I. Notwendigkeit laufender Überwachung der UNO-Organisationen
Forderungen des Brandt-Berichts Der Bericht der von Willy Brandt geleiteten Nord-Süd-Kommission’) enthält u. a die Empfehlung, das mit immer neuen Aufgaben befaßte UNO-System „wirksamer" zm gestalten. Die in ihrer Mehrheit von hochrangigen Persönlichkeiten aus den Entwicklungsländern besetzte Kommission fordert „mehr Koordination der einzelnen Haushalte, Programme sowie der Personalpolitik, um Doppelarbeit und unnütze Überschneidungen zu vermeiden" Der Bericht stellt fest, daß „das Wachstum bei Organisationen und Mitgliedern nicht ohne Kosten geblieben" ist, woraus sich bei den Institutionen unklare Zuständigkeiten „mit sich überlappenden Verantwortlichkeiten und organisatorischen Rivalitäten" ergeben hätten Zwar scheint der Brandt-Bericht in Überein-stimmung mit den UNO-Generalsekretär bereit zu sein, „ein gewisses Maß an institutionellem Eskapismus" zu akzeptieren, aber er erwartet von den Institutionen, daß sie „ökonomischer mit Zeit, Personal und Papier umgehen und gegenüber ihren Mitgliedsstaaten und der breiten Öffentlichkeit mehr Verantwortung zeigen"
Die Kommission bezeichnet es ausdrücklich als erforderlich, „daß die Hierarchie der Vereinten Nationen sowie die Mitgliedsregierungen auf hoher politischer Ebene mit mehr Nachdruck diese schwierige, aber wesentliche Aufgabe einer strafferen Organisation des Systems angehen, um eine bessere Zusammenarbeit in den Haushalten, den Programmen und in der Personalpolitik zu erzielen" In diesem Zusammenhang werden Straffungsmaßnahmen als Voraussetzung dafür bezeichnet, daß „die Vereinten Nationen das für die Ausführung ihrer Aufgaben notwendige Vertrauen und die Unterstützung der Öffentlichkeit finden“.
Der Brandt-Bericht schlägt daher vor, „ein außenstehendes Gremium zur Überwachung der Arbeit der unterschiedlichen Organe auf dem Gebiet der Entwicklung" einzusetzen, um die „Institutionen straffer durchzuorganisieren, ihre Ziele deutlicher zu definieren und sie auf einem ökonomischeren und wirksameren Weg zu erreichen" 2. Die Bundesrepublik Deutschland und die multilateralen Institutionen Die Thesen des Brandt-Berichts stehen nicht im Widerspruch zu den neuesten entwicklungspolitischen „Grundlinien" der Bundesregierung. Danach ist die multilaterale Zusammenarbeit „ein wirksames Instrument internationaler Partnerschaft", zu dem es in seiner „friedenssichernden Rolle ...derzeit keine Alternative" gibt
Die Bundesregierung nimmt — so die „Grundlinien" weiter — „die Kritik, die in der deutschen Öffentlichkeit in Einzelfällen gegenüber multilateralen Entwicklungsorganisationen geäußert wurde, ernst". Mit Recht wird allerdings jede „pauschale und undifferenzierte Kritik" abgelehnt. Aber es besteht Deckungsgleichheit mit der Analyse des Brandt-Berichts, wenn es in den „Grundlinien" unmißverständlich heißt: „Die Bundesregierung wird sich in Abstimmung mit ihren EG-Partnern und anderen westlichen Industrieländern dafür einsetzen, übermäßige Bürokratisierungen, Doppelarbeit und institutionelle Wucherungen in den VN-Organisationen zu vermeiden. Sie setzt sich für eine sparsame, sinn-und wirkungsvolle Verwendung deutscher multilateraler Beiträge sowie für deren effiziente Kontrolle ein." 3. Richtlinien des Präsidenten der USA über die Kontrolle internationaler Organisationen
Nach den Richtlinien des Präsidenten der USA sind die Haushalte und Programme internationaler Organisationen, an welchen sich die USA beteiligen, mit der gleichen Gründlichkeit zu prüfen wie die der eigenen Regierungsprogramme
Eine Weisung des USA-Außenministeriums sagt ferner: „Austeritätist die Richtlinie für die staatlichen Ausgaben. Wir müssen sie auch auf internationale Organisationen anwenden." Die den internationalen Institutionen „innewohnende Ineffizienz'‘(„bu'üt-in inefficiencies") wird zwar als „Preis für die multilaterale Arbeit akzeptiert", sie muß jedoch unter ständiger Kontrolle gehalten und, wo immer möglich, beseitigt werden Jede „automatische" Ausweitung der Haushalte internationaler Organisationen ist zu vermeiden.
II. Das Beispiel FAO
1. Die größte aller Sonderorganisationen Die Probleme der Effizienz-und Erfolgskontrolle werden besonders deutlich am Beispiel der Ernährungs-und Landwirtschaftsorganisation der UNO (FAO Dieser seit 1945 bestehenden Sonderorganisation gehören gegenwärtig 147 Staaten als Mitglieder an Sie ist schon der Zahl der Beschäftigten nach die größte Sonderorganisation. Nach einer Broschüre der FAO beschäftigt die Organisation „über 6 300" Personen Es ist jedoch alles andere als klar, wie diese Zahl, die den substantiellen Personalzuwachs in den letzten Jahren verschleiert, zustande gekommen ist.
Nach einem — internen — FAO-Dokument („Personnei Data" der Establishment Group der FAO-Personalabteilung) vom 31. Mai 1980 betrug die Zahl der in Rom und im Außendienst im Mai 1980 tatsächlich besetzten bzw. zu besetzenden Stellen 8406 gegenüber 6801 im August 1977. Das sind über 2100 mehr als in der offiziellen Broschüre aufgeführt. Legt man die Summe der besetzten und aller (sofort oder mittelfristig zu füllenden) offenen Stellen zugrunde, so lauten nach dem erwähnten Dokument die Zahlen im Rahmen des ordentlichen und des außerordentlichen Haushalts wie folgt: 9882 im Mai 1980 gegenüber 7565 im August 1977. Dabei sind alle Bediensteten (einschließlich der Hilfskräfte) sowie das kurz-oder mittelfristig beschäftigte Personal (z. B. Konsulenten und Experten) mitberücksichtigt. Nicht in den genannten Zahlen enthalten sind diejenigen Kräfte, welche aufgrund von Werkverträgen („Special Service Agreement") oder als zusätzliches „Konferenz-Personal" („Conference Staff") für die FAO tätig sind. Hier handelt es sich um eine Größenordnung von mehreren Hundert (zusätzlichen) Personen. Bezieht man auch diese Kräfte in die Statistik ein, so kommt man für Mitte 1980 zu einer Zahl, die wesentlich über 10000 liegt.
Diese Zahlen widerlegen die Thesen des seit 1976 im Amt befindlichen FAO-Generaldirektors Edouard Saouma (Libanon), wonach der gegen die FAO gerichtete Vorwurf der personellen Aufblähung ungerechtfertigt sei. Von einer Konsolidierung des Personalbestandes — wie sie Saouma behauptet — kann nicht einmal bezüglich des ordentlichen Haushalts die Rede sein 2. Aufgabenbereiche der FAO Der Aufgabenbereich der FAO umfaßt das gesamte Gebiet der Ernährung und Landwirtschaft einschließlich der Verbesserung der Lebensbedingungen der ländlichen Bevölkerung. Der FAO obliegt insbesondere die Sammlung, Analyse und Verbreitung von Informationen auf den einschlägigen Gebieten der Ernährung und Landwirtschaft, wobei der Begriff „Landwirtschaft" auch die Fischerei und die Forstwirtschaft mitumfaßt. Zu ihren Funktionen gehört auch die Ausarbeitung von Empfehlungen für nationale und internationale Aktionen auf den vorerwähnten Gebieten im weitesten Sinne (z. B. Forschung; Erhaltung der natürlichen Ressourcen; verbesserte Produktionsmethoden; Verarbeitung, Marketing und Vertrieb von Nahrungsmitteln und sonstigen Agrarprodukten; landwirtschaftliches Kreditwesen; internationale Abkommen für landwirtschaftliche Rohstoffe; technische Hilfe). Eine in Artikel I. 3. (c) der Verfassung enthaltene Generalklausel stellt klar, daß die FAO „ganz allgemein sämtliche notwendigen und geeigneten Maßnahmen" auf dem Gebiet der Ernährung und Landwirtschaft im weitesten Sinne zu treffen hat.
Bis in die sechziger Jahre hinein war die FAO eine angesehene Fachorganisation mit fast akademischem Charakter auf vielen Gebieten der Agrarwirtschaft. Führend war sie insbesondere auf den Gebieten der Agrarrohstoffe und des Weltagrarhandels Heute ist die FAO vorwiegend eine Institution für die Gewährung von Entwicklungshilfe, und zwar vor allem der technischen Hilfe. Solche Hilfe wird auf fast allen Gebieten der Landwirtschaft sowie der Fischerei und der Forstwirtschaft gewährt, wobei auch die Probleme der Lagerung, des Transports und der Verteilung einbezogen werden. 3. Die Leitorgane der FAO Oberstes Leitorgan der FAO ist die alle zwei Jahre zusammentretende Konferenz, in welcher jeder Mitgliedstaat ohne Rücksicht auf die Höhe seines finanziellen Beitrags mit einer Stimme vertreten ist. Das — im gesamten UNO-System geltende — Prinzip „Ein Land — eine Stimme" (wonach z. B. die Fidschi-Inseln bei Entscheidungen das gleiche Gewicht wie die USA haben) wird auch bei der Festsetzung des Haushalts durch kein Vetorecht der großen Beitragszahler korrigiert.
