Das entwicklungspolitische „Kongreß-Mandat" von 1973. Die „Grundbedürfnisse" der „armen Mehrheit" in der US-amerikanischen Entwicklungsstrategie *) | APuZ 17/1979 | bpb.de

Die große Zahl von Untersuchungen über den innen-und außenpolitischen Begründungsund Wirkungszusammenhang'der amerikanischen Auslandshilfe führte bei aller Verschiedenheit der politischen Standorte und normativ-kritischen Maßstäbe zu der weitgehenden Übereinstimmung, daß im entwicklungspolitischen Interessen-und Zielkonflikt außenwirt-schaftsund außenpolitische Eigeninteressen der USA den proklamierten Sinn und Zweck von Entwicklungshilfe als Hilfe zur Entwicklung der Völker der Dritten Welt überlagern und zuvörderst auf die Wahrung und Mehrung der eigenen Vorteile abzielen. „Auslandshilfe als Mittel der Außenwirtschafts-und Außenpolitik" dieses auf den Buchtitel gebrachte Untersuchungsergebnis über die US-Auslandshilfe von 1945 bis 1965 liefert auch für die beiden folgenden Jahrzehnte den Hypothesenrahmen.

Es ist schon eine triviale Annahme, daß Entwicklungspolitik handfeste Interessenpolitik ist und Auslandshilfe einer kapitalistischen Weltmacht strukturell-zwangsläufig in eine weltweite politische und ökonomische Interessenkonstellation eingebunden ist, die — jenseits des entwicklungsrhetorischen Pathos auf internationalen Konferenzen — wenig Spielraum für Altruismus läßt. Diese Interessenpolitik schließt nicht den potentiellen Nutzen von Hilfe für die Empfänger aus, macht aber das Eigeninteresse oder das soge-nannte „nationale Interesse" des Gebers zur Richtschnur seines entwicklungspolitischen Handelns. Die Empfänger von Entwicklungshilfe — ob von Vorzugskrediten, Zuschüssen oder Geschenken (z. B. Weizen oder Waffen) — erhalten diese nicht nach dem sozialpolitischen Maß der Bedürftigkeit, sondern nach ihrem interessenpolitischen Stellenwert für den Geber.

Entwicklungshilfe erweist sich für den Geber als ein Vielzweckutensil. Ihre Instrumentalisierung kann zunächst in einem heuristischen Bündel von Mitteln und Zwecken zusammengefaßt werden, die teils empirisch solide belegt, teils systemlogisch gefolgert, teils systemkritisch unterstellt wurden: als ein — durch Lieferbindung verstärktes — Mittel der Exportförderung, der Erschließung oder Sicherung von Absatzmärkten für Agrar-und Industrieprodukte und damit zugleich als ein staatsinterventionistisches Instrument der Arbeitsplatzsicherung und Konjunkturpolitik; als politischer und infrastruktureller Wegbereiter zu den Rohstoffreserven in der Dritten Welt; als Vorbereitung und Vehikel des privaten Kapitalexports („pre-investment"); als Transportmittel von Kultur, Konsummustern, technischen Standards, politischen Ideologien und außenpolitischen Bindungen, die die vieldimensionale Abhängigkeit der Peripherieländer erhalten und verstärken; als Lock-und Drohmittel in der weltweiten und besonders in der Dritten Welt ausgetragenen System-konkurrenz Diese hintergründigen Interessen, deren Mischung und Gewichtung vom konkreten Einzelfall abhängen, werden legitimatorisch sowohl gegenüber den „Empfängerländern" wie gegenüber der indolenten Öffentlichkeit im eigenen Land mit Bekenntnissen zu Humanität, Solidarität und Partnerschaft überdeckt.

Dieser Beitrag will keine umfassende Analyse der strukturellen Rahmenbedingungen, Geschichte, Institutionen, Instrumente, Ziele, Erfolge und Mißerfolge der amerikanischen Auslandshilfe leisten. Im Mittelpunkt soll vielmehr die begrenztere Frage nach den politischen Hintergründen und entwicklungspoli-tischen Wirkungen der seit 1973 gesetzlich geforderten „neuen Politik" stehen. Die zentrale Frage ist, ob nicht nur eine neue Doktrin verkündet, sondern tatsächlich und in welcher Weise eine neue Politik durchgesetzt wurde, die wahlweise unter dem Markenzeichen des „Kongreß-Mandats" oder der „neuen Richtlinien" von 1973 steht. Diese Eingrenzung scheint allein deshalb sinnvoll und lohnend, weil diese „neuen Richtlinien" hierzulande selbst in entwicklungspolitischen Fachkreisen kaum zur Kenntnis genommen wurden, obwohl die USA als westliche Führungsmacht, die allein 22 °/o der öffentlichen Leistungen (ODA = Official Development Assi-stance) aller OECD-Länder aufbringt, auch einen beträchtlichen Einfluß auf die im DAC (Development Assistance Committee der OECD) formulierte Entwicklungsstrategie haben. Die USA beanspruchen, die auf der DAC-Jahrestagung von 1977 verabschiedete Grundbedürfnisstrategie die auch die Weltbank als Leitidee ihrer Kreditpolitik proklamierte, initiiert zu haben Außerdem stellen sich in vergleichender Perspektive lohnende Fragen, wie z. B.: Hatte die durch die 25 „Gymnicher Thesen" eingeleitete Revision der „Entwicklungspolitischen Konzeption der Bundesrepublik Deutschland" ähnliche Gründe und Wirkungen wie das „KongreßMandat" Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) versuchte in einer Ende 1978 vorgelegten Synopse, die weitgehende Übereinstimmung seiner Konzeption mit der in den ILO-Grundsatzerklärun-

gen und in der amerikanischen Auslandshilfe-

Gesetzgebung niedergelegten Grundbedürfnis-strategie nachzuweisen

Das besondere Erkenntnisinteresse dieser Studie wurde durch die amerikanische Debatte über die schockierend-inhumanen „Triage" -und „Rettungsboot" -Konzepte angeregt, die in Gerüchten aus „eingeweihten Kreisen" auch den globalstrategischen Überlegungen und Planungen Henry Kissingers unterstellt wurden. Die beiden Konzepte, auf der schicksalhaften Unausweichlichkeit zwischen dem überleben vieler und dem Untergang aller oder der Alternative „complete justice, complete catastrophe" aufbauend, hätten folgende entwicklungspolitische Konsequenz: Konzentration der Entwicklungshilfe auf die entwicklungsfähigen (und damit auch für Kapital und Güter aufnahmefähige) Länder, während die „Vierte Welt" ohne Überlebenschance aus eigener Kraft (und ohne exportfähige Rohstoffe und importfähige Kaufkraft) dem Schicksal des Verhungerns überlassen oder allenfalls durch die Agrarüberschüsse der Industrieländer — solange diese noch vorhanden — über Wasser gehalten werden sollte. Die in den „neuen Richtlinien" entwickelte und gerade auf die „arme Mehrheit" abzielende Grundbedürfnisstrategie widerspricht konzeptionell dieser Rettungsboot-Therapie des Welternährungsproblems; eine Analyse der Verteilung der amerikanischen Entwicklungshilfe auf die einzelnen Ländergruppen könnte dagegen eine Bestätigung liefern.

Entstehungsgeschichte des „Kongreß-Mandats"

Die Geschichte der amerikanischen Auslandshilfe nach Ablauf des Marshallplans (1949— 1952) kann man in vier Phasen unterteilen. In der ersten Phase, der Laufzeit des Mutual Security Act (1953— 1961), wurde Auslandshilfe vorrangig als sicherheitspolitisches Instrument der antikommunistischen Eindämmungs-Politik an den Fronten des Kalten Krieges verstanden und eingesetzt Die zweite Phase wurde von Präsident Kennedy nach dem Kuba-Schock mit dem Foreign Assistance Act (FAA) von 1961 und der Einrichtung der Agency for International Development (AID) eingeleitet. Sie wird — auch im enttäuschenden Ergebnis — durch die „Allianz für den Fortschritt" symbolisiert, die eine sozialpolitische Vorwärtsstrategie konzipierte, in der Entwicklungshilfe in Verbund mit inneren Sozialreformen mehr demokratische Stabilität und politische Widerstandskraft gegen die kommunistischen Guerilla aufbauen sollte Die pro-amerikanische Stabilisierung auf dem lateinamerikanischen Subkontinent war aber nicht das Ergebnis von Reformen, die in zaghaften Ansätzen steckenblieben, sondern von Guerilla-Bekämpfung (auch mittels amerikanischer Militär-und Polizeihilfe oder sogenannter „technischer Hilfe"), versteckter Drohund Sanktionspolitik (wie 1964 in Brasilien) oder offener Intervention (wie 1965 in der Dominikanischen Republik). Dieser mißlungene Versuch einer stärker entwicklungsorientierten Auslandshilfe erstickte schließlich vollends im Vietnam-Krieg.

