Erdöl und Sicherheit. Zur westlichen Energiepolitik nach der „zweiten Energiekrise" | APuZ 6/1980 | bpb.de

I. Einleitung

Die Aufrechterhaltung des Olstroms hängt vom politischen Interesse aller betroffenen arabischen Parteien ab, muß also als gemeinsamer Bezugspunkt konservativer wie progressiver Kräfte gesehen werden. Während ein Regierungswechsel, ein Embargo oder der vorübergehende Ausfall eines Lieferlandes für den Westen zwar Probleme bringen mögen, ändern sie diese Grundkonstellation nicht. Auch mit einem radikalen Regime läßt sich, wie die Erfahrung zeigt, handeln; nicht aber mitan der Macht gehaltenen Sheiks, deren Ölquellen zerstört wurden. Eine Intervention, von außen, die Übernahme der Ölfelder in westliche Regie würde sie zu . feindlichen Objekten’ machen. Insofern ist das Drohen mit einer Eingreiftruppe nicht risikolos 1) -Esbesteht nun die Gefahr, daß solche nüchternen Erwägungen von der emotionalen Welle, welche die Ereignisse im Iran und in Afghanistan in den USA und anderswo hervorgerufen haben, hinweggespült werden. Schon ist auch in der Bundesrepublik der Ruf nach einer NATO-Präsenz im Nahen Osten zur Sicherung der Ölversorgung zu hören 2).

Der friedliche Weg des Dialogs mit der OPEC, Weileicht auch ein Marktabkommen sind wünschenswert, weil sie über eine Zusammenarbeit zwischen Produzenten und Verbrau-Die ehern eine Störung der Versorgung unwahrscheinlicher machen und die Möglichkeit eines gewaltsamen Konfliktaustrags insofern vermindern. Gleichwohl bleibt ein erhebliches Restrisiko offen: Weder wird die Rolle des Öls in den politischen Konflikten der Region INHALT I. Einleitung II. Die Erdölgesellschaften in der internationalen Energiepolitik Flexible Anpassung: Handlungsspielräume nach 1973 Unternehmensziele der siebziger Jahre Der gespaltene Markt und die Rolle der „Unabhängigen"

Die Olgesellschaften in der Krise von 1979 Die Situation in den USA Krisen der Erdölversorgung — Schuld der Multis?

III. Die Antwort der multilateralen Energie-politik Die Internationale Energie-Agentur (IEA)

Steuerungsmöglichkeiten in der Krise:

Zum Informationsstand der politischen Systeme Zwischen Solidarität und nationalen Interessen: Die multilaterale Erdöldiplomatie IV. Amerikanische Energiepolitik: Ein neuer Anlauf?

Die ungewisse Größe: Amerikas Haltung zum IEP Preispolitik: Die Macht der Lobby Importquoten: Die letzte Zuflucht Organisatorische Neuordnung und die Entwicklung neuer Energieträger V. Schlußfolgerungen Zusammenfassung der Ergebnisse Problemlösungen auf nationaler Ebene Optionen der Energiesicherheitspolitik bei kleinen Mengenkrisen durch ein solches Abkommen berührt, noch werden die dadurch ausgelösten Lieferunterbrechungen verhindert. Der Erdöldialog ist eine Ergänzung, kein Ersatz für die Politik der Verbraucherstaaten.

Das westliche Energiesicherheitsproblem verlangt nach einer innerwestlichen Lösung. Dies gilt insbesondere für Versorgungs-und Preis-krisen vom Typ Iran, also kurzfristigen, plötzlichen Lieferunterbrechungen. Es geht hierb um die Neuordnung der drei für westlic Energiepolitik entscheidenden Systeme u Akteure: des Ölmarktes mit den multinat nalen Unternehmen; der multilateralen Ult plomatie mit den zugehörigen Organisat nen; schließlich der Energiepolitiken der ei zelnen Staaten und ihrer politischen Systen vor allem der USA.

II. Die Erdölgesellschaften in der internationalen Energiepolitik

Gewinn, Steuerung, Stabilität: Unternehmensziele der Multis

Nach vorherrschender Annahme geht es der internationalen Mineralölwirtschaft ausschließlich um Gewinnmaximierung Diese Annahme vereinfacht jedoch die Entscheidungskriterien der Branche und führt zu verzerrten Folgerungen.

Eine erfolgreiche Produktion erfordert umfangreiche Explorationstätigkeit, den Erwerb von Lizenzen und die Inkaufnahme von überwiegend erfolglosen Bohrungen Derartige Investitionen sind nur dann unternehmerisch sinnvoll, wenn zum Zeitpunkt der Exploration bereits eine ausreichende Gewinnerwartung für den Zeitpunkt der Produktion besteht. Bis zu den dreißiger Jahren führten jedoch mehrfach Neuentdeckungen zu einer Angebots-schwemme mit nachfolgendem Preisverfall. Unterschiedliche Förderungsbedingungen (Größe der Vorkommen, geologische Verhältnisse, Eigendruck der Lagerstätte etc.) beeinflussen den Wert bestehender Anlagen. In der Frühzeit der Branche bestand daher ständig die Drohung von Überproduktion und Ertrags-verfall. Ein klassisches Ziel der Ölindustrie wurde so die Stabilisierung von Produktionsmengen und Preisentwicklung Die Raffinerien sind außerordentlich kapitalintensiv: Diese Tendenz verstärkte sich mit steigendem Raffineriedurchsatz und der Ausweitung der Nachfrage zu . leichten'Produkten (Beni leichtes Heizöl). Zugleich wuchs die Verwu barkeit durch die Spezialisierung der Anlage auf ein engeres Spektrum von Rohölsorte Eine Unterauslastung kann sowohl durch ei: Unterbrechung der Zufuhr wie durch einen: engen Absatzmarkt und zwar bereits für et zelne Produkte — etwa das schwere Heizöl-verursacht werden. Der Preisunterschied z» sehen leichten und schweren Produkte reichte lange Zeit nicht, den Bau von Konve sionsanlagen zu rechtfertigen; ohne sie ist : doch der Ausstoß der Raffinerien nur in Gre zen von 3— 4 Prozent zwischen den einzelne Produkten veränderbar. So führten die sinke: den Absatzmöglichkeiten für das Engpaßpn dukt schweres Heizöl zu abnehmender Kap zitätsauslastung in Westeuropa Das Beispa macht verständlich, daß die Stabilisierung« Zufuhr und Absatz ganz wesentliche Zielei Erdölunternehmen wurden.

Diese Ziele führten zu den drei charakteris: sehen Ordnungsmustern der Integration, irInternationalisierungund der KartelHenil Die Integration vom Ölfeld bis zur Zapfs® erlaubt eine erhebliche Risikoverminder durch die Stabilisierung von Rohölabsatz, R fineriezufuhr und Produktenmarkt im unte nehmensinternen Handel. Sie gestattetfer die Gewinnverschiebung auf die Stufe mitd höchsten Profitrate, unter Berücksichtige Interz unterschiedlicher Besteuerung. Die tionalisierung mindert das Uberproduktioni siko durch den Ausgleich einer Zufuhruntt Die durch Verhandlungserfolge Anfang der siebziger Jahre verstärkte Politik der OPEC, das eigene öl zu kontrollieren und die Staats-einnahmen zu steigern, führte zum Verfall der privatwirtschaftlichen Kontrolle, wobei der Handlungsspielraum der Unternehmen gegenüber OPEC durch die Nachfrageentwick-lung in den Industriestaaten eingeengt wurde. Der Oktober des Jahres 1973 markiert die Wende: Preis-und Mengenentscheidungen auf der Stufe der Rohölproduktion gingen in die Hände der Förderstaaten über. Zwar führen die Ölgesellschaften diese Entscheidungen über ihr Transport-und Vertriebsnetz durch 11), jedoch liegt die Entscheidungsmacht nunmehr eindeutig bei den OPEC-Ländern. Die Handlungsspielräume der Gesellschaften sind zweifellos kleiner geworden. So hatten sie sich noch zu Beginn des Jahrzehnts gegen ie Ansprüche der Förderstaaten gesträubt, eine eher harte Politik verfolgt. Noch vor de

Brechung mit Hilfe der Produktionssteigerung an a jedoch liegt die Entscheidungsmacht nunmehr eindeutig bei den OPEC-Ländern. Die Handlungsspielräume der Gesellschaften sind zweifellos kleiner geworden. So hatten sie sich noch zu Beginn des Jahrzehnts gegen ie Ansprüche der Förderstaaten gesträubt, eine eher harte Politik verfolgt. Noch vor de

Brechung mit Hilfe der Produktionssteigerung an anderer Stelle 9). Die Kartellierung schließlich schließt Preis-und Mengenkonkurrenzkämpfe aus. Von 1928 an war sie ständig ein Ordnungsmuster des internationalen Energiemarktes. Privatwirtschaftliche Übereinkünfte vraden durch die Tätigkeitvor allem amerikanischer Behörden ergänzt: durch die Produktionsbegrenzung in den ölfördernden Bundesstaaten der USA, durch die Verweigerung von Kredithilfe für den europäischen Raffinerie-bau (Marshall-Plan-Administration). Obwohl das Auftreten neuer Konkurrenz in den fünfziger und sechziger Jahren zu einem Preisverfall führte, blieben die sieben großen Unternehmen dennoch in der Lage, ihre Verstetigungspolitik bei den produzierten Mengen fortzusetzen. Die Institutionalisierung der Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen (gemeinsame Beteiligungen, Preisführerschaft) machte nach dem Zweiten Weltkrieg formelle und daher kartellrechtlich angreifbare Absprachen überflüssig 10).

Flexible Anpassung: Handlungsspielräume nach 1973 ren endgültigem Scheitern hatten sie jedoch bereits auf eine nachgiebigere Haltung der USA gegenüber den arabischen Nahost-Interessen gedrängt Schließlich einigten sie sich nach dem Embargo von 1973/74 sehr schnell Abkürzungen DoE Department of Energy (Energieministerium) EG Europäische Gemeinschaften EPCA Energy Policy and Conservation Act (Amerikanisches Energiegesetz von 1975)

EMB Energy Mobilization Board (Neue Energiebehörde im Programm von 1979)

FEA Federal Energy Administration (amerikanische Energiebehörde, Vorläufer des DoE)

IEA Internationale Energie-Agentur (Organisation von 20 OECD-Staaten) IEP Internationales Energie-Programm (Notstandssystem der IEA für globale Vorsorgungskrisen)

F Faß (Maß für Rohöl oder Ölprodukte 1 F = ca. 159 Liter)

F/T Faß pro Tag WPT Windfall Profit Tax (Sondersteuer auf Extragewinne der Ölgesellschaften aus amerikanischer Ölproduktion) Organisation Petroleum-Exportierender Staaten NEA National Energy Act (Amerikanisches Energiegesetz von 1978) aufs neue mit den Förderländern. Ihr entschiedenes Auftreten gegen eine antiarabische Politik trug ihnen wiederholt den Vorwurf ein, eher arabische als amerikanische Interessen zu vertreten Immerhin blieben sie auf diese Weise auch nach der Mehrheitsbeteiligung der Förderstaaten bzw.der Nationalisierung der Ölquellen bevorzugte Partner der Regierungen, die letztlich auf die Vertriebsnetze der Multis angewiesen waren. Sie sicherten Sich nicht nur günstige langfristige Lieferverträge, sondern schalteten sich auch maßgeblich in die ehrgeizigen Entwicklungspläne der Staaten ein Zur Steuerung des Marktes verblieben ihnen im wesentlichen die Handlungsspielräume der , downstream‘-Aktivitäten: Tankertransport, Raffinerien, Lager, Produkt-preise.

