propagieren von Lehren und Ideen kann niemals zur Strafverfolgung führen. Der deutsche Staatsbürger hingegen „mißbraucht" (Art. 18GG) das Recht der Meinungsäußerungsfreiheit, wenn er aktiv und aggressiv die freiheitliche demokratische Grundordnung bekämpft
Das französische Vereinsgesetz von 1901 bindet eine mögliche Schuldzuweisung für die Verletzung der „nationalen territorialen Integrität" und der „republikanischen Regierungsform" nicht an das Gewaltmoment; auch im Verbotsgesetz von 1936 wird die Schranke der „nationalen territorialen Integrität" ohne den Gewaltzusatz („par la force“) errichtet Die Rechtsprechung des Conseil dEtat und des Conseil Constitutionnel läßt allerdings eine weite Vorverlagerung der Grenzziehung aus dem Bereich der gewalttätigen Umsturz-aktion nicht zu. Auf dem Gebiet der Meinungsäußerungsfreiheit und im Bereich der Vereinigungsfreiheit ist in der Praxis die Grenzmarkierung ihrer Ausübung zumeist identisch mit der Abgrenzung gegenüber gewalttätigen Handlungen.
Die Grenzen der Vereinigungsfreiheit zieht man in den USA dort, wo sich das Mitglied einer antidemokratischen Organisation deutlich und nach außen hin erkennbar mit den illegalen Zielen der Vereinigung identifiziert. Die bloße Mitgliedschaft allein kann nicht zu rechtlichen Konsequenzen führen Die Bundesrepublik und Frankreich hingegen wählen die Begrenzung der Vereinigungsfreiheit über die Verbotserklärung einer Partei oder sonstigen politischen Vereinigung. Solange eine politische Vereinigung legal ist, kann eine Vereinsmitgliedschaft keine strafrechtlichen Konsequenzen nach sich ziehen. Erst eine Verbotserklärung durch die Exekutive oder die Gerichte bewirkt solche Folgen. Die deutsche streitbare Demokratie des Grundgesetzes steht in einem klaren historisch-politischen Kontext. Auch das Beispiel der USA und Frankreichs zeigt, wie Einbrüche in die Freiheitstradition zu Reaktionsweisen führen können, die dem demokratischen Selbstschutz einen größeren Stellenwert zusprechen. Die amerikanische Antisubversionsgesetzgebung der vierziger und fünfziger Jahre stellt eine Antwort auf die Gefahren dar, die man konkret im Totalitarismus des Kommunismus für die demokratische Ordnung der USA sah. Eine Antwort auf historische Erfahrungen ist der Parteienartikel in der Verfassung der Fünften französischen Republik. Dieser ist von den Zeitumständen der Vierten Republik und den Umbrüchen von dieser Republik zur Fünften gezeichnet. Rechtlich bestehende Möglichkeiten des demokratischen Selbstschutzes im Bereich der Meinungs-und Vereinigungsfreiheit finden in den USA und in Frankreich heute recht selten eine Umsetzung in die politische Praxis. Während noch in den sechziger Jahren der Versuch gemacht worden war, die Kommunistische Partei der USA zur Registrierung zu zwingen, um sie und ihre Mitglieder vor der Öffentlichkeit zu exponieren — dies scheiterte letztlich an den Gerichten —, kam es in den siebziger Jahren in den USA nicht mehr zu spektakulären Strafverfolgungen wegen Verletzung der Antisubversionsgesetze.
Im Frankreich der Fünften Republik wird nur von der Verbotsmöglichkeit halbmilitärischer Verbände über das Verbotsgesetz von 1936 Gebrauch gemacht Hingegen bleiben die im Vereinsgesetz von 1901 bestehenden Begrenzungsmöglichkeiten und Eingriffsrechte ungenutzt. Auch in der Bundesrepublik Deutschland sind in den letzten zwei Jahrzehnten keine Parteiverbote mehr ausgesprochen worden; Parteiverbotsanträge vor dem Bundesverfassungsgericht wurden nicht gestellt. Ähnlich wie Frankreich hat die Bundesrepublik Deutschland ihre demokratische Streitbarkeit auf den Bereich des Verbots von politischen Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 2 GG konzentriert der allerdings alle Vereine, nicht etwa nur halbmilitärische, betrifft.
