ökonomische Beziehungen im Südlichen Afrika | APuZ 12/1985 | bpb.de

I. Fragen und Problemstellungen

Die zwischenstaatlichen Beziehungen im Südlichen Afrika waren schon immer durch Konflikt-und Kooperationskonstellationen charakterisiert. Sie entsprechen zum einen dem gängigen Muster, wie es in anderen Entwicklungsländer-Regionen auch anzutreffen ist: Die ökonomisch und militärisch dominierende Macht (die Republik Südafrika, RSA) versucht, ihre Interessen mehr oder weniger erfolgreich gegenüber den (schwarzafrikanischen) Nachbarstaaten durchzusetzen. Vergleichbares spielt sich in Westafrika (Nigeria), Lateinamerika (Brasilien) oder Südasien (Indien) ab. Zum anderen werden diese Konstellationen jedoch überlagert durch die Politik der Regierung in Pretoria gegenüber ihren nichtweißen Einwohnern, die in ihrer menschenverachtenden Art Auswirkungen auch auf die Politik gegenüber den Nachbarstaaten und deren Beziehungen untereinander hat. Zu diesem komplexen Beziehungsgeflecht sind in den letzten Jahren zwei Elemente hinzugekommen: Zum einen hat die Bildung von regionalen Gruppierungen mit unterschiedlichen politischen wie ökonomischen Kooperationszielen neue Daten gesetzt. Von Interesse sind dabei folgende Gemeinschaften:

— CONSAS (Constellation of Southern African States), eine Gründung der RSA;

— SADCC (Southern African Development Coordination Conference), zu der sich neun schwarzafrikanische Nachbarstaaten der RSA (Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mocambique, Swaziland, Tanzania, Zambia, Zimbabwe) zusammengeschlossen haben;

— PTA (Preferential Trade Area for Eastern and Southern Africa), ein handelspolitischer Zusammenschluß von derzeit 14 afrikani-sehen Staaten von Äthiopien bis Swaziland, der auch die meisten SADCC-Mitglieder einschließt; — SACU (Southern African Customs Union), eine schon seit langem bestehende Zollunion zwischen der RSA und Botswana, Lesotho sowie Swaziland („BLS-Länder").

Das andere Element ist in dem Versuch der RSA zu sehen, mit den schwarzafrikanischen Nachbarn bilaterale Übereinkünfte zur politischen und ökonomischen Kooperation zu schließen. Der bisherige Höhepunkt dieser Kooperationspolitik ist im Abkommen von Nkomati vom Frühjahr 1984 mit Mocambique zu sehen.

Die Erfahrung der vergangenen Jahre hat gezeigt, daß die sicherheits-und wirtschaftspolitischen Ziele der südafrikanischen Kooperationspolitik eng miteinander verbunden sind. Dabei kommt zweifellos der Sicherheitspolitik der Vorrang zu. Dennoch erscheint es bedeutsam, auch die ökonomischen Aspekte zu beleuchten, um Interessenfelder identifizieren und Perspektiven abschätzen zu können Zwei Fragen sind insbesondere zu beantworten: 1. Wie tragfähig sind die Kooperationsansätze der schwarzafrikanischen Nachbarstaaten, um sich gegenüber den Dominierungsversuchen der RSA behaupten zu können?

2. Wie sind die ökonomischen Interessen der RSA zu beurteilen, die hinter der Nkomati-Idee stecken, und wie hoch ist der Grad ihrer Durchsetzbarkeit einzuschätzen?

II. Die ökonomischen Beziehungen im Südlichen Afrika: Einige Daten und Fakten

1. Handelsströme zwischen der Republik Südafrika und ihren Nachbarn Südafrikas direkte Exporte nach Schwarzafrika machen etwa 10% der Gesamtexporte aus Einzelne Empfängerländer werden in der südafrikanischen Statistik allerdings nicht ausgewiesen und sind, wenn überhaupt, nur den jeweiligen Länderstatistiken zu entnehmen — ein mühsamer Weg mit oftmals ungenauen Ergebnissen. Dennoch läßt sich ermitteln, daß der weit überwiegende Teil dieses Handels mit den Ländern des Subkontinents, d. h. in erster Linie mit den Mitglieds-ländern der SADCC, abgewickelt wird.

Insgesamt weist der Außenhandel einen hohen positiven Saldo zugunsten der RSA aus, was einen nicht unerheblichen Beitrag zum Ausgleich der ansonsten defizitären südafrikanischen Handelsbilanz leistet Gemessen an den Anteilen am gesamten Außenhandel ist der Handel für die einzelnen schwarzafrikanischen Staaten allerdings sehr viel bedeutender. Tabelle 2 zeigt diese Anteile nach Ländern aufgeschlüsselt.

Die Verflechtung der SACU-Mitglieder Botswana, Lesotho und Swaziland mit der RSA ist besonders augenfällig; insbesondere Lesothos Abhängigkeit mit über 90% (1980) sowohl auf der Import-wie auf der Exportseite ist eklatant. Aber auch Malawi (40 %), Angola (11 %) und Mocambique (11%) beziehen einen erheblichen Teil ihrer Importe aus der RSA Diese Anteilswerte werden vermutlich genauso wie der Zambias (4%) in Zukunft eher steigen, da seit dem Jahr 1980, auf das sich die genannten Werte beziehen, mit der Lösung der Zimbabwe-Frage ein Hindernis für den Außenhandel entfallen ist. Das einzige Land ohne statistisch ausgewiesenen Handel mit der RSA ist Tanzania, was auch seine Position in bezug auf die Forderung nach Handels-sanktionen und die national zu tragenden Kosten einer solchen Politik verdeutlicht. Ein Großteil der Importe aus der RSA setzt sich aus chemischen Produkten sowie Gütern aus dem Bereich Maschinenbau, Werkzeuge und Fahrzeuge zusammen. Die Bezüge der RSA sind hingegen zumeist klassische Entwicklungsländerprodukte: Rohstoffe und Nahrungsmittel * 2. Der Handel zwischen den Nachbar-staaten Der interregionale Handel der schwarzafrika-nischen Nachbarstaaten ist gering. Während der siebziger Jahre lag er in den meisten Fällen zwischen 1 und 2%, was angesichts der Struktur der Exporte nicht verwundert. Lediglich Mocambique mit zeitweilig über 5% (zumeist mit Angola) und Malawi mit knapp 4% (zumeist mit Zambia) liegen über diesen niedrigen Anteilswerten.