Unternehmensziele der siebziger Jahre

Nach wie vor stellen Gewinn, Steuerung und Stabilität die Unternehmensziele dar. Im Rahmen der langfristigen Planungshorizonte — ein Vertreter der ESSO AG sprach von 20 Jahren und länger — erforderte die Erhaltung der Steuerungskapazität nunmehr den Einstieg in neue, rentable Energiequellen sowie die Erweiterung von 01-zu Energiekonzernen. Diese Entwicklung rief nach 1973 im amerikanischen Kongreß bereits die Forderung nach . horizontaler Einflechtung’ hervor Die neue Strategie erforderte einen erheblichen KapitalEinsatz Die Gewinnsteigerungen aus höheren Rohölpreisen kamen den Konzernen daher nicht ungelegen; andererseits verlangte die Bewahrung ihrer Steuerungsfähigkeit die Freihaltung der downstream'-Aktivitäten von Eingriffen der Verbraucherländer. Chandler (amerikanische Shell) ging soweit, die Interventionsversuche der Verbraucherländer im Vergleich zu den Entscheidungen der OPEC als das gewichtigere Problem zu erklären Die Abwehr staatlicher Eingriffe kann als wichtigstes Ziel der energiepolitischen Position der Multis bezeichnet werden. In den USA konzentrierten sie sich auf den Kampf gegen die Entflechtungsvorhaben, die Erweiterung staatlicher Aktivitäten im Explorations-und Produktionsbereich sowie auf die Abschaffung der Preiskontrollen. Staatseingriffe werden jedoch um so wahrscheinlicher, je sprunghafter die internationalen Preisbewe-gungen, je größer die Gewinne der Multis, je schwerer die Belastungen der Bevölkerung sind. Die Preiskontrollen in den USA wären sicher schon lange gefallen, wenn die Rohöl-preise seit 1973/74 nicht sprunghaft, sondern stetig angehoben worden wären. Insofern ist der Anspruch der Unternehmen, mäßigendauf die Preisfestsetzungen der OPEC wirken zu wollen, durchaus einsichtig. Dies schließt allerdings, wie noch zu zeigen ist, eine flexible Anpassung an einmal erfolgte Preiserhöhungen nicht aus. Daß aber die Olgesellschaften Rohölpreissprünge selbst zu verantworten haben, scheint angesichts ihrer jahrelangen Ver stetigungspolitik und ihres Interesses an politischer Unauffälligkeit kaum wahrscheinlich.

Der gespaltene Markt und die Rolle der . Unabhängigen'Den größten Teil des Welthandels mit Rohöl und Rohöl-Produkten wickeln die großen Unternehmen über ihre Tochtergesellschaften ab. Schon aus diesem Grund sind die in da Bundesrepublik so oft vernommenen Hinweise dieser „Töchter" auf die bescheidenen-oder negativen — Erträge der Ölwirtschaftunglaubwürdig, wenn nicht auch die Bilanzen der Muttergesellschaften vorgewiesen werden.

Langfristig geschlossene Verträge zwischen den großen multinationalen Gesellschaften sowie ebenfalls langfristig bestehende Lieferbindungen an Stammkunden lassen de® eigentlichen .freien’ Weltmarkt nur zwischen 3 und 10 Prozent des Rohöl-und Produkthandels übrig. Dieser Anteil wird von den soge-nannten . Spot-Märkten’ abgedeckt

Die Käufer sind freie Ölhändler und Töchter der Multis, die ihren Bedarf nicht voll aus Lieferungen der Muttergesellschaft und langfristigen Verträgen decken können (1978/79 deckten die Großen in Europa ihren Bedarf zu Cd 5 Prozent aus dem , Spot-Markt’ )) -Als e käufer treten die Raffinerien der Multis aus dem ARA-Komplex um Rotterdam auf, und ’ hängige Raffinerien aus Staaten mit ein überschüssigen Produkterzeugung (talien Spanien), die Staatshandelsländer und die na tionalen Gesellschaften der Förderstaaten Abgesetzt werden Überschüsse, die nicht in das Netz langfristiger Verpflichtungen eingebunden sind. Herrscht auf dem Weltmarkt ein ausreichendes Angebot, dann wirkt der , spotMarkt'als Gegengewicht zur Kontrolle der großen Unternehmen. Da er überschußmengen aufnimmt, liegen seine Preise unter den Listenpreisen (jedoch verhindert die Auffüllung der Lager der großen Gesellschaften zumeist einen Preisverfall -Dieses Verhältnis schlägt um, sobald Anzeichen einer Verknappung bemerkbar werden. Solche Signale sind für die freien Händler bedrohlich. Sie besitzen weder Lagerkapazität noch Kapitalreserven, um längere Mengenkrisen unbeschadet zu überstehen. Wichtiger als diese Nachteile wirkt jedoch für die Unabhängigen das Fehlen der Versorgungssicherheit. Den Tochtergesellschaften verbleibt auch bei einer Verknappung die Rumpfversorgung aus Produktion und Langzeitverträgen der Muttergesellschaft. Die Töchter können zudem auf ihre umfangreiche Vorratshaltung zurückgreifen. Damit fällt dem, spot-Markt ein überproportionaler Anteil an Fehlmengen zu. Die freien Händler . trocknen aus’, sie bemühen sich infolgedessen schon lange vor dem Höhepunkt der Mengenkrise um die Auffüllung ihrer Lagerbestände, den Erwerb von Optionen etc. Ihre verstärkte Nachfrage treibt in Rotterdam die Preise hoch; diese stehen demnach nur in einem äußerst indirektem Verhältnis zu den Kosten bzw.den Listenpreisen am Persischen Golf. Die großen Olgesellschaften können ihre Preispolitik im Windschatten dieses verzweifelten Wettlaufs der freien Händler um die am spot-Markt einlaufenden Mengen machen, der sich mit dem Rückgang des Angebots ständig verschärft. Eine Preistreiberei ihrerseits ist zur Realisierung außergewöhnlicher Gewinne gar nicht erforderlich; es genügt vollkommen, der Preisführerschaft des . Spot-Marktes’ in einigem Abstand zu folgen Da die Multis nur einen Bruchteil ihres Bedarfs dort decken, erhöht sich die Gewinnspanne für das aus eigener Produktion und langfristigen Verträgen stammende 01 in dem Maße, wie der Preis am , Spot-Markt’ die Bewegung der Endpreise steuert. Diese Preispolitik läßt sich überdies noch mit der Begründung rechtfertigen, die unabhängigen Ölhändler nicht aus dem Markt bieten zu wollen. Die OPEC-Staaten wiederum benutzen die Notierungen der , spot-Märkte’ als Indiz für die Durchsetzungsmöglichkeit neuer Preisforderungen; sie erhalten hier die je gegebene Grenze der Bereitschaft der Verbraucher, gegen Höchstpreise Mengen abzunehmen Infolgedessen werden Preisschübe in Rotterdam jeweils von kräftigen Nachschlägen auf die Listenpreise begleitet; die Kontrolle über die Fördermengen erlaubt es den Staaten, bei einer Normalisierung der , spotMärkte’ die neuen Preise zu halten, zumindest einem bedeutenden Verfall entgegenzuwirken. Im Dreieck zwischen OPEC, multinationalen Gesellschaften und unabhängigen Käufern auf den , spot-Märkten’ ist also eine Struktur angelegt, die bei selbst geringfügigen Mengenkrisen nahezu unvermeidlich schockartige Preissteigerungen hervorbringt. Der unabhängige Sektor bewirkt als . Puffer’ eine beträchtliche wirtschaftliche und politische Risikominderung für die großen Gesellschaften. So werfen Marktschwächen in den USA zunächst die kostenungünstigen, . marginalen’ Kleinproduzenten von Rohöl aus dem Geschäft, während die Großunternehmen mit ihrem vielfältigen Rohölbezug die Nachfrage aus ihren kostengünstigsten Quellen versorgen, zumindest einen Mischpreis berechnen können.

Die gleiche Regel gilt auch . downstream’: Das Versorgungsrisiko tragen überwiegend die Unabhängigen. Droht den Töchtern allenfalls ein leichter Rückgang des Absatzes, so steht bei den Unabhängigen sogleich die Existenz auf dem Spiel. Andererseits erspart das Vor-23 Tabelle 1 Marktanteil unabhängiger Olprodukte in den USA (%)

Phase Jahr Schwemme Mengenkrise Entspannung 1968 1970 1972 1973 1974 1975 Marktanteil 30, 6 29, 3 28, 7 28, 7 29, 5 29, 6 Quelle. Independent Petroleum Association of America: The Oil Producing Industry in Your State, Washington 1977 Tabelle 2 Marktanteil unabhängiger Händler auf dem amerikanischen Benzinmarkt Phase Schwemme Mengenkrise Normalisierung Jahr 1970 1972 1973 1974 1975 Anteil (%) 45, 4 48, 4 47, 3 48, 2 50, 1 Quelle: Department of Treasury: Implications of Divestiture, Washington D. C., 1976, S. 45 handensein des unabhängigen Sektors den Großen den Ausbau teurer Kapazitäten für den Spitzenbedarf, die bei einem Rückgang der Nachfrage unausgelastet brachliegen. Bei einem hohen Verbraucherzuwachs können sie auf das Rohölangebot der unabhängigen Produzenten, auf das Vertriebsnetz der unabhängigen Händler zurückgreifen. In Flauten werden diese Überkapazitäten durch den Konkurs der schwächsten Marktteilnehmer abgebaut, ohne daß den großen Gesellschaften mehr geschieht als ein leichtes Absinken der Rendite des Gesamtkonzerns Überdies dienen die Unabhängigen bei der Preisfindung der Multis als Alibi: Mit dem Hinweis auf Anreize’ für die kleinen Ölproduzenten können Preissteigerungen beim Rohöl, mit dem Hinweis auf das Überleben der unabhängigen Händler Preissteigerungen bei den Produkten begründet werden. Folgerichtig bleibt den Verbänden der mittelständischen Ölindustrie in den Vereinigten Staaten auch der Löwenanteil der lobbyistischen Aktivität gegenüber Kongreß und Öffentlichkeit in energiepolitischen Auseinandersetzungen überlassen

Die Olgesellschaften in der Krise von 1979

Der rezessionsbedingte Nachfragerückgang der Jahre 1975 und 1976 zwang die Förderstaaten zu einer Anpassung ihrer Produktionspolitik und zu relativer Preisstabilität Dabei setzte sich eine Politik durch, die die Lebensdauer der Reserven durch eine Begrenzung der Produktionsmengen zu verlängern suchte Nur ein Teil der durch den Ausfall der iranischen Exporte (Ende Dezember 1978 bis Mitte März 1979) verursachten Fehlmenge wurde durch die vorübergehende Mehrproduktion anderer Staaten ausgeglichen; die Steigerung der Weltölproduktion im ersten Halbjahr 1979 gegenüber dem ersten Halbjahr 1978 macht dies nicht unbedingt deutlich, jedoch offenbart ein Vergleich mit dem zweiter Halbjahr 1978 den Rückgang der Ölförderung; die Fehlmenge wurde von der IEA auf 5 Prozent der nicht-kommunistischen Weltproduktion geschätzt.