Wenn auch die rechtlichen Verankerungen von Vereinigungsverboten und Verbotsverfahren in Frankreich und der Bundesrepublik verschieden sind, so hat doch in der politischen Praxis der demokratischen Streitbarkeit eine weitgehende Annäherung stattgefunden, was die Parteiverbotsfrage angeht. Art. 21 Abs. 2 GG hat sich von einem „efficient part of the Constitution" in den fünfziger Jahren heute zu einem „dignified part“ gewandelt
V. Streitbare Demokratie und öffentlicher Dienst
Im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland, der USA und Frankreichs finden sich Ansätze einer präventiven Demokratieverteidigung, die auch in die politische Praxis eingegangen sind. Ein Blick aus vergleichender Perspektive auf den Problemkreis „Extremismus im öffentlichen Dienst" scheint darum angebracht.
Allen westlichen demokratischen Staatsordnungen ist die Bedeutung des öffentlichen Dienstes für die Funktionsfähigkeit des staatlichen Herrschaftsapparates bewußt. Darum auch ergreifen sie Maßnahmen zum Schutz des öffentlichen Dienstes gegen den extremi-stischen „Marsch durch die Institutionen". Einfache Verwaltungsvorschriften bis hin zu deutlichen Freiheitseinschränkungen für den Staatsbediensteten sollen der Unterwanderung entgegenwirken; vom Beamten oder Bewerber für den öffentlichen Dienst wird daher ein Mindestmaß an Loyalität gegenüber dem Gesetz, der demokratischen Staatsordnung oder der Nation verlangt.
Folgende Punkte umschreiben die Schutzmaßnahmen, die von den USA, Frankreich und der Bundesrepublik ergriffen werden:
1. Die USA Frankreich und die Bundesrepublik beschränken die politische Meinungsund Vereinigungsfreiheit für die Staatsbediensteten in der politischen Praxis in einem weitergehenden Maße als für die anderen Staatsbürger. Andererseits ist es in allen drei Ländern nicht zu einer völligen „politischen Sterilisation" der Betätigungsfreiheiten des Staatsbediensteten gekommen. Der Bewerber für den öffentlichen Dienst muß in allen drei Ländern damit rechnen, daß seine früheren politischen Aktivitäten als Prognosemaßstab für die spätere Erfüllung seiner Loyalitätspflichten als Staatsdiener genommen werden.
2. Eine explizite Nennung der Grenzmarken politischer Betätigungsfreiheiten findet sich nur im deutschen Verfassungsrecht in Verbindung mit den Beamtengesetzen. Diese verfassungsrechtliche Verankerung einer Grenzziehung unterstreicht die wichtige Bedeutung, die der deutsche Gesetzgeber einem loyalen Beamtentum beimißt. In den USA findet sich eine solche Grenzziehung nur im einfachen Recht. In Frankreich haben Rechtsprechung und politische Praxis wesentlichen Anteil an der Formulierung einer Grenzmarke. 3. Das bundesrepublikanische Recht kennzeichnet die Loyalitätspflicht des Beamten als eine Treuepflicht. Diese Pflicht verlangt vom Beamten, daß er in seinem gesamten Verhalten für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintritt Auch dem amerikanischen Staatsdiener obliegt eine besondere Loyalitätspflicht gegenüber der amerikanischen Regierungsform; wie im deutschen Recht nimmt die Beziehung zwischen Staat und Beamten den Charakter eines Treueverhältnisses an Die Treueeide beider Län-der unterstreichen die Bedeutung dieses besonderen Loyalitätsverhältnisses und verpflichten die Staatsbediensteten auf die demokratische Verfassung. Frankreich kennt keinen Loyalitätseid für seine Beamten. Der öffentliche Dienst statuiert kein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen dem Staats-diener und der Verfassungsordnung. Hingegen besteht für den französischen Beamten eine Loyalitätspflicht gegenüber dem Staat als die Verkörperung einer nationalen Idee.