Diese Zahlen haben sich seit der Gründung von SADCC 1980, soweit einzelne Länderstatistiken verfügbar sind, nicht entscheidend verändert. Allerdings mit einer Ausnahme: Mit der Unabhängigkeit Zimbabwes wurden Anfang 1980 auch die über das Land verhängten Sanktionen aufgehoben. Seit diesem Zeitpunkt hat sich der Außenhandel des Landes mit seinen schwarzafrikanischen Nachbarländern — insbesondere mit Botswana und Zambia — sprunghaft erhöht. Zimbabwe lieferte 1982 über 12% seiner Exporte in andere SADCC-Länder und bezog von dort über 7% seiner Importe. Nennenswerte Warenströme fließen darüber hinaus nur noch zwischen Tanzania und Mocambique, und zwar auf der Grundlage eines von den beiden Ländern Ende 1981 geschlossenen bilateralen Handelsabkommens. Die Charakteristik des Handels der Länder untereinander ist seine Unstetigkeit, nicht nur in bezug auf seine Höhe, sondern auch auf seine Zusammensetzung. Die mineralien-reichen Länder Zimbabwe, Zambia, Angola und Botswana suchen sich die Märkte für ihre Produkte genauso in den Industrieländern wie die übrigen Länder für ihre landwirtschaftlichen Rohstoffe. Der Verarbeitungsgrad ist in allen Ländern gering. Allein Zimbabwe, das bereits vor seiner Unabhängigkeit einen nennenswerten Anteil von Exporten an verarbeiteten Produkten aufwies (über 20% der Gesamtexporte), die wiederum zu etwa 40% in die RSA gingen, verfügt über ein Potential zur Steigerung seiner Exporte mit den entsprechenden Produkten in die Nachbar-staaten. 3. Industrielle Verflechtungen Südafrikanische Unternehmen haben sich insbesondere im Bergbausektor (in erster Linie die Anglo American Corporation [AAC] und ihre Untergesellschaften), aber auch im Plantagenbereich (AAC, Huletts, Rupert Tobacco u. a.) und in der verarbeitenden Industrie engagiert Vom Umfang der Investitio-nen besonders betroffen ist Zimbabwe; Clarke schätzt den Stand der südafrikanischen Direkt-Investitionen in diesem Land 1979 auf 478 Mio. Pfund wobei kaum ein Sektor ausgelassen ist.

Aber auch in den drei BLS-Ländern (Bergbau), in Zambia (Kupferindustrie) und Malawi (Agroindustrie) finden sich südafrikanische Unternehmen. Lediglich Angola und Mocambique haben nach Erlangung der Unabhängigkeit die Engagements der RSA-Industrie gelöst. Die konstatierte Abhängigkeit bezieht sich allerdings nicht auf die Engagements südafrikanischer Unternehmen an sich; sie wird nur dort augenfällig, wo die Kontrolle ganzer Sektoren — wie z. B.des Bergbaus in Botswana, Zambia und Zimbabwe — in den Händen einer oder einiger weniger Gesellschaften liegt.

Als Instrument zur Förderung von regionalen Engagements der Industrie hat die RSA die Industrial Development Corporation zur Verfügung, die neben der Vergabe von Ausfuhr-krediten auch größere Investitionsvorhaben mit südafrikanischer Industriebeteiligung in den Nachbarländern unterstützt. Ihre Aktivitäten konzentrieren sich allerdings bislang auf die BLS-Staaten und Malawi 4. Verflechtungen im Transportbereich Der dritte Bereich neben der Außenhandels-und Investitionsverflechtung, in dem einige der schwarzafrikanischen Staaten im südlichen Afrika auf die RSA angewiesen sind, ist der Transportbereich. Nur Mocambique, Angola und Tanzania haben entsprechende Hafenkapazitäten. Die RSA verfügt über ca. drei Viertel des Eisenbahnnetzes im südlichen Afrika, das zudem effizienter funktioniert als die übrigen Linien in der Region, und über die leistungsfähigeren Tiefwasserhäfen Daß die schwarzafrikanischen Binnenstaaten bei der Abwicklung ihres Außenhandels auf das Wohlwollen der südafrikanischen Behörden angewiesen sind, liegt auf der Hand. Wie empfindlich diese Abhängigkeit sein kann, hat beispielsweise Zimbabwe Mitte 1981 zu spüren bekommen, als die Railway Authority der RSA ihre sämtlichen Lokomotiven aus Zimbabwe zurückbeorderte, weil diese dort dringend zum Transport der Ernte benötigt wurden. 5. Interregionale Arbeitermigration Schließlich ist ein weiterer Bereich zu nennen, der sechs Staaten in der Region abhängig macht von Entscheidungen in der RSA: Zwischen 250 000 und 300 000 Wanderarbeiter aus diesen Ländern werden jährlich zur Arbeit insbesondere im südafrikanischen Bergbau rekrutiert. Der offenbar werdende Trend, die Zahl der ausländischen Arbeitskräfte zu reduzieren, macht die betroffenen Länder zwar langfristig weniger abhängig, stellt ihre Volkswirtschaften allerdings kurzfristig vor erhebliche Probleme. Am härtesten wird davon Lesotho betroffen sein, da bis zur Hälfte seiner männlichen Erwerbspersonen als Wanderarbeiter in der RSA beschäftigt ist