Dieser Krieg gehört zur Vorgeschichte der durch den FAA von 1973 eingeleiteten vierten und gegenwärtigen Phase. Die Ende der sechziger Jahre im Kongreß sich verschärfende Kritik an AID und Auslandshilfe beruhte auf einem ganzen Bündel von Vorwürfen, die von verschiedenen, die beiden Fraktionen durchziehenden und übergreifenden Gruppierungen mit sehr unterschiedlichen Begründungen und Zielsetzungen vorgetragen wurden. Zwar verband die Kritiker häufig nur das Nein bei der Abstimmung, dennoch tauchen in den Parlamentsdebatten, Hearings der verschiedenen Ausschüsse und Unterausschüsse und in Untersuchungsberichten des Rechnungshofes immer wieder die gleichen Vorwürfe auf: Ineffizienz und Inkompetenz der AID, Verschwendung und falsche Vergabe der Mittel, Verschärfung der Zahlungsbilanzprobleme, Schädigung von Exportinteressen, Undank der Empfängerländer Hinzu kamen kriegsbedingte Anlässe: der Mißbrauch der FAA-Programme und der AID, die im Kriegsjahr 1968 fast 27 000 Bedienstete (gegenüber 8 092 in 1977) hatte, sowie das wachsende Mißtrauen gegenüber der Nixon-Administration, die ihr Executive Privilege auch zum Verschluß von Informationen über die Verwendung von Auslandshilfe nutzte. Schließlich verband sich diese vielfältige Kritik mit der von den prominenten Senatoren Fulbright, Mansfield und Church vorgetragenen isolationistischen Kritik an der interventionistischen Weltpolizisten-Rolle der USA.

Außenministerium, AID und die entwicklungspolitischen Sponsoren im Kongreß hatten Rechtfertigungsprobleme, nachdem nicht nur die ökonomische Dividende der Auslandshilfe auszubleiben schien, sondern auch die mit ihr verbundenen politischen Hoffnungen enttäuscht wurden: nämlich die Erweiterung der außenpolitischen Einflußsphären mittels „demokratischer", d. h. vor allem pro-amerikanischer Regierungen in der Dritten Welt. Schließlich konnten auch ihre über-zeugten Verteidiger den augenfälligen Mißerfolg der 1. Entwicklungsdekade und der bisher praktizierten Entwicklungspolitik nicht übersehen. Diese Kritik von innen wurde durch massive Kritik von Seiten der „Empfängerländer" verstärkt. Die „Gruppe der 77" hatte ihre Forderungen soeben lautstark auf der III. UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNC-TAD III) in Santiago de Chile vorgetragen, auf die die USA nicht mehr nach Art des mißverstandenen Wohltäters der Menschheit reagieren konnten, wenn sie sich nicht in den weltpolitischen Schmollwinkel zurückziehen wollten.

Die von internationalen Konferenzen, Organisationen und Kommissionen (z. B. von der Pearson Commission) nachgewiesene relative und absolute Verelendung der Dritten Welt, insbesondere ihrer ländlichen und städtischen Massen, mußte auch die bislang geradezu dogmatisch auf wirtschaftliches Wachstum fixierte Entwicklungstheorie und die daraus abgeleiteten entwicklungspolitischen Handlungskonzepte in Frage stellen. Der soziale Zustand der meisten Länder der Dritten Welt demonstrierte dramatisch den im Begriff der „developing countries" liegenden Täuschungseffekt. Die „trickle down" -Annahme, daß das durch Kapitalspritzen von außen bewirkte Wachstum irgendwie zu den Massen durchsickern werde, erwies sich als Illusion und wurde zunehmend auch als solche erkannt. James Grant, einer der einflußreichsten entwicklungspolitischen „Eierköpfe", stimmte in einer vom Overseas Development Council (ODC) verteilten Schrift den Grabgesang auf die „Durchsicker" -Theorie an in Reden und Schriften des Weltbank-Präsidenten McNamara und in Strategiepapieren der Weltbank tauchte „Entwicklung von unten" als neue Lösungsformel auf. Die Durchsicker-Illusion hätte allerdings bei einer nüchternen Analyse der Klassen-und Machtverhältnisse gar nicht aufkommen können. Weil diese Diagnose auch in der Folgezeit entweder nicht angestellt oder aus den entwicklungspolitischen Folgerungen ausgeblendet wurde, konnten die Therapien nicht einmal die Symptome von Armut kurieren. Ent-Wicklung mußte also neu definiert und Entwicklungshilfe neu konzipiert werden.

Die Grundbedürfnisstrategie lag dabei gewissermaßen in der Luft. Die AID hatte sich nach dem Scheitern des Auslandshilfe-Gesetzes von 1971 im Senat etwas Neues einfallen lassen müssen, um die für die Erhaltung der Institution notwendige Zustimmung des Kongresses wiederzugewinnen. Es gab jetzt und später gewichtige Stimmen, die mit der Entwicklungsbürokratie die ganze Auslandshilfe abschaffen wollten Die AID, die weder in der kritischen Öffentlichkeit noch im Kongreß eine wirksame Lobby hat, unternahm einen solchen Rettungsversuch bereits 1972 durch eine nach Schwerpunkten gegliederte und begründete Vorlage, konnte sich aber im Office of Management and Budget, das auf der herkömmlichen Anforderung von pauschalen Ioans (zurückzahlbaren Krediten) und grants (verlorenen Zuschüssen) bestand, nicht durchsetzen. Die vor allem von den zuständigen Kongreß-Ausschüssen selbst beanspruchte „Kongreß-Initiative" von 1973 war also vorbereitet Es konnte recherchiert werden, daß zwar Mitglieder des House-Foreign Affairs Committee in einem Brief an den Präsidenten eine entwicklungspolitische Neuorientierung forderten, diese vom Over-seas Development Council im Kongreß und in der Öffentlichkeit unterstützte Initiative aber auf Vorlagen aus der AID aufbaute 16).

Mit dem „Kongreß-Mandat" und den zu seiner Ausführung bewilligten Mitteln erhielt die AID, was sie wollte und brauchte: die Zustimmung Kongresses. Die Mitwirkung des ODC an diesem Entscheidungsverfahren könnte die Vermutung stützen, daß das in seinen Big Aufsichtsgremien vertretene Business der eigentliche Drahtzieher gewesen sei, um sich die exportfördernden AID-Quellen nicht zu verschließen Aber die Summen waren nicht attraktiv genug, um die Lobbyisten der Großkonzerne auf den Plan zu rufen Dieser nüchterne Tatbestand paßt nicht in das Bild des staatsmonopolistischen Leviathan.

Programmatik und Wirkungen des „Kongreß-Mandats"

Was war neu an den „neuen Richtlinien"? Senator Fulbright qualifizierte das Neue als kosmetische Operation und einen Täuschungsversuch der AID ab AID-Verlautbarungen und AID-Vertreter in den Kongreß-Hearings rühmten dagegen geradezu emphatisch die Weisheit des „Kongreß-Mandats" und begannen mit „ 1973" eine neue entwicklungspolitische Zeitrechnung.

Neu in der Systematik der FAA war zunächst die gezielte Mittelbewilligung für „Funktionalprogramme" oder sektorale Schwerpunkte. Der Kongreß setzte also legislativ entwicklungspolitische Prioritäten: a) Ernährung und Landentwicklung, b) Bevölkerungspolitik und Gesundheitswesen, c) Erziehungswesen und Entwicklung des Humankapitals. Hinter dieser gesetzlichen Schwerpunktsetzung stand als „cornerstone of the 1973 legislation" die von AID-Strategen so genannte „Partizipationsstrategie", die einmal Auslandshilfe an den menschlichen Grundbedürfnissen (basic human needs) der „armen Mehrheit" (poor majority) orientieren, aber über diese Grundbedürfnisstrategie hinaus die Menschen als Entwicklungspotential aktivieren sollte. „Aiding the poor majority": auf diese Formel brachte die AID in einer Mitarbeiterinstruktion den Sinn und die Zielsetzung des „Kongreß-Mandats"

Diese Partizipationsstrategie wurde — ehe Wirkungen in der Vergabepraxis abzusehen waren — euphorisch in die Tradition der maniiest destiny (der Idee einer göttlichen Bestimmung des amerikanischen Volkes zur kos-mopolitischen Mission, der Welt Wohlstand und Demokratie zu bringen) gestellt, wobei allerdings diese Tradition als „the American interest in espousing and encouraging demo-cracy" mißverstanden und nicht auch als Rechtfertigungsvehikel der imperialistischen Expansion im ausgehenden 19. Jahrhundert verstanden wurde Die ideologische Romantisierung des „Kongreß-Mandats" hebt alle ökonomischen und politischen Eigeninteressen in der ausschließlichen Sorge um das Wohl der „armen Mehrheit" in der Dritten Welt auf.

Die AID leitete aus den „neuen Richtlinien" folgende Handlungsanleitungen ab: Konzentration der Hilfe auf Länder, „deren Entwicklungspolitik wir unterstützen und die unsere Hilfe effektiv nutzen können"; Konzentration auf Schlüsselsektoren, die den Armen zugute kommen; Bereitstellung von Schlüsselkomponenten in Entwicklungsprogrammen, die geeignet sind, breite Teile der „armen Mehrheit" am Entwicklungsprozeß zu beteiligen Die Handlungsimperative liefern nicht nur brauchbare Evaluierungsmaßstäbe für die praktizierte Entwicklungspolitik, sondern enthalten auch — etwas versteckt — aufschlußreiche politische Kautelen. in Denn der Auswahl der „Länder, deren Entwicklungspolitik wir unterstützen können", verbirgt sich das immer praktizierte entwicklungspolitische Systemembargo.