Der Beamte schuldet dem geistigen Erbe der französischen Nation eine Wert-und Respekthaltung
Oberste Gerichte aller drei Länder, das Bundesverfassungsgericht für die Bundesrepublik, der amerikanische Supreme Court und der französische Conseil d'Etat, haben bedeutenden Anteil an der Auslegung der Loyalitätspflichten.
Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat inbesondere in seinem „Radikalenurteil"
aus dem Jahre 1975 klargestellt, daß das Gebot der Verfassungstreue für jeden Beamten gilt und die Einstellungsbehörde das Recht hat, ein prognostisches Urteil über die Treue eines Bewerbers zum öffentlichen Dienst zu fällen. Der amerikanische Supreme Court hat sich in seiner jüngeren Rechtsprechung um eine sehr weite Auslegung der allgemeinen Loyalitätspflichten des öffentlichen Dienstes bemüht nachdem er in den fünfziger Jahren sehr scharfe Maßstäbe an die Loyalitätspflichten des Staatsdieners angelegt hatte. Auch der französische Conseil d'Etat hat die Beamtenfreiheiten weit ausgelegt und der besonderen Loyalitätspflicht des Beamten auf Zurückhaltung und Mäßigung in der politischen Meinungsäußerung („Obligation de röserve“) keine engen Grenzen gesetzt
4. Die politische Praxis ergibt in der Frage der Grenzfestlegung für die USA und die Bundesrepublik ein Bild, das sich von der französischen Praxis in einigen Punkten unterscheidet. Vergleichender Ansatzpunkt sind die Sicherheitsüberprüfungen, denen sich der Bewerber für eine Position innerhalb des öffentlichen Dienstes unterziehen muß. Die deutschen Einstellungsbehörden auf Bundesebene richten nur dann Anfragen an das Amt für Verfassungsschutz, wenn Zweifel bestehen, ob der Bewerber der Pflicht zur Verfassungstreue als zukünftiger Beamter nachkommen wird Die amerikanische Praxis unterscheidet sehr stark zwischen sicherheitsempfindlichen und nicht sensitiven Positionen im amerikanischen Bundesdienst. Letztere führen zu formularmäßigen Routineüberprüfungen, erstere zu ausführlichen Recherchen Auch der deutsche öffentliche Dienst kennt für sicherheitsempfindliche Bereiche der Verwaltung besondere Überprüfungen, die jedoch mit der bloßen Prüfung der Verfassungstreue nicht zu vergleichen sind. Frankreich hat im Gegensatz zu den USA und der Bundesrepublik kein gesetzlich geregeltes Verfahren der Sicherheitsüberprüfungen. Die französische Behörde kann jedoch auf Informationen der Polizei und anderer Sicherheitsbehörden zurückgreifen. Kandidaten, die die „Ecole Nationale d Administration" durchlaufen haben, werden auf ihre politischen Anschauungen überprüft Unklar bleibt, ob dies auch für andere Bewerber gilt, da sie ohne detaillierte Begründung abgelehnt werden können. Die eigentliche Zugangskontrolle findet bei der Bewerbung um Aufnahme zum staatlichen Wettbewerbsverfahren („concours") statt.
5. In bezug auf die Grenzen der Meinungsfreiheit des Staatsbediensteten ist es anzumerken: Im Dienst sind die französischen und die amerikanischen Staatsdiener aufgrund des Neutralitätsgebots zur größten Zurückhaltung in ihren politischen Meinungsäußerungen verpflichtet. Außerhalb des Dienstes muß der französische Beamte in der Meinungsäußerung nur auf die Form und Wahl der Mittel achten. Es steht ihm frei, Meinungen zu haben, die nicht mit den Grundprinzipien einer demokratischen Verfassungsordnung vereinbar sind. Eine ethisch-gesinnungsmäßige Übereinstimmung mit der demokratischen Staatsordnung wird in Frankreich nicht gefordert, solange damit nicht die positive Grundhaltung gegenüber der nationalen Kulturgeschichte aufgegeben wird. Auch dem amerikanischen Staatsdiener werden keine Grenzen im Haben von politischen Meinungen gesetzt. Diese Freiheit wird in den USA aus dem Gedanken heraus begründet, daß erst das offene Bekenntnis zur illegalen Handlung schuldhaft die Loyalitätspflicht verletzt.