III. Die Rolle von Kooperationsgemeinschaften im Südlichen Afrika

1. Vorbemerkung: Zur Integration in der Dritten Welt "

Die Erfahrungen der letzten zwanzig Jahre mit Ansätzen der regionalen Integration haben erheblich größere Enttäuschungen als Erfolge hinterlassen. Die meisten Wirtschaftsgemeinschaften, die in diesem Zeitraum — zumeist mit Geburtshilfe der Regionalorganisationen der UN — gegründet worden sind, verdanken ihr Entstehen der Hoffnung auf Wachstumsgewinne durch Nutzung der Vorteile eines größeren Marktes, wie sie von der ökonomischen Theorie der Integration behauptet werden. Die von dieser Theorie in Aussicht gestellten und von der UN propagierten Wachstumsgewinne paßten zwar ins entwicklungspolitische Kalkül der sechziger und siebziger Jahre, sie berücksichtigte jedoch nicht die spezifischen Probleme und Voraussetzungen in den Entwicklungsländern und unterschätzte bei weitem die Verteilungskosten

Besonders augenfällig ist bislang der Mißerfolg von Integrationsbemühungen in Schwarzafrika, soweit sie vom Argument des größeren Marktes geprägt waren -Die afrikanischen Volkswirtschaften sind in größerem Maß als diejenigen anderer Entwicklungsländer-Regionen durch einen geringen Grad an arbeitsteiliger Differenzierung charakterisiert, Primärproduktion ist vorherrschend und ihr Außenhandel ist deswegen auf den Austausch mit Industrieländern ausgerichtet. Wenn das Argument des größeren Marktes nur beschränkt als Grundlage für die Bildung regionaler Wirtschaftsgemeinschaften taugt, so ist damit den Bemühungen um ökonomische Zusammenarbeit in der Dritten Welt keineswegs der Boden entzogen. Zwei Grund-muster bieten sich an, die Zusammenarbeit auch unter den gegebenen Voraussetzungen durchaus erfolgsträchtig machen können:

Zum einen hat die zunehmende Differenzierung und Schwerpunktbildung in der Dritten Welt, hauptsächlich aufgrund von Industrialisierungsprozessen, aber auch aufgrund von Bevölkerungs-und Rohstoffpotentialen, zur Herausbildung von Machtzentren geführt, die nicht nur als regionale politische Ordnungsmächte auftreten, sondern auch die ökonomischen Beziehungen zu ihren Nachbarländern prägen Die Intensität von regionalen Kooperationsbeziehungen ist dabei nicht auf formale regionale Zusammenschlüsse angewiesen, wie die Beispiele Brasilien, Indien, Saudi-Arabien zeigen. Am wenigsten regional differenziert ist bislang Schwarzafrika.

Dort, wo solche Führungs-und Ordnungsmächte (noch) fehlen, ist zum anderen die Chance für erfolgreiche ökonomische Kooperation dann gegeben, wenn ein politischei Grundkonsens der Führungspersonen und -gruppen in den Mitgliedstaaten zur ökonomischen Kooperation vorausgesetzt werden kann. Die Herausbildung eines solchen Grundkonsenses wird durch externen Druck, aus welcher Quelle auch immer, erleichtert ,

Interessanterweise sind gerade einige der Gemeinschaften im südlichen Afrika nicht nach dem ökonomischen Modell geschneidert. Vielmehr entsprechen sie jeweils einem der beiden skizzierten Modelle. 2. CONSAS: Constellation of Southern African States CONSAS geht auf die Initiative des südafrikanischen Ministerpräsidenten P. W. Botha und seines Außenministers Pik Botha von 1979 zurück Ihr Ziel war die Schaffung einer Gemeinschaft zwischen der RSA den SACU-Mitgliedern Botswana, Lesotho und Swaziland (BLS-Staaten), nach Erlangung der Unabhängigkeit Rhodesien und Namibia sowie den unabhängig gewordenen sogenannten Homelands (Transkei, Bophutatswana, später Ciskei, Venda) — einer Staatengemeinschaft südlich von Kunene und Sambesi mit ca. 40 Mio. Einwohnern

Da mit Ausnahme Rhodesiens, das mit der RSA einen bilateralen Handelsvertrag geschlossen hatte, alle Staaten entweder über die SACU mit der RSA verbunden waren oder nolens volens zum südafrikanischen Wirtschafts-und Währungsgebiet gehörten, war nicht die Formalisierung der Handelsbeziehungen Hauptzweck von CONSAS, sondern die außen-und sicherheitspolitische Zusammenarbeit als „Bollwerk gegen den Marxismus". Weitere Gründe sind sicherlich auch die Etablierung freundlicher Beziehungen zu den Nachbarstaaten, um den Befreiungsbewegungen PAC und ANC die Operationsbasis zu entziehen, und die Sicherung eines größeren Marktes für die vergleichsweise hochentwickelte südafrikanische Industrie.

Sowohl die Ziele wie auch die beabsichtigte Einbeziehung der südafrikanischen „Homelands" wurden durch Zimbabwe nach dem Wahlsieg Mugabes, aber auch durch Botswana, Lesotho und Swaziland als unannehmbar zurückgewiesen. Stein des Anstoßes für diese Staaten war es insbesondere, daß das Hinnehmen der „Homelands" als Partner diese „hoffähig" gemacht hätte, sie folglich auch die südafrikanische Rassenpolitik akzeptiert hätten