Saudi-Arabien erhöhte ab Januar 1979 die Produktion auf 10, 5 Millionen Faß pro Tag, ging im April auf 8, 5 Millionen Faß/Tag zurück, um ab Juli wieder auf 9, 5 Millionen Faß/Tag zu er-Tabelle 3 Rendite der 10 größten Ölgesellschaften der USA im Vergleich zur amerikanischen Gesamtindustrie, 1968 bis 1977 1968 1970 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Ölgesellschaften 12, 8 11, 6 11, 1 15, 8 18, 6 12, 7 13, 6 13, 2 Gesamtindustrie 12, 1 9, 3 10, 6 12, 8 14, 9 11, 6 14, 0 13, 0 Quelle: 1976 Profitability of Selected Major Oil Company Operations, Committee on Finance, U. S. Senate 95/1, Washington D. C„ 1977, S. 44. Entwicklung der Welterdölproduktion (ohne kommunistische Länder) 1978/79 (in 1 000 t)

Menge (10001) Veränderung gegen Zeitraum letztes Halbjahr 1. Halbjahr 1978 1 485 651 2. Halbjahr 1978 1 588 740 + 6, 9% 1. Halbjahr 1979 1 559 829 -1, 8% Quelle: Petroleum Economist, 9/79, S. 365 ff. höhen. Produktionskürzungen kündigten im August Nigeria, Libyen, Kuwait und Algerien an

Eine Verringerung der Weltproduktion um 5 Prozent erklärt die Preissteigerungen bis Mitte 1979 sicherlich nicht. Jedoch traf die rückläufige Zufuhr auf ein konjunkturbedingtes Wachstum bei der Nachfrage. So lag der Weltverbrauch im ersten Quartal 1979 (ohne Ostblock) bei 715 Millionen t gegenüber 675 Millionen t im gleichen Vorjahreszeitraum Im Unterschied zum Jahr 1973 taten die Regierungen zunächst nichts, um jenen bescheidenen Nachfragerückgang auszulösen, der die freien Märkte wahrscheinlich entscheidend hätte entlasten können. Darüber hinaus wirkte sich das plötzliche Auftreten Südafrikas und Israels in Rotterdam aus, die sich bislang ausschließlich aus iranischem öl versorgten; auch die Japaner kauften nunmehr in Rotterdam ein. Schließlich verknappte die Iran-Krise das Weltangebot an „leichten" Sorten, da beispielsweise das „Arabian Light“, mit dem Saudi-Arabien in die Bresche sprang, zu den „schweren“ Sorten gerechnet wird, also pro Tonne Rohöl weniger leichtes Heizöl und Benzin auswirft; infolgedessen wurden die „leichten“ Produktmärkte erheblich betroffen So lag zwar der Rohölimport der Bundesrepublik 1979 höher als je zuvor, doch konnte der Ausfall der Produktimporte gerade eben ausgeglichen werden

Tabelle 5 Entwicklung der Preise in Rotterdam, Mai 1978 bis Mai 1979 Datum Superbenzin ($/t) Heizöl extraleicht ($/t)

1978 r 8. 5. 150 124, 5 18. 10. 200 130 9. 12. 216 145 1979 7. 2. 307, 5 244 23. 2. 345 277, 5 22. 3. 283 246 2. 5. 328 269 Quelle: Nach Platts Oilgram, Berechnung Neue Zürcher Zeitung, 8. 6. 1979, S. 11. Die Situation in den USA Die amerikanischen Rohölimporte lagen im zweiten Quartal 1979 zwar um 7, 7 Prozent über dem Vorjahresvergleichszeitraum, aber um 2, 6 Prozent niedriger als im ersten Quartal; zugleich sank auch die Inlandsproduktion um 3, 1 Prozent. Bei den Produktimporten wirkte sich zusätzlich erschwerend aus, daß der Unterschied zwischen den Preisen in Rotterdam und denen auf dem amerikanischen Markt den Transport von den karibischen Raffinerien nach Europa lohnend machte. Die Folge war eine zusätzliche Verknappung der Produkte an der amerikanischen Ostküste. Die amerikanischen Heizölimporte verringerten sich von 139 000 Faß/Tag im Vorjahresdurchschnitt auf 89 000 Faß/Tag in der Woche vor dem 25. 5. 1979 bei einer gleichzeitigen Verringerung der Reserven von 139 Millionen Faß auf 115 Millionen Faß (gegenüber einem Jahresziel für die Reserve von 240 Millionen Faß) Da die Ölgesellschaften mit ausdrücklicher Zustimmung des Departement of Energy (DoE) früher dazu übergegangen waren, die Fehlmengen auf der Basis des Konsums, nicht des Imports, zwischen den betroffenen westlichen Staaten zu verteilen, fielen auf die USA insgesamt 40 Prozent der Gesamtfehlmenge

Dem zusätzlichen Abfluß des karibischen Öls konnte, vor allem angesichts der steigenden innenpolitischen Spannungen, die Regierung nicht tatenlos mehr zusehen. Das DoE erweiterte daraufhin das „Anwartschaftssystem'1 (entitlements), das den Importeuren von Rohöl einen Bonus in Höhe des Preisunterschieds zwischen Weltmarkt und Inlandspreise auf ihre Importe gibt, auf Einfuhren von Heizöl. Diese Rücklenkung von karibischem öl in die USA empfanden die Europäer als Provokation, da sie ohne vorherige Unterrichtung geschah und die Preise in Rotterdam nach oben trieb: Binnen einer Woche nach Ankündigung der Subvention stieg der Heizölpreis von 40 $/Faß auf 50 $/Faß Die Lage in den Vereinigten Staaten verschärfte sich als Folge eines außerordentlich harten Winters. Um die Lager wieder aufzufüllen, gingen die Unternehmen noch vor dem Höhepunkt der Mengenkrise dazu über, ihre Produktmischung zugunsten des leichten Heizöls zu ändern. Sie folgten damit nicht nur der Empfehlung des Energieministeriums, die Heizöllager aufzustocken, sondern auch ihrem eigenen Interesse, da das Heizöl (im Unterschied zum Benzin) keinen staatlichen Preiskontrollen mehr unterliegt Als direkte Folge setzte eine Benzinverknappung ein. Da zugleich der Kongreß dem Präsidenten die Vollmacht zur Treibstoffrationierung verweigerte, hatten die Gouverneure der am meisten betroffenen Bundesstaaten die schlimmsten Auswirkungen der Verknappung zu bewältigen. In der Öffentlichkeit verstärkte sich die Verbitterung über die Ölkonzerne; gewisse Anzeichen schienen den Verdacht, daß die Lage künstlich verschärft worden war, zu bestätigen: Mitte Juni, also unmittelbar vor der Urlaubsperiode, waren die Rohöleinfuhren bereits wieder um 800 000 Faß/Tag gestiegen, die Lagerbestände hatten sich erhöht. Jedoch fiel der Auslastungsgrad der Raffinerien vorüber-Tabelle 6 Ursachen der amerikanischen Benzinverknappung Ursache % manipulierbar % nicht manipulierbar Ausfall der Iran-Importe — 40, 2 Vorratspolitik der Regierung — 9, 2 Änderung des Raffinerie-Outputs 25, 3 — Rückgang der amerikanischen Ölförderung ___________ 25, 3________________________—________ 50, 8 49, 2 ___ Quelle: Eigene Berechnung nach Neue Zürcher Zeitung, 26. 6. 1979, S. 5. gehend von 87 Prozent auf 84, 5 Prozent, während das Energieministerium über 90 Prozent ansteuerte. Als das Ministerium sich zu einer harschen Kritik veranlaßt sah, machten die Raffinerien Umstellungsschwierigkeiten bei der vermehrten Produktion von bleifreiem Benzin geltend, zu der sie eine seit Jahresbeginn gültige Verordnung der Umweltbehörde zwang; einen Monat später lag die Auslastung wieder bei 90 Prozent, der Benzinausstoß stieg

Andererseits war nur etwa die Hälfte der Fehlmenge einer Manipulation der amerikanischen Gesellschaften überhaupt zugänglich. Die Sündenbockrolle der großen Mineralölunternehmen befreite die Konsumenten von der Mitverantwortung; durch Panikkäufe und eine ungebrochene Nachfrage hatten sie das Ihrige zur Verschärfung der Lage beigetragen: In den ersten vier Monaten des Jahres 1979 war die Nachfrage nach Benzin in den USA um 4 Prozent, in Kalifornien sogar um 7 Prozent gestiegen

Krisen der Erdölversorgung — Schuld der Multis?

Die These von der „Schuld" der Multis an Mengen- und insbesondere Preiskrisen verkennt zweierlei: einmal ihr Interesse an Stetigkeit und politischer Unauffälligkeit, zum anderen die subtile Wirkungsweise des gespaltenen Ölmarktes. Für Preissteigerungen verantwortlich sind in erster Linie Entscheidungen der OPEC, in zweiter Linie Bewegungen des Rotterdamer Marktes, für Mengenverhältnisse Entscheidungen und politische Entwicklungen in den Förderstaaten sowie die Nachfrage.

Der darüber hinaus verbleibende Handlungsspielraum der Konzerne ist dennoch beacht-

ish. Er reicht aus, Krisenerscheinungen wenn nicht zu schaffen, so doch mit hoher Flexibilität zugunsten der Unternehmen zu gestalten, r entsprangen bereits 1973/74 die enormen gewinnsteigerungen weniger der mißbräuch-

ichen Nutzung von Marktmacht — das DoE rechnet seit 1973 10 Milliarden $Gewinn der gesamten amerikanischen Ölindustrie solc en Quellen zu, im Vergleich zu einem Ge9mtgewinn der 20 größten Unternehmen von illiarden $aliein im ersten Halbjahr '-------— 1979 —, sondern vielmehr einer geschickten Lagerpolitik (Füllung der Lager vor erwarteten Preiserhöhungen, Verkauf zu höheren Preisen) und einer Aufwertung der eigenen Produktionsanlagen und Vorkommen (so wird bei unveränderter Steuerbelastung ein Gewinn aus der bescheidenen deutschen Rohöl-und Erdgasförderung von drei Milliarden DM im Jahr 1980 erwartet Damals bescheinigten verschiedene Untersuchungen den Unternehmen ein im großen und ganzen „sauberes" Verhalten

1979 wirkte neben den genannten Faktoren (die Exxon machte z. B. einen Lagergewinn von 200 Millionen $, die Mobil von 70 Millionen $) vor allem die Struktur des gespaltenen Marktes. Sicher ist die vom Kartellamt beanstandete Benzinpreiserhöhung nicht kostengerechtfertigt dies ist jedoch unter Bedingungen der Knappheit keine verwunderliche Entwicklung. Die Produktpreise werden vielmehr bestimmt von der Versorgungslage der schwächsten Marktteilnehmer, der Unabhängigen. Die ungleiche Verteilung des Defizits zu deren Ungunsten läßt sich daran ablesen, daß z. B. die BP bei einer 40prozentigen Abhängigkeit von der iranischen Rohölzufuhr ihre Lieferungen an Dritte im zweiten Quartal 1979 auf 45 Prozent, im dritten auf 35 Prozent der Normallieferung kürzte, also um 55 Prozent bzw. 65 Prozent. Der Rotterdamer Markt handelte auf dem Höhepunkt der Krise nur noch 10 Prozent der üblichen Durchschnittsmengen

Entscheidend ist also nicht ein illegales Verhalten der Unternehmen. Falls die Kritik sich auf diesen Punkt versteifen will so ist sie leicht mit dem augenzwinkernden Hinweis wegzuwischen, daß es eben überall ein paar schwarze Schafe gibt Entscheidend ist vielmehr die durch den gespaltenen Markt gegebene Möglichkeit für die Tochterunternehmen, Krisenerscheinungen gerade durch die Gesetze des Marktes zu nutzen. Ihre Logistik, ihr technisches Know-how, ihr überlegener Informationsstand und ihr bevorzugter Zugang zur verbleibenden Restversorgung ermöglichen dies. Trotz der Gesetzlichkeit ihrer Handlungen erscheint diese Lage aus mehreren Gründen bedenklich.