Die politische Treuepflicht fordert vom deutschen Beamten, daß er eine innere Geisteshaltung zeigt, welche die freiheitliche demokratische Grundordnung bejaht Auf dieser Grundlage steht dem Beamten ein Spielraum in der Äußerung von politischen Ansichten zu, der auch Kritik an den bestehenden Verhältnissen miteinschließt. Das bloße Haben einer Überzeugung kann erst dann zu einer Verletzung der beamtenrechtlichen Treue-pflicht führen, wenn der Staatsdiener aus seiner Überzeugung Konsequenzen für sein Verhalten gegenüber der verfassungsmäßigen Grundordnung zieht
6. Zu den Grenzen der Vereinigungsfreiheit des Staatsbediensteten ist anzumerken: Das Problem der Zugehörigkeit von Bewerbern oder Beamten zu extremistischen Organisationen bleibt in der Bundesrepublik in Frankreich und in den USA nach wie vor aktuell; klassischer Streitpunkt bleibt die Mitgliedschaft in einer kommunistischen Vereinigung. Die aktive Mitgliedschaft des deutschen Beamten in der Kommunistischen Partei muß als unvereinbar mit den beamtenrechtlichen Treuepflichten gesehen werden, wie es ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1981 unterstreicht das Problem der einfachen Mitgliedschaft ist gerichtlich bisher nicht geklärt worden. Der französische Beamte kann Mitglied der Kommunistischen Partei Frankreichs sein. Die Vereinigungsfreiheit des französischen Staatsbediensteten wird nur durch die allgemeine Zurückhaltungspflicht und notwendige Respekthaltung gegenüber der Nation begrenzt. Im amerikanischen öffentlichen Dienst stellt eine bloße Mitgliedschaft in der Kommunistischen Partei keinen Grund dar, einen „civil servant" aus dem Dienst auszuschließen. Hinzutreten muß vielmehr eine nach außen hin deutlich werdende Identifizierung mit den illegalen Zielsetzungen der Organisation.
Das Bekenntnis eines Staatsbediensteten, politische Ziele wie etwa den Regierungsumsturz mit gewaltsamen Mitteln zu verfolgen, verstößt in den USA und der Bundesrepublik gegen die Loyalitätspflichten des Staatsbediensteten. Dasselbe gilt für Frankreich; die Propagierung der Gewalt ist unvereinbar mit der allgemeinen Zurückhaltungspflicht des französischen Beamten 7. Versucht man am Beispiel der Graphik einer Strecke die „Liberalität" einer Grenzziehung im jeweiligen Land näher zu umschreiben, so lassen sich für die Bundesrepublik Deutschland, die USA und Frankreich die folgenden allgemeinen Einschnitte feststellen: Die Bundesrepublik verfährt mit ihren Loyalitätsregelungen sehr streng und steht dem graphischen Ende am nächsten. In einigem Abstand liegt der Einschnitt für die USA. Frankreich liegt dem Ende der völligen Gleichstellung des Staatsbediensteten mit dem Bürger am nächsten. Dennoch hat auch Frankreich mit seiner großzügigen Vereinigungsfreiheit für Beamte nicht den letzten Schritt vollzogen, nämlich die Beamten in ihren Freiheitsrechten den Bürgern gleichzustellen. 8. In der Bundesrepublik wird die Grenzziehung der Beamtenfreiheiten mit dem Grundprinzip der streitbaren Demokratie begründet. Obwohl Frankreich und die USA ein solches Verfassungsprinzip nicht kennen, gleicht die dort angeführte Legitimation in der Setzung von Grenzmarkierungen der deutschen Begründung. In Frankreich soll die nationale Wert-und Kulturtradition erhalten werden. Damit wird eine ähnliche Wertgrenze wie in der Bundesrepublik gesetzt. Auch in den USA bleibt der Gedanke des Demokratieschutzes, der Erhalt der „constitutional form of government", aktuell. Die Grenzsetzung trägt dort nicht nur zweckrationalistische Züge. Damit haben die USA in der Frage der Loyalität ihrer Staatsbediensteten den Durchbruch zu einer Staatsschutzkonzeption vollzogen, die weitgehend mit dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie vergleichbar ist.
