Forschungsund Technologiepolitik in der Bundesrepublik. Deutschland Anmerkungen zum Bundesforschungsbericht VI | APuZ 28/1980 | bpb.de

I. Einleitung

Forschungsund Technologiepolitik (FuT-Po-litik) gehört in zunehmendem Maße zu den Politikbereichen, die Umfang, Struktur und Richtung der gesellschaftlichen Neuerungsaktivitäten beeinflussen. Diese zunehmende Bedeutung läßt sich vordergründig durch überpro-portinal gewachsene Anteile des Politikfeldes an den öffentlichen Haushalten belegen. Deutlicher zeigt sich die gestiegene Bedeutung von FuT-Politik für wirtschaftliche und soziale Entwicklungsprozesse noch in ihrer zunehmenden Querschnittsfunktion für andere Politikbereiche, wie z. B. Arbeitsmarkt-politik, Raumordnungs-und Regionalpolitik, Gesundheitspolitik.

Veränderte ökonomische Bedingungen seit Anfang der 70er Jahre mit qualitativ neuartigen strukturpolitischen Problemen für die Bundesrepublik und eine gewachsene Sensibilisierung von weiten Bevölkerungskreisen gegenüber Ergebnissen und Folgen eines für sie weitgehend nicht nachvollziehbaren wissenschaftlich-technischen Fortschritts haben dazu geführt, daß die FuT-Politik in der Öffentlichkeit in zunehmendem Maße als „wichtiger" und damit auch als kontrovers diskutierter Politikbereich Aufmerksamkeit findet.

Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Foschung und Technologie, versucht die Schwerpunkte, Hauptakzente und Maßnahmen ihrer Politik in einem alle vier Jahre erscheinenden Bundesforschungsbericht darzulegen. Dieser gliedert sich in einen „forschungsund technologiepolitischen Teil“ und einen „Faktenteil". Ersterer beinhaltet grundsätzliche Aussagen über die Ziele, die aktuellen Perspektiven, über forschungspolitische Instrumente und Maßnahmen, sowie eine detaillierte Darstellung der forschungspolitischen Förderungsschwerpunkte der Bundesrepublik. Welchen Stellenwert aktuelle Bemühungen einnehmen, das erkenntnisleitende Interesse von FuT-Politik gründlicher aufzuzeigen, verdeutlicht allein schon die umfassende Ausweitung dieses Grundsatz-teils gegenüber dem letzten Bundesforschungsbericht V um fast die Hälfte des Umfangs.

Aufbauend auf dem ersten, überwiegend qualitativen Teil des Bundesforschungsberichtes beinhaltet der zweite Komplex (Faktenteil) detaillierte quantitative Aussagen über die Entwicklung der FuE-Ressourcen (Forschung und Entwicklung) allgemein, über die finanzielle Entwicklung der Schwerpunkte innerhalb der staatlichen FuT-Förderung sowie über die materielle Ausstattung und Funktionszuweisung aller wichtigen Forschungsförderungseinrichtungen und Forschungseinrichtungen in der Bundesrepublik.

Dieser Faktenteil des Bundesforschungsberichtes wird in einer jeweils aktualisierten, alle zwei Jahre neu erscheinenden Form fortgeschrieben (Faktenberichte zum Bundesforschungsbericht). Die folgenden Ausführungen versuchen anhand des neuesten Bundesforschungsberichtes VI 1) wichtige Leitlinien der FuT-Politik des Bundes aufzuzeigen und in einigen Punkten zu problematisieren. Dabei geht es uns einerseits um eine Analyse der materiellen Ausgestaltung des Politikfeldes sowie um die Klärung der Frage, welche Konsequenzen sich aus der vorherrschenden Zielstruktur und Adressatenorientierung ergeben. Abgeleitet hiervon versuchen wir, anhand zweier aktueller, politisch zur Zeit kontrovers diskutierter Problembereiche (Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen in die FuT-Politik des Bundes bzw. regionale Verteilungsmuster von FuT-politischen Förderungsmaßnahmen), welche zum ersten Mal ausführlich in einem Bundesforschungsbericht angesprochen werden, konkrete Wirkungen und Ergebnisse der vorherrschenden forschungspolitischen Vollzugspraxis zu analysieren.

In Teilen unserer nachfolgenden Ausführungen beziehen wir uns auf Überlegungen, welche im Rahmen eines größeren Forschungsprojektes im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau von einer Konstanzer Forschergruppe unter Leitung von Prof. Dr. Thomas Ellwein entwik-kelt wurden

II. Historische Entwicklung des Politikbereiches

Bevor wir in den nachfolgenden Abschnitten die FuT-Politik des Bundes eingehender untersuchen, wollen wir zunächst einen kurzen Überblick über die konzeptionelle Entwicklung des Politikfeldes in der Bundesrepublik geben

Der Entwicklungsprozeß der FuT-Politik kann grob in vier Phasen unterteilt werden, die durch eine jeweils unterschiedliche Prioritätensetzung und materielle Ausgestaltung gekennzeichnet sind. Die konkrete inhaltliche Schwerpunktlegung der staatlichen FuT-Poli-tik folgte dabei stets und relativ deutlich den qualitativ veränderten Umweltanforderungen. Die erste Phase der FuT-Politik, bis etwa Mitte der 50er Jahre, vollzog sich unter gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die durch hohe Arbeitslosigkeit, freie Produktionskapazitäten und ein parallel hierzu bestehendes qualitativ hochstehendes Technologiepotential gekennzeichnet werden können. In dieser Phase des Wiederaufbaus beschränkte sich die staatliche FuT-Politik auf eine globale Förderung der allgemeinen Wissenschaftsund Hochschulpolitik; konkrete staatliche Anreize zur Förderung von Innovationsprozessen in der Wirtschaft erwiesen sich überwiegend als nicht notwendig.

Die Rahmenbedingungen für die deutsche Wirtschaft änderten sich in den Folgejahren — aufgrund des im internationalen Vergleich verstärkten Wettbewerbsdruckes — zunehmend. Die sich hieraus u. a. ergebende Notwendigkeit einer verstärkten Innovationstätigkeit der Unternehmen blieb nicht unbeantwortet, wofür die in den Jahren 1955 bis 1965 um das Siebenfache angestiegenen privaten FuE-Aktivitäten ein deutlicher Indikator sind.

Die staatliche FuT-Politik in dieser zweiten Phase kann formell durch eine zunehmende Konzentration und Organisierung der bis dahin stark geteilten Entscheidungskompetenzen im Politikfeld, materiell durch die Entwicklung von neuen forschungsund technologiepolitischen Konzeptionen und den Aufbau von Forschungskapazitäten im Bereich der Kernenergie-sowie der Luft-und Raumfahrtforschung gekennzeichnet werden. Die Gründung eines „Bundesministeriums für Atomfragen" im Jahre 1955 sowie der intensive Aufbau von Großforschungszentren können als ein äußeres (institutionelles) Indiz für eine staatliche Politik gewertet werden, deren primäres Ziel es war, die Neuerungstätigkeiten bzw. das in den angeführten ausgewählten Schlüsselbereichen vorhandene Inve-stitionsund Innovationspotential in der Bundesrepublik mittels einer forschungspolitischen Nachahmungsstrategie dem internationalen Standard anzupassen.

Infolge der Rezession von 1966/67 und beeinflußt durch die längerfristig wirksamen Strukturveränderungen der Wirtschaft läßt sich für die staatliche FuT-Politik bis Anfang der 70er Jahre eine dritte Phase belegen, deren Zielvorgaben in der Beseitigung bestehender technologischer Lücken sowie in einer stärkeren Erweiterung staatlicher Förderungsbemühungen lagen. Zum einen ging es — angesichts des im Vergleich zu den USA massiven technologischen Rückstandes — in dieser Phase in Ergänzung der „klassischen" Förderschwerpunkte (Kernforschung, Luft-und Raumfahrtforschung, militärische Forschung) um eine Förderung bereichsübergreifend wirkender Technologien (z. B. Datenverarbeitung und Neue Technologien). Zum anderen wurden weitere, im internationalen Vergleich potentiell wettbewerbsträchtige Branchen stärker gefördert. Komplementär erfolgte hierzu ein stärkerer Ausbau des institutionellen Förderbereiches (z. B. Fraunhofer-Gesellschaft) sowie eine vorwiegend über Investitionszulagen und Sonderabschreibungen realisierte stärkere Orientierung der staatlichen Förde-

rungsbemühungen auf indirekte Maßnahmen. Seit Anfang der 70er Jahre sieht sich die staatliche FuT-Politik infolge zunehmender wirtschaftlicher Wachstumskrisen und weltwirtschaftlich bedingter Strukturkrisen mit wiederum gewandelten Anforderungen konfrontiert, die in verstärktem Maße die Streuung [vgl. auch Schaubild 1] bestehender Technologien in den Mittelpunkt staatlicher Förderungsbemühungen rückten. In dieser vierten Phase erkannte man, daß die internationale Konkurrenzfähigkeit der deutschen Wirtschaft und ihre in einigen Sektoren bestehende Führungsfunktion einerseits zunehmend von der generellen Teilhabe der Wirtschaft an der technischen und wissenschaftlichen Entwicklung und andererseits von der Innovationsfähigkeit der einzelnen Wirtschaftseinheiten abhängt. Wurde noch Anfang der 70er Jahre unter dem damaligen Forschungsminister Ehmke eine stärkere gesellschaftliche Orientierung der FuT-Politik propagiert, so ergab sich unter verstärkt auftretenden ökonomischen Krisenerscheinungen (z. B. Ölpreiserhöhung) in der vierten Phase zunehmend die Notwendigkeit einer struktur-politischen Orientierung