Wenn man nur die bilaterale Wirtschaftshilfe ohne die Security Supporting Assistance (SSA) berücksichtigt, kann man vordergründig eine Konzentration und Verschiebung der entwicklungspolitischen Schwerpunkte feststellen:

Diese Tabelle täuscht in mehrfacher Hinsicht. Erstens müssen die für die Funktionalprogramme reservierten Mittel in Relation zur gesamten Wirtschafts-und Militärhilfe gesetzt werden. Im Finanzjahr 1977 belief sich die Militärhilfe auf 2, 191 Mrd. US-Dollar, die gesamte Wirtschaftshilfe auf 4, 473 Mrd. US-Dollar, die Functional Development Assistance aber nur auf 848, 1 Mio. US-Dollar Mit anderen Worten: Die „neuen Richtlinien" erreichten nur 12, 7% der Gesamtmittel. Zweitens gelang die schnelle Orientierung der Projekte an den neuen Funktionalprogrammen nur deshalb, weil teilweise nur die Etiketten getauscht wurden Die Straße, Wasser-oder Stromleitung im Hinterland wurde eben nicht mehr zur Infrastruktur, sondern zur Landentwicklung gezählt. Die vom DAC-Jahresbericht 1977 für die bilaterale US-Wirtschaftshilfe von 1976 vorgenommene sektorale Aufschlüsselung ergibt ein völlig anderes Bild: nur 28 % der nach Bestimmungssektoren aufschlüsselbaren Leistungen und nur 6 % der Gesamtleistungen entfielen auf die Landwirtschaft Die zwar vom Programm („nutrition") gedeckte, entwicklungspolitisch aber höchst problematische Nahrungsmittel-hilfe machte dagegen ein ganzes Viertel der Gesamtleistungen aus. Änderungen im Sinne der „neuen Richtlinien" sind in der Projektpolitik zu erkennen. Der Verzicht auf großdimensionierte Infrastruktur-und Industrieprojekte bewirkte tatsächlich eine Veränderung in der Zusammensetzung der geförderten Waren und Dienstleistungen. In der von AID finanzierten Waren-liste von 1976 erscheinen als größte Posten: Lebensmittel mit 34, 7 %, Maschinen und Aus-rüstungsgüter mit 26, 3 %, Düngemittel mit 9, 6 %, Flugzeuge und Kraftwagen mit 8, 9 % 28). Während der Gesamtexport in die Dritte Welt weiterhin zur Hälfte aus Kapitalgütern bestand, ging deren Anteil innerhalb des AID-Programms erheblich zurück: 1976 stellte diese ganze 164 Mio. US-Dollar für Maschinen und Ausrüstungsgüter zur Verfügung. Die durchschnittliche Größe der Projekte liegt nur noch bei 2— 3 Mio. US-Dollar, deren höchst bürokratisierte Vergabe Großkonzerne mehr abschreckt als anreizt. Die Programmstruktur läßt freilich noch keineswegs den Schluß zu, daß die Partizipationsstrategie schon ihre Adressaten „im Busch" erreicht hätte. Eine Evaluierung von 160 Projektvorschlägen für 1977 bestätigte zwar der AID, daß 32% dieser Projekte voll und 96% zumindest teilweise dem „Kongreß-Mandat" entsprächen Diesen Erfolgsmeldungen halten Experten und Abgeordnete jedoch entgegen, daß die „Litanei der neuen Richtlinien" den Ärmsten der Armen nicht helfe

Der Kongreß-Auftrag, Entwicklungshilfe auf diejenigen Länder zu konzentrieren, deren „Entwicklungspolitik wir unterstützen und die unsere Hilfe effektiv nutzen können", enthält einen doppelten Vorbehalt: erstens ein politisches Systemembargo, das mit wenigen Ausnahmen (z. B. Tansania oder Guinea) vor allem die sozialistischen Länder trifft — obwohl gerade diese noch am ehesten die FAA-Auflage erfüllen, die „arme Mehrheit" wirksam am Entwicklungsprozeß zu beteiligen. Zwar gelten Genossenschaften als förderungswürdig, aber die grundsätzlichere Frage, welche soziale und politische Ordnung der „armen Mehrheit" mehr Partizipation, also mehr politische Mitwirkung und soziale Teilhabe am Entwicklungsprozeß ermöglichen könnte, wird umgangen. Zweitens ist die gesellSchafts-und entwicklungspolitische Problematik des Effizienzvorbehalts längst durch die Wirkungen der „grünen Revolution" offengelegt worden: Von den durch Entwicklungshilfe finanzierten Agrar-Inputs profitiert eben nicht die „arme Mehrheit" der Kleinbauern oder gar Landlosen, sondern die Schicht der für den Markt produzierenden Erwerbsbauern („Kulaken"), die die Kredite und Zinsen für Saatgut und Düngemittel zurück-bezahlen können. Eine tatsächlich auf die „arme Mehrheit" abzielende Partizipationsstrategie steht auch angesichts der Versorgungslücke nicht so sehr vor der vordergründigen Wahl zwischen einer Kleinbauern-oder Großbauern-Strategie sondern vor der sozialen Struktur-und politischen Systemfrage, wie die Produktionsverhältnisse organisiert werden müssen, um die vorhandenen Produktivkräfte optimal entfalten zu können. Die von der AID und der Weltbank propagierte Kleinbauern-Strategie setzt auf einer sozialen Ebene über der „armen Mehrheit" an, die in diesem Prozeß vollends proletarisiert, aus dem ländlichen Produktionsprozeß „freigesetzt" und als Lumpenproletariat in die Slums der Städte geworfen wird.

Kriterien und Widersprüche der Vergabepolitik nach 1973 Das AID-Motto „aiding the poor majority" müßte zunächst eine Konzentration der Mittel auf die ärmsten Länder bewirken. Inzwischen gibt es zwar eine entwicklungspolitisch durchaus sinnvolle Sperrliste für Kapitalhilfe, auf die Länder — wie Argentinien, Brasilien, Iran, Nigeria oder Taiwan — nach Erreichen einer selbsttragenden Entwicklungsschwelle gesetzt wurden. Eine Detailanalyse der „Empfängerländer" zeigt aber auch, daß die ärmsten Länder, genauer die 28 LLDC, 1977 gerade 7, 25 % der bilateralen Wirtschaftshilfe erhielten. Der DAC-Prüfungsbericht von 1977 beklagte ausdrücklich, daß die USA „keines der beiden alternativen Ziele für die Hilfe an die am wenigsten entwickelten Länder" verwirklicht hätten Das Zuschußelement ihrer öffentlichen Leistungen an die LLDC blieb deutlich unter der DAC-Norm von 90 % (1976: 82, 7 %). Außerdem zeigt der DAC-Vergleich, daß die USA (zusammen mit der Bundesrepublik und Japan) den niedrigsten Anteil von Zuschüssen (grants) an den Zusagen aufweisen, bei Zinssätzen, Laufzeiten und Freijahren im guten Mittelfeld liegen.

Man könnte aus dem niedrigen Anteil der so-genannten „Vierten Welt" an den USAID-Pro-grammen folgern, daß diese entgegen der proklamierten Politik außerhalb des von den USA gesteuerten Rettungsbootes bleibt, die Rettungsboot-Roßkur also schon angewandt wird. Diese Folgerung drängt sich zwar angesichts der Daten auf, wäre dennoch vorschnell. Erstens muß berücksichtigt werden, daß die LLDC überproportional an den über multilaterale Organisationen und Programme (UNDP, Sahel-Entwicklungsprogramm, Welternährungsprogramm etc.) laufenden Leistungen der USA partizipieren. 1977 weist die Statistik 1 522 Mio. US-Dollar Wirtschaftshilfe für „interregionale Aktivitäten", innerhalb des AID-Budgets immerhin 728 Mio. US-Dollar aus Zweitens lebt die „arme Mehrheit" im Weltmaßstab in den bevölkerungs-reichen Ländern Asiens und Lateinamerikas, die nach UNO-Kriterien nicht zu den LLDC gehören.