Zum ersten ist die ständige Gefahr der Verdrängung des unabhängigen, mittelständischen Sektors wettbewerbspolitisch nicht wünschenswert. Zweitens ist es aus verteilungspolitischer Sicht untragbar, daß der Verbraucher Extragewinne der Unternehmer finanziert, die anschließend an die Muttergesellschaften übertragen werden, um im zweiten Gang als Steuerzahler über den Heizkostenzuschuß die preisbedingten sozialen Härten zu mildern, ohne daß durch den Zugriff auf die Extragewinne ein „recycling" erfolgt. Drittens sind auch die energiepolitischen Fol-gen fragwürdig. Zwar vermehren die Gewinne die Investitionsmasse der Unternehmen. Sie vermindern jedoch zugleich die Mittel des Verbrauchers für energiesparende Investitionen, die sich bekanntlich durchweg durch hohe Anfangskosten auszeichnen. Außerdem wird damit die durchaus ungeklärte Frage vor-entschieden, ob die Zuweisung der künftigen Energiequellen in die Verfügung der Energie-konzerne der beste Weg für ihre Erschließung ist. Es muß zumindest der Zweifel erlaubt sein, ob ein Energie-Mischkonzern sinnvollerweise Energieträger mit geringem Ertrag auf den Markt bringen wird, solange er über kostengünstigere und gewinnbringendere Ressourcen verfügt. Anlaß zu solchen Zweifeln geben die Schließung von synthetischen Treibstoffabriken in den fünfziger und von neuerworbenen Kohlezechen in den sechziger Jahren durch amerikanische Ölgesellschaften Die genannten Fragen weisen die bedeutsamste energiepolitische Schwierigkeit auf: die mangelnde Glaubwürdigkeit von Energiepolitiken, solange der Bürger sich für das Opfer der Konzerne hält und solange er an die Krisenhaftigkeit der Energieversorgung nicht glaubt. Die Legitimität der Energiepolitik hängt maßgeblich von der Fähigkeit der Regierungen ab, dem Verbraucher eine faire energiepolitische Lastenverteilung zu sichern.

III. Die Antwort der multilateralen Energiepolitik

Die Internationale Energie-Agentur (IEA)

Zu den Aufgaben der Internationalen Energie-Agentur zählt die Regelung der Versorgung der westlichen Industriestaaten (im Notstandsfall das Internationale Energie-Programm IEP). Von ihrem Image als „Kampforganisation" gegen die OPEC, das der ursprünglichen Vorstellung der amerikanischen Regierung entsprach konnte sich die Organisation durch ihre Sachbeiträge in der technischen Zusammenarbeit mit Dritter und Vierter Welt allmählich entfernen. Wesentlich weniger erfolgreich erwies sie sich jedoch als Koordinator westlicher Energiepolitik und als Krisen-manager. Auslöser für ihr Notstandsversorgungssystem ist ein voraussehbarer oder tatsächlicher Fehlbetrag von 7 Prozent des Verbrauchs eines Mitgliedstaates. In der ersten Jahreshälfte 1979 trat dieser Fall in Schweden ein; das Land meldete einen 18prozentigen Rückgang der Zufuhr und forderte die Inkraftsetzung internationaler Zuteilungen Jedoch wurde die IEA nicht aktiv, beschränkte sich weiterhin auf die Beobachtung der Lage. Der Glaubwürdigkeit der multilateralen Energiesicherung wurde damit kein Dienst erwiesen. Ein so komplexes Sicherheitsnetz, dessen Wirksamkeit zudem auf die Verbrauchsdämpfung und den Einsatz von Reserven, im Notfall sogar der eigenen Energieproduktion der Mitgliedsländer angewiesen ist, wirkt abschrekend auf politisch motivierte Verknappung eiwonD.. nerseits, vertrauensbildend und integrativ auf die Mitglieder — und ihre Bürger — andererseits nur dann, wenn seine Wirksamkeit im Schadensfall auch deutlich wird Daß der Aufwand angesichts der relativ geringen Verknappung zu groß gewesen wäre, überzeugt nicht. Abgesehen von der durch die geringe Fehlmenge ausgelösten Preissteigerung kann gerade in einem noch glimpflichen Krisenfall ein Test Mängel und Vorzüge des Systems prüfen, noch bevor der Ernstfall einer weit kritischeren Lücke eintritt, in dem das System dann nicht mehr versagen darf.

Der Verzicht auf den Einsatz des Notversorgungssystems und der nachfolgende Streit zwischen den USA und Europa über die Subventionen für Heizölimporte unterstrichen nicht gerade den lEA-Anspruch, Organisation der westlichen Solidarität zu sein Das Hochbieten des Rotterdamer Preises durch amerikanische Käufer war ein Musterfall für jenen Wettlauf um knappes öl, den zu vermeiden die IEA ins Leben gerufen worden war. Die amerikanische Regelung entwertete die IEA, weil sie eine Woche nach deren Ministerratstagung erfolgte, ohne daß die Amerikaner auch nur die Unterrichtung der Partner für nötig erachtet hätten. Andererseits belebte sich auf amerikanischer Seite sofort das altbekannte Mißtrauen gegenüber dem euro-arabischen Dialog Schließlich versäumte die IEA eine eindeutige, entschlossene Demonstration der Fähigkeit der ihr angeschlossenen politischen Systeme, die Lasten gerecht zwischen den Staaten und innerhalb der nationalen Gesellschaften zu vertreten. Dies hätte die Legitimität der nationalen Energiepolitiken gesteigert. Statt dessen entstand eher der Eindruck von Hilfs-und Entschlußlosigkeit angesichts überlegener Steuerungsfähigkeiten der OPEC und der Unternehmen.

Steuerungsmöglichkeiten in der Krise: Zum Informationsstand der politischen Systeme Das Dilemma der Regierungen beruht teilweise auf ihrem immer noch mangelhaften Einblick in die Geschehnisse auf dem internationalen Olmarkt. Widersprüchliche Erklärungen, die aus dieser Informationsunsicherheit entstehen, verwirren die Öffentlichkeit und tragen maßgeblich zur Unglaubwürdigkeit der Energiepolitik bei Schließlich macht die in Straßburg und Tokio erhobene Forderung nach erhöhter Transparenz klar, daß die bestehenden Informationssysteme nicht ausreichen, um im Krisenfall eindeutige Entscheidungshilfen an die Hand zu geben.

Die Mängel des IEA-Informationssystems liegen in seinem Kompromißcharakter begründet. Nicht Sachnotwendigkeiten, sondern die Schutzpolitik der amerikanischen Regierung gegenüber den Interessen ihrer Unternehmen führte zu einer Blockade des europäischen Wunsches, über das Datensystem den Zugang zur Beurteilung einzelner Vorgänge in den Konzernen zu erhalten. Der Kompromiß — auf Länderbasis aggregierte Daten, Einzelauskünfte nur in Sonderfällen und mit besonderer Zustimmung — liegt sehr nahe an den amerikanischen Vorstellungen, zum Schaden der Wirksamkeit des Systems. Infolgedessen gehen in die Daten zwar Importpreise, unterschieden nach Bezugsquellen (verbundenes Unternehmen — nichtverbundenes Unternehmen) sowie die Rohölkosten im Förderstaat ein, durch die Aggregierung wird jedoch nur ein Durchschnittspreis am Ausgang des Informationssystems verfügbar Schließlich ist man auf die Zulieferung von Daten aus der Industrie angewiesen, ohne die Möglichkeit einer unabhängigen Prüfung.

Das europäische Preistransparenzsystem ergänzt diese Informationen durch die Einbeziehung der Inlandsproduktionen und Verbraucherpreise; dies ermöglicht einen gesamteuropäischen Vergleich der Import-und Endpreise und würde eine Benachteiligung einzelner Länder sichtbar machen. Die „Common Market Analysis" der Kommission versucht seit 1978, die Rotterdamer Vorgänge zu beobachten. Allerdings werden nur die Verkäufe auf dem Spot-Markt erfaßt, nicht aber die Herkunft der dort gehandelten Mengen. Zudem erlauben die Berichte keine Identifizierung der einzelnen Vorgänge sowie der beteiligten Unternehmen Die Lücken dieser miteinander verbundenen Systeme, an die sich jeweils die nationalen Datensysteme anschließen und ihrerseits Daten einspeisen sind offenkundig: Durch die Aggregation der Daten wird der Zugriff auf einzelne Transaktionen der multinationalen Konzerne vom Förderstaat bis zum Verbraucher unmöglich gemacht. Infolgedessen herrscht die Orientierung vor, „die Mineralölwirtschaft nicht mit letztlich nicht mehr überschaubaren Datenforderungen zu überziehen"; man verzichtet auf „Überwachung und Kontrolle“ zugunsten einer wesentlich eingeschränkteren „größeren Transparenz" So haben die Unternehmen ein wichtiges Ziel vorerst durchgesetzt, nämlich die Begrenzung des Datenflusses an die politischen Systeme. Unter dem Eindruck des Jahres 1979 gaben sich jedoch einzelne Länder der EG nicht mehr damit zufrieden. Die Ausdehnung der Information wurde zu einem zentralen Thema der internationalen Öldiplomatie.

Zwischen Solidarität und nationalen Interessen: Die multilaterale Erdöldiplomatie Die Ministerratstagung der IEA im Mai 1979 erbrachte als Ergebnis die Verpflichtung seiner Mitglieder, bis Ende 1979 5 Prozent des Erdölverbrauchs einzusparen. Die Initiative ging von amerikanischer Seite aus, die sich davon einen zusätzlichen Druck auf die innenpolitische Debatte versprach. Wie üblich verzichtete der Rat jedoch darauf, die einzelnen Staaten auf konkrete Maßnahmen festzule-gen 57). Infolgedessen ist das Ziel zum Jahresende verfehlt worden. Das Ansehen der IEA wird so unter seinen Mitgliedern wie nach außen weiter abnehmen. Die seit Jahren bestehende Lücke zwischen lautstarken Verpflichtungserklärungen und innenpolitisch motiviertem Verzicht auf ihre Einhaltung kann nicht ohne Auswirkung auf die Glaubwürdigkeit der IEA als Organisation westlicher Energiesicherheit insgesamt bleiben.

Der Außenministerrat der OECD übernahm die Beschlüsse der IEA. Es ist dies einer der beiden formalen Mechanismen, die dem außerhalb der IEA stehenden Frankreich eine Teilnahme an deren Politik gestattet. (Der andere ist die Anbindung über die EG, die ebenfalls in der IEA mitarbeitet 59).) Der Rat setzte außerdem eine Arbeitsgruppe von Spitzenbeamten der OECD zur Beobachtung des 01-

marktes ein — ein erstes Anzeichen der Unzufriedenheit mit den bestehenden Datensystemen, aber auch ein erster Kompromiß mit den weitergehenden Forderungen der Franzosen nach Preiskontrollen in Rotterdam 60). Ihre Forderungen brachten die Franzosen im Juni 1979 zunächst im Rat der europäischen Energieminister, dann im Europäischen Rat erneut vor, die beide der Vorbereitung des Tokio-Gip-

els dienten. Die wichtigsten Ergebnisse wa-

ren die Festschreibung der EG-Importe auf 27 Millionen t/Jahr bis 1985; die Forderungen nach einem Handelsregister für Verkäufe Von mehr als 10 0001 Rohöl und mehr als 1 000

Produktion. Die weiteren Absichtserklärungen zur Koordinierung der Energiepolitik wiederholten Altbekanntes 61). Bei der Tagung waren die französischen Vorstellungen über erweiterte Kontrollrechte der Gemeinschaft gegenüber der Ölindustrie sowie nach einer weltweiten Ordnungspolitik für den Erdölsektor umstritten; die gemeinsame Forderung nach Markttransparenz war ein Kompromiß, wobei die Niederlande, Großbritannien und die Bundesrepublik eine eher strikt marktwirtschaftliche Position vertraten

Mit dieser Position gingen die vier Vertreter der Gemeinschaft in den Wirtschaftsgipfel. Die dort ausgefochtene harte Kontroverse über Länderquoten und Basisjahr für die Einsparungsverpflichtungen war letztlich ein Streit um die Lastenverteilung internationaler Energiepolitik. Sie enthüllte eine bedenkliche Bereitschaft auf amerikanischer Seite, den eigenen Beitrag nach Möglichkeit zu verringern, zumal die Amerikaner nicht zur Zurücknahme der Heizölsubventionen bereit waren, im Gegenteil sie die ursprünglich auf den 31. August 1979 begrenzten Maßnahmen über dieses Datum hinaus verlängerten.

