Von Tintenfischen und Fabelwesen. Replik zu Ulrich Lohmar | APuZ 15/1979 | bpb.de

Ist die hohe Bürokratie ein Krake der uns das Mark aus den Knochen saugt, geräuschlos und unentwegt an der Substanz unseres Staates nagend? So sieht es Lohmar Aber er konstatiert zugleich, daß die Personen, die dieses Monstrum bilden, sich selbst und ihr Tun ganz anders einschätzen

Was ein Mensch nicht versteht, erscheint ihm leicht als bedrohlich. Das ist eine alte Erfahrung. Deshalb soll man nicht beim schreckhaften Staunen verharren, sondern geheimnisvollen Erscheinungen möglichst konkret auf den Grund gehen. So ist es seit der Aufklärung abendländischer Brauch. Darauf beruht unsere Wissenschaft. Gelingt es nämlich, die

I. Die Aufgabe heißt Aufklärung

Gesetze zu erkennen, nach denen sie agieren und reagieren, verlieren manche Schreckgespenster ihr schicksalhaft-unbegreifliches Wesen. Sie werden kalkulierbar. Man kann versuchen, ihnen wirksam zu begegnen, sie zu steuern, zu beherrschen — oder sich doch wenigstens vor ihnen besser zu schützen.

Das Treiben der Bürokratie wird nicht etwa verharmlost, wenn man es nüchtern erklärt, statt es zu dämonisieren. Im Gegenteil: Erst wenn man über Lohmar und seine Beschreibung der Phänomene zu ihrer Erklärung vor-stößt, gewinnt man die Chance, politisch gestaltend einzugreifen und läuft damit dann freilich auch Gefahr, als Gegner ernst genommen zu werden.

Nach Lohmar überkommen Machtrausch und Gigantomanie leitende Ministerialbeamte naturgesetzlich und unausweichlich, so wie etwa der Höhenrausch den ungeschützten Bergsteiger oder der Tiefenrausch den vorwitzigen Taucher überwältigt. Wir wollen indessen versuchen, diese Zustände mit Hilfe der von Lohmar beschriebenen Symptome näher zu ergründen, freilich nicht über geflüsterte Geständnisse „hinter vorgehaltener Hand" und auch nicht in Gruppendiskussionen mit zugesicherter Anonymität sondern durch konkrete Analyse der erkennbaren Determinanten. Dazu werden wir über Lohmars Zusammenfassung, über seine Thesen zu den in seinem Buch geschilderten Situationen und über diese hinaus zu den von Lohmar nicht erfaßten Aspekten vorzudringen haben. Eine umfassende Kritik ist an dieser Stelle nicht möglich. Die herausgegriffenen Beispiele beschränken sich auf den Personal-und Besoldungsbereich.

II. Wachstum ohne Grenzen?

Der Einfachheit halber wollen wir Lohmar zunächst darin folgen, daß viele Bonner Ministerien reichlich mit Personal ausgestattet sind. Seine These lautet: „ 17. In den Bundesministerien könnten zwischen 10 und 30 v. H.der Beamten eingespart werden, ohne insgesamt die . Leistung'zu vermindern. Gleichwohl erklärt sich kein Ministerium zu einer solchen Einsparungspolitik bereit, weil die Geltung der Bürokratien untereinander u. a. von der Größe ihres Personalbestandes und ihrer Kompetenzen abhängt. Dieses Prestigedenken verlängert sich in die einzelnen Ministerien hinein und findet sich ebenso in Ländern und Kommunen."