Initiiert durch Präsident Carter rückte das Gebot der Menschenrechte in den Mittelpunkt der entwicklungspolitischen Kongreß-Debatten und ging schließlich auch in die FAA-Gesetzgebung ein. Eine Analyse dieser Debatten und Beschlüsse zeigt aber einige enthüllende Widersprüche, die allzu leichtfertig als Spannung zwischen Gesinnungsethik und Staatsräson verniedlicht werden. Zwar wurde die Hilfe für Chile erheblich gekürzt (1975: 95, 5 Mio., 1978: 6, 7 Mio. US-Dollar) und gerieten neben sozialistischen Staaten (nach Kambodscha, Laos und Vietnam waren es Äthiopien, Angola und Mozambique) auch einige Folterregime (Uganda, Argentinien, Brasilien, Uruguay, Nikaragua, El Salvador und Guatemala) auf die Verbotsliste, aber bei den „befreundeten Ländern" Lateinamerikas wurde nur die Militärhilfe eingestellt. Angesichts von Kissingers „Realpolitik" gegenüber Lateinamerika ist es aber durchaus bedeutsam, daß der ganze Subkontinent 1977 mit 49 Mio. US-Dollar nur noch ein Drittel der in den Vorjahren bewilligten Militärhilfe erhielt. Man könnte die Rechtfertigung dieser abgestuften Sanktionspolitik, daß Militärhilfe unmittelbar den repressiven Institutionen, Wirtschaftshilfe aber der unterdrückten Bevölkerung zugute komme, durchaus akzeptieren, wenn auch weniger „befreundete" Länder unter die Ausnahmeregelung (des FAA, See. 116 a) fallen könnten, die „direkte Hilfe“ an die Armen auch an mißliebigen Regierungen vorbei erlaubt. Diese Klausel, die einen weiten Ermessensspielraum schafft, kommt jedoch eher Regimen zugute, die zwar kaum eine Entwicklungspolitik im Sinne der Partizipationsstrategie verfolgen, aber außenpolitisch auf dem nach Westen gerichteten Pfad der Tugend bleiben.

Aus den höchst kontroversen Kongreß-Debatten über den FAA-Entwurf von 1978 und den teils verabschiedeten, teils im Vermittlungsausschuß wegverhandelten Amendments geht zwar hervor, daß auch Folter-regime innerhalb der „Freien Welt“ nicht mehr schlicht aus national-security-Vorwänden oder als außenpolitische „Freunde" von Sanktionen verschont bleiben. Aber da ihnen Menschenrechtsverletzungen mehr als Betriebsunfälle denn als systembedingte Politik angelastet werden, können sie eher als sozialistische Staaten auf benevolente Nachsicht des Kongresses hoffen, für dessen Mehrheit Sozialismus, ohnehin häufig mehr durch die außenpolitische Orientierung denn durch die Produktionsverhältnisse definiert, eben die systembedingte Negation von Menschenrechten bedeutet.

Der FAA von 1978 (See. 113) legte nicht nur der eigenen Regierung die Verpflichtung auf, die Vergabe von Entwicklungshilfe an die Einhaltung der Menschenrechte zu binden, sondern hielt auch die US-Vertreter in den multilateralen Entscheidungsgremien an, Kredite oder Schenkungen an ein Land zu verhindern „that persists in a systematic pattem of gross Violation of fundamental human rights" (See. 507). Nur eine Vereinbarung zwischen dem Präsidenten und dem Vorsitzenden des House-Subcommittee on Foreign Operations, gegen multilaterale Kredite an die sieben Embargo-Länder zu opponieren, ohne diese im Gesetz zu nennen, half der Weltbank aus der Verlegenheit, mit der Zurückweisung solch formeller Auflagen auch die bewilligten Mittel ablehnen zu müssen

Auslandshilfe als abhängige Variable von Außenpolitik Die entwicklungspolitischen Kongreß-Debatten dokumentieren die zwischen gesinnungsethischen Maximen und außen-und außen-wirtschaftspolitischen Begründungen der Staatsräson schwankenden Positionen der amerikanischen Gesetzgeber; ihre Beschlüsse belegen, daß — bei flexibler Handhabung in Einzelfällen — auch die Menschenrechtspolitik in das Waffenarsenal der Systemkonkurrenz eingefügt und die Toleranzschwelle je nach Interessenlage gesenkt oder angehoben wurde. Dennoch wäre es voreilig, die von Simon G. Hanson für die sechziger Jahre überzeugend belegte Erkenntnis, daß Auslandshilfe nicht so sehr programmatischen Zielvorgaben folgt, sondern als eine abhängige Variable innen-und außenpolitischer Entwicklungen fungiert, einfach für die siebziger Jahre fortzuschreiben.

Viele Indizien sprechen indessen für die Einwände der Kritiker, daß sich jenseits der legi-timatorischen Rabulistik nicht viel geändert habe; daß die sektoralen und regionalen Programmverschiebungen von politisch-strate-gischen Interessenverlagerungen bewirkt worden seien. Die AID ist dem Außenministerium und dessen „policy guidance" (FAA of 1973, See. 102, 7) unterstellt, sichtbar durch die Gemeinsamkeit von Domizil und Briefkopf. Die Schwerpunktverschiebungen in der regionalen Verteilung der FAA-Mittel nach 1973 sind zunächst nicht Folgerungen aus Programmänderungen, sondern Folgen des Rückzugs aus Indochina. Während im Zeitraum 1962— 1974 immerhin 24, 6 °/o der Wirtschaftshilfe und sogar 62, 3 % der Militärhilfe in die statistische Region „Ostasien" flossen, waren diese Anteile 1977 auf 6 bzw. 15% zusammengeschrumpft. Der neue regionale Schwerpunkt, bedingt vor allem durch die Verlagerung der SSA, liegt im Nahen Osten (vgl. Tabelle 2). Mit „Security Supporting Assistance" (s. u.) wird Außenpolitik, nicht Entwicklungspolitik gemacht.

Bemerkenswert sind der Anteilsverlust von Lateinamerika und der Anteilsgewinn von Afrika. In dieser Verschiebung drückt sich einmal die zunehmende Bedeutung des afrikanischen Kontinents im Ost-West-Konflikt sowie in der Rohstoffversorgung der USA aus; andererseits wirkte sich im sinkenden Anteil Lateinamerikas bereits das entwicklungspolitische Gebot von „ 1973" aus, die ODA auf die ärmeren Länder zu konzentrieren und die Zusammenarbeit mit den reicheren Ländern im „größtmöglichen Umfang" der privaten Wirtschaft zu überlassen (so FAA of 1973, See. 102, 3). 10 der 12 Schwerpunktländer von US-amerikanischen Direktinvestitionen der Dritten Welt liegen in Mittel-und Südamerika. Eine der imperialismuskritischen Kernthesen, daß Entwicklungshilfe nur den politischen Flankenschutz für Privatinvestitionen darstelle, läßt sich also nicht mehr halten.

Konstanten und Veränderungen der Programme Abgesehen von der neuen Kategorie des Funktionalprogramms, die die herkömmliche Trennung von Programm-und Projekthilfe aufhob, wurden Institutionen, Kompetenzverteilungen und Programme nicht oder kaum oder nur in Etiketten verändert. Die in der Regel durch jährliche Gesetze bewilligte Auslandshilfe muß — weil sich der Kongreß die im Bewilligungsrecht liegende Kontrolle nicht nehmen und der durchaus vernünftigen Forderung der AID nach mehr Planungsspielraum nicht nachkommen will — zunächst in die beiden Abteilungen der bi-und multilateralen Wirtschaftshilfe (Economic Assistance) und Militärhilfe (Military Assistance unterteilt werden.

Die „Wirtschaftshilfe" als statistische und legislative Einheit, die in der DAC-Statistik als Official Development Assistance (ODA) anerkannt wird, muß wiederum untergliedert werden: 1. Die von der AID verwaltete bilaterale finanzielle und technische Hilfe, die im Finanzjahr 1977 gerade 17, 8% der gesamten Wirtschafts-und Militärhilfe oder 25, 5 % der Wirtschaftshilfe ausmachte. Von diesem Anteil müssen noch 202 Mio. US-Dollar für den eigenen Verwaltungsaufwand abgezogen werden. 2. Die ebenfalls von der AID verwaltete Security Supporting Assistance (SSA), die seit 1975 den größten Posten der bilateralen Leistungen bildet, ist kaum ein Beweis für eine „neue Politik". Sie wird als „Entwicklungshilfe" etikettiert, obwohl sie zu Zeiten des Vietnam-Krieges schwerpunktmäßig nach Indochina floß, nebenbei zur Finanzierung überseeischer Stützpunkte mißbraucht wurde und heute noch zur Finanzierung der UN-Friedenstruppe auf Zypern und des Stützpunktabkommens mit Spanien eingesetzt wird. 1978 gingen allein 93 °/o der SSA-Mittel in den Nahen Osten, schwerpunktmäßig an Israel und Ägypten, zu kleineren Teilen an Jordanien und Syrien; ein Restbetrag floß in das südliche Afrika (Sambia, Botswana), also ebenfalls in ein internationales Krisengebiet, in dem die USA vitale Interessen haben. In der von der AID dem Kongreß für das Finanzjahr 1979 zugeleiteten Congressional Presentation wird unumwunden festgelegt, daß das „SSA Programm eine unmittelbarere politische Zielsetzung als die Entwicklungshilfe" habe 3. Die drei Teile des Food ior Peace-Pro-gramms. nach dem Public Law 480 (von 1954), das 1977 mit einem Gesamtwert von 1, 196 Mrd. US-Dollar beträchtlich den für die Funktionalprogramme bewilligten Gesamtbetrag überstieg. Der vom Landwirtschaftsministerium verwaltete Title 1 organisiert — meist über Privatunternehmen — den Verkauf von Agrarüberschüssen zu marktabweichenden Konditionen. Diese Verkäufe werden in der Regel mit allgemein unverbindlichen, zunehmend auch mit konkreten Auflagen zur Selbsthilfe verbunden, die vermeiden sollen, daß das „süße Gift" der Nahrungsmittelhilfe die agrikulturellen Eigenanstrengungen der Defizitländer lähmt. Sowohl der Agricultural Trade Development Act oi 1974 wie das „Findley-Hurnphrey-Amendment“ des International Development and Food Assistance Act oi 1975 forderten eine stärkere entwicklungspolitische Verwendung der mit hohen Subventionskosten belasteten Agrarüberschüsse — durchaus mehr im Einklang mit der Grundbedarfsstrategie denn mit der Rettungsboot-Schrumpfungsth^rapie. Dieser „Famine Prevention and Freedom from Hunger" -Zusatz stattete die internationale Katastrophenhilfe mit zusätzlichen Mitteln aus. Auch die gesetzliche Forderung, künftig mindestens 75 °/o der subventionierten Agrarexporte den am meisten von Versorgungsproblemen betroffenen Ländern vorzubehalten, paßt nicht zur grausamen Metaphorik des Rettungsbootes. 1975 gingen bereits 79% der Titel 1-Agrarexporte in die MSAC-Länder, schwerpunktmäßig nach Indien, Pakistan, Bangladesh und Ägypten.

