Unzureichende Effizienz-und Erfolgskontrolle im UNO-System. Das Beispiel der Welternährungsorganisation (FAO). Replik auf die Stellungnahme von D. Bommer, Ch. Bonte-Friedheim und Ch. Beringer (FAO, Rom) | APuZ 35-36/1981 | bpb.de

Weniger als ein Drittel der Stellungnahme befaßt sich mit dem eigentlichen Thema meines Artikels, d. h.der These, wonach es in der Welternährungsorganisation (FAO) an einer ausreichenden unabhängigen Kontrolle fehlt. Die Stellungnahme der drei FAO-Beamten, welche viele meiner Feststellungen und Argumente mit Schweigen übergeht, widerlegt meine Thesen nicht. Entsprechend dem Gedankengang der „Stellungnahme" gliedere ich meine Replik in drei Abschnitte, wobei ich das „Persönliche" zum Schluß bringe:

I. Das Szenario der FAO im allgemeinen.

II. Die Effizienz-und Erfolgskontrolle im engeren Sinn.

III. „Persönliches".

I. Das Szenario der FAO im allgemeinen 1. In der Stellungnahme wird zum Stichwort Personalpolitik unsubstantiiert die Richtigkeit meiner These bestritten, wonach „mehr und mehr Positionen, die früher von fachlich qualifizierten Kandidaten aus Industrieländern besetzt zu werden pflegten, heute fachlich unzulänglichen Bewerbern aus Entwicklungsländern angeboten werden". Die Herren Kritiker haben diesen Bemerkungen, an denen ich festhalte, nur einen — auf eine Leerformel hinauslaufenden — Satz entgegenzuhalten: „Die Behauptungen halten keiner ernsthaften Prüfung stand. ” Da sie, die — im Gegensatz zu mir — vollen Zugang zu den einschlägigen Statistiken haben, keine Zahlenangaben machen, um mich zu widerlegen, drängt sich der Schluß auf, daß ihr pauschales Bestreiten meiner Thesen in den Statistiken der FAO nicht reflektiert ist 2. Was die Besetzung leitender Positionen an geht, so behaupten die drei Kritiker pauschal, die Auswahl erfolge „allgemein nach sorgfältiger Suche geeigneter Kandidaten in und außerhalb der Organisation unter Voranstellung fachlicher Qualifikationen und Führungseigenschaften". Jeder FAO-Insider wird über eine solche Schönfärberei nur müde lächeln. Den in Fußnote 92 meines Artikels zitierten Beispielsfall für üblen Nepotismus (Ernennung des fachlich völlig unqualifizierten Schwagers der Ehefrau des FAO-Generaldirektors zum FAO-Repräsentanten in Santiago de Chile) dementieren die Kritiker nicht. In der FAO sind viele Fälle von eindeutigem Mißbrauch bei der Postenbesetzung bekannt 3. Die These der drei Kritiker, wonach es der Generaldirektor „bisher erfolgreich vermeiden“ konnte, „irgendwelchem politischen Druck bei der Einstellung leitender Beamter Vorrang zu geben“, ist nicht weniger erstaunlich. Soweit sich der gegenwärtige Generaldirektor bei der Vergabe leitender Posten nicht von Erwägungen des Nepotismus oder der Prämierung ihm persönlich geleisteter Dienste motivieren läßt, handelt er vorwiegend nach „politischen" Kriterien. Saouma, der sich spätestens seit der — auf seine Initiative zurückzuführenden — Verfassungsänderung von 1977 (Ermöglichung einer weiteren Kandidatur) im „Wahlkampf“ befindet, benutzt die Besetzung leitender Posten zur Gewinnung von Stimmen für seine Wiederwahl. Posten-vergebungen und Mittelzuteilungen aus den verschiedenen Töpfen der FAO ergänzen sich dabei als Instrumente des Wahlkampfs

Was soll im Zusammenhang mit dem gestellten Thema der wiederholte Hinweis der

Kritiker, daß die Bundesrepublik in der FAO

personell „zahlreich" vertreten sei?