Die verschiedenen, in den einzelnen Entwicklungsphasen mit unterschiedlicher Intensität auftretenden forschungspolitischen Konzeptionen’) lassen sich graphisch folgendermaßen darstellen:

III. Aktuelle Perspektiven der FuT-Politik

Unsere einführenden Überlegungen machten deutlich, daß FuT-Politik zunehmend einem veränderten Anforderungsprofil begegnet, welches sie zwingt, ihre verstärkte Querschnittsbedeutung für andere Politikbereiche zu thematisieren. Versucht man konzeptionelle Veränderungen innerhalb des Politikfeldes näher zu bestimmen, läßt sich ein deutlicher Wandel im Selbstverständnis der Forschungspolitik nachweisen. Neben eine allgemeine Wissenschaftsund Forschungsförderung traten im Laufe der letzten zehn Jahre immer stärker strukturpolitische Zielkomponenten, welche insgesamt qualitative Veränderungen des Rationalitätsgehalts von FuT-Politik bewirkten

Daneben zeigte sich immer deutlicher, daß die von einer kritischen Bereichsöffentlichkeit zunehmend geäußerten Bedenken und Vorbehalte gegenüber den Auswirkungen eines weitgehend eigengesetzlich verlaufenden technisch-wissenschaftlichen Fortschritts (z. B. Kernenergie, Datenverarbeitung, Mikroelektronik) die politisch Verantwortlichen dazu zwangen, unkontrollierte gesellschaftliche Auswirkungen dieses Prozesses durch eine stärkere Berücksichtigung von Technologiebewertungs-und Technologieakzeptanzfragen mehr als bisher zu problematisieren. Solche, aufgrund veränderter Rahmenbedingungen, neuen Bezugspunkte einer FuT-PoIitik werden im Bundesforschungsbericht VI (Kapitel 1. 2.) erstmalig ausführlicher angesprochen; im einzelnen sind dies:

a) technischer Fortschritt und Arbeitsplätze; b) technologische Innovation zur Überwindung von Engpässen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung;

c) kleine und mittlere Unternehmen im Innovationsprozeß; d) sektorale und regionale Strukturwirkungen der FuT-Politik;

e) Technologiebewertung und Technologieakzeptanz. Zu a):

Seit Anfang der 70er Jahre vollzieht sich eine zunehmende Intensivierung der internationalen Arbeitsteilung. Die damit verbundenen Verlagerungstendenzen arbeitsintensiver Produktionen mit vergleichsweise niedrigem technologischen Know-how in Niedriglohnländer und die Bestrebungen von Industriestaaten zur verstärkten Konzentration auf qualitativ höherwertige, humankapitalintensive Bereiche zogen in der Vergangenheit zahlreiche Struktur-und beschäftigungspolitische Einbrüche nach sich, die durch einen sich ohnehin beschleunigenden wissenschaftlich-technischen Fortschritt mit bis heute noch nicht absehbaren Rationalisierungs-und Automatisierungsmöglichkeiten weiter verstärkt wurden.

FuT-Politik geriet bei diesen Struktur-und beschäftigungspolitischen Entwicklungen zwangsläufig unter einen verstärkten Legiti-mations-aber auch Problemlösungsdruck. Hervorzuheben ist deshalb die Tatsache, daß zu diesem Bereich klare Positionen aufgezeigt werden, welche verdeutlichen, daß trotz kurz-und mittelfristig negativer Struktur-und beschäftigungspolitischer Auswirkungen unter den bestehenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen technische und wissenschaftliche Innovationen für die Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit unerläßlich bleiben

Zu b):

In engem konzeptionellen Zusammenhang mit den angeführten beschäftigungspolitischen Folgen von wissenschaftlich-technischem Fortschritt thematisiert der Bundesforschungsbericht Möglichkeiten, durch technologische Innovationen Entwicklungsprozesse in gesellschaftlich wichtigen Bereichen zu stimulieren. Die damit verbundene Forderung nach einer verstärkten Breitenwirkung von Forschungspolitik wird damit begründet, daß „trotz einer gewissen Sättigung des Bedarfs, z. B. an dauerhaften Gebrauchsgütern, eine Reihe binnenwirtschaftlicher und internationaler Engpässe (bestehen), zu deren Überwindung sowohl die Entwicklung neuer Technologien als auch der verstärkte Transfer bereits zugänglicher technischer Lösungen wesentlich beitragen könne. Die Erschließung solcher Anwendungen (z. B. im Bereich der Energie-und Rohstoffversorgung, von Wohnungsmodernisierung und Städtebau oder im Bereich von Informationsverarbeitung und Kommunikation) eröffnet damit gleichzeitig beträchtliche Wachstumschancen und löst entsprechende Beschäftigungswirkungen aus."

Zu c) und d):

Die notwendige verstärkte Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen in die staatlichen Förderungsbemühungen gehört ebenso wie die Frage nach möglichen sektoralen und regionalen Wirkungen der forschungspolitischen Vollzugspraxis zu den zentralen politikfeldbezogenen Diskussionsschwerpunkten. Ausgangspunkt der Überlegungen bildet die Annahme, daß die noch in früheren Jahren zumindest implizit vorhandene Überzeugung von einer unternehmensgrößenspezifischen Innovationsfähigkeit nicht länger aufrechterhalten werden konnte während gleichzeitig die ökonomische Bedeutung von Großförderungsmaßnahmen zunehmend problematisiert wurde. Um dem Ziel einer verbesserten Ausschöpfung und Förderung des gesamtgesellschaftlich relevanten Innovationspotentials gerecht werden zu können, wurden die Vorstellungen über die spezifische Förderungswürdigkeit der unterschiedlichen Adressatengruppen modifiziert. Der in diesem Zusammenhang stark gewachsene Stellenwert von kleinen und mittleren Unternehmen innerhalb der gegenwärtigen forschungspolitischen Praxis zeigt sich deutlich an der Verabschiedung eines „For-schungs-und technologiepolitischen Gesamt-A für kleine und mittlere Unternehmen" im Frühjahr 1978. Ebenso wie die Frage der größenspezifischen , Adressaten-orientierung von FuT-Politik spielt die Problematik der regionalen Verteilung und damit der räumlichen Wirkungen von staatlichen Förderungsmaßnahmen eine zunehmend wichtigere Rolle. Ausgangspunkt der Diskussion ist die aus raumordnungspolitischer Perspektive gestellte Frage ob angesichts einer zunehmenden Steuerungsschwäche von Raumordnungs-und Regionalpolitik und einer sich abzeichnenden weiteren Verschärfung regionaler Ungleichheiten zwischen Ballungsgebieten und strukturschwachen/peripheren Räumen durch eine verstärkte Regionalisie-rung bestehender Fachpolitiken — und hier vor allem der FuT-Politik — neue, raumordnungsrelevante Ressourcen erschlossen werden könnten Beide Themenbereiche, sowohl die Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen in die FuT-Politik des Bundes wie auch die Frage nach den raum-strukturellen Wirkungen forschungspolitischer Maßnahmen, werden wir zu einem späteren Zeitpunkt detailliert behandeln (Kapitel VII und VIII).