Als Entscheidungsorgan zwischen den Konferenzen tagt mindestens einmal jährlich der FAO-Rat, dessen 49 Mitglieder von der Konferenz gewählt werden. Die Hauptbeitragsgeber waren bisher ständig im Rat vertreten.
Während die Konferenz und der Rat öffentlich tagen, treten der Programm-, der Finanz-und der Rechtsausschuß hinter verschlossenen Türen zusammen. Ihre Mitgliedszahl ist beschränkt Die Ausschüsse für Programm und Finanzen, welchen eine Kontrollfunktion zugewiesen ist, befinden sich fest in der Hand der Entwicklungsländer. Im Programmausschuß stellen sie neun von elf, im Finanzausschuß sieben von neun Mitgliedern. In beiden Ausschüssen haben sie sowohl den Vorsitz als auch den stellvertretenden Vorsitz, öffentlich sind die Sitzungen der technischen Aus-Schüsse der FAO, z. B. die für Welternährungssicherung, für (landwirtschaftliche) Rohstoffe, für Landwirtschaft, für Fischerei und für Forsten.
Das Sekretariat der FAO steht unter Leitung eines für sechs Jahre gewählten Generaldirektors. Die sechsjährige (statt der zuvor vierjährigen) Amtsdauer war erst mit Wirkung ab 1. Januar 1976 eingeführt worden, wobei eine Wie-I derwählbarkeit ausdrücklich ausgeschlossen 'war. Dem derzeitigen, ursprünglich nicht wie-Generaldirektor, Edouard Saouma (Libanon), gelang es jedoch, die FAO-1977 zu einer Statutenänderung zu j veranlassen, welche die Wiederwählbarkeit erneut zuläßt Die Amtszeit des gegenwärtigen Generaldirektors läuft am 31. Dezember 1981 ab. Bereits seit dem Frühsommer 1980 befindet er sich im „Wahlkampf", indem er für weitere sechs Jahre kandidiert. Die ständige Vertretung des Libanon bei der UNO hat schon im Juni 1980 alle Mitgliedsländer eingeladen, sich für die Wiederwahl einzusetzen 4. Der FAO-Haushalt Der FAO-Haushalt wird jeweils für zwei Jahre auf Vorschlag des Generaldirektors mit einfacher Stimmenmehrheit durch die FAO-Konferenz festgesetzt. Es ist zwischen dem ordentlichen und dem außerordentlichen Haushalt zu unterscheiden. Der Gesamthaushalt für das Biennium 1980— 81 hat ein Volumen von über 860 Millionen US-Dollar, wovon 279 Millionen auf den ordentlichen Haushalt entfallen.
Der ordentliche Haushalt wird fast ganz durch Pflichtbeiträge der (freiwillig der Organisation beigetretenen) Mitgliedsstaaten aufgebracht. Sieben Länder (USA, Japan, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich, Italien und Kanada) tragen in Höhe von 68, 28 Prozent zum Beitragsaufkommen des Haushalts 1980— 81 bei Die Aufteilung der Beiträge erfolgt in Anlehnung an den Beitragsschlüssel der UNO, welcher sich grundsätzlich nach dem Volkseinkommen der Mitgliedsländer richtet. Die meisten Entwicklungsländer zahlen nur die Mindestquote von 0, 01 Prozent. Sie werden daher auch bei einer substantiellen Erhöhung des Haushaltsvolumens finanziell kaum betroffen. Mit ihrer Stimmenmacht haben sie es aber völlig in der Hand, die Höhe des Haushalts festzusetzen. Sie pflegen dabei den Vorschlägen des Generaldirektors zu folgen, den sie bei jeder Gelegenheit — auch in öffentlichen Sitzungen — zu „großzügigen“ Ansätzen ermuntern.
Kein Land kann sich — auch nicht durch seine Gegenstimme — einer durch Konferenzbeschluß festgesetzten Beitragspflicht zum ordentlichen Haushalt entziehen. Den Hauptbeitragsgegnern bleibt nur die Wahl zwischen Zahlung oder dem — politisch heiklen — Austritt aus der Organisation.
Der außerordentliche Haushalt beruht auf freiwilligen Zuwendungen anderer UNO-Institutionen sowie einzelner Mitgliedsregierungen. An erster Stelle stehen die vom UNO-Entwicklungsprogramm (UNDP) für Zwecke der technischen Hilfe bereitgestellten Mittel. Weitere Ressourcen fließen der FAO als freiwillige Beiträge von Mitgliedsregierungen zur Finanzierung einer Anzahl spezieller . Aktionsprogramme" zu
Die Zuwendung von Mitteln für solche Programme wirft bei der FAO das Problem eines Mindestmaßes an Kontrolle auf (z. B. wenigstens durch Belegprüfung), da sich die Organisation grundsätzlich gegen jede Überwachung, die sie als „Einmischung" empfindet, sträubt. Hier liegt einer der Gründe dafür, daß Länder wie z. B. die Bundesrepublik Deutschland und die USA welche über eine relativ leistungsfähige eigene Entwicklungsorganisation verfügen, keine betonte Neigung zeigen, die . Aktionsprogramme" der FAO zu unterstützen. Anders ist die Lage z. B. in den Niederlanden und den skandinavischen Ländern, denen es an entsprechenden eigenen, weltweit tätigen Institutionen fehlt und die daher solche Lükken durch Zusammenarbeit mit der FAO zu schließen versuchen. 5. Interne und externe Rechnungsprüfer Die interne Rechnungsprüfung bei der FAO obliegt dem Office of Internal Audit and Inspection. Dieses personalmäßig unterbesetzte Büro nimmt stichprobenweise finanzielle Prüfungen vor und berichtet darüber dem Generaldirektor. Etwa 90 bis 95 Prozent der Arbeit des Audit-Büros besteht in der Prüfung der Gehaltslisten, der Gehaltsfestsetzungen, der Urlaubsgewährung, der Reisekostenabrechnungen und der Unterlagen über die Beschaffung von Ausrüstungsgegenständen Außerdem führt das Büro Sonderprüfungen durch, und es ist auch mit der Untersuchung von vermuteten Unregelmäßigkeiten befaßt. Die internen Prüfer kontrollieren ferner — wiederum nur stichprobenweise — die Konten-führung der Feldprojekte der FAO und unternehmen dazu Reisen in Entwicklungsländer. Die Berichte des internen Auditors sind vertraulich und daher den Mitgliedsregierungen, geschweige denn der Öffentlichkeit, nicht zugänglich. Der externe Auditor erhält Kopien. Der interne Auditor untersteht der Weisungsbefugnis des Generaldirektors, welcher ihn daher auch zur Vornahme von Prüfungen anweisen kann, ebenso wie er die Möglichkeit hat, Prüfungen als nicht erwünscht zu bezeichnen
Die Stellung des External Auditor ist wesentlich stärker, d. h. unabhängiger, obwohl das einschlägige Büro noch schwächer besetzt ist als das des Internal Auditor. Er untersteht nicht der Weisungsbefugnis des FAO-Generaldirektors und kann daher von diesem auch nicht direkt von seinem Posten entfernt werden. Seit Bestehen der FAO obliegt die Funktion des External Auditor dem Exchequer and Audit Department (Audit House) der britischen Regierung Der External Auditor pflegt in seinen Prüfungsberichten über die finanztechnischen Aspekte hinaus gelegentlich auch kritische Kommentare über die Wirksamkeit der Verwendung von Ressourcen zu machen. Die Zahl solcher Berichte ist jedoch sehr gering, schon weil es dem External Audi-tor an Personal fehlt, um gründliche substantielle Evaluierungen vorzunehmen. Es wäre daher verfehlt, den External Auditor als eine Instanz für eine auch nur annähernd ausreichende externe Effizienz-und Erfolgskontrolle zu betrachten. Es ist nicht die Aufgabe des External Auditor, gründliche und substantielle Evaluierungen vorzunehmen, übrigens gibt es Fälle, in welchen seine Berichte den Regierungsorganen der FAO erst mit beträchtlicher Verzögerung zugänglich gemacht werden 6. Vielfalt der Institutionen auf dem Ernährungsgebiet Die FAO ist nicht die einzige UNO-Institution, welche sich mit Ernährungs-und Landwirtschaftsproblemen befaßt. Institutionen wie z. B. die Weltbank, die Internationale Arbeitsorganisation (ILO), das Entwicklungsprogramm der UNO (UNDP), das UN/FAO-Welternährungsprogramm (WFP), die Weltgesundheitsorganisation (WHO), die UNESCO und der Internationale Fonds für Landwirtschaftliche Entwicklung (IFAD) nehmen ebenfalls wichtige Funktionen auf dem Gebiet der Welternährung wahr. Die Koordination der Arbeit dieser und anderer Organisationen ließ und läßt aber zu wünschen übrig. Daher beschloß die UNO-Welternährungskonferenz von 1974 die Errichtung des UNO-Welternährungsrats (World Food Council). Er hat seinen Sitz in Rom, ist aber keine Gliederung der FAO, sondern „auf Minister-oder MinisterStellvertreter-Ebene ein Organ der UNO". Seine Koordinierungsfunktion bezieht sich auf sämtliche Organisationen des UNO-Systems (einschließlich der FAO), und zwar für die „Politiken betr. Nahrungsmittelerzeugung, Ernährung, Welternährungssicherheit, Nahrungsmittelhandel und Nahrungsmittelhilfe sowie verwandte Probleme"