Bei der Frage, ob für die einzelnen Länder der Europäischen Gemeinschaft Einsparquoten benannt werden müßten, ging es den Amerikanern darum, das britische Nordseeöl den anderen Europäern als Import anzurechnen, mit OPEC-Importen also gleichzustellen Darin lag nicht nur eine unannehmbare Behandlung der EG als Institution, sondern die Forderung beinhaltete auch eine beträchtliche Verschärfung der Einfuhrbegrenzung für Europa.

Bei Auseinandersetzung um das Basisjahr setzten die USA durch, daß sie sich auf das Jahr 1977 beziehen konnten, dem Rekordjahr amerikanischer Einfuhren. (1978 schlug das Alaska-Öl bereits zu Buche

Schließlich einigte man sich doch im Grundsatz auf die Einführung eines internationalen Ölhandelsregisters Zur näheren Ausarbeitung dieser Beschlüsse trafen sich die Energieminister der sieben im September des Jahres 1979 nochmals in Paris, wobei nun auch die EG durch Ratspräsidentenschaft und Kommission vertreten war. In der Vorberatung hielt die Gemeinschaft an der „Inlandsbehandlung" des britischen Öls fest; die kleinen Staaten stimmten der Festlegung von Länderquoten zu Das Pariser Gipfeltreffen akzeptierte die von den Europäern festgelegten Länderquoten und die USA stellten die Heizölsubventionen am 31. Oktober 1979 ein Die Stellung des Nordseeöls blieb jedoch offenbar weiter umstritten Hervorzuheben ist die Verwässerung des von Frankreich geforderten Informationssystems; zwar erbringt die Meldepflicht für Einzelverkäufe sicher größere Transparenz, jedoch scheint nicht vorgesehen zu sein, die Einstandspreise der Muttergesellschaften für Rohöl aufzudecken

Zum Jahresende brachte die Iran-Krise nochmals stärkeren amerikanischen Druck in die IEA. Nachdem eine Ministerratssitzung im November ergebnislos verlaufen war, einigte man sich im Dezember auf Länderquoten für alle 20 Mitglieder sowie auf eine Überprüfung ihrer Einhaltung. Das Gruppenziel für 1985 wurde von 26 auf 24, 6 Millionen Faß/Tag Importöl herabgesetzt. Nach amerikanischer Einschätzung besteht nun eine regelrechte formale Verpflichtung der Regierungen auf diese Zahlen. Jedoch muß angesichts der Verfehlung der für 1979 beschlossenen 5prozentigen Importsenkung diese Auslegung zweifelhaft erscheinen. Die Lauheit der Politik der IEA-Mitglieder erweist sich auch daran, daß die japanische Regierung nur durch eine massive amerikanische Intervention dazu gebracht werden konnte, den Aufkauf des durch des amerikanischen Boykott freigewordenen Iran Öls zu Höchstpreisen zu unterbinden”). Auel das Informationssystem über den „Spot-Marh ist anscheinend nicht weitergekommen, obgleich auch offizielle Stellen seine Mangelhaftigkeit zugestehen

Die IEA-Staaten haben die fünfprozentige Verbrauchskürzung zum Jahresende nicht erreicht. Bundeswirtschaftsminister Graf Lambsdorff gibt hierfür als Begründung an, das Ziel sei „zü spät" festgelegt worden Damit istjedoch nicht erklärt, warum die Bundesrepublik die offenbar nicht ernst gemeinte Verpflichtung überhaupt eingegangen ist oder aber dann die entsprechenden Maßnahmen (beispielsweise eine Geschwindigkeitsbegren zung!) nicht ergriffen hat. Diese Haltung istjedoch bezeichnend für das Verhältnis vieler westlicher Staaten zur Energiepolitik: unter dem Druck der internationalen Öffentlichkeit vieles zu versprechen, aus innenpolitische« Rücksichtnahmen jedoch nicht einmal die gegebenen Handlungsspielräume auszuschöpfen

Die internationale Energiepolitik blieb dam auch 1979 in einem Politikmuster stecken, dessen Struktur sich seit 1973 nicht geändert hat Diskussion über langfristige Zielsetzunget und Prinzipien, ausgelöst durch aktuelle Versorgungsschwierigkeiten; Untergraben der eigenen Glaubwürdigkeit durch hastig eingegangene kurzfristige Festlegungen und ihr Verfehlen; Verzicht auf wirksame Kontrolle der Steuerungskapazität der großen Unternehmen; schließlich Verweisung aller Politik zur Ausfüllung des nur vage formulierten Rah mens an die nationalen politischen Systeme Damit wird unter der Oberfläche einer bisweilen hektischen energiediplomatischen Betriebsamkeit die entscheidende Analyseebene sichtbar: die nationale Energiepolitik der großen westlichen Industriestaaten.

IV. Amerikanische Energiepolitik: Ein neuer Anlauf?

Den USA fällt in mehrfacher Hinsicht eine Schlüsselrolle zu: Das Notversorgungspro-gramm hängt von der Mitwirkung der Amerikaner ab; auch der Erfolg der gemeinsamen langfristigen Politik ist ohne sie nicht erreichbar, da die Importe des größten Verbrauchers über eine Entspannung des Erdölmarktes entscheiden werden 74). Schließlich kann es keine Erhöhung der Steuerungskapazität der westlichen Regierungen und ihrer Organisationen geben, wenn die Vereinigten Staaten als Mutterland der Ölgesellschaften nicht mitspielen. Amerikanische Energiepolitik scheitert bislang daran, daß sie ein vielfältiges Verteilungsproblem bewältigen muß (verbrauchende gegen produzierende Region; Verbraucher gegen Ölindustrie; übermäßige Belastung der Niedrigeinkommen), ohne daß die notwendige ordnungspolitische Übereinstimmung besteht. Denn die Interessen der Ölstaaten im Südwesten decken sich mit marktwirtschaftlichem Konservatismus, die des verbrauchenden Nordostens mit sozialstaatlichen Interventionismus. Beide verfügen über eine soziale Basis und dementsprechend über unterstützende Interessengruppen Zudem leugnet seit 1973 eine Mehrheit der Amerikaner das Bestehen der Energiekrise, schiebt vielmehr den Förderstaaten oder, in noch stärkerem Ausmaß, den Ölgesellschaften die Verantwortung für die Mengen-und Preiskrisen zu 76). (Diese Situation könnte sich nach der Iran-Krise vielleicht geändert haben.) Das innenpolitische Patt untergrub die gleichzeitig zur Schau gestellten Führungsansprüche in der Internationalen Energiepolitik erheblich.

Die ungewisse Größe: Amerikas Haltung zum Internationalen Energie-Programm (IEP)

Die Einlösung der amerikanischen IEP-Verpflichtung zwingt die USA im Notstandsfall zu einer möglicherweise drastischen Beschränkung ihres Ölverbrauchs, auch wenn sie nicht selbst sondern einer der Partner Opfer der Verknappung ist Voraussetzungen für das Einlösen einer solchen Verpflichtung sind eine ausreichende strategische Reserve und ausreichende Vollmachten der Exekutive zur Nachfragebeschränkung.

Zwar schuf der EPCA (Energy Policy and Conservation Act) von 1975 den Rahmen für die von Präsident Ford angesteuerte Reserve von eine Milliarde Faß im Jahre 1985, doch verzögerte sich die Ausführung durch einen Streit über die Einbeziehung der marineeigenen öllager (Naval Oil Reserves). Zunächst ging es um die Ausschuß-Zuständigkeit in beiden Häusern, sodann um die Übernahme der Verwaltung durch das Innen-oder Verteidigungsministerium, schließlich um die Frage ausschließlicher Produktion für die strategische Reserve oder aber für den Markt, über diesen ausschließlich inneramerikanischen Problemen verzögerte sich die Gesetzgebung bis 1976 Bei der Vorlage der Ausführungsbestimmungen kam es zu neuen Auseinandersetzungen. Gegen die Verlagerung der Reserve in Salzstöcke im Südwesten machten Vertreter der Ostküste geltend, daß aufgrund mangelnder Transportkapazitäten diese Reserven gerade für die importabhängige Ostküste bedeutungslos würden Erst Ende 1977 wurde mit dem Aufbau der Reserve begonnen. Im Januar 1979 betrug sie lediglich 70 Millionen Faß. Dies entspricht einer Importmenge von etwa 12 Tagen. Das ursprünglich angesetzte Jahresziel von 250 Millionen Faß wurde auf 130 Millionen Faß für Mitte des Jahres herabgesetzt Zudem sind die Reserven vorerst nicht einsetzbar, da die unterirdischen Lagerstätten noch keine Pumpanlagen besitzen

Unbefriedigend ist auch der Stand der Notstandsvollmachten. Im Energiegesetz von 1975 (EPCA) hatte sich der Kongreß ein Vetorecht gegen alle preislichen und mengenmäßigen Verordnungen Vorbehalten. Infolgedessen standen zu Jahresbeginn dem Präsidenten lediglich folgende Vollmachten zur Verfügung: die Erhöhung der amerikanischen Produktionsrate (mit engen Spielräumen, da die Förderung auf den meisten Feldern bereits an der Kapazitätsgrenze liegt); die Umstellung von Industrieanlagen und Kraftwerken von Öl auf Kohle/Gas und die entsprechende Aufhebung der Luftreinhaltevorschriften (aus technischen Gründen kann jedoch kurzfristig nur eine kleine Zahl von Anlagen erfaßt werden). Ferner bestimmt der Präsident über die Verteilung von Fehlmengen durch bundesweite Zuteilung; dadurch wird jedoch noch keine Reduzierung der Nachfrage erreicht. Diese unhaltbare Situation veranlaßte den Präsidenten, weitere Ermächtigungen zu fordern: so die Festlegung von Raumtemperaturen in öffentlich zugänglichen Gebäuden (Einsparungsmöglichkeit: 364 000 Faß pro Tag (F/T)); die Schließung von Tankstellen am Wochenende (246 000 F/T); die Beschränkung der Lichtreklame (4 000 F/T); schließlich die Benzinrationierung mit hohen Einsparungsmöglichkeiten. Der Verkehrssektor verbraucht ca. ein Drittel des Öls, wächst überdurchschnittlich (Verbrauch 1978 11, 25 Prozent über 1973 und weist kurzfristig die größten Einsparungsmöglichkeiten auf

Diese Forderungen lösten einen Sturmlauf betroffener Interessengruppen aus. Die Gebäudevermieter bekämpften die Regelung der Raumtemperatur; die Hoteliers wandten sich gegen die Beschränkung des Wochenendverkehrs. Als stärkste Lobby traten die Automobilhändler gegen die Benzinrationierung an: sie starteten mit den Mitteln des von General Motors, Ford und Chrysler finanzierten „Automobility Fund'eine Kampagne „Helft uns beim Schutz eurer Freiheit, zu fahren", und knüpften damit geschickt an das tiefsitzende irrationale Verständnis der Amerikaner von der Bedeutung des Autos für die persönliche Freiheit an

Der Kongreß indes stimmte lediglich einer Temperaturregelung zu. Der Eingriff in Licht-reklame und Öffnungszeiten der Tankstellen scheiterte im Senat an einer seltenen Mehrheitskoalition von Republikanern und Demokraten, Nord-und Südstaaten, Liberalen und Konservativen

Die Benzinrationierun wurde im Mai vom Repräsentantenhaus ve weigert. Neben dem lobbyistischen und de ideologischen Faktor zeigte sich wiederum di Wirklichkeit von Regionalinteressen, wahrg nommen von den fremdenverkehrsabhäng gen Staaten Florida und Nevada, den westl chen Flächenstaaten mit ihrem Mangel an ö fentliehen Verkehrsmitteln und einer besoi deren Treibstoffabhängigkeit der landwir schaftlichen Gebiete; schließlich spielte auc die überdurchschnittliche Nachfrage in Kal fornien eine wichtige Rolle, dessen Delegatio nach einer Änderung des Regierungsplans z ihrem Nachteil zu dessen schärfsten Gegner zählte. Die Abstimmungsniederlage Carter wurde trotz entschiedener Unterstützun durch die demokratische Fraktionsführun von einer breiten Koalition erzwungen: Bf geschlossener Opposition der Republikane verweigerten neben den zu erwartenden Gf genstimmen aus dem konservativen Süden (3 bei immerhin 48 Ja-Stimmen) auch 28 Repr sentanten aus dem Westen und sogar die glei ehe Zahl aus dem liberalen Nordosten ihrer Präsidenten die erwünschte Vollmacht