Im deutschen Beamtenrecht dominiert allerdings der Gedanke einer Unterwanderung der demokratischen Ordnung durch Beamte, die sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung stellen; hiergegen setzt das Grundgesetz in Verbindung mit den Beamtengesetzen Grenzen. 4m amerikanischen öffentlichen Dienst tritt heutzutage stärker der Gedanke der demokratischen Diskreditierung und Selbstauflösung des Staates als Folge einer mangelnden Effizienz der Verwaltung hervor Eine effiziente Verwaltung wird als ein gutes Bollwerk der Demokratie angesehen. Frankreich sucht seinen öffentlichen Dienst gegen Verletzungen des Neutralitätsgebots zu schützen, damit der demokratische Staat in seiner historisch-nationalen Kontinuität keinen Schaden nimmt.
VI. Streitbare Demokratie in der politischen Praxis
In seiner theoretischen Formulierung zieht das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie eine Wertgrenze. Es sucht den Schutz der höchsten Werte der demokratischen Staatsordnung, indem jeder vermeintlichen oder wirklichen Bedrohung dieser Werte im weiten präventiven Vorfeld der direkten Aktion entgegengewirkt wird. Von dieser Grundidee ist die politische Praxis des Staats-schutzes in der Bundesrepublik in den letzten Jahren abgerückt, was den Bereich der Meinungs-und Vereinigungsfreiheit angeht; einzige Ausnahme bleibt der öffentliche Dienst. Auch Frankreich und die USA setzen trotz rechtlich bestehender Möglichkeiten zur Abwehr von extremistischen Kräften zumeist eine Gewaltgrenze im Bereich der Meinungsund Vereinigungsfreiheit. Damit werden Handlungen unter Strafe gestellt, die als staatsgefährliche Akte in irgendeiner Form mit dem Moment der Gewalt verknüpft sind. Während die Wertgrenze unabhängig vom Gewalteinsatz eine Linie zwischen dem verfassungswidrigen und verfassungskonformen Gebrauch der Meinungs-und Vereinigungsfreiheit zieht, greift die Gewaltgrenze erst, wenn die Gewalt Durchsetzungsmittel sein soll. In verstärktem Maße muß der Staat auf die konkrete Handlung abstellen, wenn er das Vorliegen von Gewalt zu beurteilen sucht. Als Folge wirkt das Instrument der streitbaren Demokratie weithin repressiv, die präventive Schutzfunktion geht verloren.
Westliche Demokratien betrachten die Gewaltgrenze im Gegensatz zur Wertgrenze als einen legitimen Eingriff in die Freiheitsausübung, weil dieser auf einem angeblich wertneutralen Standpunkt gegenüber den Ideen extremistischer Bewegungen basiert. Auf diese Weise glauben sie den Eingriff in den „Meinungsmarkt" umgangen zu haben Ideen müßten an sich immer völlig frei geäußert und vorgebracht werden können.
Bei näherer Betrachtung der Problematik der Gewaltgrenze entpuppt sich das vermeintlich ideen-neutrale Grenzziehungskriterium der Gewaltgrenze allerdings als wertorientiert, denn es ist unmöglich, in einer Demokratie zu einer gänzlich wertfreien Definition des Begriffes Gewalt zu kommen. Die Ziehung einer Gewaltgrenze in der Demokratie ist für sich genommen schon Ausdruck einer bestimmten Werthaltung zum demokratischen System.
Ein Beispiel aus der Rechtsprechung des amerikanischen Supreme Court mag dies verdeutlichen. In der Entscheidung Dennis versus United States des amerikanischen Supreme Court begründet Chief Justice Vinson das Aufstellen einer Gewaltgrenze damit, daß die amerikanische Gesellschaft genügend Institutionen des friedfertigen Konfliktausgleichs geschaffen habe. Daher könne die amerikanische Demokratie das Mittel der Gewalt in der politischen Auseinandersetzung nicht akzeptieren Vinson ist der Ansicht, daß sein Eintreten für die Gewaltgrenze Ausdruck einer wertneutralen Haltung gegenüber dem Meinungsmarkt ist, weil der Wettstreit der Meinungen offen bleibt.