Zu e):

Deutlich sichtbar wurden in den vergangenen Jahren die zunehmenden Legitimationsdefizite staatlicher Forschungspolitik an den wachsenden Widerständen weiter Bevölkerungskreise gegenüber Technologien mit einem erkennbaren oder vermuteten Gefährdungspotential, insbesondere im Hinblick auf die Nutzung von Kernenergie. Dabei ergibt sich einerseits die Situation, daß wissenschaftlich-technischer Fortschritt von Teilen der Bevölkerung nicht mehr per se als nützlich und unerläßlich zur Stabilisierung bzw. zur weiteren Steigerung des gesellschaftlichen Wohlstands angesehen wird, sondern als eine Produktiv-kraft, welche aufgrund ihrer Komplexität überwiegend nicht nachvollziehbar, jedoch in ihren konkreten Auswirkungen auf Lebens-und Arbeitsbereiche durchaus faßbar bleibt. Andererseits produziert wissenschaftlich-technischer Fortschritt durch das ihm inne-wohnende Gefährdungspotential zahlreiche Irrationalismen, aber auch berechtigte Vorbehalte (angeführt werden im Bundesforschungsbericht hierzu exemplarisch die Auswirkungen einer breiten Einführung der Mikroelektronik, Folgeprobleme der Gen-Forshung, die ungeklärten Langzeitfolgen eines weiter ansteigenden Pharmakaverbrauchs und Probleme einer umfassenden Datenspeicherung und die sich hieraus ergebenden Datenschutzprobleme) was insgesamt zu einer stark verminderten Annahmebereitschaft der Bevölkerung gegenüber dem wissenschaftlich-technischem Fortschritt führte.

Was sich im politisch-parlamentarischen Spektrum als eine eher undifferenzierte Staats-und Parteienverdrossenheit dokumentiert findet damit am Beispiel des wissenschaftlich-technischen Fortschritts seine konkreten Anhaltspunkte und Argumentationsmuster. Parlamente und teilweise auch die Forschungsadministration sehen sich heute mehr denn je der Problematik gegenüber, in welchem Maße eine gesellschaftliche Kontrolle des technologischen Fortschritts überhaupt noch möglich ist bzw. inwieweit — im Falle der Parlamente — das Primat der Politik bei einschlägigen Entscheidungsprozessen überhaupt noch gewährleistet ist oder es bleiben kann. Diskussionen, welche nach amerikanischem Vorbild die Errichtung einer Technologiebewertungsstelle vorschlagen, um z. B. Parlamentariern konkrete Hilfestellung bei technologiepolitischen Entscheidungen geben zu können, zeigen die Brisanz der Problematik. Insgesamt verdeutlicht das Kapitel „Aktuelle Bezüge und Perspektiven der Forschungsund Technologiepolitik" eine im Vergleich zu früheren Bundesforschungsberichten bemerkenswerte Sensibilisierung gegenüber der wachsenden Diskrepanz zwischen wissenschaftlich-technischem Fortschritt und technologischer Machbarkeit einerseits und einer demgegenüber zurückgebliebenen, einschlägigen Annahmebereitschaft weiter Bevölkerungskreise. Der von politisch-administrativer Seite initiierte „Bürgerdialog Kernenergie" und mehr noch der in jüngster Zeit intensivierte „technologiepolitische Dialog" stellen in diesem Zusammenhang aktuelle Organisationsformen dar, um bestehende Legitimations-und Vollzugsdefizite der FuT-Politik durch korporatistisch angelegte Problemlösungsmechanismen auffangen zu können 19).

IV. Überblick über die Struktur des Politikbereiches

Nach unseren einleitenden Ausführungen über die konzeptionelle Entwicklung und aktuelle Perspektiven der FuT-Politik wollen wir in den folgenden Kapiteln — ausgehend von einer kurzen Darstellung der Struktur des Politikfeldes — einige zentrale Aspekte der forschungspolitischen Diskussion nachzeichnen. Analysiert man für das gesamte Politikfeld die Mittelbereitstellung bzw. die Mittelverwendung, so ergibt sich der in Tabelle 1 darge-stellte Zusammenhang die Geldflüsse sind im einzelnen in Tabelle 2 wiedergegeben.

Die Ausgaben für FuE-Vorhaben in der Bundesrepublik wurden demnach 1978 zu 47% vom Staat, zu 50 % von der Wirtschaft und zu 3 % von sonstigen inländischen und ausländischen Institutionen finanziert. Diese Ausgaben stiegen von 3 Mrd. DM im Jahre 1962, über 12, 3 Mrd. DM = 1969, auf 30, 4 Mrd. DM im Jahre 1978, was einer durchschnittlichen Zuwachsrate von 11 % entspricht. Der Anteil der FuE-Ausgaben am Bruttosozialprodukt stieg von 2, 1 % im Jahre 1969 auf den Höchststand von 2, 4% (1975); er belief sich 1978 auf 2, 3 %. Am öffentlichen Gesamthaushalt stieg der Anteil der staatlichen FuE-Ausgaben von 3, 3 % (1969) auf 4 % (1973), wobei seit 1975 mit 3, 4 % eine weitgehende Stagnation zu verzeichnen ist (1978 = 3, 2 %).

Die FuE-Bemühungen des Bundes konzentrieren sich schwerpunktmäßig auf die Wirtschaft (3, 6 Mrd. DM = 42 % der gesamten FuE-Ausgaben des Bundes) und auf außeruniversitäre Forschungseinrichtungen (ca. 4, 0 Mrd. DM = 47 %), vor allem auf die in Tabelle 3 aufgeführten. Sieht man von den verteidigungsbezogenen FuE-Ausgaben des Bundes ab, die überwiegend im BMVtg ressortieren und im Jahre 1977 ca. 1, 3 Mrd. DM betrugen (46% der gesamten FuE-Aufwendungen des Bundes an die Wirtschaft), so ergibt sich bei den'zivilen FuE-Ausgaben eine starke Konzentration bei wenigen Ressorts, wobei das BMFT allein ca. 86 %, BMFT und BMWi zusammen ca. 95 % aller Fördermittel des Bundes für diesen Bereich auf sich vereinen.

Betrachtet man nun neben dieser institutionellen Schwerpunktlegung die Verteilung der FuE-Ausgaben auf die einzelnen Förderschwerpunkte der Bundesregierung, so zeigt sich das in Tabelle 4 dargestellte Verteilungsmuster. Sichtbar wird anhand der Tabelle eine Schwerpunktlegung des Bundes in ausgewählten Programmbereichen. So entfallen z. B. fast ein Viertel aller Forschungsmittel des Bundes auf den Bereich der Energie-und Rohstoffversorgung, wobei wiederum immer noch ca. 50 % aller Mittel davon in den Bereich der Kern-energieforschung fließen. Insgesamt vereinen die übergeordneten Schwerpunktbereiche „Wirtschaftliche Leistungs-und Wettbewerbs-fähigkeit" und „Ressourcenschonung“ rund 40 % der gesamten FuE-Ausgaben des Bundes auf sich.

V. Zum Zielsystem der FuT-Politik

Nach den offiziellen, durch Bundesfor-schungs-und Faktenberichte vermittelten Darstellungen des BMFT existiert in dem von ihm vertretenen Politikfeld ein in sich geschlossenes Zielsystem. Die Spitze der Ziel-hierarchie bilden dabei sogenannte „Global-ziele", bei denen im Laufe der vergangenen Jahre eine bemerkenswerte Schwerpunkterweiterung und inhaltliche Prioritätenänderung feststellbar ist; dies wird in der Gegenüberstellung von Schaubild 2 deutlich.

Schon diese erste, grobe Gegenüberstellung forschungspolitischer Globalziele zeigt deutlich die gravierenden Unterschiede zwischen den beiden letzten Bundesforschungsberichten. Vor allem die im Bundesforschungsbericht VI aufgeführten Globalziele „Ressourcenschonung" und „Verbesserung der Kenntnisse über Chancen und Risiken von Technologien" sind als politikfeldadäquate Reaktion auf jene veränderten Umweltfaktoren zu begreifen, welche wir in Kapitel III skizzierten. Einer der grundlegenden Vorwürfe, welcher in der Vergangenheit immer wieder gegenüber der Forschungspolitik vorgebracht wurde, bezog sich auf die Problematik, daß diese eine starke ökonomische Ausrichtung ihrer Programmschwerpunkte und Vollzugs-strategien vornehme und damit die offiziell postulierte Gleichrangigkeit forschungspolitischer Globalziele in der Realität eher durch eine eindeutige Hierarchisierung ge-kennzeichnet sei Eine veränderte forschungspolitische Zielebene bzw. die modifizierte Darstellung von Globalzielen und inhaltlich zugeordneten Programmschwerpunkten in den Bundesforschungsberichten V und VI macht deutlich, daß diese Problematik auch von der Forschungsadministration zumindest teilweise erkannt wurde. Nahm der Bundesforschungsbericht V noch eine eindeutige Zuweisung der volumenmäßig zentralen Förderungsschwerpunkte (z. B. Sicherung der Energie-und Rohstoffversorgung, Nutzung der Datenverarbeitung, bedarfsorientierte Weltraumtechnologie) auf den Zielwert „Modernisierung der Wirtschaft“ vor, so entzieht sich die Forschungspolitik nunmehr zumindest optisch den Vorwürfen einer einseitigen Programmausrichtung auf ökonomische Ziele durch:

a) die starke Ausweitung der Globalzielebene; b) eine fehlende Zuordnung der Schwerpunkt-programme zu einzelnen forschungspolitischen Globalzielen.