Der wesentlich kleinere und gemeinsam von Landwirtschaftsministerium und AID verwaltete Title II (1977: 459 Mio. US-Dollar) stellt karitativen Organisationen, dem Welternährungsprogramm oder UNICEF unentgeltlich Überschußprodukte zur Verfügung, finanziert Katastrophenhilfe und den Transport der Lebensmittel. Hier tritt das kommerzielle Interesse hinter das humanitäre Motiv zurück, obgleich auch die Klientel der Agrarlobby Nutznießer dieser staatlichen Aufkäufe und Schenkungen ist. Ganz so altruistisch ist aber auch dieses Programm nicht. Die amerikanischen Politiker haben angesichts des sich verschärfenden Welternährungsproblems längst den Nutzen des Überschußweizens als politische Waffe erkannt, weil die politischen Eliten in der Dritten Welt zum eigenen überleben — neben Waffen — eher Brot als Maschinen brauchen. Auch im Food ior Peace-Programm sind humanitär-karitative Motive mit handfesten außen-und außenwirtschaftspolitischen Interessen verquickt, die zugleich den Exportinteressen der „grünen Lobby" dienen. Der Jahresbericht 1977 des Landwirtschaftsministeriums bringt dieses Bündel von Motiven und Interessen in einen widerspruchsfreien Zusammenhang

Unter dem neuen Title 111 können ab 1978 steigende Anteile (ab 1980: 15%) aus den Erträgen des Title 1 für das Food ior Development Program in den ärmsten Ländern eingesetzt werden.

4. Zuschüsse a) an UN-Sonderorganisationen und Programme, b) an diverse internationale Sonderprogramme (wie International Narcotics Control oder Sahel Development Program), c) Kredite an die multilateralen Finanz-33) Organisationen (IFIs = Weltbankgruppe, Inter-amerikanische, Asiatische und Afrikanische Entwicklungsbank).

Bilateralität versus Multilateralität Obwohl Sonderkommissionen und Auftrags-gutachten wiederholt eine wesentliche Erhöhung der multilateralen Hilfe empfohlen hatten, blieb ihr Anteil an der gesamten Wirtschaftshilfe relativ konstant. 1977 gingen 4, 8 °/o an internationale Organisationen und 12, 6% an die internationalen Finanzinstitutionen (IFIs). Angesichts der wachsenden Verstimmung in Öffentlichkeit und Kongreß über das militante Auftreten der Dritten Welt auf der UNO-Bühne hatte es die Regierung schwer, auf die multilaterale Karte zu setzen, obgleich sie sich zu einer Erhöhung dieser Leistungen verpflichtet hatte. 1977/78 geriet vor allem die Weltbankgruppe im Kongreß in das Kreuzfeuer der Kritik, nachdem einige Analysen die „multilaterale Mystik" ziemlich ernüchtert hatten Die Kritik an Verwaltungsaufwand und überhöhten Gehältern der „Worldbankers", an mangelnder Effizienz, an der Nichtbeachtung der Menschenrechte und der eigenen entwicklungspolitischen Prioritäten in der Projektpolitik kulminierte in dem publizitätsträchtigen Vorwurf, daß die Verwendung von Milliarden aus der Staatskasse der Kontrolle des Kongresses entzogen sei Die schärfsten und mit persönlichen Angriffen gegen den Weltbank-Präsidenten McNamara gespickten Angriffe kamen von dem Vorsitzenden des House-Subcommittee on Foreign Operations: der zweibändige „Long-Report" legte eine höchst polemische Abrechnung mit den Leistungen der IFIs sowohl für die Dritte Welt wie für die USA vor. Es wurde dabei gar nicht verschwiegen, daß hinter dieser Kritik auch ökonomische Eigeninteressen stehen. Es wurde nicht nur beklagt, daß die amerikanische Wirtschaft bei der Auftragsvergabe benachteiligt und mit billigen Krediten, gespeist aus der US-Staats-kasse, Konkurrenten auf dem Weltmarkt ge-fördert oder herangezüchtet würden, sondern das Repräsentantenhaus stimmte auch einem Antrag zu (dessen Kodifizierung nur durch den Senat verhindert wurde, nachdem ihm auch der Präsident zugestimmt hatte), der die Expansion der mit US-Interessen konkurrierenden Zucker-, Palmöl-und Zitrusprodukte mittels IFI-Krediten verhindern sollte

Bei diesen Klagen über das Mißverhältnis zwischen Nutzen und Kosten der IFIs nahmen die Abgeordneten die Erkenntnisse einer vom hauseigenen Forschungsdienst erstellten Studie nicht zur Kenntnis, die nachwies, daß die Aktivitäten der „Bank der Armen" insgesamt sogar einen positiven Einfluß auf die US-Zahlungsbilanz haben und die Verluste durch die mangelnde — durch die Dollarschwäche aber zunehmend verbesserte — Konkurrenzfähigkeit amerikanischer Unternehmen bei internationalen Ausschreibungen mehr als ausgleichen. Diese Studie wies auch darauf hin, daß viele Weltbank-Projekte an die ausländische Konkurrenz verlorengehen, weil sie ebenso wie AID-Projekte für die US-Konzerne nicht attraktiv genug sind; sie zeigte, daß der Auftragsanteil der USA aus IBRD-Mitteln 1973 immerhin 21 %, aus IDA-Mitteln aber nur 16% betrug. Diese Anteile, die den beträchtlichen Zahlungsbilanzvorteil des Standorts Washington nicht berücksichtigen, haben sich in den letzten Jahren wenig verändert. Bei diesem Kosten-und Nutzenvergleich übergehen die Kritiker geflissentlich auch den Tatbestand, daß der Kongreß nur noch Haftungskapital bewilligt, das nur zu kleinen Teilen abgerufen wird.

Ende des „Pentagonismus"?

Durch den Krieg in Indochina geriet vor allen die schwerpunktmäßig dort eingesetzte Militärhilfe unter Rechtfertigungsdruck. Der DAC erkennt die verschiedenen, vom Pentagon verwalteten Programme nicht als Entwicklungshilfe an, obgleich sie in der amerikanischen Auslandshilfe-Diskussion durch den gemeinsamen Oberbegriff und die gemeinsame gesetzliche Basis ziemlich selbstverständlich zusammengezählt werden — entweder um die Hilfsbereitschaft oder um die Verschleuderung von Steuermitteln zu demonstrieren. Darüber hinaus ergänzen sich die beiden Pro-gramme, wenn man von den erklärten Zwekken und Zielen der Militärhilfe ausgeht: Stabilisierung von „befreundeten" Regierungen gegen äußere und innere Bedrohung, Sicherung von militärischen und politischen Stützpunkten, Förderung des Waffenexports. Die Militärhilfe, die darin besteht, daß „Ausrüstungen in den USA beschafft werden, um dann an ausländische Regierungen geliefert zu werden" umfaßte in den Jahren 1962— 1974 immerhin 46, 3 % der gesamten Auslandshilfe und überstieg damit das Budget der AID um 65 °/o. 1975 erhielt die AID 3 % der gesamten Auslandshilfe und überstieg damit das Budget der AID um 65 °/o. 1975 erhielt die AID erstmals etwas mehr, 1977 sogar deutlich mehr. Nach 1974 ist ungefähr eine Halbierung der Militärhilfe gegenüber den Vorjahren zu erkennen.

Diese Entwicklung scheint erstens der Annahme zu widersprechen, daß die Nixon-Doktrin zu einer langfristigen Steigerung der Militär-hilfe führen müsse, weil die durch den Rückzug amerikanischer Truppen aus Ostasien entstandene sicherheitspolitische Lücke nur durch massive Ausrüstungsund Ausbildungshilfe an die nationalen Armeen dieser Region geschlossen werden könne. Tatsächlich wurden die Hilfslieferungen selbst an die beiden im Sinne der Domino-Theorie am meisten bedrohten „Frontstaaten" Thailand und Südkorea erheblich gekürzt. Zweitens scheint diese Zurückhaltung den Vorwurf zu entkräften, daß die USA mittels ihrer Militärhilfe die Militarisierung der Dritten Welt förderten, um durch die Verstärkung und bessere Ausstattung der repressiven Apparate die kooperationswilligen Eliten vor sozialrevolutionären Umwälzungen zu schützen.