Die CONSAS-Idee ist damit zwar zunächst reduziert auf die RSA und ihre „Homelands", allerdings kann von einem Scheitern des Bothaschen Kooperationsplanes noch keineswegs die Rede sein. Im Gegenteil: Hinter den attraktiven Angeboten an einige Nachbar-staaten in bezug auf intensivere Entwicklungshilfe (an Malawi), Gebietsabtretung (Teile von Kwazulu an Swaziland) und gemeinsame Infrastrukturprojekte (Highland Water Scheme in Lesotho, zusätzliche Eisen-bahnlinie zum Kohle-Abtransport in Botswana) ist der Versuch erkennbar, die Nachbar-staaten noch enger an die RSA zu binden. Auch das Abkommen von Nkomati paßt — aus südafrikanischer Sicht — nahtlos in die „Constellation" -Ziele. Immerhin hat die Propagierung von CONSAS für die schwarzafrika-nischen Nachbarländer der RSA wenn nicht die Idee, so doch den zeitlichen Anstoß zur Gründung von SADCC gegeben. Speziell für die BLS-Staaten war dieser frühe Zeitpunkt auch als Gegengewicht gegen die politischen Umarmungsversuche der RSA wichtig. 3. SADCC: Southern African Development Coordination Conference Das Muster der SADCC-Kooperation zeichnet sich zunächst dadurch aus, daß es in der Region entstanden und nicht von außen an die neun Partnerländer herangetragen worden ist. Die ökonomische Kooperation ist hier die Fortsetzung der erfolgreichen außen-politischen Kooperation, die auf dem Konsens der politischen Führungspersonen und -gruppen und nicht allein auf dem Willen von Administrationen beruht.

Die Kernländer der SADCC-Kooperationsgemeinschaft waren die fünf sogenannten Frontstaaten (Angola, Botswana, Mocambique, Zambia und Tanzania), die die Basis für eine pragmatische, kompromißorientierte politische Kooperation im Unabhängigkeitsprozeß von Zimbabwe und Namibia fanden. Die Entscheidung, die offensichtlich erfolgreiche außenpolitische Zusammenarbeit auch auf ökonomische Felder auszudehnen und dabei auch die übrigen schwarzafrikanischen Länder in der Region (Lesotho, Malawi, Swaziland und — seit Erlangung der Unabhängigkeit — Zimbabwe) einzubeziehen, ist in erster Linie als Antwort auf die Politik der RSA zu interpretieren. Sie richtet sich auf die von den Nachbarstaaten vehement abgelehnte Politik der RSA gegenüber ihren nichtweißen Einwohnern wie auf die ökonomische Dominanz dieses Staates und den daraus resultierenden Abhängigkeitsbeziehungen für einige SADCC-Länder, insbesondere im Außenhandel und Transportwesen. Dies gilt aber auch in bezug auf die Bestrebungen der RSA, das politische und ökonomische System in ihren Nachbarstaaten zu destabilisieren; daran hat das Nkomati-Abkommen nichts grundsätzliches zu ändern vermocht.

Darüber hinaus ist deutlich erkennbar, daß die Neunergemeinschaft danach trachtet, jegliche Dominanz von außen abzubauen bzw. zu vermeiden, ihre Regiqn also auch aus dem jüngst verschärft aufgeflammten Ost-West-Konflikt herauszuhalten Dies manifestiert sich beispielsweise darin, daß die beiden ehemaligen portugiesischen Kolonien Angola und Mocambique durch eine engere Anlehnung an die Nachbarstaaten ihre bislang einseitig auf die Comecon-Länder ausgerichtete Außen-und Außenwirtschaftspolitik neu-orientieren und auf eine breitere Basis stellen wollen. Anzeichen für eine vorsichtige Öffnung sind in beiden Ländern festzustellen, in Mocambique seit dem IV. Frelimo-Kongreß Mitte 1983 wohl besonders ausgeprägt Neben dem politischen Grundkonsens als Kooperationsvoraussetzung zeigt SADCC ein weiteres Merkmal, daß trotz aller Unterschiedlichkeit von Staaten in bezug auf Wirtschaftsordnung und Entwicklungsniveau, politisches System und interne Probleme des „nation building" Kooperation erfolgsträchtig machen kann: Die Einigung auf realistische, erreichbare Ziele, also die Beschränkung auf machbare Projekte und Programme.

Auf dem Gründungstreffen in Lusaka im April 1980 einigten sich die neun Länder auf folgende Kooperationsziele

— Die Verminderung der ökonomischen Abhängigkeit, insbesondere, aber nicht ausschließlich, von der RSA;

— den Aufbau von Verkehrs-und Nachrichtenverbindungen als Voraussetzung für die Schaffung einer wirklichen und gleichmäßigen regionalen Integration;

— die Mobilisierung von Ressourcen, um die Durchführung nationaler, zwischenstaatlicher und regionaler Politiken zu fördern;

— abgestimmte Aktionen, um internationale Zusammenarbeit im Rahmen der Strategie wirtschaftlicher Befreiung sicherzustellen. Die Mehrzahl der bislang geplanten Projekte in den Bereichen Verkehr, Energie, Forschung, Ausbildung und Ernährungssiche-rung zielt auf größere Selbständigkeit von der RSA, ist aber auch an der Mobilisierung und Entwicklung der eigenen Ressourcen orientiert. Dieses für das Südliche Afrika maßgeschneiderte Vorgehen unterscheidet SADCC von ähnlichen Gruppierungen und birgt auch eine höhere Wahrscheinlichkeit der Zielerreichung.

Ein solches schrittweises Vorgehen in der regionalen Zusammenarbeit, d. h.der Verzicht auf den großen anfänglichen Integrationsentwurf im Sinne einer „Integration by declaration", eröffnet die Chance auf sichtbare Erfolge bei der Projektrealisierung und verhindert bzw. reduziert die unvermeidlichen Enttäuschungen anderer Gruppierungen bei der politisch belastenden Aushandlung der Verteilung von Kosten, bevor erste Kooperationsbzw. Integrationsgewinne überhaupt anfallen. Diese Beschränkung läßt das Prinzip erkennen, den nationalen Politiken den Vorrang zu lassen und die Zusammenarbeit als Ergänzung auf die Bereiche zu konzentrieren, die Vorteile für mehrere Partner bringen.

Diese realistische Sichtweise wird unterstrichen durch den Verzicht auf die kostenträchtige Einrichtung von supranationalen Behörden. Dabei hat sicherlich die negative Erfahrung eine Rolle gespielt, die bei der Auflösung der zentralen Einrichtungen nach dem Zerfall der EAC zwischen Kenia, Uganda und Tanzania gemacht worden sind Die SADCC beschränkt sich bislang auf die Unterhaltung eines kleinen Büros in Gaborones/Botswana, dessen Tätigkeit auf Sekretariats-funktionen begrenzt ist; die mehrmals diskutierte Einrichtung einer regionalen Entwicklungsbank ist am Widerstand insbesondere Tanzanias, aber auch anderer Mitgliedstaaten, gescheitert.