Wie der kanadische Landwirtschaftsminister Whelan im Juni 1980 auf einer Sitzung des Welternährungsrats (WER) in Arusha erklärte, bestehen — schon nach einer oberflächlichen Zählung — mindestens 20 UNO-Organisationen, die sich mit Welternährungsfragen befassen. Whelan sprach von „starker Konfusion" und „zunehmender Doppelarbeit und Überschneidungen und sogar Wettbewerb zwischen den Organisationen", welche um Ausweitung ihrer Zuständigkeit bemüht seien. Entsprechend dem kanadischen Antrag — und gegen den Widerstand der FAO-Lobby — ersuchte der WER sein Sekretariat, in Zusammenarbeit mit den einschlägigen Institutionen eine „umfassende Liste internationaler Organisationen" zu erstellen, welche sich mit Ernährungs-und Landwirtschaftsfragen befas-sen. Die Liste, welche auch Organisationen außerhalb des UNO-Bereichs einbeziehen wird, soll nicht nur die Aufgabenstellung der einzelnen Institutionen beschreiben, sondern auch Hinweise auf ähnliche Tätigkeiten der verschiedenen Organisationen enthalten
III. Die Effizienz-und Erfolgskontrolle bei der FAO
Effizienz-und Erfolgskontrollen wurden bisher im Bereich des UNO-Systems überwiegend als lästige, nur unnötige Kosten verursachende Eingriffe empfunden, insbesondere soweit es sich um eine Kontrolle durch neutrale („externe") Stellen handelte. Es ist bezeichnend, daß noch in einem Bericht vom Frühjahr 1980 des Generaldirektors für Entwicklung und Internationale Wirtschaftliche Zusammenarbeit bei der UNO von 111 Paragraphen nur ein magerer Paragraph (Nr. 95) dem Stichwort „Evaluierung" gewidmet ist, und zwar beschränkt auf die technische Hilfe. Darin wird vermerkt, daß bisher die Evaluierung solcher Projekte sich auf Kriterien wie z. B. die tatsächliche Lieferung von Ausrüstungsgegenständen („inputs"), den Mittelabfluß und die termingerechte Abwicklung im allgemeinen beschränke. In dem Bericht heißt es dazu, daß diese Kriterien zwar nicht unwesentlich seien, daß aber die Erkenntnis zuneh-'me, daß die tatsächliche Wirksamkeit der Aktivitäten des UNO-Systems nicht nur in rein quantitativen Größenordnungen gemessen werden dürfe
Die FAO, die größte Sonderorganisation des UNO-Systems, bietet hinsichtlich der Effizienz- und Erfolgskontrolle ein trübes Beispiel. Wie der Comptroller General of the United States (etwa dem Präsidenten des deutschen Bundesrechnungshofs vergleichbar) in seinem letzten Bericht über die FAO feststellte, ist die „Evaluierung der FAO-Programme und Aktivitäten weder systematisch noch umfassend genug" Wörtlich heißt es weiter: „Nach unserer Auffassung fließen an die Regierungsorgane sehr wenige Informationen, welche eine qualifizierte Beurteilung der Wirksamkeit der FAO-Programme oder der Effizienz ihrer Durchführung ermöglichen könnten."
Was speziell die Evaluierung der „Entwicklungswirksamkeit" („development impact") angeht, so äußerte einer der Beigeordneten Generaldirektoren der FAO gegenüber dem US-Comptroller Skepsis. Eine solche Evaluierung sei „zum mindesten schwierig", und man könne für eine Anzahl von Jahren kaum Fortschritte erwarten. Bemerkenswert war ein weiteres Argument des FAO-Funktionärs: Der Beitrag der FAO zu den einzelnen Projekten sei geringer als der der Empfängerländer. Schon deswegen sei jeder Versuch einer Evaluierung des FAO-Beitrags problematisch! Sollten diese naiven Einwände zutreffend sein (was sie nicht sind), so laufen sie darauf hinaus, daß man „Hilfe" gibt, ohne von ihrer Wirksamkeit eine Vorstellung zu haben
Hinsichtlich der Erfolgskontrolle sind zwar in den letzten Jahren gewisse Modifikationen zu verzeichnen, aber sie sind mehr kosmetischer als substantieller Natur. Die Feststellungen des US-Comptroller General gelten weiter: Die substantiellen, konkreten Ergebnisse der 1968 in der FAO geschaffenen Evaluierungseinheit (Evaluation Service) sind nur für den internen Gebrauch bestimmt und werden den Mitgliedsstaaten vorenthalten: „Nur allgemeine summarische Informationen werden veröffentlicht; spezifische Ergebnisse werden ausserhalb des FAO-Sekretariats nicht freigegeben.“
Die Evaluierungseinheit der FAO befaßte sich zunächst nur mit der Evaluierung intern ausgewählter Feldprojekte, deren Ergebnisse — wenn überhaupt — ausschließlich intern ausgewertet wurden. Seit 1973 wird alle zwei Jahre als Konferenzdokument ein „Review of Field Programmes" veröffentlicht, der auch den Mitgliedsregierungen zugeht 1. Akzent auf „Selbstevaluierung"
Ab 1979 veröffentlicht die FAO angesichts des starken Drängens vor allem der westlichen Mitgliedsländer außer dem Bericht über die Feldprogramme auch einen „Review of the Regular Programme" d. h.der aus dem ordentlichen Haushalt finanzierten Programme. Der „Review" soll alle zwei Jahre an die Mitglieds-regierungen gehen und sie mit „quantitativer und qualitativer Information" versehen.
Wie der FAO-Generaldirektor im Vorwort zu dem ersten (und bisher letzten) „Review" bemerkt, beruht dieser Bericht an erster Stelle auf einer „Selbstevaluierung" aller Einheiten. Diese Selbstevaluierung soll das „Kernstück" der Evaluierung sein Erst an zweiter Stelle werden als Grundlagen für die Erarbeitung des „Review“ Sonderberichte des FAO-Evaluation Service und äußerer Konsulenten genannt. Die Verantwortung für die Selbstevaluierung soll bei den Hauptabteilungsleitern, den Abteilungsleitern und bei den anderen „Programme managers at all levels" liegen. Mit anderen Worten: jeder am „management" Beteiligte soll selbst die Wirksamkeit und Effizienz der eigenen Arbeitsleistung evaluieren. Es gehört wenig Phantasie dazu, um zu erkennen, daß damit die normale menschliche Grundhaltung völlig überfordert wird. Nur Übermenschen ohne jedes Karriereinteresse und ohne Eitelkeit wären in der Lage, eine ausreichend objektive Selbstkritik zu üben. Treffend bemerkte dazu der britische Delegierte im FAO-Rat, daß eine Evaluierung „so unabhängig wie möglich" erfolgen müsse. Sonst bestehe „in jeder Organisation ein echtes Risiko oder sogar die Gefahr, daß die Evaluierung nur zu einer Weißwasch-Operation" werde. Er unterstrich gleichzeitig die Notwendigkeit, daß auch im Falle des Bestehens einer internen Evaluierungseinheit diese die Auswahl der zu prüfenden Projekte selbst treffen müsse und insofern nicht von der durchführenden Abteilung abhängen dürfe
Der Akzent auf die Selbstevaluierung durch die Handelnden selbst ist typisch für den seit Jahren immer deutlicher werdenden Trend in der FAO. Die Evaluierungseinheit, welche unter Saouma in das Büro des Generaldirektors eingegliedert wurde, besitzt keinerlei Unabhängigkeit, und sie wird systematisch nach außen abgeschirmt Sie hat sich strikt nach den Vorgaben des Generaldirektors zu richten. Tatsachen, die nicht in sein Konzept passen, existieren nicht, sobald es sich um Evaluierungen handelt, welche den Mitgliedsländern zu unterbreiten sind. Der USA-Comptroller General vermerkte über seinen Besuch bei der FAO: „Der Generaldirektor sagte uns, daß er als Chef der FAO nicht gestatten könne, daß detaillierte interne Evaluierungs-Berichte außerhalb des Sekretariats freigegeben würden. Solche Berichte würden seine Mitarbeiter unberechtigter Kritik aussetzen, welche oft für politische Zwecke geübt würde."