Dieser angeblich wertfreie Standpunkt des Richters Vinson ist jedoch ein zutiefst von den Werten der demokratischen Gesellschaft geprägter; Vinson kann sich nicht von der amerikanischen Freiheitstradition lösen. Seine Haltung zur Gewalt ist wertorientiert, weil er die Kanalisierung des Konflikts in friedfertige Bahnen gelenkt wissen will. Seine Umschreibung für die Momente der Gewalt-freiheit, der legalen und illegalen Durchsetzung von politischen Zielen, entstammt der ihn umgebenden Rechtsordnung. Warum, so wäre an Vinson die Frage zu richten, soll eigentlich Friede herrschen und der Gewalt entgegengewirkt werden?
Wer die Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung ablehnt und zugleich das Gewaltmoment zum neutralen Grenzziehungskriterium erklärt, verstrickt sich in Widersprüche, denn der Toleranz wird dort eine Grenze gesetzt, wo die Intoleranz (sprich die Gewalt) einsetzt. Man greift dabei auf ein ethisches Postulat zurück, das in den Worten Karl Poppers lautet: Toleranz gegenüber allen, die nicht intolerant sind, und die nicht die Intoleranz propagieren
Der einzige als legitim betrachtete Eingriff in die Meinungs-und Vereinigungsfreiheit, nämlich die Setzung einer Gewaltgrenze, stellt sich als ein Werteingriff heraus. Wenn das wertrelativistische Denken auf seine Konsequenz gebracht wird, muß die politische Freiheit eine grenzenlose sein und kann demzufolge keine Gewaltgrenze . annehmen. Es braucht nicht lange ausgeführt zu werden, daß solche Grenzenlosigkeit den selbstmörderischen Untergang des demokratischen Staatswesens bedeutete.
Der Rückzug auf eine Gewaltgrenze im Staatsschutzdenken der politischen Praxis in der Bundesrepublik Deutschland ist nicht verfassungswidrig. Er kann aber nicht als Beleg dafür angeführt werden, der demokratische Staat der Bundesrepublik habe sich in seiner demokratischen Selbstverteidigung in Richtung auf eine wertfreie Position bewegt, die nicht in den Meinungsmarkt eingreift. Die Setzung der Gewaltgrenze ist vielmehr sichtbarer Ausdruck dafür, daß das Schutz-konzept der streitbaren Demokratie in der Bundesrepublik an Bedeutung verloren hat. Diese restriktive Entwicklung wäre verständlich, wenn andere Stabilisationselemente der deutschen Demokratie diesen Verlust an demokratischer Streitbarkeit gegenüber extremistischen Bewegungen auffangen und eine Art Schutzwallfunktion gegenüber dem Einfluß totalitärer Ideologien, der nach wie vor besteht, einnehmen würden.
Die USA und Frankreich können sich in ihren politischen Systemen auf ein Netz von Integrations-und Stabilisationsfaktoren stützen, die den Charakter von Schutzfunktionen gegenüber extremistischen Anfeindungen haben. So erinnert der amerikanische Kongreß im Internal Security Act daran, daß die demokratische Gesinnung der amerikanischen Staatsbürger die wirksamste Demokratieverteidigung ist Auch die lange demokratische Tradition, wie sie die USA kennen, stellt ein Moment der Stabilität dar. Diese Tradition wird in den USA als ein Fundus großer Kraft und Verpflichtung angesehen. Gerade die Rechtsprechung des Supreme Court liefert ein klassisches Beispiel, wie die amerikanische Nation in Krisenzeiten immer wieder auf den Bestand ihrer geschichtlichen und kulturellen Identität zurückgreifen kann. Zeiten schwerer Anfechtung für das demokratische System wie die McCarthy-Zeit oder die Vietnam-Jahre führen nicht zur Grundsatz-kritik am System, sondern fördern geradezu eine Besinnung auf den gemeinsamen Grund-konsens über die Werte Toleranz und Freiheit. Am Beispiel Frankreichs wird deutlich, wie wichtig der Überbau der nationalen Tradition ist. Diese Verbindung von demokratischem Staat und Nation wird zu einer Verpflichtung auf die republikanisch-nationale Tradition, die alle bedeutenden politischen Kräfte des Landes, auch die disloyale Opposition, nachvollziehen können. Der republikanische Staat wird zwar angegriffen, aber der Nationalge• bleibt als verbindende und starke Klammer des französischen Gemeinwesens. Die nationale Zugehörigkeit zur französischen Republik bedeutet Teilhabe an einer Tradition, deren Ursprung die Revolution von 1789 ist; dieses gemeinsame Erbe verbindet die Bürger des Staates.