Bemerkenswerte Fortschritte hat die SADCC bislang in zwei Feldern vorzuweisen: Zum einen in der Verbesserung der regionalen Verkehrs-und Kommunikationsinfrastruktur, wo zahlreiche Projekte mit massiver finanzieller Unterstützung bi-und multilateraler Geber im Bau sind. Zum anderen im Bereich der

Nahrungsmittel-und Ernährungssicherung.

Unter Anführung Zimbabwes wird derzeit ein Frühwarnsystem, ein System zum gegenseitigen Austausch von Informationen sowie eine regionale Nahrungsmittelreserve vorbereitet bzw. eingerichtet. Gerade der Ernährungssicherungsbereich zeigt die Chancen für regionale Kooperation auf, die dann groß sind, wenn die Kosten einer autonomen, nationalen Politik sehr viel höher sind als die anteiligen Kosten einer regionalen Lösung. Er zeigt aber auch, wie schwierig regionale Lösungen dann werden, wenn einzelne Staaten auf nationale Kompetenzen in der Agrarpolitik verzichten sollen. Genau dies hat SADCC vermieden, indem Agrarpolitik nach wie vor eine Domäne der einzelnen Mitgliedsländer bleibt; dennoch wird versucht, gerade über den Bereich Ernährungssicherung eine vorsichtige Annäherung der nationalen Politiken zu erreichen. Regionale Handels-und Industriekooperation spielt in den Überlegungen der realistischen Kooperationsplaner im südlichen Afrika, bislang jedenfalls, keine dominierende Rolle. Ein 1983 vorgelegtes Programm zur regionalen Industrieentwicklung dürfte kaum Aussicht auf Verwirklichung haben. Dieses Programm nennt zwar 80 regionale Industrievorhaben als potentiell rentable Projekte; die vorgeschlagenen Standorte sind jedoch nicht Resultat eines politischen Abstimmungsprozesses, so daß schon allein deswegen dem Programm wenig Erfolgsaussichten einzuräumen sind. Zudem ist eine Vereinbarung über den regionalen Freihandel zumindest für diese „regionalen" Güter nicht getroffen worden und ist auch nicht für die unmittelbare Zukunft beabsichtigt. 4. PTA: Preferential Trade Area for Eastern and Southern Africa Der jüngste Versuch, dem neoklassischen Modell der Freihandelszone in der Dritten Welt doch noch zum Durchbruch zu verhelfen, ist die Präferentielle Handelszone für das östliche und Südliche Afrika. Die Initiative geht auf die Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Afrika zurück. Die Gemeinschaft wurde Ende 1981 in Lusaka gegründet, wo auch der Sitz des Sekretariats angesiedelt ist; sie soll 18 Staaten von ÄthioB pien bis Swaziland umfassen. Endziel ist der Aufbau eines gemeinsamen Marktes bis zum Jahr 2000. Die Protokolle des Gründungsdokuments enthalten auch Absichtserklärungen über die Abstimmung der Mitgliedstaaten in den Bereichen Transport und Kommunikation, Landwirtschaft und Industrie sowie Transithandel. Der Aufbau einer supranationalen Behörde ist zunächst nicht vorgesehen. Bereits der Gründungsakt läßt aber an der Erfolgswahrscheinlichkeit der PTA zweifeln: Von den 18 Staaten hatten ursprünglich nur neun unterzeichnet; die Nichtunterzeichner waren insbesondere unter den SADCC-Mitgliedern zu finden. Bis heute haben 14 Staaten den Vertrag unterzeichnet, allerdings erst zehn das Ratifizierungsverfahren abgewickelt. Als überzeugte Gegner treten Tanzania, Angola und Mocambique auf, aber auch Zimbabwe und die BLS-Staaten haben wohl weniger aus ökonomischer Überzeugung als vielmehr nur aufgrund der politischen Überredungsarbeit der UN-Wirtschaftskommission und des Sekretariatslandes Zambia zugestimmt. Organisatorisch hat die Gemeinschaft in ihren Umrissen inzwischen Gestalt angenommen. Eine Entwicklungsbank befindet sich im Gründungsstadium und eine durchaus positiv zu bewertende Verrechnungsstelle für den gegenseitigen Handel („Clearing House") ist bei der Zentralbank in Harare eingerichtet worden, die die Begleichung von Rechnungen in der jeweiligen Landeswährung erlaubt. Auch erste Schritte zur Einleitung von Zoll-senkungen sind eingeleitet worden; allerdings beziehen sich diese bei genauerem Hinsehen auf Produkte, die nur ein geringes regionales Handelspotential aufweisen. Zudem wird der Regionalhandel durch eine Ursprungsregel erschwert, die besagt, daß nur Produkte aus solchen Unternehmen in den Genuß der Zollsenkung kommen sollen, deren Kapitalanteile zu mindestens 51% in der Hand von PTA-Staatsangehörigen liegen.