Die auch weiterhin angestrebte Gleichrangig-keit der forschungspolitischen Globalziele bekräftigt der Bundesforschungsbericht VI ausdrücklich dadurch, daß „die Bundesregierung (sich) bemüht, Programme und Maßnahmen der Forschungsförderung ... so zu planen und zu gestalten, daß diesen Zielen möglichst gleichzeitig und ungeteilt Rechnung getragen wird"

Unabhängig von den veränderten Globalzielen, die in ihrem flächendeckenden Charakter für das Politikfeld Steuerungsmöglichkeiten anzeigen wollen, ist — so unsere Hypothese — die FuT-Politik des Bundes jedoch in weiten Bereichen wie bisher eher reaktiv angelegt. Diese Annahme ergibt sich vor allem deshalb, weil FuT-Politik — im Gegensatz zu anderen Politikbereichen, wie etwa die Raumordnungspolitik, — vor der Problematik steht, daß die materielle Ausgestaltung der zentralen forschungspolitischen Schwerpunktprogramme konkreten Einwirkungsmöglichkeiten der Forschungsadministration weitgehend entzogen ist, da sie innerbetrieblich oder wissenschaftsintern abläuft. Die mangelnde Steuerungsfähigkeit rechtfertigt die offizielle Forschungspolitik durchaus folgerichtig mit dem Hinweis, daß „staatliche Forschungsförderung in einer mit guten Gründen pluralistisch angelegten Organisation der Forschung nur in begrenztem Umfang inhaltliche Akzente setzen (kann und darf)"

Bezieht man den Steuerungsverzicht auf den Bereich der Grundlagenforschung und der allgemeinen Forschungsförderung, erscheint dies aus politischen wie auch aus forschungsstrategischen Gründen durchaus sinnvoll. Konzentriert man sich dagegen auf die Schwerpunktprogrammförderung, so ergeben sich folgende Überlegungen: Forschungspolitik steht grundsätzlich vor der Problematik, daß das innovationsrelevante Detailwissen i. d. R. administrationsintern nicht in seiner gesamten Komplexität verfügbar ist und aus den oben angeführten Gründen auch nicht sein kann. Die materielle Entwicklung und Ausgestaltung ihrer Politiken läuft — wie oben angeführt — entweder innerbetrieblich oder wissenschaftsintern ab; diese sind damit in bezug auf ihre Feinsteuerung weitgehend den Einwirkungen der Forschungsadministration entzogen.

Durch einen politikfeldspezifischen Mangel an konkreten Kontrollund Evaluierungskriterien ergibt sich hieraus aber eine strukturell angelegte Informationsabhängigkeit gegenüber der Industrie-und Wissenschaftsklientel, welche durch einen fehlenden Verwaltungsund damit auch Informationsunterbau noch verstärkt wird. Deutlich zeigt sich diese im Vergleich zu anderen Politikbereichen relativ starke Informationsabhängigkeit bei der Organisation und Struktur des ministeriellen Beratungswesens, wo in den einzelnen Programm-schwerpunkten zugeordneten Ausschüssen ca. 50 % der Mitglieder aus Industriekreisen rekrutiert werden Berücksichtigt man, daß hierbei wiederum Vertreter von Großunternehmen überrepräsentiert sind wird die Gefahr einer Interessenidentität zwischen potentiellen Informationslieferanten (Beratern) und den Adressaten der jeweiligen Förderungsmaßnahmen zumindest möglich. Schmitz et al. sprechen in diesem Zusammenhang vielleicht etwas überpointiert von einem „einseitig präokkupierten Interesseneingabesystem der Industrie, (wobei) die an sich notwendigen Planungsleistungen (der Administration) ersetzt werden durch Programme einer proporzkonsolidierten Repräsentation der an der Verwendung und Verwertung der Forschungsergebnisse interessierten Unternehmen“ Festzuhalten bleibt aber, daß unter den geschilderten Konstellationen durch eine aus administrativer Sicht notwendige Rekrutierung von Informationslieferanten insgesamt eine selektive ministerielle Beratungs-und damit auch Entscheidungsstruktur und Vollzugspraxis wahrscheinlich wird. Mögliches Ergebnis dieses Prozesses ist ein . informationeller Circulus vitiosus', der systematisch die im administrativen Beratungsverfahren institutionalisierten Informationen und Interessen bevorzugt behandelt, während — wie z. B. an der Entwicklung des Energieforschungsprogramms deutlich wird — nicht etablierte Interessen und damit alternative Politiken nur schwer Berücksichtigung finden können. FuT-Politik gerät in dieser Situation in die Gefahr, als Sachwalter einer . notwendigen’ und seitens der jeweiligen Klientel auch hinreichend begründeten Politik zu fungieren, ohne aber diesen Vorstellungen im Zweifelsfall eigene substantielle Programmalternativen gegenüberstellen zu können. Es scheint, daß FuT-Politik aus den angeführten politikfeldspezifischen Gründen in weiten Bereichen zwangsläufig reaktiv angelegt bleibt. Dieser Eindruck verstärkt sich bei einer — hier aus Platzgründen nicht näher nachvollzogenen — Zielanalyse der zentralen Förderprogramme des Bundes Sie verdeutlicht, daß forschungspolitische Entscheidungen überwiegend an wahrgenommenen Entwicklungsperspektiven und -Schwierigkeiten bzw. an konkreten Störungen in Teilbereichen des ökonomischen Systems ausgerichtet sind Erwartbares Ergebnis dieser impliziten Orientierung an ökonomischen Funktionsanforderungen ist eine weitgehend reaktiv angelegte Politikplanung und -implementierung; die offizielle FuT-Politik verliert damit zwangsläufig einen Großteil ihrer grundsätzlich vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten. Anzumerken bleibt, daß dieses Steuerungsdefizit nicht zuletzt dadurch entstand, daß wichtige gesellschaftliche Interessengruppen, wie die Gewerkschaften, die zunehmende Bedeutung des Politikfeldes zumindest in der Vergangenheit nicht in genügendem Maße reflektierten und so etwa die Konzipierung einer alternativen, z. B. arbeitnehmerorientierten FuT-Politik weitgehend unterblieb

Im Blick auf die von uns eingangs geschilderte Zieldiskussion ergibt sich folgender Zusammenhang: Die forschungspoltischen Global-ziele werden nicht — wie postuliert — gleichrangig, sondern in der Praxis relativ eindeutig hierarchisch angestrebt. Die volumenmäßig dominierenden Förderschwerpunkte dienen überwiegend der Sicherung und Hebung des allgemeinen Leistungsstandards der Wirtschaft einerseits und der Wissenschaft andererseits. Angesichts des die wirtschaftliche Lage bestimmenden Strukturwandels wird die . Weltmarktposition'zu einem zentralen Zielwert. Ebenso lassen sich aus den forschungspolitischen Globalzielen mit ihrem weitgehend leerformelhaften Charakter mehrheitlich keine konkreten Programmziele und Maßnahmen ableiten. Sie eignen sich eher dazu, fast jede instrumentelle und programmatische Schwerpunktlegung zu legitimieren. Ihre Aufgabe scheint deshalb vor allem die Gewährleistung einer Integration unterschiedlicher Interessen zu sein. Die Globalzielebene hilft damit Konflikte zu vermeiden und wirkt dergestalt als Legitimationsentlastung wie auch -beschaffung.