5. Mit besonderer Schärfe reagieren die Herren Kritiker auf meine Bemerkung, wonach der Generaldirektor „eine praktisch unbe-

schränkte

Verfügungsmacht über Hunderte von Millionen Dollar“ habe. Sie glauben, diese These (an der ich festhalte) schon durch einen globalen Hinweis auf die FAO-Konferenz und auf die „Zweckgebundenheit" der finanziellen Mittel der FAO abtun zu können. So einfach liegen aber die Dinge nicht. Es ist ein Faktum, daß Saouma z. B. im Jahr 1980 nach freiem Ermessenüber Notstandshilfe mit einem Kostenaufwand von etwa 200 Mio. $entschieden hat. Meine diesbezüglichen, ins Detail gehenden Ausführungen werden ebenso ignoriert wie z. B. die im Verwaltungsrat des Welternährungsprogramms geübte scharfe Kritik. (In einer der letzten Sitzungen des Welternährungsprogramms sprach der niederländische Delegierte von „unstrukturierten und konfusen“ Vergabemethoden). Das von den Kritikern erwähnte Stichwort „Zweckbindung" hat für die Notstandshilfe nur sehr beschränkte praktische Bedeutung.

Für die zahlreichen — aus dem ordentlichen und außerordentlichen Haushalt finanzierten — Sonderprogramme der FAO, für die weitere Hunderte von Millionen aufgewendet werden, kann zwar von einer pauschalen Zweckbin-. düng gesprochen werden, aber der Generaldirektor besitzt einen außerordentlich großen — von unabhängigen Prüfern fast nicht kontrollierten — Ermessensspielraum. Die Zweckbindung besagt nämlich z. B. nichts oder nur wenig über den Empfängerkreis, und sie läßt dem Generaldirektor die Freie Entscheidung über die Höhe der im Einzelfall zu leistenden Hilfe 4). 6. Erst recht sind in dem von Saouma geschaffenen, aus dem ordentlichen Haushalt finanzierten

Technischen Kooperationsprogramm

(TCP) der Willkür, ja dem Mißbrauch kaum Grenzen gesetzt. Meinen bezüglich des TCP gemachten und konkret belegten Aussagen und Kommentaren weichen die drei Kritiker, von denen einer als Abteilungsleiter die direkte Verantwortung für das TCP trägt, völlig aus. Bezeichnenderweise dementieren auch sie nicht, daß unter dem TCP, welches nur kurzfristige und eilbedürftige Projekte finanzieren darf, z. B. einige Mercedes-Personen-kraftwagen geliefert worden sind (siehe insbesondere die Fußnoten 63— 65 meines Artikels). 7. Was die Zahl der Bediensteten der FAO angeht, so kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, daß die Herren Kritiker meinen Artikel nicht sorgfältig gelesen haben. Meine Zahlenangaben — die sich auf Mai 1980 beziehen und an denen ich festhalte — basieren durchweg auf den von mir zitierten FAO-Dokumen-ten. Die Zahl 10 000 schließt ausdrücklich sämtliche Hilfskräfte (einschl. solcher, welche auf Grund von Werkverträgen für die FAO tätig sind) ein ll. Das Problem einer Effizienz-und Erfolgs-kontrolle Diesem Hauptgegenstand meines Artikels widmen die Kritiker nur kurze Ausführungen. Darin geben sie ein viel zu positives Bild von der Evaluierung von Projekten durch die Beteiligten selbst, d. h. die Geldgeber, die Emp. fängerländer und die als Durchführungsorgan wirkende FAO. Es handelt sich dabei um interne Überprüfungen. Der Geldgeber will wissen, ob er das Geld nicht sinnlos ausgegeben hat; der Empfänger hat die nützliche Verwendung zu zeigen; und die FAO will am konkreten Beispiel ihre Planungsund Management-fähigkeit demonstrieren. Von einer unabhängigen (d. h. externen) Evaluierung der Effizienz und gar der Wirksamkeit kann überhaupt nicht die Rede sein. Meist ist man schon froh, wenn man den in etwa termingerechten Mittelabfluß und die termingerechte Abwicklung der einzelnen Projekte festzustellen vermag Ich negiere keinesfalls die Wichtigkeit der internen Evaluierung, auch soweit sie nur eine Selbstevaluierung darstellt. Saouma jedoch betrachtet die Selbstevaluierung nicht als bloßen — wenn auch wichtigen — Mosaikstein im Gesamt-Evaluierungsprozeß, sondern wertet sie ausdrücklich als „Kernstück" („heart of the evaluation process”