Für eine Einschätzung der Erfolgsaussichten der PTA gilt, was für Freihandels-Modelle in der Dritten Welt generell angeführt werden kann: Die gegenseitige Verflechtung der Länder ist vergleichsweise gering; der geringe politische Konsens der Mitgliedstaaten reicht nicht aus, um den fehlenden ökonomischen Zwang zur Abstimmung ausgleichen zu können. Die erwarteten Polarisierungsvorteile haben Kenia zur sofortigen Unterzeichnung veranlaßt (Kenia erwartet sich dadurch den lange erhofften ökonomischen Zugang zu den Märkten des Südlichen Afrika, der ihm durch die tanzanische Grenzschließung von 1977— 1984 im Zusammenhang mit der Auflösung der Ostafrikanischen Gemeinschaft lange verwehrt war); der gleiche Grund hat das andere potentiell profitierende Land, Zimbabwe, wohl weil es das Mißtrauen der SADCC-Partner befürchtet, zunächst zögern lassen. Im Vertragswerk sind Regelungen für den Ausgleich von Polarisierungseffekten, also einseitig einzelne Länder zum Nachteil von anderen Ländern begünstigende Wirkungen von Handels-und Industrieentwicklung, nicht enthalten. Insgesamt ist es daher nicht sonderlich spekulativ, der PTA auch auf mittlere Frist keinen übermäßigen Erfolg in bezug auf das Erreichen der selbstgesteckten Ziele zuzubilligen. 5. SACU: Southern African Customs Union Die südafrikanische Zollunion zwischen der RSA und den BLS-Staaten wurde — nach Vorläufern, die bis ins letzte Jahrhundert zurückreichen — 1969 kodifiziert. Die Gemeinschaft besteht im Kern aus einer Zollunion, die — angesichts der Charakteristika ihrer Mitglieder: dem ökonomischen Riesen RSA und den drei kleinen Mitgliedern — auf die Bedürfnisse der relativ weit entwickelten und diversifizierten südafrikanischen Industrie zugeschnitten ist

Die Vorteile der Handelsschaffung durch den größeren Markt sind bislang ausschließlich der RSA zugute gekommen; die Handelsumlenkungseffekte, insbesondere für Produkte des Textil-und Bekleidungssektors sowie des Sektors dauerhafter Konsumgüter, gingen zu Lasten der kleinen Mitgliedsländer. Allerdings verfügen die Importeure aus den BLS-Staaten über den handelstechnischen Vorteil der räumlichen Nähe zu den Produzenten und der Möglichkeit, auch kleinere Losgrößen zu erwerben.

Der SACU-Vertrag enthält zwei die BLS-Staaten im Prinzip begünstigende Regelungen: Erstens werden die den kleinen Staaten zustehenden Zolleinnahmen um (derzeit) 42% erhöht, einem von der RSA als „Entwicklungshilfe" deklarierten Multiplikator, der als Ausgleich für den Verzicht auf eine eigene Zollpolitik konzipiert worden ist und aus südafrikanischen Budgets transferiert wird. Zum zweiten existiert eine „infant-industry" -Klausel, die allerdings — mit Ausnahme des Aufbaus einer Brauerei in Botswana — bislang noch nicht zum Aufbau einer eigenen BLS-Industriebasis beigetragen hat. Wie Beispiele zeigen, hat die südafrikanische Industrie es bisher erfolgreich verstanden, solche Industrie-Investitionen zu verhindern

Die Abhängigkeit der BLS-Staaten von wirtschaftspolitischen Entscheidungen in Pretoria ist manifest, und zwar nicht nur, weil sie das Recht auf eine eigenständige Handelspolitik aufgegeben haben Dies zeigt auch eine Betrachtung des Transport-und Energiesektors.

Darüber hinaus müssen besonders Lesotho, das vollständig von der RSA umgeben ist, aber auch Botswana und Swaziland wegen der offenen Handelsgrenzen auf weite Bereiche der geld-, preis-und beschäftigungspolitischen Steuerung ihrer Volkswirtschaften verzichten In welchem Maß die SACU-Entscheidungsgewalt einseitig bei der RSA liegt, hat jüngst das Beispiel der Neuaushandlung der Formel für die Berechnung der Zolleinnahmen gezeigt: Nach Einigung mit den BLS-Staaten hat Pretoria die Anwendung der neuen, die BLS-Länder begünstigenden Regelung einseitig zurückgestellt.

Allerdings haben es die drei schwarzafrikanischen Staaten bislang nicht vermocht, ihre Verhandlungsposition frühzeitig so abzustimmen, daß sie gemeinsam gegenüber der RSA auftreten könnten. Davon zeugt auch der fehlgeschlagene Versuch, arbeitsteilig eine Universität zu gründen. Eine erfolgreichere Abstimmung erhoffen sich die drei Länder durch ihre SADCC-Mitgliedschaft, die durch ihr größeres politisches und ökonomisches Gewicht die Erpreßbarkeit durch die RSA reduzieren könnte.

IV. Nkomati und der Konsens der SADCC-Staaten

Eingangs dieses Beitrags wurde die Frage gestellt, wie tragfähig die Zusammenarbeit der SADCC-Staaten ist, wenn sie von Dominierungsversuchen der RSA auf die Probe gestellt wird. Seit einem Jahr — seit die RSA mit Mocambique das Abkommen von Nkomati geschlossen hat — stellt sich diese Frage ganz konkret, und die Reaktionen anderer SADCC-Regierungen lassen darauf auch erste Antworten zu.

Reduziert auf seinen ökonomischen Kern, also unabhängig von Erwägungen über die südafrikanischen Sicherheitsinteressen (die sicherlich, um das noch einmal zu unterstreichen, die Hauptrolle spielen), erstreckt sich das Abkommen auf folgende Bereiche der Zusammenarbeit

— Hafenerneuerung in Maputo und Modernisierung der Eisenbahn, — Verbesserung der Tourismus-Einrichtungen, — „joint-venture" -Angebote im Industriesektor, — Rehabilitierung der Fischfangflotte Mocambiques und Regelung der Fangquoten für die RSA, — Angebot der Rehabilitierung von landwirtschaftlichen Großbetrieben, — Verbesserung der Rückzahlungsbedingungen für die Cabora Bassa-Darlehen, — Vereinbarungen auf dem Gebiet der Wanderarbeit mit dem Ziel, die Anzahl von derzeit 20 000 auf 60 000 zu erhöhen.

Ohne Zweifel sah sich Mocambique nach Unterzeichnung des Abkommens heftiger Kritik von Seiten seiner Partner ausgesetzt, insbesondere von Tanzania und Zimbabwe. Inzwischen hat sich jedoch die Einsicht durchgesetzt, daß das Land mit der stärkeren Ausrichtung seines Marktes in Richtung auf die RSA und die Akzeptierung von technischer unf finanzieller Hilfe die SADCC-Ziele insgesamt nicht in Frage gestellt hat.