Saouma wendet sich auch gegen eine „Beratungs-und Aufsichtsfunktion" der Joint Inspection Unit der UNO, welche vorgeschlagen hat, die Evaluierungssysteme im gesamten UNO-Bereich durch Richtlinien auf einen gewissen einheitlichen Nenner zu bringen. Er sieht in den Bemühungen der Joint Inspection Unit „die Gefahr endloser theoretischer Diskussionen"
Angesichts einer solchen — in der FAO-Spitze vorherrschenden — Mentalität kann es dann kaum verwundern, daß Saouma von Mitgliedsregierungen kommende Anregungen zu einer unabhängigen Evaluierung als Mißtrauensvotum gegen sich persönlich empfindet. Das bekam bei der letzten FAO-Konferenz (Ende 1979) der Schweizer Delegierte zu spüren, als er es wagte, sich für eine wenigstens stichprobenartige äußere Evaluierung der Arbeit auszusprechen. Die Schweiz vertrat die urdemokratische These: „Die Legislative (die Konferenz) kann sich nicht damit begnügen, daß sie die Arbeit der Exekutive (des FAO-Sekretariats) nur mit Hilfe der von dieser selbst vorgenommenen Prüfungen kontrolliert." Diese im Grunde nur eine Selbstverständlichkeit formulierende Erklärung veranlaßte den Generaldirektor, in öffentlicher Sitzung der Konferenz selbst zu intervenieren und den Schweizer Delegierten in ungewöhnlich scharfer Form persönlich anzugreifen
Es wirft ein Schlaglicht auf den heutigen Zustand der Organisation, daß die von der „Gruppe der 77" beherrschte Konferenz die — nicht nur von der Schweiz gemachte — Anregung auf eine stichprobenartige externe Evaluierung ablehnte. Wie von Saouma gewünscht, betrachtete sie eine solche Prüfung als „unangebracht", zumal „die zu erwartenden Ergebnisse nicht dem Kostenaufwandentsprechen" dürften Dem Generaldirektor ist damit praktisch ein fast schrankenloser Ermessensspielraum für die Bewilligung von Ressourcen für Hilfsprojekte, ihre Abwicklung und andere Transaktionen bestätigt worden. Auf das (erst im August 1979 wieder erneuerte) Angebot der UN Joint Inspection Unit (JIU), für Prüfungen und Evaluierungen der FAO-Arbeit zur Verfügung zu stehen, ist Saouma bisher nicht eingegangen 2. Evaluierung der technischen Hilfe Was für die Evaluierung der Arbeit der FAO im allgemeinen gilt, trifft insbesondere auch für die Evaluierung der technischen Hilfe zu. Schon die der FAO hinsichtlich der Durchführung von UNDP-Projekten auferlegte — eher oberflächliche — Kontrolle stellt für Saouma ein „unnecessary straightjacket" dar, welches es zwecks erhöhter „Flexibilität" abzuschütteln gilt Flexibilität wird also mit Nicht-Kontrolle gleichgesetzt. Der seit 1973 veröffentlichte „Review of Field Programmes" stellt zwar einen Schritt in die gebotene Richtung dar, aber er bietet nicht mehr als eine „allgemeine Übersicht oder Synthese“ der Probleme. Er enthält „keine wirkliche Erörterung spezifischer Probleme“ und erlaubt daher keine abgewogene Würdigung der Wirksamkeit der Feldprogramme der FAO
Wie die meisten UNO-Organisationen beschränkt sich auch die FAO fast ausschließlich auf quantitative Daten wie z. B.den „Mittelabfluß" („delivery") oder es wird berichtet, wie-viele Experten entsandt worden sind Weniger durchsichtig sind schon die Angaben über die Bereitstellung von Ausrüstungsgütern („equipment"). Die Entwicklungswirksamkeit des beträchtlichen Ressourceneinsatzes wird nicht evaluiert. Man wertet das glatte „Losschlagen" der verfügbaren Mittel schon an sich als Zeichen der Effizienz der Organisation. Wie erwähnt, übt sogar der — sonst eher zurückhaltende — Bericht des neuen UNO-Generaldirektors für Entwicklung und wirtschaftliche Zusammenarbeit in diesem Punkt eine milde Kritik
Einige offizielle Regierungserklärungen während der letzten FAO-Konferenz (November 1979) nehmen kritisch zur Qualität der Feld-Projekteder FAO Stellung (die Delegation der Bundesrepublik Deutschland hielt sich in der Debatte diskret zurück): Die USA vermissen in der Selbstevaluierung der technischen Hilfe eine ausreichende „interpretative analysis", so daß eine Bewertung „der Wirksamkeit individueller Projekte und des Feldprogramms im Ganzen“ unmöglich ist. Sie sind ferner der Meinung, daß manche der im einschlägigen Evaluierungsbericht der FAO „gezogenen Schlußfolgerungen unklar, fragwürdig und irreführendsind und oft nicht auf einer objektiven Beweisführung in Form ausgewählter empirischer Beispiele beruhen". Vermißt werden insbesondere Angaben über die Wirksamkeit von Feldprojekten auf die ländlichen Armen, einschließlich der landlosen Arbeiter.
über praktische Erfahrungen mit der Verwendung treuhänderisch zugewiesener bilateraler Mittel für die technische Hilfe durch die FAO — ein auch für die Bundesrepublik wichtiger Punkt — äußerte sich die Schweiz. Man messe zwar der diesbezüglichen Kooperation mit der FAO erhebliche Bedeutung zu, insbesondere soweit es sich um die Förderung von Programmen auf den Gebieten der Ernährungssicherung, der Vermeidung von Nachernteverlusten und der Saatgutverbesserung handele. Aber die praktische Erfahrung zeige, daß die Verwendung solcher Ressourcen durch die FAO „nicht optimal" sei: „Wir haben bei verschiedenen Gelegenheiten ärgerliche Langsamkeit und Verzögerungen, insbesondere bei der Rekrutierung von Experten und der Materialbeschaffung, festgestellt". Wenn es der FAO, wie vom Generaldirektor behauptet, „mit Spezialmaßnahmen" gelungen sei, solche Fehler im Rahmen ihres autonomen Programms der technischen Hilfe 53) zu vermeiden, so müßten die gleichen Maßnahmen auch für Projekte ergriffen werden, welche aus (bilateralen) Treuhandfonds finanziert werden.
Norwegen griff besonders das Problem der Wirkung von FAO-Projekten auf den Ernährungsstandard der ländlichen Armen auf und verwies auf eine FAO-Untersuchung über 39 verschiedene Projekte in neun Ländern. Die vorläufigen Ergebnisse der Studie sind in norwegischer Sicht „alarmierend“, da nur wenige der 39 Projekte einen positiven Einfluß auf den Ernährungsstandard gehabt haben. Gemäß der Präambel der FAO-Konstitution sei aber „raising the level of nutrition" die Hauptaufgabe der Organisation. Norwegen fordert eine Weiterverfolgung dieses Problems durch eine „rücksichtslose Prüfunganderer Aktionen und Projekte". Der indische Vorsitzende der zuständigen Konferenz-Kommission, M. S. Swaminathan, hieb in die gleiche Kerbe und warnte vor „hypokritischen Erklärungen" und dem „Vergießen von Krokodilstränen für die Armen, ohne daß Fortschritte erzielt werden". Das Sekretariat einschließlich des Generaldirektors blieb klare Antworten zu den vorerwähnten Kritiken schuldig.
Ein Prüfungsbericht des External Auditor bei der FAO (s. oben II. 5.), welcher der Konferenz im November 1979 vorlag schildert Unzulänglichkeiten bei laufenden Projekten, die mit UNDP-Mitteln finanziert waren. Bei der stichprobenartigen Besichtigung von acht Projekten in zwei Ländern stellten die Prüfer bezüglich vier dieser Projekte fest, „daß in jedem dieser Fälle Probleme entstanden waren, welche die effiziente Durchführung berührten (oder zu berühren drohten), daß aber das Projekt-Personal darüber keine Berichte erstattet hatte und daß ferner auch keine Drei-Parteien-überprüfungen (Teilnehmer: Empfängerregierungen, UNDP und FAO) stattgefunden hatten". Der Prüfungsbericht sagt zusammenfassend: „Eine wirksame Management-Kontrolle von Projekten ist ohne angemessene Information über ihren Fortschritt nicht möglich."
In einem anderen Prüfungsbericht des External Auditor (vom Mai 1978, welcher ebenfalls der FAO-Konferenz erst im November 1979 vorlag) wird die Frage aufgeworfen, ob eine Organisation wie die FAO sich auch nach Projekt-Beendigung noch um den Erfolg des Projekts zu kümmern habe. Der Bericht geht davon aus, daß Projekte unternommen werden, um bestimmte Entwicklungsziele zu erreichen und daß die „erfolgreiche Vollendung von Projekten nur einen Schritt in Richtung auf die Erreichung dieser Ziele" bedeutet. Obwohl die Empfängerregierungen die Hauptverantwortung für die Erreichung der Ziele trügen, so hätten das UNDP und die ausführenden Agenturen (im vorliegenden Falle die FAO) doch auch nach Beendigung des Projekts noch eine Aufgabe. Der Prüfer erinnert daran, daß nach den geltenden Regeln der UNDP-Ländervertreter (Resident Representative) Evaluierungsberichte von den Empfängerregierungen zu beschaffen und sie der ausführenden Agentur zu übermitteln habe. Ferner wird auch die
Pflicht des UNDP-Vertreters zur jährlichen Berichterstattung in Erinnerung gebracht.
Als der Prüfer sich 1978 ein Bild darüber beschaffen wollte, inwieweit UNDP-FAO-Projekte die gesetzten Entwicklungsziele erreicht haben, ersuchte er die FAO um Vorlage der entsprechend den erwähnten Regeln zu erstattenden Berichte. Statt der angeforderten Unterlagen erhielt er die Antwort, „daß der Organisation keine 'ex-post'-Evaluierungen oder irgendwelche Berichte von UNDP-Ländervertretern, Regierungen oder anderen Institutionen betreffend Projekte bekannt seien, welche in den letzten Jahren beendet wurden". Die Frage des Prüfers, welche Bedeutung die FAO der Weiterbeobachtung („monitoring") von Projekten nach ihrer Beendigung beimesse und warum die einschlägigen Regeln nicht beachtet worden seien, wurde dahin beantwortet, daß sich die FAO zwar ihrer diesbezüglichen Verantwortung sowohl gegenüber den Regierungen als auch den finanzierenden Institutionen (z. B.dem UNDP) voll bewußt sei und auch die Wichtigkeit einer ständigen Weiterbeobachtung von beendeten Projekten bejahe, daß sie aber die Verfahrensregeln der UNDP eher als Richtlinien denn als zwingende Vorschriften betrachte. Im übrigen wies die FAO darauf hin, daß die Weiterbeobachtung und Evaluierung von abgeschlossenen Projekten nur mit Zustimmung und in Zusammenarbeit mit den Empfängerregierungen möglich sei.