Die interne Evaluierung kann eine externe, d. h. unabhängige Evaluierung nicht ersetzen, gleichgültig ob es sich um Projekte oder Programme handelt Die Kritiker unterstreichen die Bedeutung der jährlichen „tripartite re-views", an welchen Geldgeber, Empfänger und durchführende Organisation — d. h. die FAO _ beteiligt sind. Wie gesagt, handelt es sich auch dabei nicht um eine unabhängige externe Evaluierung

Der External Auditor hat — wie er mir schriftlich bestätigte — nicht die Funktion, gründliche und substantiierte Evaluierungen vorzunehmen, und es war daher völlig irreführend, wenn Saouma es wagte, einer Besucher-gruppe von Abgeordneten des Deutschen Bundestags im März 1980 zu erklären, daß der External Auditor bezüglich der Evaluierung der FAO-Arbeit eine substantielle Rolle spiele.

Die Kritiker erwähnen im Rahmen des Evaluierungsproblems lobend die „umfassenden Berichte über den Gesamtablaufdes Feldprogramms wie auch des ordentlichen Programms", die an den FAO-Rat und die Konferenz geleitet werden. Es liegt in der Natur der Sache, daß solche Pauschalberichte — wie die USA bei der letzten FAO-Konferenz treffend feststellten — keine ausreichende „interpretative analysis" und damit auch keine Bewertung „der Wirksamkeit individueller Projekte" zulassen. In amerikanischer Sicht sind die „gezogenen Schlußfolgerungen unklar, fragwürdig und irreführend, und sie beruhen oft nicht auf einer objektiven Beweisführung in Form ausgewählter empirischer Beispiele“. Mit Recht vermissen die Amerikaner insbesondere Angaben über die Wirksamkeit von Feldprojekten auf die ländlichen Armen einschließlich der landlosen Arbeiter. Diesen und ähnlichen Argumenten widmen die Kritiker kein Wort.

Selbst die von ihnen behauptete „eingehende Prüfung“ dieser gerafften Berichte durch den Finanz-und den Programm-Ausschuß hat nur oberflächlich-pauschalen Charakter. Sie kann schon aus Zeitmangel auf Einzelheiten gar nicht eingehen. Diese Prüfung kann nicht als externe unabhängige Prüfung gewertet werden, zumal beide Ausschüsse praktisch durch den Generaldirektor kontrolliert werden

Zusammenfassend ist daran festzuhalten, daß von einer ausreichenden Evaluierung überhaupt nicht die Rede sein kann. Die Kritiker bestreiten nicht, daß selbst der von einigen Industrieländern auf der letzten FAO-Konferenz unternommene Versuch, wenigstens stichprobenweise eine äußere Evaluierung zur Regel zu machen, am Widerstand des Generaldirektors und der an Kontrollen nicht interessierten Entwicklungsländer gescheitert ist

Wie dringend wenigstens ein Minimum unabhängiger äußerer Kontrollen wäre, wurde schlaglichtartig aus einer Ansprache deutlich, welche Anfang 1981 der Chef der FAO-Hauptabteilung für Entwicklung, der Beigeordnete Generaldirektor, Jacques de Mredieu, vor dem ihm unterstellten Investment Center der FAO hielt. De Mredieu, engster Vertrauter des Generaldirektors, dessen Kabinetts-Chef er bis Ende 1980 war, schilderte — ganz im Gegensatz zu den Beschönigungsversuchen meiner drei Kritiker — fast brutal die tatsächliche Lage nach Rückkehr von einer Reise in die Sahelzone. Die mir vorliegende Aufzeichnung eines Senior Officers der FAO faßt die Eindrücke des hochrangigen Funktionärs wie folgt zusammen:

" He (de Mredieu) was appalled to find how poorly FAO and FAO field Programmes have come to be regarded today. He emphasized the need for senior staff in the Investment Centre to keep him advised of problem situations and bad projects which they came across in their extensive travels. He said there are enough people telling the DG (Director General) that everything is going well; give me the ammuni-tion and I will teil him where things are going wrong.'“

Besonders scharfe Kritik mußte sich de Mre-dieu auf seiner Reise von den Regierungen in Niger und in der Zentralafrikanischen Republik anhören De Meredieu könnte — wenn er nur wollte — ähnliche „Entdeckungen" auch in zahlreichen anderen Ländern machen.

III. „Persönliches"

Schon im Interesse der Sache kann es nicht unwidersprochen bleiben, wenn die Kritiker —-offenbar wegen Mangel an durchschlagenden Sachargumenten — zu der völlig unspezifizierten Behauptung Zuflucht nehmen, meine Ausführungen seien „weitgehend von persönlichen Motiven charakterisiert", und ich hätte „persönliche Meinung, Halbwahrheiten und Unzutreffendes" vermischt

Nicht einmal andeutungsweise werden meine „persönlichen Motive" substantiiert. Bin ich etwa ein frustrierter UNO-Ex-Funktionär, der sich nach seiner Pensionierung „rächen" will? Mir fehlt jeder Anhaltspunkt, übrigens wurden mir selbst seit der Amtsübernahme Saoumas Arbeitsverträge (verbunden mit interessanten Reisen) angeboten, die ich ablehnte, um meine volle Freiheit der Meinungsäußerung zu behalten.

Frustrierung? Ich hatte das Glück, den höchsten Direktorenrang im UNO-System (D-2) zu erreichen. Aber ich habe diese „Karriere" nicht durch fortlaufende Konzessionen zu Lasten meines Gewissens gemacht, sondern nicht zuletzt durch kontinuierlichen Widerspruch hinter und vor den Kulissen. Der FAO steheich nicht erst seit Saoumas Amtsantritt kritisch gegenüber, sondern ich habe bereits seit 1966 laufend — auch publizistisch — auf problematische Aspekte hingewiesen. Bei meiner offiziellen Verabschiedung im Direktoren-Gre. mium der FAO Anfang 1974 wurde diese Haltung von dem bis 1975 amtierenden Generaldirektor der FAO, A. H. Boerma, loyal gewürdigt. Wie in dem offiziellen Protokoll vermerkt ist, erklärte Boerma, daß ich zwar in meinen Artikeln oft „ätzend" („caustic") war, aber stets das System der UNO verteidigt habe. Meine Kritik an der FAO sei „fair“ gewesen, und er (Boerma) betrachte mich als „guten Freund“, dessen Ausscheiden er bedauere. Wenn schon in diesem Disput — nicht durch meine Schuld — von persönlichen Motiven die Rede ist, so meine ich, daß gerade meine drei Kritiker Veranlassung haben, nach den eigenen Motiven zu forschen. Während ich nur meinem Gewissen zu folgen habe, haben sie handfeste Motive, die Zustände in der FAO von heute um jeden Preis zu verteidigen, ja zubeschönigen. Die drei Herren sitzen damit in dem bekannten Glashaus. Einer von ihnen hat nur einen Kontrakt auf Zeit, der laufend vom Generaldirektor verlängert werden muß. Die beiden anderen stehen in einem Alter, in welchem sie sich noch Karrierehoffnungen machen. Sie sind (sogar bezüglich ihres Verbleibens in Rom) auf das Wohlwollen des Generaldirektors angewiesen. Sind ausgerechnet sie angesichts dieser Abhängigkeit unbefangene Evaluierer meiner Evaluierung?