Insgesamt besitzt FuT-Politik somit durchaus einen hohen Rationalitätsgehalt, indem sie — differenzierungsfähig und -willig — eine inhaltliche und programmbezogene Schwerpunktbildung in ausgewählten Sektoren vornimmt. Zugleich gibt sie aber damit die ange-strebte Gleichrangigkeit und postulierte Harmonie zwischen den Globalzielen in der forschungspolitischen Praxis auf. Forschungspolitik nähert sich der Wirtschaftspolitik an, während einem Zielwert wie . Verbesserung der Kenntnisse über Chancen und Risiken von Technologien’ eher eine legitimationsbeschaffende Funktion zuwächst

VI. Instrumente der FuT-Politik

Bisherige Wirkungsanalysen der forschungspolitischen Instrumente sind in der einschlägigen wissenschaftlichen Diskussion durch starke Unterschiede in der Zuordnung verschiedener Maßnahmenbündel auf übergeordnete Funktionsbereiche gekennzeichnet, so daß die Vergleichbarkeit verschiedener Analyseansätze insgesamt erschwert wird 33). Folgt man dem im Bundesforschungsbericht VI zum ersten Mal unternommenen Versuch einer differenzierten Abgrenzung unterschiedlicher Instrumentenbereiche, so ergibt sich vereinfacht die in Schaubild 3 dargestellte Unterscheidungsmöglichkeit.

Die Diskussion über die unterschiedliche Wirkung von direkten und indirekten Instrumenten der Forschungsförderung beschränkt sich bisher in der wissenschaftlichen wie auch politischen Auseinandersetzung meist auf die Darlegung jeweils manifester Interessen. Formen der indirekten Forschungsförderung — vor allem die indirekte Globalförderung — werden dabei aufgrund ihres nicht-selektiven Charakters insbesondere von Industrieverbänden gefördert. Diese Förderungsstrategie ist besonders bei solchen Neuerungsaktivitäten von Bedeutung, bei denen keine exakte staatliche Zielbestimmung möglich oder auch wünschbar ist, d. h. eine stärkere Dezentralisierung der Zielrealisierung angestrebt wird.

Der gravierende Nachteil indirekter Förderungsformen liegt vor allem in ihrem geringen Anreizpotential für betriebliche Neuerungsaktivitäten und in ihrem nicht-selektiven Charakter (Gießkannenprinzip), der kaum Steuerungsansätze für die Forschungsadministration ermöglicht.

Hieraus ergibt sich ein zentrales Problem: Indirekte Förderungsformen — wie z. B. die bis 1964 gültige Möglichkeit der Sonderabschreibung für FuE-Investitionen — erleichtern in erster Linie bereits geplante und durchgeführte FuE-Investitionen der Unternehmen, vermögen aber wegen ihres geringen Umfangs kaum neue betriebliche FuE-Vorhaben zu stimulieren. Die Forschungsadministration zielt demgegenüber aus Gründen einer verbesserten Kontrollund Lenkungsmöglichkeit eindeutig eine direkte Forschungsförderungstrategie vor. Mit dem Einsatz des direkten Instrumentariums ist die Annahme verbunden, daß der Staat in einem konkreten Programmbereich über operationalisierbare Ziele verfüge, die es ihm ermöglichen, eine weitreichende Kontroll-und Lenkungsfunktion zumindest bei der Adressatenauswahl, aber auch bei der inhaltlichen Zielbestimmung der Förderungsprogramme zu realisieren.

In der Vergangenheit entwickelte sich die Relation zwischen direkten und indirekten Förderungsformen von 2 : 1 (1967) über 4 : 1 (1972) bis zum Höchststand von 20 : 1 (1975). Durch eine Reihe von Förderungsmaßnahmen vor allem im Bereich kleiner v d mittlerer Unternehmen (Personalkostenzuschüsse, Erhöhung der Investitionszulagen) konnte dieses gravierende Mißverhältnis zwischen beiden Förderungsformen jedoch wieder auf ein vertretbares Maß reduziert werden (1979 = 3 : 1)

Unterzieht man die verschiedenen Instrumente einer ersten groben Wirkungsanalyse, zeigt sich folgender Zusammenhang:

Die institutioneile Förderung kommt überwiegend staatlichen und halbstaatlichen For-schungseinrichtungen (Hochschulen, MPG, Großforschungszentren) zugute. Ziel der institutionellen Förderung ist die Gewährung von finanziellen Hilfen, um ein Mindestmaß an kontinuierlichen FuE-Aktivitäten im jeweiligen Aufgabengebiet zu gewährleisten. Daneben wird dieser Adressatenkreis noch durch die programmbezogene FuE-Förderung unterstützt (vgl. unten).

Bei der institutionellen Förderung steht die Forschungsadministration unter Steuerungsgesichtspunkten vor dem Problem, daß hier durch das vorherrschende Mischfinanzierungssystem eine hohe Hürde für die Durchsetzbarkeit forschungspolitischer Ziele des Bundes eingebaut ist. Darüber hinaus handelt es sich bei der institutionellen Förderung um einen Bereich, der sich durch gewachsene und weithin autonom wirkende Strukturen und — daraus resultierend — durch eine scheinbar objektivierbare Sachgesetzlichkeit bei der Mittelvergabe einer differenzierten Steuerung des Bundes weitgehend entzieht. Allenfalls über die Möglichkeit von über den vertraglich fixierten Rahmen hinausgehenden Zusatzfinanzierungen und durch die schon erwähnte programmbezogene Förderung eröffnen sich im Bereich der institutioneilen Förderung effektive Steuerungsmöglichkeiten für den Bund.

Im Gegensatz zur institutioneilen Förderung besitzt die Forschungsadministration bei der Projektförderung grundsätzlich ein umfangreicheres Steuerungspotential. Sie verfügt in diesem Bereich über eine differenzierte instrumentelle Ausstattung und besitzt — bis auf wenige Ausnahmen — einen vergleichsweise großen Handlungsspielraum in ihrer konkreten Adressatenorientierung. Der größte Teil der projektbezogenen Förderungsbemühungen des Bundes liegt im Bereich der programmgebundenen Förderung (ca. 80 %), also in jenen FuE-Schwerpunkten, die wir in Abschnitt IV angesprochen haben.

Im Bereich der Programmförderung des Bundes, die gegenüber anderen Förderungsarten seit 1974 die höchsten Zuwachsraten aufweist (1974 = 3, 3 Mrd. DM; 1978 = 4, 4 Mrd. DM), und deren Anteil an den gesamten FuE-Ausgaben des Bundes gegenwärtig bei ca. 53 % liegt liegt ebenfalls das Schwergewicht der unternehmensbezogenen FuE-Förderungs-maßnahmen.

Trotz des im Vergleich zu anderen Förderungsarten grundsätzlich bestehenden Steuerungspotentials in diesem Bereich läßt sich insgesamt eine starke sektorale Konzentration (Energie 48 %, Datenverarbeitung 13 %, Transport-und Verkehrswesen 10 %; alles für 1977) und eine Schwerpunktbildung der Förderungsbemühungen bei großen Unternehmen aufzeigen

Neben programmfeldspezifischen Gründen — im Bereich der Datenverarbeitung spielen eben nur wenige, relativ große Unternehmen eine beherrschende Rolle — kommt hier somit trotz des grundsätzlich bestehenden Steuerungspotentials eine weitgehende Handlungsunsicherheit der Forschungsadministration zum Ausdruck. Vor allem mangels ausreichender administrativer Evaluierungskriterien und Indikatoren ist im Bereich der Programmförderung eine administrative Verhaltensweise vorherrschend, die unter dem Primat der Risikominimierung i. d. R. eine Adressatenorientierung hin zu größeren Unternehmen vornimmt und damit im Ergebnis wenigen Großunternehmen über das Instrumentarium der Projektförderung eine quasi-institutionelle Förderung zukommen läßt.

Die nicht-programmgebundene Projektförderung, die sich verstärkt an kleine und mittlere Unternehmen wendet, spielt ihrem finanziellen Volumen nach (z. B. Erstinnovationsprogramm: 18 Mio. -, FuE-Förderung in der Berliner Industrie: 6 Mio) demgegenüber nur eine bescheidene Rolle. Materiell unterscheidet sie sich von der Programmförderung darin, daß die Initiative eines Förderungsverhältnisses ausschließlich von den antragstellenden Unternehmen kommt und daß die Ausgestaltung des zu fördernden Projektes inhaltlich nicht von Seiten der Forschungsadministration qua bestehender Programmkonzeptionen festgelegt ist.

In diesem Instrumentenbereich setzte der Bund — ähnlich wie bei den indirekt-spezifischen Förderungsinstrumenten (z. B. Informations-und Beratungshilfen nicht finanzieller Art, wie Managementhilfen und Beratung über IHK, RKW etc.) — in den vergangenen Jahren verstärkt einen Schwerpunkt seiner Förderungsbemühungen, welche überwiegend auf mittelgroße Unternehmen hin ausgerichtet sind.