Das ohnehin in Orwellschen Ängsten — wenn auch von Juan Bosch aus eigener Erfahrung — überzeichnete Schreckbild des „Pentago-nismus 45) hebt vor dann, wenn es allem auf den Zusammenhang zwischen Wirtschafts-und Militärhilfe bezogen wird, völlig von der Empirie der Land-für-Land-Daten ab. Diese lassen auch nicht mehr den pauschalen Schluß zu, daß die beiden Hilfsarten „wie Zwillinge" zusammengehören 46), nicht einmal in den Schwerpunktländern der amerikanischen Direktinvestitionen.

Der mehrfach angezeigte Widerspruch hebt sich teilweise wieder auf, wenn man die gigantischen Zuwachsraten des kommerziellen Waffenexports, die die SIPRI-Jahrbücher ausweisen, in die Analyse einbezieht. Unter dem Zwang wachsender Zahlungsbilanzdefizite wird das überall in der Dritten Welt vernehmbare Verlangen nach Waffen möglichst kommerziell genutzt. So ist auch innerhalb des Militärhilfe-Programms eine Verlagerung von Schenkungen zu zinsbegünstigten Verkäufen zu erkennen: Während die MAPund MASF-Schenkungen und die kostenlose Abgabe von ausgemustertem Militärgerät eingeschränkt wurden, nahmen die Credit Sales (von 1973: 550 auf 1978: 2151 Mio. US-Dollar) erheblich zu; sie machen nach Vorausschätzungen für 1978 sogar 86% der gesamten Militärhilfe aus. Diese Kommerzialisierung der Militärhilfe steht im Widerspruch zum FAA von 1973, der die Regierung dazu verpflichtete, die von ihr getätigten, finanzierten oder garantierten Waffenverkäufe „so bald und so weit wie möglich" (See. 25) zu beschränken. Es muß auch darauf hingewiesen werden, daß ein Teil der im (auslaufenden)

Work-Programm Mittel Food for angehäuften in fremden Währungen immer noch zur Finanzierung von militärischen Ausbildungsprogrammen genutzt wird.

Die expansive Rüstungsexportpolitik, die Dieter Senghaas in den globalen Zusammenhang einer „neuen internationalen Militärordnung" stellt konterkariert die Kürzungen der Militärhilfe, die letztlich nur eine andere Finanzierungsform des Waffenexports darstellt. Auch Präsident Carter, der sein Amt mit dem Versprechen antrat, die Rüstungsexporte in alle Welt zu reduzieren, konnte sich weder den autistischen Triebkräften des militärisch-industriellen Komplexes im eigenen Land noch den — aus globalen National-security-Doktrinen abgeleiteten — Zwängen der stärker denn je beiden Supermächten mit Waffen und Militärberatern in der Dritten Welt ausgetragenen Systemkonkurrenz entziehen.

Das immerwährende Organisations-und Koordinationsproblem Mit der Vielfalt der Programme und Vielzahl der beteiligten Institutionen wuchsen die Koordinationsprobleme und Zielkonflikte zwischen konkurrierenden Interessen. Die Klagen über die Ungeplantheit und Effizienzschwäche sind so alt wie die Auslandshilfe; sie sind Strukturmerkmale eines auf Dezentralisierung angelegten. Entscheidungsprozesses. Es gab immer Vorschläge und Versuche der Problemlösung. Die AID, vom Gesetz mit „the responsibility for coordinatiing all United States development activities" (See. 102, 7) beauftragt, befindet sich in einer permanenten Organisationsdebatte. Sie ist mit den anderen Behörden durch eine Vielzahl von interministeriellen Koordinationsausschüssen verbunden, in denen meist das Außen-, Schatz-, Handels-und Landwirtschaftsministerium sowie das Office of Management and Budget vertreten sind: vor allem in ihnen werden Ressort-interessen in Entscheidungen umgesetzt, wobei die AID als Sachwalter des „Entwicklungsinteresses" nicht die stärkste im Parallelogramm der Kräfte ist. Diese Verhandlungsschwäche ist nur der organisatorische Ausdruck der Instrumentalisierung von Auslandshilfe für Interessen, die von anderen Ressorts verwaltet werden.

Der FAA von 1973 initiierte mit dem Development Coordination Committee (DCC) einen neuen Versuch, der sich bislang weitgehend in der Produktion von Berichten erschöpfte. Der Kongreß, in dem sich wiederum mehrere Ausschüsse mit Entwicklungsfragen beschäftigen, fördert längst durch sein Informationsbedürfnis, das er in die Anforderung von inzwischen 30, meist jährlich zu erstattenden Berichten umsetzte, die von ihm häufig beklagte Bürokratisierung. Er schafft zwar kraft seiner Organisationsgewalt Koordinationsgremien, verhindert aber durch die Art seiner eigenen Entscheidungsbildung, die allzu häufig auf aktuelle Anlässe oder kurzfristige Situationen reagiert, eine längerfristige Planung und wirksame Koordination; diese enden an seinem teilweise sehr eigenwillig praktizierten Bewilligungsrecht („power of the purse"). Obwohl der International Development and Food Assistance Act of 1977 dem DCC neues Leben einzuhauchen und mehr Gewicht in der entwicklungspolitischen Meinungs-und Willensbildung zu geben versuchte, verstärkte sich die Reorganisationsdebatte. Eine von der Brookings Institution 1977 abgeschlossene Auftragsstudie nahm ältere Organisationsvorschläge auf und empfahl die Einrichtung einer aus dem State Department ausgelagerten Development Corporation Agency, die in größerer Distanz zu bürokratisch verfestigten Interessen und initiativfeindlichen Großbürokratien mehr Spielraum für langfristiges Planen und Handeln erhalten sollte 48

Diese Absicht liegt auch der sogenannten „Humphrey Bill" für den im Kongreß anhängenden International Development Cooperation Act of 1978 zugrunde. Diese Vorlage bekräftigt und präzisiert die entwicklungspolitischen Leitlinien von 1973 und versucht, eine zu ihrer Implementierung besser geeignete Organisationsstruktur aufzubauen, vor allem durch die Schöpfung einer spezialisierten Laufbahn des International Development Ollicer (IDO) Abgesehen von einer Statusaufwertung des Administrators, die das Gewicht der neu firmierten Behörde unterstreichen soll, und dieser Prestigeaufwertung des IDO gegenüber dem diplomatischen Dienst sprengt der Vorschlag jedoch die vorgegebenen Organisationsstrukturen und Kompetenzverteilungen nicht; er unterstreicht ausdrücklich die übergeordnete Richtlinien-kompetenz des Außenministeriums. Ob, wann und in welcher Form diese Vorlage ohne ihren engagierten Sponsor Humphrey die legislativen Hürden nehmen wird, ist ebenso unsicher wie die erhoffte Innovationsfähigkeit einer weitgehend mit der AID identischen Behörde (IDC), die in die bestehenden Interessen- und Entscheidungsstrukturen eingebettet bleibt.

Auslandshilfe in der Zahlungsbilanzklemme: das Ärgernis der Lieferbindung Die imposanten Summen, die die FAAs und AID-Statistiken unter dem Hilfe-Etikett ausweisen, schrumpfen beträchtlich zusammen, wenn Entwicklungshilfe sinngemäß verstanden wird. Auch unter Hinzurechnung der SSA brachten die USA 1976 nur noch 0, 25% ihres BSP für ODA auf und fielen nach diesem Berechnungsschlüssel der relativen Leistungen auf den 12. Platz der 16 OECD-Länder zurück; obwohl sie 38 % des BSP aller OECD-und OPEC-Länder erwirtschafteten, brachten sie weniger als ein Viertel der DAC-Leistungen (1976: 22 °/o) auf. Während die innerstaatlichen Sozialausgaben von 216 Dollar pro Kopf in 1966 auf 575 Dollar in 1976 anstiegen, fielen in demselben Zeitraum die Pro-Kopf-Leistungen für Entwicklungshilfe von 4, 81 auf 1, 59 Dollar zurück. Die USA müßten ihre ODA-Leistungen verdreifachen, um die internationale Wohlverhaltensmarke von 0, 7 % des BSP zu erreichen. Aber schon die Absichtserklärung des Außenministers, die ODA in den nächsten fünf Jahren zu verdoppeln, stieß im 49 Repräsentantenhaus auf völliges Unverständnis. Allerdings hat die amerikanische Regierung — im Gegensatz zur Bundesrepublik, die in der DAC-Leistungsbilanz nur einen Platz vor den USA liegt — niemals die 0, 7 °/o-Orientierungsmarke akzeptiert. Außerdem unterscheiden sich die amerikanischen Statistiken wohltuend von den BMZ-Erfolgsmeldungen, indem sie gar nicht versuchen, durch Aufrechnung des privaten Kapitalverkehrs die „Gesamtleistungen" optisch über diese Marke zu heben — obwohl die amerikanischen Entwicklungsstrategen noch unbekümmerter Privatinvestitionen als die beste aller Entwicklungshilfe einschätzen und sich die privaten Nettoleistungen aus den USA im Jahre 1976 auf über 7, 3 Mrd. US-Dollar und damit allein auf 0, 42 °/o des BSP beliefen.