Der Prüfer kam zu dem Ergebnis, „daß die Notwendigkeit für eine verbindlichere Regelung zwischen UNDP und den ausführenden Agenturen besteht, um Projekte nach ihrer Beendigung weiterzuverfolgen und ihre Wirksamkeit zur Erreichung der gesetzten Entwicklungsziele zu evaluieren". In der Sicht des Prüfers stehen solche Vereinbarungen nicht im Widerspruch zu der Hauptverantwortung der Empfängerregierungen für die Ausführung der Projekte, und sie würden zweifellos in enger Zusammenarbeit mit diesen Regierungen getroffen und angewendet werden. Ein solches Verfahren würde es — und damit berührt der Prüfer wohl den Kernpunkt — dem UNDP und den ausführenden Agenturen ermöglichen, „die gelernten Lektionen auf die Planung neuer Projekte anzuwenden". 3. Das Technische Kooperationsprogramm der FAO (TCP)
Ein krasses Beispiel für die unkontrollierte Verwendung von Ressourcen stellt das Tech27 nische Kooperationsprogramm der FAO (TCP) dar. Es wurde auf Initiative des FAO-Generaldirektors im Jahre 1976 versuchsweise geschaffen. Die Finanzierung erfolgt aus dem ordentlichen Haushalt der FAO, d. h. sie beruht auf Pflichtbeiträgen Die Budgetansätze dafür waren folgende: Biennium 1978/79 25, 6 Millionen Dollar; Biennium 1980/81 32, 6 Millionen Dollar. Die Ansätze entsprechen 12 Prozent des ordentlichen Haushalt der FAO. Sie liegen damit erheblich über dem Durchschnitt der anderen UNO-Organisationen, welche sich auf weniger als 4 Prozent belaufen. (Die einzige Ausnahme bildet die Weltgesundheitsorganisation, deren Fall aber angesichts ihrer betont regionalen Struktur — sechs weitgehend autonome Regionalbüros — wesentlich anders liegt.) über die Ressourcen des TCP kann der Generaldirektor nach freiem Ermessen verfügen. Das Programm will — wie es im Bericht der FAO-Konferenz vom November 1979 heißt — die „prompte" Antwort auf „kurzfristige und unvorhergesehene Situationen!' sein ). Die Masse der konkreten Beispiele zeigt aber, daß die FAO mit den bis Ende 1979 genehmigten über 650 (!) Mini-Projekten (Durchschnittsaufwand rd. 71 000 Dollar) im wesentlichen das gleiche tut, was sie bei richtiger Prioritäten-einstufung auch mit UNDP-Mitteln tun könnte.
Schon ein flüchtiger Blick in die — von außen nur schwer zugänglichen — Projektlisten läßt die Überschneidung mit dem UNDP klar erkennen Bereits die Titel der zahllosen Projekte zeigen, daß von „unvorhergesehenen Fällen" kaum die Rede sein kann. Projekte wie die zur Förderung der Kaninchen-oder Bienenzucht oder zur Bekämpfung von Nagetieren beinhalten nichts von einer — von Saouma immer wieder proklamierten — „neuen Dimension". Nur 25 Prozent der Gesamtaufwendungen für das TCP entfielen bisher auf „Notstands" -¥ä\\e, wobei FAO-insider von einer bewußt weiten Interpretation des Notstandsbegriffs sprechen Die allerärmsten Entwicklungsländer erhielten nur 48 Prozent der Ressourcen des TCP.
Bei den Projektgenehmigungen wird nach dem „Gießkannen-Prinzip" vorgegangen, wonach jedes Land einen Anteil zu bekommen hat. Nur so erklärt es sich, daß auch erdölexportierende Länder TCP-Hilfe erhalten haben (z. B. Venezuela, drei Projekte mit einem Aufwand von 90 000 Dollar; die Vereinigten Arabischen Emirate, drei Projekte, 112 500 Dollar; der Irak, ein Projekt, 15 250 Dollar). Für Schwellenländer wurden ebenfalls TCP-Projekte genehmigt (Brasilien, 9 Projekte, 457 200 Dollar; Nigeria, 6 Projekte, 315 500 Dollar; Argentinien, 4 Projekte, 210 000 Dollar).
Die Anlaufzeit für TCP-Projekte (d. h. die Zeit zwischen Projektgenehmigung und Projektbeginn) lag im Durchschnitt bei vier Monaten. Sie war damit wesentlich länger als es Saouma bei der Errichtung des Programms versprochen hatte. Wie der External Auditor der FAO im Jahr 1978 feststellte, wurden „viele” der als eilig hingestellten TCP-Projekte nicht termin-Marketing Management Training“ (76); Mosambik Study for Processing Tropical Fruits“ (22); Obervolta, „Dveloppement de la säriculture et de lapiculture“ „Sugar Price Policy and Methodology" (55); Brasilien, „Crash Courses for Technology Extension Personnei gerecht beendet. Die durchschnittliche Projektdauer betrug acht Monate Die ausgewiesenen Projektkosten schließen die bei mindestens etwa 20 Prozent liegenden administrativen undpersonellen Kosten der FAO für die stets mit Priorität behandelten „Projekte des Generaldirektors" nicht ein. Diese Allgemein-kosten werden insbesondere durch die Flut von Kleinstprojekten hochgetrieben.
Die von Saouma immer wieder angeführte „große Beliebtheit' des TCP („enthusiastic reception") bei den Empfängerländern erklärt sich nicht nur aus der vermeintlichen „Zusätzlichkeit" der Ressourcen, sondern vor allem auch daraus, daß im Durchschnitt knapp 50 Prozent der TCP-Ressourcen auf Kapitalgüter (z. B. Fahrzeuge, Traktoren, Ausrüstungsgegenstände und Güter verschiedenster Art) entfallen 64). Diese Kapitalgüter verbleiben nach Projektbeendigung entschädigungslos im Empfängerland. Es handelt sich also um reine Geschenke. Die großzügige — im UN-Bereich in diesem Ausmaß völlig ungewöhnliche -Gratisbereitstellung von Kapitalgütern beinhaltet bedenkliche Aspekte, darunter auch den der Korruptionsgefahr in den verschiedenen Phasen der Abwicklung. Bei den aus UNDP-Mitteln finanzierten FAO-Projekten der technischen Hilfe lag der Prozentanteil der Kapitalgüter an den Gesamtzuwendungen 1978 bei 27 Prozent (gegen nur 20 bzw. 21 Prozent in den Jahren 1976 und 1977, d. h.den ersten Amtsjahren Saoumas). Die Problematik einer großzügigen Bereitstellung von Kapitalgütern innerhalb von Projekten der technischen Hilfe wird in dem vertraulichen Bericht eines langjährigen FAO-Konsulenten illustriert. Im Zusammenhang mit einem TCP-Projekt in einem afrikanischen Land spricht der Konsulent von der „unverantwortlichen Fahrlässigkeit der FAO-Zentrale" und berichtet über korruptes Verhalten von Mitgliedern der Empfängerregierung
Das TCP wurde bisher entgegen den bei seiner Errichtung gegebenen festen Zusagen des FAO-Generaldirektors von keiner unabhängigen Stelle überprüft. Es liegen nur Aussagen der FAO selbst und einer Anzahl direkt begünstigter Länder vor Es ist offensichtlich, daß der FAO-Generaldirektor das TCP gegenüber den Entwicklungsländern als ein wesentliches Instrument seiner persönlichen Macht-politik benutzt. Insbesondere für die kleinen Länder spielen die Zuwendungen aus dem TCP (und vor allem die geschenkweise Überlassung von Kapitalgütern) eine wichtige Rolle.
Noch schwerer aber als die vorstehend skizzierten Punkte wiegen die folgenden, über den Bereich der FAO hinausgehenden Aspekte: Das TCP-Modell" droht von dem guten Dutzend anderer UNO-Sonderorganisationen nachgeahmt zu werden. Eines von mehreren Beispielen: die sich bei der Internationalen Atomenergie Agentur bemerkbar machenden Tendenzen Sollten sich nach dem Muster des TCP die anderen UNO-Sonderorganisationen ebenfalls eigene substantielle Programme der technischen Hilfe einrichten, so würde sich nicht nur insgesamt eine beträchtliche finanzielle Größenordnung ergeben, sondern die Folge wäre auch ein systemweiter Desin- tegrationseffekt. Die in den letzten Jahrzehnten gegen den Widerstand der Sonderorganisationen mühselig erzielten, zwar nicht ausreichenden, aber doch beachtlichen Fortschritte im Sinne einer institutioneilen Straffung und Koordinierung der technischen Hilfe würden einen ernsten Rückschlag erleiden Die Desintegration würde sich vor allem auf der Ebene der Entwicklungsländer und zu deren Nachteil bemerkbar machen. Schon wenige Jahre nach Anlaufen des TCP wird von Reibereien in diesen Ländern berichtet, da die meisten FAO-Vertreter es nicht als selbstverständlich empfinden, sich auf Länderebene in das Gesamtsystem, d. h. in die Koordinierungsfunktion des UNDP einzufügen. Es gehört wenig Phantasie dazu, um sich auszumalen, welche Zustände eintreten würden, wenn das FAO-Beispiel bei anderen Sonderorganisationen Schule machen sollte.
Mit Recht kennzeichnete ein hochrangiger Beamter aus dem indischen Außenministerium — im Unterschied zu der Haltung seiner Regierung — die Errichtung des TCP als einen „Riesenschritt rückwärts" Treffend wies der gleiche Funktionär auch auf die Gefahr hin, daß die Organisationen sich in „autonome" operative Tätigkeiten verzetteln und damit ihr eigentliches raison dtre, nämlich die „nonoperational activities" vernachlässigen. Dem gegenüber stellt der FAO-Generaldirektor „sein" TCP unentwegt als „Meilenstein in der Geschichte der Organisation" hin.