Die Klärung der Frage, welche konkrete Adressatenorientierung das bestehende forschungspolitische Instrumentarium bewirkt, erfordert Überlegungen, in welchen Phasen des Neuerungsprozesses (Inventions-, Innova-tionsoder Diffusionsphase) die jeweiligen forschungspolitischen Instrumente schwerpunktmäßig ansetzen und ob sich hieraus evtl, eine, selektive Betroffenheit der Adressaten ergibt. Graphisch vereinfacht lassen sich die Wirkungen wie im vorstehenden Schaubild darstellen:

Das Schaubild verdeutlicht grob den bei einer Mikroanalyse deutlicher werdenden Tatbestand 39), daß die Mehrzahl an programmgebundenen Förderungsmaßnahmen, welche den Hauptteil an den gesamten Förderungsbemühungen des Bundes ausmachen (ca. 53 %), im Bereich der Grundlagen-und der angewandten Forschung angesiedelt sind. Sie reichen nur vereinzelt in die Innovationsphase hinein (z. B. Transport-und Verkehrswesen oder wehrtechnische Forschung), während Streuungsaspekte keine Berücksichtigung finden (mit Ausnahme des eher als Querschnitts-aufgabe geltenden Schwerpunktes Information und Dokumentation).

Mit solcher Schwerpunktlegung auf spezifische Neuerungsphasen ist eine wichtige Vor-entscheidung verbunden; potentielle Adressaten im Bereich der programmgebundenen Pro-jektförderung sind überwiegend größere Unternehmen, da nur sie eine systematische Grundlagen-bzw. angewandte Forschung betreiben können, während dies mittleren und kleinen Betrieben aus betriebsstrukturellen Gründen — i. d. R. fehlt die für eine erfolgreiche FuE-Tätigkeit notwendige Mindestausstattung — nur in Einzelfällen möglich scheint. Folge hiervon ist eine Konzentration der Förderungsbemühungen in diesem Schwerpunkt auf relativ wenige Zuwendungsempfänger und verbunden damit eine regionale Schwerpunktbildung 40). Zwar gelang es in den vergangenen Jahren, die starke Konzentration auf wenige Zuwendungsempfänger durch eine Vielzahl von neuen Förderungsmaßnahmen abzumildern (Zunahme der geförderten Betriebe von 266 (1972) auf 572 Betriebe (1978). Insgesamt konnte hierdurch der Anteil der kleinen und mittleren Unternehmen an der gesamten Projektförderung des BMFT von nur 5 % (1972) auf ca. 12 % (1977 = 165 Mio. DM absolut) gesteigert werden 41). Festzuhälten bleibt jedoch, daß trotz der Betonung der Notwendigkeit, kleine und mittlere Unternehmen stärker zu fördern, sich hinsichtlich der Aufteilung des gesamten Förderungsvolumens keine großen Veränderungen ergaben. Auch heute noch entfallen ca. 47 % der Ausgaben des Bundes für zivile FuE-För-derungsmaßnahmen in der Wirtschaft auf einige große Programmbereiche und damit auch auf wenige Großunternehmen, „weil (so der neueste Bundesforschungsbericht) nur sie in der Lage sind, das hohe technische und wirtschaftliche Risiko von langfristigen FuE-Pro-jekten zu tragen und die erforderlichen Eigen-leistungen aufzubringen" 42). Zusammenfassend läßt sich damit festhalten, daß die* FuT-

Politik des Bundes durch die vorhandene Schwerpunktbildung innerhalb ihres Instrumentariums eine selektive Adressatenorientierung hin zu Großunternehmen vornimmt, wobei allerdings seit 1978 ein stark anwachsender Anteil auf kleine und mittlere Unternehmen entfällt. Die Förderungspolitik des Bundes spricht damit in ihrer Schwerpunktlegung in der Tendenz schon vorhandene Forschung an. Sie übt insoweit innovationsspezifische Verstärkungsund Optimierungseffekte aus, verstärkt aber zugleich ohnehin schon ablaufende Tendenzen zu betriebsstruktureller wie räumlicher Konzentration 43).

VII. Zur Einbeziehung kleiner und mittlerer Unternehmen in die FuT-Politik des Bundes

Unsere Ausführungen im vorigen Abschnitt zeigten ansatzweise, daß kleine und mittlere Unternehmen in den vergangenen Jahren einen wachsenden Anteil von zivilen FuE-Ausgaben des Bundes auf sich vereinigen konnten. Dieser Anteil stieg von rund 96 Mio. DM (1972) auf 234 Mio. DM (1977 = ungefähr 10 % aller Bundesmittel für zivile FuE-Aufwendun-gen); 1979 wird er rund 609 Mio. DM betragen, wobei die in diesem Jahr neu eingeführten Förderungszuschüsse für FuE-Personalauf-wendungen mit ca. 300 Mio. DM den Hauptanteil der gewachsenen mittelstandsorientierten Förderung bilden.

An diesem deutlich gestiegenen Anteil kleiner und mittlerer Unternehmen an den staatlichen FuE-Aufwendungen zeigt sich ein in den vergangenen Jahren vollzogener Einstellungswandel der Forschungsadministration hinsichtlich der spezifischen Förderungswürdigkeit von Unternehmen unterschiedlicher Größe. Durch die in der Vergangenheit angestrebte und notwendige Konzentration der Förderungsbemühungen auf zukunftsträchtige, bereichsübergreifend wirkende Großtechnologien war bei einem insgesamt beschränkten finanziellen Rahmen fast automatisch die Vorstellung von einer minderen Förderungswürdigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen verbunden, da diese im Gegensatz zu Großunternehmen mehrheitlich nicht über die notwendigen großtechnologiespezifischen Mittel verfügten.

Die hierbei zugrunde liegende Annahme eines innovationsspezifischen Unternehmensgrößeneffektes — teilweise auch Neo-Schumpeter-Hypothese genannt — konnte jedoch durch zahlreiche empirische Studien weitgehend widerlegt werden. Von einem positi-, ven Unternehmensgrößeneffekt hinsichtlich der betrieblichen Innovationsfähigkeit, wie er lange Zeit in der forschungspolitischen Praxis als Orientierungspunkt zumindest implizit eine Rolle spielte, kann deshalb als generellem Begründungszusammenhang nicht mehr ausgegangen werden Hinsichtlich der möglichen Förderungswürdigkeit mittelgroßer Unternehmen läßt sich zwar festhalten, daß nur ein Teil dieser Betriebe überhaupt Forschung und Entwicklung betreibt und demnach als Adressat staatlicher Förderungsmaßnahmen in Betracht kommt. Andererseits werden aber die in dieser Betriebsgröße vorhandene Innovativität und das mobilisierbare Innovationspotential in ihrer gesamtwirtschaftlichen Bedeutung wohl eher unterschätzt, was mit einem in der Praxis völlig unterschiedlich gebrauchten Begriff von Innovativität Zusammenhängen mag.

Die für kleine und mittlere Unternehmen typischen Produktionsinnovationen und die für sie originären Arbeitsschwerpunkte im Bereich von Innovations-und Streuungsbemühungen (im Gegensatz zu Grundlagen-und anwendungsorientierter Forschung) mußten unter früheren forschungspolitischen Konzeptionen, welche primär die Förderung von Prozeßinnovationen und Großtechnologien als wichtig ansahen, zwangsläufig vernachlässigt werden, obwohl auch sie durchaus einen bedeutsamen Teil der gesellschaftlichen Neuerungstätigkeit darstellten.

Insbesondere veränderte weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen und die angeführte Problematisierung einer unternehmensgrößenbezogenen FuE-Förderung haben in den Jahren seit dem letzten Bundesforschungsbericht V zu einer verstärkten Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen geführt wenn diese gemessen an ihrer volkswirtschaftlichen Bedeutung auch weiterhin eher benachteiligt scheinen

Wie stark sich die Verteilung der BMFT-Fördermittel, bezogen auf die Gesamtzahl der privaten Adressaten, seit 1973 veränderte, zeigt Tabelle 5. Sichtbar wird ein deutlicher Zuwachs bei der Zahl der geförderten Unternehmen, wodurch sich die vorherrschende Adressatenkonzentration merklich verringerte. Hier ist anzuerkennen, daß die Forschungsadministration — vergleicht man dies mit Ländern wie Frankreich und den USA — seit einigen Jahren bemerkenswerte Anstrengungen unternommen hat, um das in kleinen und mittleren Unternehmen vorhandene gesamtgesellschaftlich wichtige Neuerungspotential durch eine breite Palette staatlicher Förderungsmaßnahmen gezielt in Gang zu bringen

Andererseits bleibt festzuhalten, daß nach dieser förderungspolitischen Akzentverschiebung zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen die zehn größten Zuwendungsempfänger immer noch ca. 47 % der einschlägigen Fördermittel des BMFT (637 Mio. DM) erhalten, um damit etwa 20 % der insgesamt geförderten Vorhaben durchzuführen.