Neben den schon aufgeführten Gründen rechtfertigen sich die Kritiker im Kongreß mit der bei ihren Wählern weitverbreiteten Ablehnung von Entwicklungshilfe, die über karitative Katastrophenhilfe hinausgeht Wissentlich-unwillige Abgeordnete und unwissende Bevölkerung neigen in ihren gemeinsamen Vorurteilen dazu, einen Teil der heimischen Sozial-, Haushalts-und Zahlungsbilanz-probleme dem durch Auslandshilfe „hinausgeworfenen Geld" anzulasten.

Analysen und Expertenaussagen auf den zahlreichen Kongreß-Hearings haben indessen immer wieder nachgewiesen, daß Auslandshilfe die Zahlungsbilanz der USA nicht oder allenfalls geringfügig belastet, aber die Bindung der Hilfszusagen an den Kauf teurer Güter und Dienstleistungen in den USA den Wert der Hilfe beträchtlich mindert. Mit der Verschärfung der Zahlungsbilanzkrise gewann das Schatzamt (Treasury) als Hüter der Zahlungsbilanz eine mit Vetorechten ausgestattete Schlüsselrolle bei der Vergabepolitik, sekundiert von dem um Exportförderung bemühten Handelsministerium und dem Budget Bureau: das Schatzamt — und nicht die AID, die sich gegenüber dem Interessenkartell von Treasury und Commerce nicht durchsetzen kann — bestimmt die Projektpolitik Diesem Interessenkartell geht es nicht um „Hilfe zur Entwicklung", sondern um die Sanierung von Handels-und Zahlungsbilanzen.

Die Lieferbindung wurde trotz aller DAC-Mahnungen fortgesetzt, obwohl Auftragsstudien gezeigt haben, daß selbst bei ihrer einseitigen Aufkündigung etwa die Hälfte, bei reziproker Aufhebung in allen DAC-Ländern sogar fast zwei Drittel der ODA-Kredite als Aufträge in den USA verbleiben würden

Selbst Mittel, die nicht direkt durch Verkäufe zurückfließen, müssen der Zahlungsbilanz nicht verloren gehen, weil sie über Drittländer wieder in die USA zurückkehren können. Wenn man neben der verbesserten Konkurrenzfähigkeit aufgrund der Dollarabwertung auch noch den „respending effect" berücksichtigt, der durch zusätzliche Kaufkraft in den „Empfängerländern" vermehrte Nachfrage nach US-Gütern bewirkt, wird der Zahlungsbilanzverlust auch bei Nichtbindung weiter verringert. In den vergangenen Jahren sorgte die praktizierte Lieferbindung dafür, daß etwa 70 0/0 der Wirtschaftshilfe für amerikanische Güter und Dienstleistungen ausgegeben und sogar 97 0/0 der von AID finanzierten Güter in den USA gekauft wurden. Die noch verbleibende Lücke zwischen Abfluß von Mitteln und ihrem direkten oder indirekten Rückfluß durch Aufträge wird durch die jährlich steigenden Rückzahlungen von Krediten und Zinsen (1976: etwa 450 Mio. US-Dollar) mehr als geschlossen. Die Zahlungsbilanzprobleme rühren also nicht von der Auslandshilfe her, liefern aber ein wirksames Argument für deren exportfördernden Einsatz.

Auslandshilfe als Exportförderungs-und Rohstoffsicherungsinstrument: kreißende Berge der Imperialismustheorien Die Imperialismuskritik war sich darin einig, daß westliche Entwicklungshilfe „nie etwas anderes als eine neue Form von Auspowerung" sein kann; sie führte allenfalls einen Streit darüber, ob dieser Imperialismus noch ein „Vehikel des ökonomischen Prozesses" sei oder schon dem „Primat der Politik im Neokolonialismus" folge Weitgehender Konsens bestand auch darüber, daß nicht nur die Dritte Welt von kapitalistischen Metropolen abhängig sei, sondern auch diese selbst zum eigenen Systemüberleben auf die ungleichen, deshalb imperialistischen Kapital-und Handelsbeziehungen mit der Dritten Welt angewiesen seien. Aus privatem Profittransfer und Schuldendienst für öffentliche Kredite, Terms of Trade-Verlusten und Wertminderung durch Lieferbindung zusammengestellte Bilanzen der Ausbeutung veranschaulichten diese Annahmen. Allerdings nahmen die imperialismustheoretischen Ableitungen und Folgerungen gelegentlich simple Größenordnungen nicht zur Kenntnis.

Natürlich hat die amerikanische Geschäftswelt das Interesse, möglichst viele Vorteile aus den FAA-Programmen zu ziehen. Aber — und darauf wurde schon wiederholt hingewiesen — das Volumen dieser Programme und besonders des AID-Budgets ist zu klein, um die im Auslandsgeschäft tätigen Großkonzerne sonderlich zu interessieren, obgleich sie (d. h. Firmen mit mehr als 500 Beschäftigten) drei Viertel des von AID finanzierten Güter-exports abwickeln. Auch kleinere Unternehmen ziehen die weniger bürokratisierte Kreditfinanzierung durch die Import-Export-Bank vor. Die AID finanzierte 1976 Warenexporte im Umfang von genau 602, 206 Mio. US-Dollar (1977: 757, 311) — bei einem Gesamtexport in die Dritte Welt von 40, 372 Mrd. US-Dollar bzw. von 115 Mrd. US-Dollar in die ganze Welt. Wenn sich in dieses staatlich subventionierte Geschäft etwa 2 500 Unternehmen teilen, bleiben selbst bei ungleicher Größenordnung der Aufträge keine attraktiven Angebote übrig.

Noch immer bezieht sich die Diskussion über den exportfördernden Einsatz der amerikanischen Auslandshilfe auf Zahlen aus dem Jahre 1965, die auch hierzulande, vermittelt durch die Übersetzung von Harry Magdoffs „Zeitalter des Imperialismus" in die Imperialismuskritik eingingen. Es konnte damals nachgewiesen werden, daß 24, 4 % der Exporte von Stahlprodukten, 30, 4 °/o der Düngemittel, 29, 5 °/o der Eisenbahnausrüstungen oder 9, 6 °/o der Gummiwaren durch AID-Kredite finanziert wurden Vergleicht man für das Jahr 1976 den von AID finanzierten Warenexport mit den Gesamtexporten, so ergibt sich ein ziemlich anderes Bild: Sie finanzierte 4, 4 0/0 der Gesamtexporte von Eisen und Stahl, 5, 2 °/o von Maschinen und Ausrüstungsgütern, 7, 4 °/o von Chemikalien und Düngemitteln, 5, 9 °/o von Flugzeugen/Teilen. Noch aussagekräftiger ist folgendes Verhältnis: Sie finanzierte nur 1, 5% der Gesamtexporte in die Dritte Welt. Diese Zahlen, zu denen freilich noch die wesentlich umfangreicheren Tilde /-Verkäufe und militärischen Credit Sales (von zusammen 2 344 Mio. US-Dollar in 1976) sowie die von den IFIs finanzierten Exporte hinzugerechnet werden müssen, belegen zwar den exportfördernden Nutzen und Einsatz der Auslandshilfe, rücken aber Proportionen zurecht.

Ein internationaler Vergleich der Exportquoten und Rohstoffbestände, besonders zwischen den USA und der Bundesrepublik, deutet auf eine relativ geringe ‘Außenorientierung und -abhängigkeit der amerikanischen Wirtschaft hin. Dieses Bild der weltmarkt-unabhängigen oder gar potentiell autarken Weltmacht entsprach aber niemals und entspricht immer weniger der Wirklichkeit. Dies gilt für die Rohstoffversorgung ebenso wie für die Handels-und Kapitalbeziehungen, nicht nur zum „homogenen Milieu" der kapitalistischen Industriestaaten, sondern auch und gerade für die Beziehungen zur Dritten Welt, die im Zeichen der weltweiten Systemkonkurrenz nicht nur dem unmittelbar ökonomischen Bedarfs-kalkül, sondern auch dem langfristig angelegten Interesse nach Systemerhaltung unterliegen. Ökonomische Interessen verbinden sich mit politischen Zielsetzungen, und Auslandshilfe hat beiden zu dienen, weil sie sich wechselseitig bedingen.

Man kann aus den Statistiken des Department of Commerce ablesen, daß auch die USA von der Dritten Welt abhängig sind. Diese nahm 1976 immerhin 35% der US-Exporte auf und lieferte — allerdings durch die Olimporte verzerrt — 47 % der Importe. Zwischen 1965— 1973, also vor der starken Verteuerung der Olimporte, erwirtschafteten die USA 90 % ihres Handelsüberschusses im Austausch mit der Dritten Welt, die nicht nur Rohstoffe, sondern zunehmend auch Fertigwaren in die USA exportiert. 1974 kamen bereits 20% der importierten Fertigwaren aus der Dritten Welt, davon allerdings allein zwei Drittel aus vier Ländern: Mexiko, Taiwan, Hongkong, Südkorea Während diese Güter durch Eigenproduktion ersetzt werden könnten, gilt dies nicht für Rohöl und eine Reihe weiterer Rohstoffe (Chrom, Bauxit, Mangan, Zinn, Zink, Silber, Wolfram und Erz), die vorwiegend aus der Dritten Welt eingeführt werden müssen Bezeichnenderweise hat der AID-Administrator seinen Mittelanforderungen für 1979 diese Rohstoffabhängigkeit vorangestellt, um die Abgeordneten auf die politische und ökonomische Notwendigkeit von Auslandshilfe als Instrument der weltweiten Rohstoffsicherungspolitik einzustimmen.