Eine gründliche Evaluierung des TCP ist überfällig. Sie müßte durch eine unabhängige Instanz erfolgen, die nicht an weiteren Konsultant-Aufträgen der FAO interessiert ist. In Betracht käme für die Vornahme der Evaluierung die UNO-Joint Inspection Unit übrigens brauchte die JIU für die Durchführung dieser Aufgabe keine Aufforderung des FAO-Generaldirektors, da sie autonom entscheidet, wann und bei welcher UNO-Institution sie eine ihr erforderlich erscheinende Untersuchung durchführt. Falls die JIU sich nicht direkt mit der Angelegenheit befassen wollte, so käme sie in ihrer Unabhängigkeit als ideale Instanz für die Auswahl eines Gutachters in Betracht. 4. FAO/UNDP-Projekte der ländlichen Entwicklung Die Mehrheit der Feldprojekte der technischen Hilfe der FAO wird mit Mitteln des UNDP finanziert. Die FAO ist insofern als die initiierende und ausführende Agentur tätig. Bei ihr liegt in Zusammenarbeit mit den Regierungen der Entwicklungsländer die Programmierung und die Überwachung der Durchführung der Projekte. Für das Jahr 1979 flossen ihr vom UNDP 132 Millionen Dollar zu. Ein wesentlicher Teil der mit diesen Mitteln finanzierten technischen Hilfe geht in die ländliche Entwicklung.
Die UNDP-interne Evaluierungsabteilung hat im Juni 1979 eine 230 Seiten umfassende Studie vorgelegt, die sich spezifisch mit der Wirksamkeit der technischen Hilfe auf dem Gebiet der ländlichen Entwicklung befaßt -Der Bericht ist, wie vom UNDP verlautet, „in Konsultation mit den als ausführenden Agenturen beteiligten Sonderorganisationen" (d. h. vor allem der FAO und — mit einem gewissen Abstand — der ILO) entstanden.
Die Studie hatte vor allem zwei Ziele: 1. Auf-deckung von Schwachstellen im Bereich der. Planung und Durchführung von Projekten zur Förderung der ländlichen Entwicklung; 2. Überprüfung der Grundkonzepte.
Die wesentlichsten Ergebnisse der Studie sind folgende:
— Die meisten Entwicklungsländer verfolgen ein ungeeignetes, rein „technokratisch' ausgerichtetes Konzept der ländlichen Entwicklung. Die UNO-Sonderorganisationen nahmen dieses falsche Konzept bei der Planung und Durchführung der technischen Hilfe hin.
— Die kritiklose Hinnahme eines solchen Konzepts begründen sie mit der „Verpflichtung zu politischer Neutralität" und zur „Wertfreiheit". — Die vorgegebene problematische Grund-konzeption, fehlende eigene Motivation und der gesellschaftliche Status führen oft dazu, daß ein Teil der von den Sonderorganisationen ausgewählten Experten (vor allem auch die Experten aus Entwicklungsländern) ihre Aufgaben rein „technokratisch", in sozialer (und auch oft geographischer) Distanz zur eigentlichen Zielgruppe der Hilfe und mit unzureichenden Eiintergrundkenntnissen über die tatsächliche Situation und über die echten Bedürfnisse im jeweiligen Land durchführen’ Die UNDP-Studie, deren Verfasser u. a. auch die Akten von rd. 200 Projekten einsehen konnten, ist ein Musterbeispiel einer klaren und um Objektivität bemühten Evaluierung. Sie schont weder die Empfängerregierungen noch die als „Executive Agencies" eingeschalteten Sonderorganisationen, darunter insbesondere die FAO; und sie spart auch nicht mit Kritik am UNDP selbst Es spricht für die Leitung des UNDP, daß sie ihrer internen Evaluierungsabteilung ein so hohes Maß von Unabhängigkeit eingeräumt hat. Eine externe Evaluierung hätte wohl kaum deutlicher werden können.
Für ein auf Effizienz bedachtes FAO-Management wäre es naheliegend gewesen, diese Studie zur Pflichtlektüre zum mindesten für alle mit technischer Hilfe direkt oder indirekt befaßten „Professionals" zu machen, um aus den begangenen Fehlern für die Planung künftiger Projekte Lehren ziehen zu können. Wie Stichproben ergaben, ist die Studie, jedenfalls bei den Professionals auf mittlerer Ebene, offiziell nicht bekannt. Sie ist allen Anzeichen nach im Giftschrank der FAO-Evaluierungseinheit verwahrt.
Auch der FAO-Konferenz vom November 1979 lag die Studie nicht vor. Das entspricht dem gegenwärtigen Kurs der Spitze der Organisation und auch den Neigungen der — an Kontrollen alles andere als interessierten — Entwicklungsländer. Die Geberländer trifft insofern eine Mitverantwortung, als sie nicht darauf gedrängt haben, die Studie zu einem der Punkte der Konferenz-Tagesordnung zu machen 5. Nahrungsmittel-Notstandshilfe Einen außerordentlich weiten Ermessensspielraum besitzt der FAO-Generaldirektor auf dem Gebiet der Nahrungsmittel-Notstandshilfe. Er verfügt dazu über zwei verschiedene Fonds: 1. Die (von Jahr zu Jahr festgesetzte) Notstandsreserve des UNO/FAO-Welternährungsprogramms (WEP), welche im Jahr 1980 mit 45 Millionen Dollar angesetzt war. 2. Die Internationale Notstands-Nahrungsmittelreserve („International Emergency Food Reserve“ — IEFR). Die IEFR wurde (entsprechend einer Empfehlung der UNO-Welternährungskonferenz von 1974) im Jahr 1975 von der UNO-Generalversammlung geschaffen. Sie soll auf Grund freiwilliger Beiträge die Verfügbarkeit von jährlich 500 000 Tonnen Getreide beim WEP für Notstandsfälle sicherstellen. Das Beitragsziel von 500 000 Tonnen wurde bisher in keinem Jahr erreicht Unter Inanspruchnahme der beiden Fonds verfügte Saouma im Jahr 1980 nach freiem Ermessen über Nahrungsmittel-Notstandshilfe (einschließlich Transportkosten usw.) im Gesamtwert von knapp 200 Millionen Dollar. Seine Praxis der Zuteilung von Ressourcen für* Notstandszwecke war und ist Gegenstand lebhafter Kritik. Sogar einige Mitgliedsländer der „Gruppe der 77“ durchbrachen die sonst ziemlich feste Solidarität ihrer Gruppe, als das Thema im Oktober 1980 im Verwaltungsrat des WEP erörtert wurde. So fragte z. B.der Delegierte Tunesiens, ob manche Notstandsoperationen „wirklich gerechtfertigt" seien. Der Delegierte Saudi-Arabiens wollte wissen, warum in einzelnen Fällen mehr Hilfe gewährt worden sei, als benötigt wurde, und warum manche Länder im Gegensatz zu anderen mehrfach Hilfe bekommen hätten. Der britische Delegierte kritisierte Notstandshilfe an Länder mit mittlerem Pro-Kopf-Einkommen, die bereits substantielle Hilfe von anderer Seite (einschließlich der OPEC) erhalten hätten, und unterstrich die Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen strukturellen Problemen und Notstandsfällen.
Es ist offensichtlich, daß der FAO-Generaldirektor mit der Nahrungsmittel-Notstandshilfe außerordentlich großzügig verfahren ist und weiter verfährt. Er hofft, sich auch mit diesem Instrument das Wohlwollen der „Gruppe der 77" zu erhalten. Es gibt nicht wenige Fälle, in denen Notstandshilfe sogar aufgedrängt worden ist (z. B. Kamerun) oder in denen bestimmte Länder die Anregung erhielten, Notstandshilfe zu beantragen (z. B. Ghana und Obervolta).
Besonders bemerkenswert war die Intervention der niederländischen Delegation in der Verwaltungsratssitzung des WEP. Sie betonte die Notwendigkeit, das „Kon zu erhalten. Es gibt nicht wenige Fälle, in denen Notstandshilfe sogar aufgedrängt worden ist (z. B. Kamerun) oder in denen bestimmte Länder die Anregung erhielten, Notstandshilfe zu beantragen (z. B. Ghana und Obervolta).
Besonders bemerkenswert war die Intervention der niederländischen Delegation in der Verwaltungsratssitzung des WEP. Sie betonte die Notwendigkeit, das „Konzept der Nahrungsmittel-Notstandshilfe" generell zu klären und „unstrukturierten und konfusen" Methoden Einhalt zu gebieten. Wenn die Zahl der Notstandsfälle sich gegenüber 1974 vervierfacht habe, so sei das eine Folge der weiten Definition des Notstandsbegriffs. Es stelle sich auch die Frage, warum neben den Ressourcen des WEP noch zusätzlich die Fazilität der IEFR bestehe, obwohl beide Quellen für sämtliche Arten von Notstandsfällen verwendet würden. Im multilateralen Bereich gingen Spenden für Nahrungsmittel-Notstandshilfe u. a. auch noch an die UNO-Disaster-Relief-Organisation, an den UNO-High-Commissioner for Refugees sowie an UNICEF und an das Rote Kreuz.
Nach Auffassung der Niederlande müßten die Geberländer am Entscheidungsprozeß für die Gewährung von Notstandshilfe stärker als bisher beteiligt werden. Nur dann könnten sie ihren Parlamenten die Notwendigkeit fortgesetzter Nahrungsmittelhilfe erklären. Besonders bemerkenswert ist der Vorschlag der Niederlande, die Nahrungsmittel-Notstandshilfe in zwei Kategorien zu unterteilen:
— Kurzfristige und sofortige Hilfe im Fall plötzlicher Katastrophen, gleichgültig, ob diese von der Natur oder vom Menschen verursacht worden sind, einschließlich Flüchtlingshilfe im Fall militärischer Konflikte.