Diese Feststellung wird verständlich, wenn man sich das Kooperationskonzept vor Augen hält. Die Kooperationsinstrumente sind — bislang jedenfalls — auf die Durchführung von solchen Projekten und Programmen gerichtet, die innerhalb einer überschaubaren Zeit und im Prinzip von den bestehenden Verwaltungen realisiert werden können. Dieses Konzept vermeidet ganz bewußt die Fiktion einer engen Gemeinschaft ä la Andenpakt oder ECOWAS, deren Zollunions-Ansatz auch die Übertragung von nationalen Politiken, etwa im Handelsbereich, auf regionale Träger vorsieht. Diese Beschränkung hat zwei Konsequenzen:

Erstens spricht einiges dafür, daß die SADCC-Länder auf dem Gebiet der Handelskooperation Neuland betreten durch die Einrichtung eines multiplen Netzes bilateraler Handels-vereinbarungen nach gleichem Grundmuster, wobei das SADCC-Abkommen als Rahmen-vereinbarung dient. Einige der Partnerländer hatten bereits vor der SADCC-Gründung derartige Abkommen geschlossen, insbesondere Zambia handelt mit fast allen Nachbarn auf der Grundlage jährlicher Handelsprotokolle.

Vorbild für solche Vereinbarungen könnte das zwischen Tanzania und Mocambique Ende 1981 geschlossene Abkommen sein.

Zweitens erhalten die einzelnen Länder politischen Spielraum zur Gestaltung ihrer (Handels-) Beziehungen zur RSA Die neun Volkswirtschaften sind in unterschiedlicher Weise von Südafrika ökonomisch abhängig. Wie oben gezeigt (vgl. Tabelle 2), weisen Tanzania und Angola keine oder nur geringe Handelsbeziehungen mit der RSA auf. (Es ist daher auch verständlich, daß Präsident Nyerere der vehementeste Kritiker des Nkomati-Abkommens ist.) Die Abhängigkeit, damit Erpreßbarkeit, ist für Lesotho und Swaziland, aber auch für Botswana über ihre Mitgliedschaft in der SACU und ihre geographische Lage am größten. Von einem ökonomischen „Herausbrechen" Mocambiques kann demgemäß nur reden, wer der SADCC die Bildung eines gemeinsamen Marktes unterstellt. Aus der (verengten) ökonomischen Perspektive könnte Mocambique von Nkomati angesichts seiner ziemlich desolaten wirtschaftlichen und sozialen Situation durchaus profitieren, und zwar auch insofern, als die RSA genau die Lücke ausfüllt, die die osteuropäischen Staaten bei Ablehnung des Gesuchs Mocambiques um Aufnahme in den COMECON hinterlassen haben

Der Grundkonsens, der die SADCC zusammenhält, bezieht seine Stärke von der politischen Übereinstimmung der Mitgliedstaaten in bezug auf den Unabhängigkeitsprozeß Namibias einerseits und auf die von allen Staaten vehement abgelehnte Politik der RSA gegenüber ihren nichtweißen Einwohnern andererseits. Innerhalb dieses Konsens-Bandes werden Auseinandersetzungen wie die über die Entscheidung Mocambiques nicht ausbleiben; aber solange die Namibia-Frage nicht gelöst ist, werden Meinungsverschiedenheiten dieses Band nicht sprengen. Das gilt heute auch im Hinblick darauf, daß der von Mocambique erhoffte Erfolg des Abkommens, nämlich ein Rückgang der Aktivitäten der Widerstandsbewegung Renamo, noch nicht annähernd sichtbar wird.

V. Die ökonomischen Interessen der RSA an regionaler Kooperation

Das Verhalten Pretorias gegenüber seinen Nachbarstaaten auch in der Außenwirtschaftspolitik war schon immer komplex und von der oft gleichzeitigen „sticks-and-carrot" -Widersprüchlichkeit gekennzeichnet. Angesichts der Verschlechterung der eigenen ökonomischen Situation spielen jedoch offensichtlich die volkswirtschaftlichen Kosten der Binnenentwicklung in der RSA eine zunehmende Rolle auch bei regionalwirtschaftlichen Entscheidungen in bezug auf eine ökonomische Stabilisierung der Nachbarländer.

Die Wirtschaft der RSA ist durch folgende Sachverhalte gekennzeichnet: — Das Bruttoinlandsprodukt ging 1982 (— 1 %) und 1983 (— 3%) zurück; die erhoffte Tendenzwende 1984 ist ausgeblieben.

— Der drastisch gefallene Goldpreis (früher um 70%, heute unter 50% des Exportwertes) hat zur Verschlechterung der Leistungsbilanzsituation beigetragen; die Hoffnung auf einen ausgeglichenen Saldo 1984 hat sich nicht erfüllt.

— Die lange Trockenheit hat die Ernten insbesondere beim Nahrungsgetreide beeinträchtigt; die notwendig gewordenen Getreideeinfuhren belasten die Leistungsbilanz zusätzlich. — Die „prime rate" wurde Mitte 1984 auf 25% hinaufgetrieben (bei einer von 10 auf 13% angestiegenen Inflationsrate), um die exzessive Ausweitung der Geldmenge zu beschneiden und Kapitalabfluß zu verhindern.

— Die ausländische Verschuldung allein im Bankensektor betrug Ende 1983 US $15 Mrd, mit steigender Tendenz.