Die vom Kongreß schließlich gebilligte Ve: sion enthält lediglich eine Pseudovollmach Bedingung für ihre Anwendung ist eine win liehe oder voraussehbare Herabsetzung de ölzufuhr um 20 Prozent in einem Mindestzeil raum von 30 Tagen oder unter den IEP-Bestin mungen. Jedes der beiden Häuser kann bir nen 15 Tagen die Maßnahmen zu Fall bringet Beantragt der Präsident die Rationierung b der 2 einem Rückgang der Zufuhr unterhalb Prozentmarke, so bedarf es der Zustimmun beider Häuser; die Untätigkeit eines Teils de Parlaments würde den Präsidenten jedoch be reits an der Inkraftsetzung hindern. Die Kon greßentscheidung kann die Exekutive künftl vor das Problem stellen, entweder den Vertrat zu erfüllen und ein Chaos in Amerika zu ris kieren oder sich zugunsten der innenpo, i gebrochenen io sehen Stabilität um einen un portstrom zu bemühen, damit: aber die IEP-Be Stimmungen zu verletzen

Ein weiteres Schlaglicht auf dieses Probler wirft das Vetorecht des Kongresses gegende Export von Alaska-Öl (Export Administration Act, EAAvon 1977). Obwohl die Abgabe dieses 01s im Tausch gegen japanische Nahostimporte aufgrund der mangelnden Raffinerie-und Lagerkapazität an der amerikanischen Westküste wirtschaftlich sinnvoll ist — und schließlich ist Japan IEA-Mitglied —, läßt das Gesetz nur den Tausch mit Kanada und Mexiko unter bestimmten Bedingungen und vorbehaltlich der parlamentarischen Zustimmung zu 87). Dabei ist Japan in hohem Maß von unsicheren Importquellen abhängig, und das IEP sieht für Notstandsfälle mit extrem hohen Fehlmengen eindeutig vor, daß die nationale Produktion in das internationale Zuteilungs-System eingebracht wird. Zwar hat der Präsident mit dem EPCA von 1975 die Möglichkeit, für das IEP die Exportbeschränkungen aufzuheben, doch gibt das Gesetz von 1977 dem Kongreß wiederum die Möglichkeit, eine aus dem IEP bestehende Verpflichtung je nach Lage aufzuheben 88). Der Kongreß folgte mit seiner Gesetzgebung konsequent der Linie des EPCA, als er die IEP-Vollmachten für den Präsidenten mit dem Vorbehalt versah, weder Inhalt noch künftige Ausführungsbestimmungen des Abkommens zu ratifizieren 89). Angesichts der amerikanischen Rechtsprechung bei Unvereinbarkeiten zwischen amerikanischem und internationalem Recht kann kein Zweifel bestehen, daß im Konfliktfall das IEP hintanstehen wird 90). Die Kongreßentscheidungen des Jahres 1979 stellen einmal mehr den inneramerikanischen Interessenausgleich über die internationale Verpflichtung. Die Exekutive jedoch ist im Notstandsfall kaum handlungsfähig. Insofern ruht das Netz der Westlichen Versorgungssicherheit auf dem ungewissen Ausgang künftiger Kongreßentscheidungen.

Preispolitik: ßie Macht der Lobby h der Preispolitik hat Carters Entschluß zur Ssprittweisen Aufhebung der Kontrollen bis die Lage grundsätzlich verändert Mit dieser Maßnahme übt Carter Druck auf n ongreß zur Bewilligung der Sonder-dem indfall Profit Tax (WPT) aus. Nach vorliegenden Plan wird das alte, im April — 1979 bei 6 $/F kontrollierte öl schrittweise in . neues'(13 $/F) umdefiniert, zugleich der Preis für . neues'öl stufenweise auf Weltmarktniveau gehoben. Die zweiteilige Steuer schöpft zunächst 50 Prozent der Differenz zwischen altem Kontrollpreis und neuem Preisniveau, sodann nochmals 50 Prozent der künftigen Preis-erhöhungen durch die OPEC über der Marke von 15, 50 $/F ab Mit diesem Konzept wollte Carter de facto seine 1978 gescheiterte Rohölausgleichssteuer doch noch durchsetzen. Im Unterschied zu den WPT-Entwürfen der republikanischen Vorgänger soll ein erheblich höherer Teil des Gewinnzuwachses abgeschöpft, die Steuer zudem nicht zeitlich begrenzt werden; genau dies war auch die Funktion der Rohölausgleichssteuer Die Regierung verfolgt also konsequent ihr Programm von 1977, über Steuerzuwächse den energiepolitischen Handlungsspielraum der Exekutive zu erweitern, damit die eigene Position gegenüber der Mineralölwirtschaft zu stärken und die sozialen Folgen einer durch Preissteigerungen verursachten Umverteilung zu mildern. Allerdings ist im neuen Konzept der Verwendungs-zweck der Mehreinnahmen energiepolitisch eindeutiger bestimmt; sie spielen nunmehr eine entscheidende Schlüsselrolle bei der Bereitstellung von Alternativen. Auf die allge-Es hat nicht viel gefehlt, und der Ölrekord des Jahres 1973 wäre erreicht worden. Damals verbrauchte die Bundesrepublik rund 135 Millionen Tonnen Mineralölprodukte. 1979 waren es nach einer Esso-Berechnung 133 Millionen Tonnen. Das ist — trotz aller Sparbemühungen — ein Plus gegenüber 1978 von 2, 5 Prozent. Damit ist das von der Internationalen Energieagentur gesetzte Ziel, den Ölverbrauch in den westlichen Industrieländern um fünf Prozent zu senken, nicht erreicht worden. „Schuld" daran waren vor allem der äußerst strenge Winter zu Beginn des Jahres und die flott laufende Konjunktur. Erst im Jahre 1980 ist ein Verbrauchsrückgang zu erwarten; die hohen ölpreise und das geringere Wirtschaftswachstum dürften die Nachfrage nach Ölprodukten dämpfen. meine Rückzahlung der Steuereinnahmen an die Verbraucher wird nun verzichtet, lediglich für soziale Härtefälle wird ein Ausgleichs-fonds bereitgestellt

Der Plan stieß auf die voraussehbare Opposition auf beiden Seiten der gegensätzlichen energiepolitischen Interessenstruktur. Die mit den Gewerkschaften verbundene Consumer Federation of America kritisierte die Politik der Preisfreigabe, während das American Petroleum Institute der Ölindustrie gegen die Steuer zu Felde zog. Dennoch fand der Planu Repräsentantenhaus eine Mehrheit Im St nat stieß Carter jedoch wiederum auf jene Kt alition von konservativen Republikanern un Demokraten aus den ölproduzierenden Bur desstaaten, die bereits 1978 die Rohölau: gleichssteuer und Gaspreiskontrolle zu Fi gebracht hatte. Bastion dieser Gruppierung!! der Finanzausschuß, wo mit R. Long nicht n ein Ölmillionär den Vorsitz führt, sonder auch eine stabile konservative Mehrheit se Jahren für die Lösung des Energieproblem über die Begünstigung privater Investitione eintritt.

Seine Zuständigkeit für alle Steuergesetz gibt dem Ausschuß eine energiepolitisch Schlüsselstellung. Die steuerliche Befreiun von nach 1979 neu erschlossenem öl derPrc duktion unabhängiger Produzenten und ei Steuernachlaß in Höhe der Energie-Neuinve stitionen drückten die erwartbaren Einnat men aus dem Senatsentwurf um über 40 Pk zent unter die Version des Repräsentanter hauses. Der Kompromiß des Vermittlungsau! Schusses liegt genau im arithmetischen Mi tel Eine verwässerte Profitsteuer ruft Gf genkräfte auf liberaler Seite hervor. Die Sen; toren Jackson und Kennedy setzten sich be reits für eine Beibehaltung der Preiskontro len ein. Im Handelsausschuß des Hause scheiterte ein entsprechender Antrag denkba knapp. Unter dem Eindruck der Unterneh mensgewinne im dritten Quartal 1979 wide: rief das Haus einen früheren Beschluß, di Benzinpreise im zweiten Halbjahr 1980 geben Auch das Weiße Haus verfährt au wähl-und sozialpolitischen Gründen bei de Aufhebung der Preiskontrollen nicht konse quent. So hob Carter zwar die Heizölpreiskor trolle auf, machte sich aber kürzlich für er Einfrieren der Preise stark Die vom Enei gieministerium (DoE) befürwortete Benz” Preisfreigabe wurde vom Weißen Haus 19’ und für das Jahr 1980 abgelehnt, allerdings et hielt das Ministerium grünes Licht für ein neue Regelung, die die zügige Weitergabe 6 höhter Kosten an den Endverbraucher oh» 1 staatliche Genehmigung ermöglicht Die Kontroverse über die Preispolitik zwischen Executive Office und eher konservativen Kabinettsmitgliedern (Schlesinger/Blu-menthal) war ein wesentlicher Grund für eine Kabinettsumbildung. Die engen Beziehungen zwischen DoE und Energieindustrie kosteten den Präsidenten seine Glaubwürdigkeit auf der liberalen Seite; aus der demokratischen Kongreßfraktion mehrten sich die Forderungen nach Ablösung des Energieministers 99). Die am Preisinstrument und am alles überragenden Gesichtspunkt der nationalen Sicherheit zugleich ausgerichtete Orientierung Schlesingers ließ wenig Spielraum zur Berücksichtigung der verteilungspolitischen Problematik. Ob sich allerdings die Politik des DoE wesentlich ändert, muß bezweifelt werden; nicht nur die Zähigkeit der Bürokratie, auch die persönliche Geschichte des neuen Energieministers spricht dagegen, der als Texaner, Erdgasingenieur und früherer Angestellter der Exxon-Tochter Humble Oil eher eine Änderung „im Stil, nicht in der Substanz" erwarten läßt

Welche Preisbildungspolitik sich langfristig durchsetzt, hängt von der Entwicklung vieler Bedingungen ab, von denen die Unternehmensgewinne, die Preiserhöhungen von OPEC und die Lebenshaltungskosten an der Ostküste wohl die wichtigsten sind.