Diese Daten kennzeichnen die Rahmenbedingungen für die Auslandshilfe. Sie selbst kann diese Rahmenbedingungen beeinflussen, aber kaum mehr als marginal oder flankierend, als kurzfristig wirksames konjunktur-und beschäftigungspolitisches Steuerungsinstrument eingesetzt werden. Amerikanische Konjunkturprogramme haben, um überhaupt Wirkung zu erzielen, Dimensionen, neben denen das AID-Programm wie ein Tropfen auf den heißen Stein erscheint. Auslandshilfe ist ein zusätzliches, aber nicht einmal ein wesentliches Element im staatsinterventionistischen Instrumentarium; ein Element, das von Imperialismus-und Krisentheorien überbewertet wird. Dies gilt für die USA ebenso wie für die Bundesrepublik.

Die Entwicklungspolitik der kapitalistischen Metropole USA ist Rohstoffsicherungsund Exportförderungspolitik, die vor allem den eigenen Wohlstand mehrt — und sicherlich einige Krümel zu der „armen Mehrheit" durchsickern läßt, aber sie ist als „staatsmonopolistisch geförderter Kapitalexport" nicht das krisenheilende Lebenselexier dieser „dominanten Ökonomie"; sie präpariert, flankiert und protegiert ökonomisch und politisch die Operationen des Privatkapitals, aber sie ist nicht der vom Monopolkapital bediente staatsmonopolistische „big stick" des Neoimperialismus. Eine Imperialismuskritik, die an der Auslandshilfe ansetzt, greift ohnehin zu kurz, weil sie nicht internationale Strukturen, sondern nationale oder teilweise multilateralisierte Instrumente kritisiert.

Schlußfolgerungen Aus der Analyse und Interpretation der Wirkungen des „Kongreß-Mandats" von 1973 kann man folgern, daß hinter einer entwicklungsprogrammatischen Rhetorik mit neuen Begriffen zwar ein revidierter Entwicklungsbegriff und einige Korrekturen an Programmen und Vergabebedingungen zu erkennen waren, aber durch die „neuen Richtlinien" keine neue entwicklungspolitische Richtung eingeschlagen wurde. Also doch nur alter Wein in neuen Schläuchen? Dieser Schluß wäre unfair, weil die über die Grundbedürfnisstrategie hinauszielende Partizipationsstrategie innovativ war.

Dieses zwischen außenpolitische und außen-wirtschaftliche Interessen eingekeilte „Entwicklungsinteresse" war jedoch nicht nur organisatorisch zu schwach, weil sich die AID gegen die „vested interests" von Treasury und Department of Commerce (sowie des Landwirtschaftsministeriums beim Food ior Peace-Programm) nicht durchsetzen konnte, sondern drang weder diagnostisch noch therapeutisch zu den Wurzeln der Unterentwicklung vor. Dies ist jedoch keine Schuldfrage, sondern eine Systemfrage.

Die „dominante Ökonomie" der USA, die Vorteile aus der ungleichen Kosten-und Nutzenverteilung der bestehenden Weltwirtschaftsordnung zieht, müßte nicht nur diese Vorteile, sondern auch das System, das sie hervorbringt, in Frage stellen. Das zwanghafte Interesse, dieses vorteilhafte System zu erhalten, konditioniert auch die entwicklungspolitischen Optionen. Diese Annahme liefert auch eine Teilantwort auf die Frage, ob die „neuen Richtlinien" als eine Gegenstrategie zu den Forderungen der Dritten Welt nach einer Neuen Weltwirtschaftsordnung konzipiert wurden. Der Zeitpunkt, in dem sie formuliert wurden, d. h. die politische Verschärfung des Nord-Süd-Konflikts, legte den Entwicklungsstrategen zumindest nahe, mit einem verheißungsvollen Konzept der „Gruppe der 77" den Wind aus den Segeln zu nehmen, mit anderen Worten, mit der Grundbedürfnisstrategie, die Hilfe für die „arme Mehrheit" verspricht, ohne den reichen Minderheiten im eigenen Land und in der Dritten Welt weh zu tun, die Forderung nach einer internationalen System-veränderung zu unterlaufen.

* Sicherlich verband sich diese taktische Komponente mit der Einsicht in die Erfolglosigkeit bisheriger Rezepte, die die dramatische Vergrößerung der Ernährungslücke nicht verhindern konnten; diese trifft vor allem die „arme Mehrheit", die außer dem Hunger nichts zu verlieren hat. Der Verdacht, daß bei einer globalen Neuauflage des „Morgenthau-Plans" nun die Industrialisierung der Dritten Welt verhindert werden soll, konnte bei den Adressaten der „neuen Politik" nur deshalb aufkommen, weil trotz aller Bekenntnisse zum „Nord-Süd-Dialog" oder zur „Partnerschaft" Entwicklungsstrategien eben nicht dialogisch entwickelt werden.

Wenn und weil sich die beiden Strategien nicht ergänzen, sondern alternativ gegenüberstehen, ist der weltweiten Armut nicht beizu-kommen. Paul Streeten hat überzeugend begründet, daß nur ihre Kombination ihre jeweiligen Mängel und Fehlperspektiven ausgleichen könnte. Denn eine nur auf die Verbesserung der Lebensbedingungen der „armen Mehrheit" abzielende Grundbedürfnisstrategie, die in selektiven Wohlfahrtsprogrammen verkümmern müßte, könnte ebensowenig das Strukturproblem der Armut lösen wie eine nur auf die Verbesserung der Austauschbeziehungen hinzielende Neue Weltwirtschaftsordnung, die nur einzelnen Ländergruppen, und dort den Exportproduzenten, nützen würde: „Ein , Grundbedürfnisprogramm', das nicht auf der Eigenständigkeit und auf der Selbsthilfe der Regierungen aufbaut, würde Gefahr laufen, zu einer globalen Wohltätigkeitsaktion zu degenerieren. Eine Neue Internationale Wirtschaftsordnung, die sich nicht um die Grundbedürfnisse kümmert, wird weiterhin Ressourcen von den Armen in den reichen Ländern zu den Reichen in den armen fließen lassen."

Die „neuen Richtlinien" konnten bisher auch zu dieser „globalen Wohltätigkeitsaktion" nur einen minimalen Beitrag leisten, weil sie keine vermehrten Anstrengungen aktivierten; sie blieben also auch hinter ihrem eigenen Anspruch zurück. Man kann ihnen einräumen, etwas Neues gewollt zu haben, muß ihnen aber absprechen, viel Neues bewirkt zu haben; sie brachten mehr für die Adressaten im eigenen and und für die AID denn für die „arme Mehrheit" in der Dritten Welt etwas Neues. Abkürzungen AID bzw. Agency for International Development USAID (US-amerikanische Entwicklungsbehörde)

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit BSP Bruttosozialprodukt DAC Development Assistance Committee der OECD (Entwicklungshilfe-Ausschuß der OECD)

DCC Development Cqordination Committee (1973 begründeter Ausschuß zur Koordination der amerikanischen Entwicklungspolitik) FAA Foreign Assistance Act (in der Regel jährliche Auslandshilfe-Gesetze)

IDA International Development Association (Finanzorganisation der Weltbank-Gruppe)

IDC International Development Corporation (geplanter Name für reorganisierte AID)

IFIs International Finance Institutions (Weltbankgruppe, regionale Entwicklungsbanken)

ILO International Labour Organisation (Genf)

LDCs Less Developed Countries („Dritte Welt")

LLDCs Least Developed Countries („Vierte Welt")

MAP Military Aid Program (bestehend aus mehreren Einzelprogrammen)

MSAC Most Seriously Affected Countries (UN-Kategorie zur Gruppierung der am meisten von Exportpreisschwankun-"

gen, Preiserhöhungen für Erdöl, Strukturproblemen etc. betroffenen Entwicklungsländern) ODA Official Development Assistance (von der OECD als Entwicklungshilfe anerkannte öffentliche Leistungen an Entwicklungsländer)

ODC Overseas Development Council (private Organisation von entwicklungspolitischen Interessen, vor allem des amerikanischen Big Business)

OMB Office of Management and Budget (Behörde für Planung und Koordination des US-amerikanischen Haushalts) OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (der 16 westlichen Staaten inkl. Japan)

SSA Security Supporting Assistance (der größere Teil der US-amerikanischen „Wirtschaftshilfe")

Title I—III Programme der US-amerikanischen Nahrungsmittelhilfe (nach dem mehrfach geänderten Public Law 480 von 1954)

UNCTAD UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (die sog. „Welthandelskonferenz" mit einer permanenten Organisation in Genf)