Diese Situation und insbesondere die Defizite in den öffentlichen Haushalten und der Leistungsbilanz haben den Spielraum zur Finanzierung des bisherigen Entwicklungsweges eingeengt. Dies fällt deswegen besonders schwer ins Gewicht, weil die anfallenden Kosten angesichts der Entwicklung der „Homelands" und der Aufrechterhaltung bzw. Ausweitung des militärischen Komplexes in Südafrika um ein Vielfaches höher sind als in vergleichbaren Ländern. Dagegen sind die oft genannten Kosten des Angola-Krieges und der Transfers zugunsten des Namibia-Haushaltes wohl kaum ausschlaggebend: Ein Ende des Krieges würde diese Kosten vermutlich nur unwesentlich sinken lassen, und den Ausgaben für Namibia stehen höchstwahrscheinlich auch beträchtliche Einnahmen gegenüber.

Zu dem eingeengten finanziellen Spielraum für die Binnenentwicklung kommt ein weiteres. Südafrikas Weg der importsubstituierenden Industrialisierung, ergänzt durch Rückwärtskoppelungen in den Investitionsgüter-und teilweise auch den Basisproduktionsbereich, stößt an seine (Binnenmarkt-) Grenzen. Das Damokles-Schwert der Sanktionen hat eine zwar eng verflochtene, aber wegen starker Weltmarktabschottung nicht besonders wettbewerbsfähige Industriestruktur entstehen lassen. Zusätzlichen Wachstumsspielraum würde eine Aufschließung des Binnenmarktes mit sich bringen, ist aber ausgeschlossen durch die Apartheidspolitik: In den „Homelands" ist im Augenblick eher eine zunehmende Verelendung der Bevölkerung als zunehmende Kaufkraft und effektive Nachfrage zu konstatieren. Dies von einer soge-nannten Industrialisierung der „Homelands" zu erhoffen, ist nicht zuletzt angesichts des gegen Null tendierenden Auslagerungspotentials der Industrieländer pure Illusion.

Als Ausweg verbleibt der Regionalmarkt. Um diesen jedoch mehr als bisher aufschließen zu können, um Lieferungen mehr als nur marginal steigern zu können, bedarf es in den Nachbarländern einer ökonomischen Stabilisierung als Voraussetzung für eine wachsende Produktionstätigkeit und damit Nachfrage nach (auch südafrikanischen) Exportprodukten. Natürlich ist die Vermutung nicht von der Hand zu weisen, daß die RSA mit dem Abschluß bilateraler Abkommen nach dem Nkomati-Muster über ihr ökonomisches Interesse hinaus auch ihr Interesse an einer Anerkennung ihrer „Homelands" durchzusetzen versucht. Sie verfügt dazu über zwei Hebel: — die SACU und — die South African Development Bank.

Namibia und die „Homelands" sind als integraler Bestandteil des südafrikanischen Wirt-B schaftsgebiets auch SACU-Mitglieder. Sollte die RSA die regelmäßigen SACU-Treffen dazu nutzen, die „Homelands" als Partner faktisch „hoffähig“ zu machen, dann dürfte zumindest für das am wenigsten erpreßbare Botswana der Zeitpunkt einer Überprüfung seiner SACU-Mitgliedschaft gekommen sein. Ähnliches gilt für Mocambique in bezug auf eine Anerkennung der „Homelands“ durch die . Hintertür'der Bank. Diese wurde Mitte 1984 gegründet Einen, wenngleich geringen, Teil des Grundkapitals halten die „Homelands“. Der Fall der Revidierung einer „zähneknirschenden" ökonomischen Kooperation mit der RSA ist dann gekommen, wenn diese versucht, die Mocambique zugesagten zehn Millionen Rand finanzielle Hilfe über die Bank abzuwickeln.

Die betroffenen SADCC-Mitglieder sind allerdings einer solchen Politik nicht völlig schutzlos ausgeliefert. Ihr zugegebenermaßen geringer, aber vorhandener Handlungsspielraum besteht in ihrem „Verweigerungspotential". Militärische Kommandoaktionen oder ökonomischer Druck über Verweigerung von Transportmitteln mag der Vertreibung des ANC aus den Nachbarländern dienlich sein, sie wird aber niemand dazu veranlassen, die ökonomischen Beziehungen zu verdichten. Genau darauf aber ist die RSA angesichts des enger werdenden finanziellen und industriellen Entwicklungsspielraums angewiesen.

VI. Schlußfolgerungen für die deutsche Politik

Das deutsche Interesse an einer Kooperation mit dem südlichen Afrika kann sich nicht, wie dies für die ehemaligen Kolonialmächte Portugal und Großbritannien gilt, auf historische Bindungen berufen. Dennoch müßte auch der Bundesrepublik Deutschland an einer engen Zusammenarbeit mit den Ländern der Region gelegen sein. Vordringliches Ziel ist dabei das stete Einwirken auf'die Abschaffung des Apartheidsystems in der RSA.

Die Kooperation liegt jedoch auch im wohlverstandenen eigenen ökonomischen Interesse der Bundesrepublik. Dabei geht es in erster Linie darum, den Zusammenhalt der schwarzafrikanischen RSA-Anrainerstaaten und ihre Entwicklung, damit die Stabilisierung einer der potentiellen Krisenregionen in der Dritten Welt, massiv zu unterstützen. Die deutschen Interessen (Rohstoff-und Industriekooperation) erstrecken sich schließlich auf die gesamte Region. Hier hat die Bundesregierung mit einer eher bescheidenen Entwicklungshilfe von DM 5, 5 Mio. an die SADCC noch kein sichtbares Zeichen gesetzt. Zudem ist der Hinweis berechtigt, daß sie zusammen mit anderen Mitgliedern der westlichen Gebergemeinschaft sich nicht ausreichend um Mocambiques Stabilisierung bemüht hat, um das Land vor dem Nkomati-Kniefall zu bewahren.

Die Zusammenarbeit mit der Region ist allerdings nicht allein eine Frage der Höhe von Entwicklungshilfe. Sie muß sich, wenn sie ernsthaft im Sinne der Förderung des Zusammenhalts der SADCC-Staaten gemeint ist, aller Instrumente bedienen, die den verschiedenen Bonner Ressorts zur Verfügung stehen. Und sie macht nur dann Sinn, wenn sie auch auf die Regierung der RSA im Sinne der regionalen Stabilisierung einwirkt.