— Hilfe im Fall vorauszusehender Nahrungsmittelmangellagen, verursacht durch Dürre, Ernteausfälle und Pflanzenkrankheiten, sowie fortgesetzte Hilfe nach der vorübergehenden Ansiedlung von Flüchtlingen 75).
Die Niederlande schlugen ferner vor, im ersten Fall die Hilfe aus den normalen Ressourcen des WEP zu leisten, während im zweiten Fall die IEFR in Betracht komme. Die Beteiligung der Geberländer am Entscheidungsprozeß ist nach Auffassung der Niederlande insbesondere im zweiten Fall erforderlich. Dabei ist an Sonderberatungen mit den Ständigen Vertretern dieser Länder bei der FAQ gedacht 76).
Die Einschaltung der Geberländer ist ein entscheidender Punkt. Die offensichtlich laxe, wenn nicht mißbräuchliche Handhabung der Genehmigungskompetenz durch den FAO-Generaldirektor macht ein Minimum von äußerer Kontolle vor der Erteilung von Genehmigungen dringend erforderlich, um den gegenwärtigen Ermessensspielraum der FAO einzuschränken. Zur Zeit erfährt der Verwaltungsrat des WEP von konkreten Notstands-hilfen erst Monate nach der Erteilung der Genehmigung, und er kann daher allenfalls eine mehr oder weniger platonische Post-hoc-Diskussion führen, vorausgesetzt, daß sich überhaupt ein Mitgliedsland dazu bereit findet, einen Einzelfall herauszugreifen 77).
IV. Einflußnahme auf die Kontrollorgane
Wie im Abschnitt III. dargelegt wurde, kann von einer ausreichenden Effizienz-oder gar Erfolgskontrolle bei der FAO nicht die Rede sein. Der Generaldirektor plädiert für „Selbstevaluierung" als Kernstück der Evaluierung, sträubt sich aber gegen unabhängige Prüfungen und Kontrollen. Den External Auditor hat er hinzunehmen, aber dieser kann auch nicht annähernd als eine Instanz für eine ausreichende externe Effizienz-und Erfolgskontrolle angesehen werden Als einige Industrieländer im Hinblick auf das fast totale Fehlen einer Kontrolle wenigstens stichprobenartige unabhängige Evaluierungen der Arbeit der Organisation forderten, wurde einer ihrer Sprecher in öffentlicher Sitzung der Konferenz das Ziel heftiger persönlicher Angriffe des Generaldirektors Der Antrag wurde ohne überzeugende Gründe mit der Stimmen-macht der Entwicklungsländer niedergestimmt Es bleibt unverständlich, daß die Industrieländer eine solche Entscheidung ohne eindeutigen Protest hingenommen haben, obwohl sie die Sanktionierung der praktisch unbeschränkten Verfügungsmacht des Generaldirektors über Hunderte von Millionen Dollar bedeutet. Was die finanzielle Seite angeht, so hat der FAO-Generaldirektor damit eine viel stärkere — weil unkontrollierte — Machtposition als die Regierungschefs demokratischer Staaten.
Die Tatsache, daß den Regierungen der meisten Entwicklungsländer an Kontrollen der Verwendung der empfangenen äußeren Hilfe nicht gelegen ist und daß sie schon von daher am gleichen Strang wie der Generaldirektor ziehen, vermindert den Ernst der Angelegenheit nicht. Im Gegenteil: Soweit diese Regierungen auf echte Entwicklungsfortschritte Wert legen, müßten sie Evaluierungen im Interesse ihres Landes begrüßen und nicht als „Einmischung in innere Angelegenheiten" abtun. Wenn sich die FAO-Konferenz von 1979 mit fadenscheinigen Gründen die ablehnende Haltung des Generaldirektors gegen stichprobenartige unabhängige Evaluierungen zu eigen gemacht hat, so illustriert das deutlich, wie stark die Organisation von ihrem obersten Funktionär dominiert wird. Er hat es verstanden, sich einen ungewöhnlich starken Einfluß auf die Steuerungsorgane dieser größten Sonderorganisation des UNO-Systems zu verschaffen. Sein Einfluß bezieht sich aber nicht nur auf die alle zwei Jahre zusammentretende Vollkonferenz und den sich jährlich mindestens einmal versammelnden FAO-Rat, sondern auch auf die für Kontrollzwecke spezifisch geschaffenen wichtigen Untergremien dieser Organe (insbesondere den Programm-und den Finanzausschuß). In fast allen Fällen ist es Saouma bisher gelungen, die Entscheidungen dieser Gremien in seinem Sinne zu beeinflussen.
Einen wichtigen Hebel für die Einflußnahme auf die Kontrollorgane bietet die „Gruppe der 77", mit deren überwältigendem Stimmen-block der Generaldirektor fest rechnen kann. Die Einflußnahme beginnt bereits mit der Besetzung der Kontrollorgane, also des FAO-Rats (dessen Mitglieder durch die Konferenz gewählt werden) und der Untergremien. Der Programm-und der Finanzausschuß werden völlig von den „ 77“ beherrscht.
Es ist in Rom kein Geheimnis, daß die Leitung der FAO, d. h. Saouma selbst und einige der Beigeordneten Generaldirektoren, in der römischen „Gruppe der 77“ eine wesentliche Führungs-und Koordinierungsrolle spielen. Viele Initiativen der „ 77" kommen aus dieser Quelle, welche auch Formulierungshilfen leistet, ja ganze Erklärungen und Redetexte entwirft, die sodann unter der Flagge der „ 77“ in öffentlichen Sitzungen verwendet werden Für die enge, ja intime Zusammenarbeit mit den „ 77" zahlt Saouma — oder besser gesagt die Organisation — einen sehr hohen Preis. Einerseits beinhaltet die einseitige Abstützung aller seiner Maßnahmen auf die „ 77"
einen Verzicht auf eine wirklich neutrale Position zwischen Nord und Süd. Unter Saouma ist die Arbeit der FAO total und einseitig auf die Zielsetzungen des Südens ausgerichtet worden, und zwar im Sinne der radikalsten Version des Konzepts einer „neuen internationalen Wirtschaftsordnung". Die FAO kann nicht mehr als ausgleichende Instanz zwischen den gegensätzlichen Konzepten im Nord-Süd-Konflikt wirken, sondern sie ist bewußt zum engagierten Anwalt der einen Seite geworden
Andererseits haben die Gegenleistungen Saoumas aber auch handfeste materielle Aspekte. Der FAO-Generaldirektor hat zahlreiche Möglichkeiten, konkreten Interessen der einzelnen Länder bzw. ihrer Delegierten durch praktisch unkontrollierbare Ermessensentscheidungen Rechnung zu tragen. In diesem Zusammenhang spielt nicht nur eine gezielte Personalpolitik eine Rolle; viel wesentlicher noch sind die Möglichkeiten, welche sich aus den von der Entscheidung des Generaldirektors abhängigen Mittelzuteilungen im Rahmen der zunehmenden Zahl von Sonder-und Aktionsprogrammen der Organisation ergeben. Das Instrument der gezielten Personalpolitik wurde in den letzten Jahren z. B. bei der Unterbringung einer Anzahl früherer Sprecher der „Gruppe der 77“ in hohen und sehr hohen Posten bei der FAO und beim UNO/FAO-Welternährungsprogramm eingesetzt
Viel stärker freilich kann Saouma mit Mittel-zuteilungen aus den zahlreichen Sonder-und Aktionsprogrammen operieren, um die „ 77" für sich einzuspannen (siehe dazu z. B. die genannten Aktionsprogramme, das Technische Kooperationsprogramm der FAO; die Nahrungsmittel-Notstandshilfe). Ein Land, welches an Ressourcen aus diesen Töpfen interessiert ist, wird sich hüten, die Solidarität der „ 77“ zu durchbrechen. Der außergewöhnlich hohe Anteil von Kapitalgütern (Ausrüstungsgegenständen aller Art) bei der technischen Hilfe beinhaltet in dem hier interessierenden Gesamtzusammenhang (Prämierung von Verhaltensweisen) ungesunde Aspekte, den der Korruption auf verschiedenen Ebenen nicht ausgeschlossen. Der Mißbrauch bei der extrem weiten Interpretierung des Begriffs „Notstand“ im Zusammenhang mit Nahrungsmittelhilfe stößt selbst bei Entwicklungsländern auf Widerstand.