Beide Entwicklungslinien weisen auf einen in der Diskussion zwischen Wissenschaft und Forschungsadministration allerdings umstrittenen Tatbestand hin: Forschungsförderung setzt auch heute noch gemäß ihrem Selbstverständnis mehrheitlich bei solchen betrieblichen Neuerungstätigkeiten an, die idealtypisch in einem aussonderbaren, von anderen betrieblichen Funktionen voll unterscheidbaren Prozeß ablaufen; damit verbunden ist die Annahme, daß Forschung i. d. R. am Anfang eines Vorganges steht, der über Entwicklungstätigkeiten zu konkreten Innovationen führt. Diese Begrifflichkeit von Forschungs-, Entwicklungs-und Innovationstätigkeit trifft sicher — neben größeren Unternehmen — auf einen Teil mittelgroßer Betriebe zu, die überwiegend der Investitionsgüterbranche zuzurechnen sind. Empirische Untersuchungen über das Innovationsverhalten mittelständischer Betriebe zeigen jedoch, daß bei der Mehrzahl von ihnen demgegenüber Innovativität sich eher als eine Summe von kreativen Vorgängen darstellt, von denen nur ein Teil in Form der oben skizzierten Prozesse abläuft, welche sich nach eigenen Regeln vollziehen, während der andere Teil durch seine enge Zugehörigkeit zur und Ableitbarkeit von der Produktion gekennzeichnet ist.

Forschung als abgrenzbare betriebliche Funktion findet damit hier nicht statt. Obwohl eine gesamtgesellschaftlich bedeutsame Neuerungstätigkeit in vielen Fällen trotzdem gegeben ist, wird diese aufgrund fehlender Voraussetzungen und Möglichkeiten oftmals nicht in gleicher Weise durch Förderungsmaßnahmen gratifikatorisch bedacht. Zu prüfen wäre daher in diesem Zusammenhang, ob nicht die „Logik" der Förderungsmaßnahm. -, welche weitgehend auch auf den Bereich kleiner und mittlerer Unternehmen übertragen wurde, bestimmte Branchen, welche den vorherrschenden Forschungsbegriff und damit den Förderungsvoraussetzungen eher entsprechen (z. B. Maschinenbau, elektrotechnische Industrie), vergleichsweise begünstigt.

VIII. Forschungspolitische Förderungsmaßnahmen und ihre regionale Verteilung

Die von uns einleitend schon aufgezeigten veränderten ökonomischen und sozio-kulturellen Rahmenbedingungen seit Anfang der 70er Jahre brachten für die Bundesrepublik eine zunehmende Verschärfung von regionalen Ungleichheiten zwischen Verdichtungsgebieten und strukturschwachen/peripheren Räumen. Die in diesem Zusammenhang festgestellte abnehmende Steuerungsfähigkeit einer überwiegend mobilitätsorientierten Raumordnungsund Regionalpolitik 52) warf verstärkt die Frage auf, ob durch eine Regionalisierung bestehender Fachpolitiken neue raumordnungswirksame Steuerungsmöglichkeiten erschlossen werden könnten. FuT-Politik stand hierbei aufgrund ihrer spezifischen Vollzugspraxis im Mittelpunkt von Überlegungen, welche mittels einer „innovationsorientierten Regionalpolitik'153) Möglichkeiten einer stärkeren Raumwirksamkeit von forschungspolitischen Maßnahmen diskutierten. Die offizielle FuT-Politik hat im Bundesforschungsbericht VI diese Diskussion mit aller Deutlichkeit aufgenommen, indem sie zum ersten Male die raumstrukturellen Wirkungen des Politikfeldes näher aufzeigt. Offensiv verhält sich die FuT-Politik deshalb, weil sie als Grundsatz einleitend festhält, daß „die FuE-Förderung der Bundesregierung sich an den forschungspolitischen Zielen der Förderschwerpunkte und der wissenschaftlich-technischen Förderungswürdigkeit von FuE-Einrichtungen und FuE-Vorhaben (orientiert) und insofern nicht regional ausgerichtet (ist)." * ) Forschungspolitik orientiert sich auf diese Weise — entsprechend ihrem gewachsenen Selbstverständnis — am wissenschaftlich-technischen Fortschritt, den sie verstärkt und fördert. „Eine Förderung von FuE-Vorhaben findet (deshalb) derzeit nur dort statt, wo entsprechende Kapazitäten und Initiativen bei Wissenschaft und Wirtschaft vorhanden sind und wo vor allem im Industriebereich das Eigenengagement der Unternehmen eine Umsetzung der Forschungs-und Entwickiungsergebnisse bis hin zur Markteinführung erwarten läßt Forschungspolitik verhält sich damit rational in bezug auf die von ihr geforderte Differenzierungsfähigkeit; sie wirkt selektiv, indem sie überwiegend schon vorhandene Schwerpunkte anspricht und gezielt fördert, dabei aber gleichzeitig auch ohnehin ablaufende wirtschaftliche und räumliche Konzentrationsprozesse unterstützt und verstärkt. Welche räumlichen Wirkungen FuT-Politik im einzelnen hervorruft, sollen unsere folgenden Überlegungen verdeutlichen.

Nimmt man die regionale Verteilung der FuE-Kapazitäten des Wissenschaftsbereiches (Hochschulen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen), zeigt sich eine relativ ausgewogene Verteilung dieser Forschungskapazitäten über die einzelner Bundesländer. Feststellbar ist jedoch eine aus forschungsstrategischen Gründen durchaus begründbare Konzentration auf neun regionale Schwerpunkte im Bundesgebiet, die mit den zentralen Verdichtungsräumen identisch sind.

Tabelle 6: Regionale Verteilung der Forschungs-

förderungseinrichtungen in der Bundesrepublik Deutschland Quelle: Eigene Berechnungen Angesichts des erwähnten, strukturell angelegten Immobilismus im Bereich der institutioneilen Förderung scheint eine veränderte regionalorientierte Steuerung dieses Förderungsbereiches kaum realisierbar. Ansatzpunkte für eine verstärkte Ausrichtung an Raumordnungsgesichtspunkten könnten sich nur bei Neugründungen von Hochschulen und Forschungsinstituten ergeben. Aufgrund eines in den letzten Jahren feststellbaren Sättigungsgrades in diesem Bereich wird dies aber in Zukunft eher die Ausnahme sein. Forschungspolitik bleibt somit im Bereich der institutioneilen Förderung überwiegend reaktiv orientiert. FuE-Förderungsmaßnahmen werden sich weiterhin an schon bestehenden Kapazitäten orientieren; ein nennenswertes, für raumpolitische Anliegen mobilisierbares Steuerungspotential scheint in diesem Bereich nicht gegeben. Analysiert man die FuE-Zuwendungen des Bundes an Private ergibt sich unter regionalen Verteilungsmustern folgender interessanter Problemzusammenhang. 1977 betrug die Förderungsgesamtsumme des BMFT an Private 1 355, 7 Mio. DM. Sie wurde auf 166 Kreise verteilt. Davon erhielten (Rangfolge nach Volumengröße der Förderung)

In den ersten zehn Kreisen mit dem höchsten Förderungsvolumen wurden insgesamt 919 Vorhaben gefördert (1976 = 797 Vorhaben). Das entspricht einem Anteil von 39, 1 % aller vom BMFT 1977 geförderten Vorhaben (insgesamt geförderte Vorhaben in Unternehmen: 1977 = 2 350, 1976 = 2 068). Die räumliche Konzentration der Fördermitteldes BMFT auf wenige Kreise ist damit überdeutlich. Bemerkenswert ist dabei, daß die zehn Kreise 63, 64 % der gesamten Forderungssumme erhalten, dieser Anteil aber nur 39, 1 % aller geförderten Vorhaben umfaßt. Offensichtlich entspricht den Kreisen mit hohem Fördervolumen eine Dominanz von Vorhaben auf einem relativ hohen finanziellen Niveau.