Importquoten: Die letzte Zuflucht Carter wird zum erstenmal von der Vollmacht zur Festlegung der Obergrenzen für die Olim-Porte durch Verordnung Gebrauch machen, we Quote wurde für 1979 mit 8, 2 Millionen b für 1980 auf 8, 5 Millionen F/T festgelegt nod für die Zukunft auf maximal 8, 7 Millio-nen F/T begrenzt, wobei die genaue Festlegung jährlich erfolgen wird 101). Die 79er suote hat keine Schwierigkeiten gemacht, da e nach einer sorgfältigen Kalkulation des soussichtlichen Verbrauchs für 1979 festge-m wurde, also keine staatlichen Maßnahmenuber die Konsumbeschränkung hinaus wenerte, die durch Preiserhöhungen und destte Verknappung erzwungen wurde Importquoten stoßen auf die Ablehnung der Geschäftswelt, der Ölindustrie und auch der republikanischen Partei. Die Kritiker fürchten hohe Verwaltungskosten, ausufernde Regelungen, Fehlzuweisungen und regionale Versorgungsschwierigkeiten, bürokratischen Leerlauf und Druck auf die ölpreise durch künstliche Verknappung Andererseits ist die Importbegrenzung das einzige Mittel, das unmittelbar und ohne nur schätzbare Zwischenstufen wie die umstrittene Nachfrage-elastizität auf die Importmenge wirkt. Es bleibt allerdings die Frage nach der zukünftigen Ausführung dieser Politik, an der das Energie-ministerium immer noch arbeitet, offen Die Abneigung des Kongresses gegen die Zuweisungen von Vollmachten an die Exekutive wird die Aufgabe sicher erschweren; der Energieausschuß des Senats hat bereits eine Vorlage verabschiedet, die die Einrichtung von Importquoten von der Zustimmung des Kongresses abhängig macht und damit die bestehenden Vollmachten aus dem Handelsgesetz widerruft

Es bleibt abzuwarten, ob die Exekutive der Versuchung widersteht, sich Teile des widerspenstigen Kongresses durch Ausnahmegenehmigungen für bestimmte Produkte geneigt zu machen (Beispiel: Sonderzuteilung von Heizöl für Neuengland, von Diesel für die Landwirtschaft, von Benzin an die Touristik-staaten etc.). Die Erfahrungen mit dem alten Quotensystem zeigen, daß die Summe solcher Ausnahmen das scheinbar so scharfe Instrument stumpf und schließlich wirkungslos macht. Ob es der Regierung mit der Kontingentierung tatsächlich ernst ist, dafür werden erst die konkreten Verordnungen für das Jahr 1981 ein erster zuverlässiger, Indikator sein. Wenn nämlich die Nachfrage möglicherweise die vom Importkontingent zulässige Gesamtmenge überschreitet. Organisatorische Neuordnung und die Entwicklung alternativer Treibstoffe Die Vorschläge zur institutionellen Absicherung des Energieprogramms zielen auf die Möglichkeit für die Zentralregierung, das energiepolitische Geschehen straffer zu leiten. Carter fordert die Einrichtung einer Energy Security Corporation, eines aus Staatsanleihen und aus dem Energy Trust Fund (s. u.) finanzierten Unternehmens. Die Corporation soll unabhängig von der Regierung als privatwirtschaftliches Unternehmen arbeiten, ihre Angestellten sollen keinen Beamtenstatus erhalten, allerdings werden dem siebenköpfigen Aufsichtsrat drei Minister angehören Die Aufgaben der Gesellschaft sollen die Entwicklung unkonventioneller Energien, vor allem des synthetischen Treibstoffprogramms, umfassen, für dessen Verwirklichung 88 Milliarden $für einen Zehnjahreszeitraum veranschlagt wurden mit dem Ziel, 1990 2, 5 Millionen F/T zu produzieren. Die Durchsetzungschancen der Corporation hängen von der Kontrolle ab, die dem Kongreß über ihr Budget und dessen Verwendung zugestanden wird. Das Mißtrauen konzentrierte sich zunächst auf den Energy Trust Fund, der die aus der WPT fließenden Gelder aufnehmen und für die Corporation verwalten soll. Trust Funds, die beispielsweise im bundesstaatlichen Straßenbau und bei der Pensionskasse existieren, legen Steuereinnahmen langfristig zweckgebunden in die Hände der Exekutive, entziehen sie also dem jährlichen parlamentarischen Bewilligungsprozeß. Mit den mißtrauischen Konstitutionalisten verbinden sich Liberale, die ein neues Beispiel bürokratisch-industrieller Verflechtung befürchten, das der Kongreßkontrolle nicht mehr zugänglich ist. Konservative Unternehmerverbände sehen in Trust Fund und Corporation dagegen das Trojanische Pferd der Staatsbürokratie im privaten Sektor. Unterschiedliche Interessengruppen wie die Chamber of Commerce und die National Association of Manufacturers einerseits, die League of Women Voters und die Solar Lobby andererseits sind sich in ihrer Opposition einig Der Kongreß bewilligte die Einrichtung der . Corporation'. Er verweigerte jedoch den . Trust Fund'und unterwarf somit ihre Programmgestaltung der jährlichen parlamentarischen Haushaltskontrolle.

Die Kritik trifft noch härter das Energy Mc lization Board, dessen Konstruktion sich Vorbildern aus dem Zweiten Weltkrieg orii tiert Das Amt soll im Executive Office.

gesiedelt und mit drei vom Senat bestätig!

Mitgliedern besetzt werden. Es erhält vierte abgestufte Handlungsmöglichkeiten: zunäc die Festsetzung von Entscheidungstermin für lokale und einzelstaatliche Ämter zur/Wicklung von wichtigen Energieprojekten;

dann die Übernahme der Entscheidung gen der lokal einzelstaatlichen Gesetzgebung, die untergeordneten Behörden den Sücht min versäumen; drittens die Umgehung v gesetzlichen Verfahrensregeln; schließlich!

Möglichkeit zur Aussetzung inhaltlicher u formaler Bestimmungen, die nach dem jewe gen Projektbeginn Gesetzeskraft erhielt;

Diese Vollmachten sollen sich nicht auf Kei energieprojekte erstrecken

Mehr als bei der Corporation besteht hier c Gefahr einer mißbräuchlichen Nutzung den lativ breiten Vollmachten, um privaten So derinteressen in die Hände zu spielen. Lo und regionale Hindernisse sind ja nicht bl lästige Eingriffe in die zentrale Planung,! stellen oft als legitimer Ausdruck des Bürg willens die Antwort auf ernste Planungsmä gel dar. Tatsächlich rühren dies umfang chen Vollmachten an Verfassungsprinzipi der USÄ Ihr Schicksal wird daher nicht n von der Zustimmung des Kongresses abhä gen, sondern mit Sicherheit verfassungsg richtlichen Anfechtungen ausgesetzt sein, Daß die Vorlage im Senat eine deutlich Mehrheit fand, ist dem vehementen Einsa des Energieausschußvorsitzenden Jackson verdanken. Jackson, ein Anhänger des klass sehen New Deal, also eines zugleich sozid staatlich und vom Krisenmanagement herb stimmten Dirigismus, hatte bereits 19755 geblich eine ähnliche Vorlage entworfen., gelang ihm jetzt die Formation einer Koalitio der demokratischen Mittelgruppe mit jene Republikanern, die in dem traditionellen ama rikanischen Problemlösungsmuster von . P zentechnologie, großindustrieller Produktiv d. h. in einer Ausweitung des Angebots, e die Lösung der Energiekrise sehen als in Strukturreformen zur Energieeinsparung. Das ausgerechnet das EMB in beiden Häusern klare Mehrheiten fand, belegt die außerordentliche Wirksamkeit der Iran-Krise für die Durchsetzung einer . harten', wachstumsorientierten Energiepolitik. Die Vorlage profitierte von ihrem hintergründigen Appell an die Erinnerungen des Zweiten Weltkrieges, also an das gegenwärtig heiß debattierte Thema der nationalen Sicherheit 110). In die gleiche Richtung zielt der Plan zur Entwicklung synthetischer Treibstoffe, der an gleichlaufende Vorhaben der Ford-Regierung anknüpft 111).

Angesichts der amerikanischen Ideologie des . Industrialismus'ist es sicher geschickt, der Regierungskonzeption den Ruch des Asketischen zu nehmen, der an ihrem ersten Anlauf 1977 haftete und schwer mit amerikanischen Gewohnheiten zu vereinbaren ist 112). Der Aufwand zwischen Kosten und Ertrag stimmt allerdings bedenklich und hat auch schon die Opposition auf den Plan gerufen, an der das Projekt Fords scheiterte: das konservative Mißtrauen in die Fähigkeit der Bürokratie zur effizienten Planung; die Abwehr der Industrie gegen staatliche Vorstöße in die Kommerzialisierung; das liberale Mißtrauen gegen die Subventionierung der gewinnträchtigen Ölindustrie; die Forderungen der Gewerkschaften nach völliger Rückverteilung der Steuereinnahmen an die Verbraucher; die Vorbehalte der Umweltschützer und einiger Gouverneure gegen die ökologischen und sozialen Folgen der aufgrund des knappen Wasserhaushalts gefährdeten Rocky-Mountains-Region 113). Obwohl sich Carter auf eine Initiative des Re-präsentantenhauses stützen konnte, ist das Einverständnis des Kongresses zumindest mit dem Umfang des Planes nicht gesichert. Der Senat will von den 88 Milliarden $zunächst nur 20 Milliarden freigeben und den Rest je nach dem Erfolg der geförderten Projekte folgen lassen. Das Repräsentantenhaus hat die Erstbewilligung bereits auf 12 Milliarden $gesenkt. Der Kongreß will sich also jedenfalls nicht die Entscheidung über künftige Projekte aus der Hand nehmen lassen Unangefochten wird wohl lediglich die mit 100 Millionen $/Jahr ausgestattete Sonnenbank den Gesetzgebungsprozeß passieren, ein Fonds, aus dem die Zinszahlungen auf Kredite für Solaranlagen subventioniert werden sollen. Die Regierung verfolgt das Ziel, bis zum Jahr 2000 20 Prozent des amerikanischen Energiebedarfs aus Solarenergie zu decken. Die Vorlage hat Chancen, weil Sonnenenergie populär und im Kongreß ohne ernste Opposition ist

Die übrigen Programmteile sind entweder Fortschreibungen oder Akzentuierungen bisheriger Politik: Konversion von öl zu Kohle, Sparnormen für Einzelstaaten und Gemeinden; neu ist die Förderung des öffentlichen Verkehrs (16 Milliarden $in zehn Jahren). Einkommenshilfen für die Armen (2, 4 Milliarden $im Jahr) für die Dauer von zehn Jahren sollen die sozialen Auswirkungen der Preissteigerungen dämpfen

Dieses Programm ist der ernsteste Versuch seit 1973, da es Vollmachten und Gelder nicht nur fordert, sondern die bestehenden Kompetenzen der Exekutive voll ausschöpft. (So hat Carter auch die Temperaturregelung nach ihrer Bewilligung durch den Kongreß unverzüglich in Kraft gesetzt Es werden Einbrüche in die bislang privatwirtschaftliche Domäne der Steuerung — Mengen und Investitionen — angestrebt. Jedoch ist nicht zu verkennen, daß sich dennoch der Verteilungskonflikt langfristig zuungunsten der sozial Schwächeren entscheidet, was künftige Auseinandersetzungen vorprogrammiert. Außerdem sind die organisatorischen Entwürfe nicht scharf genug abgegrenzt, um eine allzu enge Beziehung zwischen Verwaltung und Industrie nach dem Modell so vieler „unabhängiger" Regulations-behörden in den USA auszuschließen. Auch hat der Präsident auf eine die Industriestruktur oder die Steigerung staatlicher Information betreffenden Vorlage verzichtet; eine neue Verordnung des DoE hat nach Aussage des Präsidenten nur die Importpreise der Gesellschaften durchsichtig gemacht. Der öffentliche Informationsmangel läßt sich daran ermessen, daß nicht einmal die Behörden der öl-und gasproduzierenden Einzelstaaten Auskunft darüber geben können, welche Anlagen im Rahmen welcher Kapazität welche Mengen fördern

Die Wirksamkeit des gesamten Programms wird davon abhängen, ob die Regierung Importbeschränkungen auch dann aufrechterhalten kann, wenn sie zu Verteilungskonflikten führen, und ob sie zur Bewältigung dieser Konflikte dem in Zugzwang geratenen Kongreß Spar-und Förderungsmaßnahmen abringen kann. Der Einsatz der Importquoten stärkt jedenfalls zunächst ihre Position; um die im Handelsgesetz verankerte Kontingentierungsvollmacht zu Widerrufen, benötigt der Kongreß eine Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern — gegen ein voraussagbares Veto des Präsidenten.

Trotz insgesamt positiver Einschätzung steckt das Programm also, noch mehr aber seine Handhabung im Kongreß und spätere Ausführung, voller Zwiespältigkeiten. Die seit 1973 andauernde Unsicherheit über die Entwicklung der amerikanischen Energiepolitik, die Unzuverlässigkeit energiepolitischer Verpflichtungen der USA im internationalen Umfeld scheinen grundsätzlich nicht überwunden.