Abgesehen von der Effizienz-und der Erfolgs-kontrolle fehlt es bei der FAO auch an einer ausreichenden Management-Kontrolle. Allenfalls gibt es auf der unteren Ebene Kontrollen der Arbeitsabläufe, die aber für die Gesamt-kontrolle keinen oder nur einen sehr geringen Aussagewert haben. Eine Gesamt-Management-Kontrolle ist offenbar sogar unerwünscht, schon um beliebig eingreifen zu können. Das Absinken der fachlichen Qualifikation des Personals in vielen Einheiten spielt in diesem Gesamtzusammenhang mehr als eine Nebenrolle
V. Leistungsabfall durch Absinken der Arbeitsmoral
In einer geschlossenen Sitzung mit den Spitzenfunktionären der FAO im November 1980 sprach Saouma von seiner „ernsten Sorge“ darüber, daß die „Effizienz der Organisation“ durch übermäßigen Absentismus beeinträchtigt werde. Einen Monat später griff er das gleiche Thema vor dem gesamten Personal auf, wobei er von dem „beunruhigenden Aus- maß“ des Absentismus sprach, der laufend größer werde
Dem Generaldirektor lag bei Ermahnungen eine durch das FAO-Sekretariat unter Mitwirkung des (unter schwedischer Leitung stehenden) ärztlichen Dienstes der Organisation erarbeitete Studie vor, welche in der FAO wie ein Geheimdokument behandelt wird Nach der Studie liegt die Absentismusrate durch Krankheit bei der FAO etwa 20 Prozent über der der neun in Genf ansässigen UNO-Institutionen. Für Oktober 1979 wurde ermittelt, daß die Krankheitsrate der Abwesenheit von durchschnittlich 200 Angestellten im Tages-durchschnitt entspricht. Die höhere Absentismusrate im Vergleich zu Genf wird teilweise damit erklärt, „daß die lokalen kulturellen und sozialen Verhältnisse zwischen Genf und Rom sehr verschieden sind”. In diesem Zusammenhang wird auch auf die Verschiedenheit der Anstellungsbedingungen hingewiesen: „Viele der Genfer Institutionen sind zurückhaltender als die FAO, soweit es sich um den Grad der Sicherheit des Arbeitsplatzes handelt. ” Als wesentliche Ursache für den Absentismus wird der „chronische Überverbrauch von Alkohol oder chronischer Alkoholismus“ erwähnt. Wörtlich: „Eine stichprobenartige Überprüfung der FAO-Bediensteten im Jahr 1980 zeigte bei 20 Prozent das Vorhandensein eines Serumfaktors, der ein Indikator für solchen Überverbrauch ist." Für die Studie steht fest, daß „der Alkoholismus wesentlich zu erhöhter Abwesenheit wegen Krankheit und, in einigen Fällen, zu Verhaltensstörungen führt”. Es wird daher die Unterstützung der Leitung der FAO für die Schaffung eines Programms zur Bewußtmachung der Alkoholgefahren („alcohol awareness Programme") gefordert
Das Problem des Absentismus ist im Grunde nur eines von einer Anzahl von Symptomen für den Verfall der Arbeitsmoral in der FAO. Arbeitsklima und Arbeitsmoral haben sich in den letzten Jahren merklich verschlechtert, obwohl das Personal hinsichtlich der Besoldung und der Arbeitsbedingungen als privilegiert anzusehen ist. Die Masse des Personals tendiert mehr und mehr dazu, das gestellte Arbeitspensum mit Indifferenz und Apathie anzupacken. Unter den Ursachen dafür spielt Skepsis, ja Mißtrauen gegenüber der Spitze der Organisation eine wesentliche Rolle. Von der fachlichen Qualifikation vieler Spitzenfunktionäre ist man ohnehin nicht überzeugt. Es ist charakteristisch, daß der Vorsitzende der Association of Professional Staff of the FAO es wagen konnte, in einem „News Letter" der Association von 1979 zu schreiben, daß die Leute an der Spitze der FAO „nicht einmal in der Lage sind, einen Parkplatz zu betreiben“. In einem anderen „News Letter" (Juni 1980) bescheinigte er der Leitung „muddled" und „defensive thinking".
Einer breiten Schicht des Personals konnte es nicht auf die Dauer verborgen bleiben, daß ihr höchster Vorgesetzter mit einem System des give and take gegenüber der „Gruppe der 77" viele persönliche Ziele verfolgt, wobei all das, was seiner Wiederwahl im November 1981 förderlich sein könnte, absolut im Vordergrund steht. Daß in diesem Zusammenhang seine praktisch unbeschränkte Verfügungsmacht über beträchtliche Ressourcen eine wesentliche Rolle spielt, ist dem Personal ebenfalls bekannt. Die egoistische Motivation des Chefs konnte nicht ohne Einfluß auf die seiner Mitarbeiter bleiben
Gerade diejenigen Bediensteten, welche noch an die große Aufgabe der FAO glauben, sind frustriert, zumal sie in zunehmendem Maß Zweifel am Sinn ihrer Arbeit bekommen und manche der von der Leitung verkündeten Konzepte ablehnen. In privaten Gesprächen wird z. B.der Versuch des Generaldirektors, unabhängigen Evaluierungen selbst stichprobenartigen Charakters auszuweichen und den Slogan von der Qualität der „Selbstevaluierung" zu verkünden, als Zeichen der Schwäche kritisiert. Diejenigen, welche die FAQ ernst nehmen, sind auch bereit, sich einer unabhängigen Bewertung ihrer Leistungen zu stellen.
Kein einzelner Faktor aber wirkt auf Arbeitsmoral und -klima negativer und deprimierender als die seit 1976 betriebene Personalpolitik. Das gilt nicht nur für die Besetzung von Spitzenposten, sondern auch für den höheren und mittleren Dienst. Die Association of Professional Staff of the FAO kämpft seit Jahren um die Einhaltung von verfahrensmäßigen Regeln bei der Kandidatenauswahl. Der Generaldirektor kann diese Regeln von Fall zu Fall außer Kraft setzen und macht von dieser Möglichkeit in zunehmendem Maß Gebrauch. In einem ihrer Mitteilungsblätter stellte die Association fest, daß „eine unbekannte Zahl" von Ernennungen ohne die grundsätzlich vorgesehene Einschaltung des Professional Staff Selection Committee erfolgt sei. Sie verwies ferner auf eine Liste von 19 spezifischen Fällen, in denen das Selection Committee nicht eingeschaltet war und erwähnt, daß der Generaldirektor allein im Jahr 1979 die Streichung von fünf bereits veröffentlichten Stellenausschreibungen verfügt hat
Es spricht sich auch außerhalb der Personalabteilung herum, daß mehr und mehr Positionen, die früher von fachlich qualifizierten Kandidaten aus Industrieländern besetzt zu werden pflegten, heute fachlich unzulänglichen Bewerbern aus Entwicklungsländern angeboten werden. Der „geographischen" Verteilung der Posten wird der Vorrang vor der fachlichen Kompetenz gegeben. Diese Umschichtung muß zwangsläufig zu verstärkter Ineffizienz der Organisation führen. Man erhält so Personal, welches willenlos hörig, motivationslos und den Aufgaben nicht mehr gewachsen ist Besondere Verbitterung herrscht, wenn neben der politischen Komponente bei der Postenvergebung auch noch persönlicher oder verwandtschaftlicher Favoritismus eine Rolle spielt
VI. Folgerungen für die Mitgliedsländer der FAO
Auf Grund der vorstehenden Ausführungen lassen sich bezüglich der von den Mitglieds-ländern zu ziehenden Folgerungen folgende Thesen vertreten:
— Die FAO müßte geschaffen werden, wenn sie nicht schon bestände. Aber es muß versucht werden, wenigstens gewisse Reformen durchzusetzen. Dazu gehört vor allem ein Minimum von Effizienz-und Erfolgskontrolle.
— Für den gegenwärtigen, zu vielen Beanstandungen Anlaß gebenden Zustand der FAO trägt in erster Linie der Generaldirektor die Verantwortung. Mitverantwortlich sind aber auch alle diejenigen Mitgliedsländer, welche das Fehlen einer Effizienz-und Erfolgskontrolle hinnehmen und sich mit der vom Generaldirektor propagierten „Selbstevaluierung" der Organisation abfinden. — Auch die Entwicklungsländer, denen es auf echte Entwicklungsfortschritte ankommt, müßten und könnten davon überzeugt werden, daß die Steigerung der Effizienz vor allem in ihrem Interesse liegt und daß daher gewisse unabhängige Kontrollen unerläßlich sind. — Die Länder des „Nordens“, welche die Hauptlast der Finanzierung der FAO tragen, schulden es nicht nur ihren Steuerzahlern, daß die effiziente Verwendung der eingesetzten Mittel kontrolliert wird, sondern sie haben auch ein Eigeninteresse an einer effizienten FAO. — Da in der gegenwärtigen Situation niemand weiß, wie effizient die FAO ihre Mittel verwendet, ist eine Erhöhung des FAO-Haushalts sachlich nicht zu rechtfertigen. Sie würde die Gefahr der Mittelverschwendung vergrößern. Die von der Presse gemeldete — nicht dementierte — Absicht des Generaldirektors, der FAO-Konferenz in diesem Jahr eine Erhöhung des Haushalts um mindestens 50 Prozent vorzuschlagen, ist allein schon aus diesen Gründen absurd. — Angesichts des Zusammenspiels zwischen dem Generaldirektor und der „Gruppe der 77“ steht so gut wie fest, daß eine überdimensionale Erhöhung des Haushalts durchgesetzt werden wird. Die „ 77" haben während des letzten FAO-Rats klar zu erkennen gegeben, daß sie die diesbezüglichen Pläne des Generaldirektors unterstützen werden.
— Die meisten Länder des „Nordens“ wagen es — schon aus (pseudo-) politischen Erwägungen — nicht, sich klar gegen die massive Ausweitung des Haushalts auszusprechen. Da sie ohnehin überstimmt werden, halten sie es auch nicht für opportun, sich ihrer Stimme zu enthalten. Alle Anzeichen sprechen dafür, daß sich die Länder des „Nordens" auch bezüglich der Wiederwahl des gegenwärtigen Generaldirektors, die angesichts der Haltung der „ 77“ als fast gesichert angesehen werden kann, nicht einmal mehr zu einer Stimmenthaltung aufraffen werden. Mit einer solchen Haltung decken sie aber die bisherige Politik des Generaldirektors, und sie ermutigen ihn zu einer Fortsetzung des bisherigen Kurses. Dies gilt auch für die Bundesrepublik Deutschland, die sich bereits im Dezember 1980 durch eine offizielle Mitteilung dahingehend festgelegt hat, die Kandidatur des gegenwärtigen Generaldirektors für seine Wiederwahl zu unterstützen, obwohl die Wahl erst im November 1981 ansteht.