Wegen der starken Mittelkonzentration auf vergleichsweise wenige Kreise scheint es interessant, die Aufteilung der Förderungsmaßnahmen an Private auch nach Bundesländern getrennt zu betrachten. Dabei ergibt sich folgendes Bild:

Der Anteil der geförderten Kreise in den einzelnen Bundesländern bewegt sich demnach in einer Bandbreite von 31 % bis 80 % (Bayern bzw. Baden-Württemberg). Auffällig ist, daß jene Bundesländer mit einem hohen Anteil an geförderten Kreisen durchweg auch einen hohen Verdichtungsraumanteil am gesamten Landesgebiet besitzen (Nordrhein-Westfalen, Hessen, Baden-Württemberg). Dagegen weisen die Länder mit einem geringen Anteil an geförderten Kreisen einen starken Anteil von peripheren oder Randgebieten auf. Der prozentuale Anteil an Verdichtungsgebieten an der gesamten Landesfläche erweist sich also als ein wesentlicher Bestimmungsfaktor für den Umfang der staatlichen FuT-Förderung in den jeweiligen Bundesländern. Hierin wird die schon angesprochene Tendenz deutlich, daß sich die volumenmäßig hervorstechenden Förderungsschwerpunkte überwiegend an Großunternehmen richten, welche wiederum überproportional häufig ihren Standort in Verdichtungsgebieten haben.

Um über diese ersten groben Anhaltspunkte regionaler Verteilungsmuster hinaus konkretere Angaben zu bekommen, wird im folgenden versucht, über das Kriterium „Kreise mit hohem Förderungsvolumen" eine weitere Differenzierung der obigen Ergebnisse zu erreichen. Ermittelt wurden dabei Kreise, in denen im Jahr 1977 die Zahl der geförderten Vorhaben über zehn und in denen die Gesamtsumme der staatlichen Förderung des BMFT über 1 Mio. DM lag. Tabelle 9 verdeutlicht, daß in allen Flächenstaaten eine starke Konzentration der Förderungsmaßnahmen auf wenige Kreise erfolgt, die zugleich den überwiegenden Anteil des gesamten Förderungsvolumens auf sich vereinen. Die Übersicht zeigt weiter, daß in Bundesländern mit einem hohen Verdichtungsraumanteil ein höherer Prozentsatz an Kreisen unter unser Auswahlkriterium fällt, als in mehr strukturschwachen Bundesländern (z. B. Hessen: 23 %; Nordrhein-Westfalen: 24%; Baden-Württemberg: 29%; dagegen Niedersachsen: 9%; Bayern: 4%; Rheinland-Pfalz: 3%).

Dies bestätigt, ohne daß hiermit schon eine politische Wertung zu verbinden wäre, daß die FuT-Politik ihre Ansprechpartner vorwiegend in Ballungsgebieten findet, während struktur-schwache Gebiete mit einem höheren Anteil an Klein-und Mittelunternehmen eher vernachlässigt bleiben. Forschungspolitisch wird dieser Tatbestand rational damit begründet, daß „eine Förderung von FuE-Vorhaben nur dort einsetzen (kann), wo entsprechende Kapazitäten und Initiativen bei...der Wirtschaft vorhanden sind“

Wenn die offizielle FuT-Politik nun ihre räumlichen Ergebnisse mit dem Argument verteidigt, die FuE-Aufwendungen des Bundes an Private betrügen nur ca. 10% der gesamten FuE-Aufwendungen der Wirtschaft und die negativen raumstrukturellen Folgewirkungen der FuT-Politik seien durch die restlichen 90 % vorgezeichnet, kommt dies einem Verzicht auf einen politischen Steuerungsund Gestaltungsanspruch gleich.

Im Bundesforschungsbericht VI wird die Problematik mit der Tatsache erklärt, daß „diese Struktur der FuE-Kapazität zu einer gewissen Kumulierung der FuE-Fördermittel des Bundes gerade in den Verdichtungsräumen (führt). Hierbei ist zu berücksichtigen, daß die Förderung des Bundes die Ansiedlung von FuE-Ka-pazitäten der Wirtschaft als unternehmerische Entscheidung bisher kaum beeinflußt hat." 60) Der weitgehende Verzicht auf regionale Steuerungsvorhaben durch die Forschungsadministration selbst in jenen Bereichen, in denen dies prinzipiell möglich wäre, zeigt sich abschließend deutlich bei einer Analyse der Verteilung von Fördermitteln auf die unterschiedlichen Firmenstandorte der zehn größten Zuwendungsempfänger.

Die Fördermittel an die zehn größten Zuwendungsempfänger werden entsprechend dem Sitz ihrer jeweiligen Forschungseinrichtungen auf lediglich 26 Inlandsstandorte verteilt, von denen aber nur eine wesentlich kleinere Zahl den Hauptteil der Förderung enthält. Die 26 Standorte liegen etwa zur Hälfte in Ballungsgebieten; lediglich 6 können ihrer Lage nach einem peripheren Gebiet der Bundesrepublik zugeordnet werden. Die Konzentration der Fördermittel auf wenige Betriebsstandorte läßt sich exemplarisch am zweitgrößten Zu

Wendungsempfänger aufzeigen. Dieser erhält 98% der Fördermittel für zwei Betriebsstandorte in Verdichtungsräumen, während in 7 Zweigbetrieben — unter ihnen solche mit Sitz in strukturschwachen Gebieten — lediglich 2% der Mittel verbraucht werden.

Ungeachtet der Frage, ob eine qualitativ veränderte Adressatenorientierung insgesamt zu einer Steigerung des Rationalitätsgehaltes der FuT-Politik beitragen könnte — oder ob mit einer angestrebten Breitenwirkung nicht ein Effizienzverlust verbunden wäre—, kann festgehalten werden, daß eine FuT-Politik angesichts verbreiteter Sachzwangargumente (der Forschungsadministration) sich auf den Vollzug von extern gesetzten Zielen verkürzt und daß gleichzeitig die Möglichkeiten und Notwendigkeiten einer qualitativ neuen forschungspolitischen Vollzugspraxis weitgehend vernachlässigt werden.

IX. Fazit

Unsere Ausführungen machten deutlich, daß die FuT-Politik aufgrund veränderter ökonomischer und gesellschaftlicher Rahmenbedingungen in den 70er Jahren eine zunehmende Bedeutung als intersektoral wirkendes Politikfeld erlangte. Die Ziele der FuT-Politik beruhen dabei weitgehend auf Annahmen über die zukünftige ökonomische und technologische Entwicklung. Im Blick auf die forschungspolitischen Globalziele bewirkt dies anstatt der im Bundesforschungsbericht geforderten Gleichrangigkeit eine relativ eindeutige Hier-archisierung. Die volumenmäßig dominanten Programmschwerpunkte des Politikfeldes sind primär an ökonomischen Entwicklungsprozessen und -Schwierigkeiten orientiert.

Durch den vorherrschenden Instrumenteneinsatz (programmgebundene Projektförderung) und die dadurch implizierte relativ einseitige Adressatenorientierung (Großunternehmen), die politikfeldimmanent durchaus rational sind, verstärkt Forschungspolitik ohnehin ablaufende wirtschaftliche Konzentrations-und räumliche Entwicklungsprozesse.

Forschungspolitik, die im Dienste des technologisch-organisatorischen Fortschritts steht, wirkt daher optimierend, indem sie sich — immanent folgerichtig — an schon bestehenden

Kapazitäten und primär an schon organisierter Forschung orientiert. Sie verhält sich damit aber gleichzeitig gegenüber z. B.den raumordnungspolitischen Zielen des Bundes zwangsläufig weitgehend dysfunktional.

Anhand des Bundesforschungsberichtes VI zeigt sich jedoch, daß Forschungsadministration und politische Leitungsebene erfolgreich bemüht waren, den gewachsenen, komplexen Anforderungen an eine staatliche FuT-Politik gerecht zu werden, indem versucht wurde, die zentralen Struktur-und Funktionsprinzipien des Politikfeldes systematischer zu analysieren und in Teilbereichen durchaus kritisch zu kommentieren. Damit ist die FuT-Politik — vielleicht zusammen mit der Raumordnungspolitik — gegenwärtig einer jener wenigen Politikbereiche, in denen es gelang, die notwendige Transparenz über Fragen von Ziel-, Instrumenten-, Programm-sowie Implementationswirkungen zumindest ansatzweise zu realisieren. In diesem Zusammenhang müssen die im Bundesforschungsbericht VI sichtbaren Anstrengungen deutlich positiv hervorgehoben werden, wobei sich dieser Eindruck bei einem Vergleich der Bundesrepublik mit anderen Staaten (z. B. USA, Frankreich) noch verstärkt.