V. Schlußfolgerungen

Zusammenfassung der Ergebnisse

Das Sicherheitsproblem der Ölversorgung liegt zunächst nicht in der — gleichwohl wichtigen — langzeitigen Erschöpfung der Vorräte, sondern in der plötzlichen Unterbrechung der Zufuhr wie im Jahr 1979. Die Internationale Mineralölwirtschaft bietet keine angemes-Mit dem Energiesparen war es 1979 nichts. Der Energieverbrauch stieg gegenüber dem Vorjahr um 5, 9 Prozent auf-412 Millionen Tonnen SKE(SKE = Steinkohleneinheiten; auf diesen gemeinsamen Nenner werden alle Energiearten umgerechnet:. Das liegt natürlich an der guten Konjunktur, die 1979 einen Anstieg der Wirtschaftsleistung von 44 Prozent brachte. Aber es wird auch deutlich, wie eng Wirtschaftswachstum und Energieverbrauch immer noch aneinander gekoppelt sind. Besonders unbefriedigend ist, daß auch der Ölverbrauch wieder stieg. Das Plus beträgt zwar nur 3, 7 Prozent, und der ölanteil am Energieverbrauch sank von 52 auf 51 Prozent. Aber ein Plus bleibt ein Plus; auch von 01-sparen kann also noch nicht ernstlich die Rede sein. sene Problemlösung. Wenn auch die Unterstellung von Verschwörung und Mißbrauch die eigentliche Problemebene verfehlt, so klafft doch eine Lücke zwischen Unterneh-menszielen und öffentlichem Interesse. Dies wird deutlich, wenn die Ölindustrie selbst ihr Handeln nicht nur von privatwirtschaftlichen Zielsetzungen, sondern auch durch „Verpflichtung" und „staatsbürgerliche Verantwortung" motiviert sieht 120): Wenn jedoch Energiepolitik Sicherheits-und Friedenspolitik ist, kann unternehmerisches Verantwortungsgefühl kein Ersatz für die politische Verantwortlichkeit demokratisch legitimierter Institutionen sein 121).

Die Spaltung des Marktes erlaubt den integrierten Gesellschaften die legale Ausnutzung von Mengen-und Preiskrisen mit unerwünschten Verteilungsfolgen. So entsteht kurzfristig Unsicherheit, eine merkliche Handlungsunfähigkeit der Regierungen, langfristiger Vertrauensverlust in die Energiepolitik. Demgegenüber sind die multilateralen Instrumente unzulänglich. Die IEP-Schwelle von sieben Prozent Fehlmenge berücksichtigt nicht die weittragenden Folgen, die die Marktstruktur bereits bei geringen Fehlmengen produziert. Weiterhin beeinträchtigt die Spannung zwischen diplomatischen Bekenntnissen undinnenpolitischen Rücksichten die Glaubwürdigkeit der westlichen Solidarität. Die gegensätzliche Interessenstruktur in den USA im Innern macht langfristige Importentwicklung und Einhaltung der Verpflichtungen im Notstandsfall zu ungewissen Größen 122).

Unter friedenspolitischen Gesichtspunkten bedarf die internationale Energieszene neuer Anstöße. Der erreichte Stand westlicher Energiesicherheit bietet keine Gewähr gegen eine Verschärfung des Verteilungskonflikts bis hin zur irrationalen Flucht in den Einsatz von Gewaltinstrumenten.

Problemlösungen auf nationaler Ebene Dies lenkt den Blick auf die nationale Energie-Politik. An sie besteht der Anspruch, Sicherleit zu steigern, Verteilungskonflikten vorzu-qeugen, dabei jedoch zugleich die Einpassung E eigenen Politik in die gemeinsamen An-Mengungen der Partnerstaaten zu berück-sintigen. Eine rein marktwirtschaftliche Poli-m IS gegenüber den Verteilungsfolgen extre-

5 Preissteigerung in kurzen Zeithorizonten hilflos. Sie sichert weder die rechtzeitige Bereitstellung von Alternativen noch deren Vereinbarkeit mit gesellschaftspolitischen Zielen. Sie gewährleistet nicht einmal die zeitige und ausreichende Reaktion der Nachfrage; es fällt schon sehr schwer, bei einer 15prozentigen Preissteigerung ein 3prozentiges Wachstum der bundesdeutschen Benzinnachfrage als Einsparungserfolg zu feiern Vor allem sichert sie das politische System nicht gegen den drohenden Vertrauensverlust. Auch verbaut ihr liberaler Anschein den Blick auf ihre außenpolitischen Folgen. Der deutsche Nachfragedruck trägt entscheidend zur Steigerung der „Spot-Marktpreise“ bei. Zwar können sich auch bei Höchstpreisen starke Volkswirtschaften ausreichend versorgen, aber nur unter Verdrängung schwächerer Konkurrenz. Gerade die Bundesrepublik mit ihrem in Europa überdurchschnittlichen Pro-Kopf-Verbrauch hätte im Krisenfall die Verpflichtung einer sofortigen Nachfragedämpfung, auch um den Preis dirigistischer Maßnahmen. Ganz sicher wirkt das Ausspielen wirtschaftlicher Stärke nicht einigend.

Auch die Verstaatlichung der Mineralölwirtschaft verdrängt nur schwierige ordnungspolitische Entscheidungsprobleme durch einen organisatorischen Kraftakt. Solange der Verhaltensunterschied verstaatlichter zu privaten Energieunternehmen nicht genau benannt werden kann, gilt der aus britischen, französischen oder italienischen Erfahrungen gewinn-bare Satz, daß Staatseigentum kein grundsätzlich neues Verhaltensmuster hervorbringt.

Der Ausbau der Kernenergie ist keine Antwort auf das kurz-und mittelfristige Sicherheitsproblem. Dem für Lieferstopps empfindlichsten Sektor, dem Verkehr, bietet Kernenergie keine Alternative. Im Bereich Raum-heizung ist ihre Einsatzmöglichkeit begrenzt, thermodynamisch wenig sinnvoll, und sie steht in Konkurrenz mit denkbaren Alternativen Selbst bei der Stromerzeugung gibt es nur geringe Überschneidungen, da das schwere Heizöl in der Spitzenlast, Kernenergie in der Grundlast Verwendung findet Schließlich läßt die lange Entwicklungsdauer von Kernkraftwerken keine Lösung für die nächsten zehn bis zwölf Jahre erwarten. Zwar ist damit über ihre Bedeutung für die langfristige Politik noch nichts ausgesagt, jedoch fragt es sich doch angesichts knapper Ressourcen und der ständigen Gefahr von Versorgungsschwierigkeiten, ob die Energiepolitik nicht grundsätzlich jenen Maßnahmen Vorrang erteilen muß, die einen Ersatz von Erdöl in kürzeren Fristen ermöglichen. Hierbei spielt die gesellschaftliche Zustimmungsbereitschaft, ein Faktor, der von wirtschaftswissenschaftlicher und technischer Energieberatung andauernd verdrängt wird, eine ganz entscheidende Rolle. Diese Überlegung veranlaßte das durchaus nicht kernenergiefeindliche Energieprojekt der Harvard Business School, für Einsparungsmaßnahmen, dezentrale Techniken und für die Solarenergie zu plädieren; von anderen Überlegungen aus gelangt der Atomwissenschaftler Traube für die Bundesrepublik zu ähnlichen Folgerungen

Optionen der Energiesicherheitspolitik bei kleinen Mengenkrisen

Grundlage aller Optionen ist die gesteigerte öffentliche Informationskapazität, die eine gezielte Prüfung der Preis-und Gewinnpolitik einzelner Unternehmen von der Förderung bis zum Endverbraucher auch für Einzeltransaktionen ermöglichen muß. Reine Transparenz genügt jedoch nicht, auch der politische Handlungsspielraum muß die Umsetzung der Information ermöglichen. Eine Abschöpfung nichtkostengerechtfertigter Gewinne im Rahmen der multilateralen Zusammenarbeit wirft zwar erhebliche Schwierigkeiten auf trägt jedoch zur Vertrauensbildung und Integration bei.

Über die Beeinflussung von Angebot und Nachfrage müssen die Schadensfolgen kurzfristiger Mengenkrisen vermieden werden. Die im deutschen Wettbewerbsrecht bereits enthaltene Verpflichtung, nicht Dritte zugunsten verbundener Unternehmen zu diskriminieren, muß auf das Verhältnis von Mutter-und Tochtergesellschaften im internationalen Rahmen erweitert werden; auch dies ist nurin Rahmen multilateraler Kooperation möglich Diese Regelung vermeidet die Anregung vor Panikkäufen auf dem „Spot-Markt", die durcl kurzfristige Vertragskündigungen ausgeht. Der Undefinierte Zustand zwischen Normal Versorgung und 7prozentiger Verknappun sollte durch ein Bündel durchsetzbarer Maß nahmen ersetzt werden. Dazu können die Re gierungen ihre bereits vorhandenen Verord nungsvollmachten (Geschwindigkeitsbegren zung, autofreier Sonntag, Temperaturregelung etc.) mit der jeweils geschätzten Einsparungs leistung bei der IEA (ersatzweise der EG) de ponieren. Bei einem Rückgang der Zufuh kann die Agentur die angemessenen Maßnah men bei den Regierungen abrufen. Dies gewährleistet eine gleiche Belastung der Teilnehmerstaaten; der nationalen Besonderheit wird Rechnung getragen, da nur Einsparungsmaßnahmen gefordert werden, die vorab akzeptiert wurden. Die Regierungen werden von „unpopulären Entscheidungen" entlastet Darin liegt, da die IEA keine demokratisch legitimierte Institution ist, eine Bedenklichkeit die durch eine zeitliche Begrenzung der Maßnahmen gemildert werden könnte.

Auch für das Angebot auf dem „Spot-Markt muß etwas getan werden, da selbst bei rückläufigem Verbrauch die Preistreiberei sonst durch Panikkäufe nicht vermeidbar ist. Es bietet sich das Instrument des „buffer stock” an also eines Ausgleichlagers für Rohöl und O Produkte, das je nach politischer Durchsetzbarkeit der IEA oder EG angegliedert oder auch aus nationalen Reserven gespeist werden könnte. Bei ausreichendem/überschüssigern Angebot nimmt das Lager Mengen aus dem Markt. Die Korrekturwirkung des „SpotMarktes" ist zwar dadurch eingeschränkt; andererseits bremst die Nachfrage durch den „buffer stock" einen Preisverfall und verhindert damit das Nachlassen der politisch-öffentlichen Aufmerksamkeit. Bei Verknappungen gibt der buffer stock Mengen zum Markt-preis an den „Spot-Markt" ab. Die Käufer könnten also mit einer Verbesserung der Versorgungssicherheit rechnen. Allein schon dieser Umstand könnte den für „psychologische Fa'toren" anfälligen Markt beruhigen. Vorausse zung wäre freilich eine Beruhigung des „Spo Marktes", der zuletzt ungewöhnliche Menge* 1 anteile des Welthandels (zehn bis zwanzig Prozent) zu Preisen bis zu 40 £/FaO (Liste preis ca. 25 $/Faß) vermittelte. Eine solche 7 ruhigung ist aber angesichts voller Lagsw erwarten, wenn die nachfragedämpfende kung der neuen Hochpreise gegen Ende der Heizperiode voll wirksam wird Damit endet nicht die allgemeine Tendenz zu steigenden Preisen, aber eine Verstetigung wäre zu erreichen; die volkswirtschaftlich besonders negativen Folgen plötzlicher Preissprünge wären gedämpft. Zudem stabilisiert das Verfahren den unabhängigen, mittelständischen Sektor, und die preistreibende Wechselwirkung im Dreieck OPEC—Multis—„Spot-Markt" könnte vielleicht gebrochen werden.

Diese Vorschläge sind mit den bisherigen Leitprinzipien deutscher Erdölpolitik schwer vereinbar. Sie folgen aber dem Ziel, unter Berücksichtigung gesellschaftlicher Legitimität die Konfliktgefahren kurzfristiger Mengenkrisen abzufangen.