Die Bundesrepublik hingegen kann sich nicht auf eine derart starke Identität im nationalen Lebensgefühl berufen ebensowenig kann sie eine weitgehend ungebrochene Demokratietradition wie die USA oder auch Frankreich aufweisen. Damit ist sie stärker der Gefahr ausgesetzt, daß politische Krisen an die Fundamente rühren und das System grundsätzlichen Anfechtungen unterliegt. Eine verstärkte Ideologisierung, die das Trennende zwischen freiheitlicher Staatsordnung und totalitärem System aufhebt, macht den demokratischen Grundkonsens über Freiheitsprinzipien brüchig. Seit geraumer Zeit sind in der Bundesrepublik Risse im demokratischen Grundkonsens erkennbar nicht zuletzt die Grundwertedebatte der siebziger Jahre hat dies deutlich zum Ausdruck gebracht.
Das während der letzten Jahre feststellbare Zurücktreten des Konzepts der streitbaren Demokratie in der Bundesrepublik beruht nicht auf der Einsicht, daß Stabilisationselemente wie demokratische Tradition, breiter Grundkonsens, positive Einstellung der Bürger zur Demokratie oder ein stabiles Parteiensystem die notwendige Schutzfunktion des demokratischen Systems gegenüber totalitären Herausforderungen übernommen hätten. Vielmehr scheinen die demokratischen Selbstverteidigungsmaßnahmen nicht mehr vom unangefochtenen Grundkonsens der Bevölkerung getragen zu werden. Die Auseinandersetzungen der siebziger Jahre um die Extremistenfrage im öffentlichen Dienst lassen sich als Ausdruck einer solchen Tendenz interpretieren.
Im Gegensatz zur Bundesrepublik scheint die breite Öffentlichkeit in Frankreich oder den USA für Maßnahmen des Demokratieschutzes ein größeres Verständnis zu zeigen. Kritik am demokratischen Selbstschutz wird selten laut. Elemente der demokratischen Streitbarkeit sind weitgehend eine Selbstverständlichkeit, wie die dortige Behandlung der Extremistenfrage im öffentlichen Dienst oder die Begrenzung der Vereinigungsfreiheit erkennen läßt. Dies ist deshalb bemerkenswert, weil beide Länder kein theoretisch formuliertes und in der Verfassung verankertes Staatsschutzkonzept einer streitbaren Demokratie kennen.
Die Demokratieverteidigung wäre in der Bundesrepublik auf schwache Fundamente gegründet, wenn sie sich allein auf die Gewalt-grenze zurückziehen und glauben wollte, daß die demokratische Ordnung seit 1949 genügend stabilisierende Elemente hervorgebracht hat, um einer „totalitären Herausforderung" begegnen zu können. Andere westliche Demokratien, wie die amerikanische oder französische, mögen einen ausreichenden Selbstschutz in den Stabilisationselementen ihrer Geschichtstradition und nationalen Identität finden, doch interessanterweise enthält auch deren rechtliche und politische Praxis, wie hier aufzuzeigen versucht wurde, eine Reihe gewichtiger Ansätze, die an das Schutz-konzept der streitbaren Demokratie im Grundgesetz erinnern. Zudem ist das Konzept der streitbaren Demokratie keine Einzelfall-entscheidung, sondern steht in einer ideengeschichtlichen Kontinuität, wofür die demokratietheoretische Diskussion zum Konzept der „militant democracy“ in den Jahren zwischen 1918 und 1945 den Beleg liefert.