Daß das durchschlagende Motiv zur personellen und finanziellen Expansion „die Prestige-und Machtbedürfnisse der hohen Ministerial-bürokratie" sind, begründet Lohmar mit einem Blick auf die Führungsebenen eines Ministeriums: „Die dort tätigen Ministerialdirektoren sind zumeist Abteilungsleiter und können ihrem Rang und Einkommen nach normalerweise nicht mehr werden, als sie schon sind. Infolgedessen wetteifern sie nicht mehr um eine weitere Beförderung, weil sie schon oben sind (vom Staatssekretär und Minister abgesehen), sondern ihr Expansionsdrang richtet sich auf einen größeren bürokratischen Unterbau und vor allem auf größere finanzielle Mittel, die sie im Rahmen irgendwelcher Haushaltstitel verwalten und verteilen können. Denn da das Parlament sich bei den einzelnen Haushaltstiteln auf kursorische Zweckbestimmungen konzentriert (es kann nicht in die Detail-Verwendung der öffentlichen Gelder eingreifen), bleibt die konkrete Ausformung der Haushaltspolitik Sache der leitenden Bürokraten. Ihr Geltungsanspruch richtet sich demgemäß auf mehr Mitarbeiter und mehr finanzielle Mittel, und da das eine mit dem anderen zusammenhängt, kommt niemand aus diesem Kreise auf die Idee, dem Parlament etwa vorzuschlagen, etwa jede dritte durch Pensionierung eines Beamten frei werdende Stelle einzusparen und auf diese Weise wenigstens allmählich wieder eine Kongruenz zwischen Personalbestand und Arbeitsanfall zu erreichen." Kenner der Zusammenhänge kann es nicht überzeugen, daß ein Ministerialdirektor aus Überlegungen dieser Art ständig mehr Mitarbeiter für seine Abteilung fordert. Denn das hätte zur Folge, daß seine über ein gewisses Maß wachsende Abteilung eines Tages geteilt, d. h., daß eine weitere Abteilung gebildet würde. In einem Ministerium von z. B. vier Abteilungen ist aber der einzelne Abteilungsleiter offensichtlich einflußreicher, als wenn er nur einer unter acht oder zehn Abteilungsleitern eines größeren Ministeriums wäre. Das wissen auch Ministerialdirektoren. Warum sollten ausgerechnet sie aus Prestige-und Machtbedürfnissen darauf versessen sein, den eigenen Einfluß zu relativieren?

Wer setzt neue Stellen durch?

Lohmar geht geflissentlich darüber hinweg, daß nicht die einzelne Abteilung ihre Personalstellen beim Parlament anfordert und durchsetzt, sondern daß der Finanzminister den Haushaltsentwurf aufstellt und daß das Kabinett darüber beschließt. Sind etwa die Minister — in der Regel selbst langjährige Parlamentarier, wie auch Lohmar es war — die vom Größenwahn getriebenen Drahtzieher?

Sicher mag dieser oder jener Chef für Größe empfänglich sein. Aber ein politisch intelligenter Minister weiß, daß er mit einem Ministerium überschaubarer Größe besser arbeiten kann (und dieses Ministerium mit ihm). Kurze Informationswege zwischen politischer Leitung und ministerieller Arbeitsbasis in den Referaten verschaffen beachtliche Vorteile für politische Diskussionen in Parlament und Kabinett. Zwar kann in größeren Ministerien mehr Spezialwissen akkumuliert werden. Aber ob dieses dann noch für die jeweils anstehenden politischen Entscheidungen voll mobilisiert werden kann und ob andererseits — und das ist genauso wichtig — die politischen Erwägungen der Leitung jeweils noch voll in die weit gefächerten Arbeitseinheiten eingespeist und dort reflektiert werden können, so daß die Referatsarbeit nicht leer läuft, ist eine ganz andere Frage. Geht der Kampf um Größe ...

In der Praxis gibt es optimale Betriebsgrößen für Ministerien, und die Minister selbst spüren das am deutlichsten Lohmar ist zuzugeben, daß untere Arbeitseinheiten unter dem wirklichen oder vermeintlichen Druck der Geschäfte mehr Mitarbeiter anfordern, auch damit sie an Gewicht gewinnen. Aber das kann offensichtlich nicht erklären, warum die politischen Spitzen ’ der Ministerien immer wieder zum vehementen Kampf für mehr Personal antreten, ungeachtet aller Sparappelle, grundsätzlichen Absprachen und internen Richtlinien.

Einem Minister ist es meistens egal, ob sein Haus 1 000 oder 1 200 Mitarbeiter umfaßt. Viele Minister haben ohnehin keine oder nur sehr vage Vorstellungen von der Gesamtzahl der in ihrem Ministerium tätigen Mitarbeiter; sie wissen auch nicht, wie sich die Last der Geschäfte im einzelnen verteilt. Aber eines wissen sie genau: Ob sie die Möglichkeit haben, die für sie selbst relevante Personalpolitik zu treiben oder nicht, d. h., ob sie im Laufe eines Jahres in den sie besonders interessierenden, sich schwerpunktmäßig verlagernden Positionen etwa ein Dutzend Mitarbeiter umsetzen, ablösen, befördern oder neu einstellen können. ... oder um Bewegungsfreiheit?

Fühlen Minister sich darin beengt, werden sie mit allen Kräften dagegen angehen. Ist diese Bewegungsmöglichkeit nur über die Bewilligung neuer Planstellen zu schaffen, werden sie dafür kämpfen. Das Ziel ihres Kampfes ist in den meisten Fällen also nicht die von Lohmar ins Visier genommene Größe, sondern ein gewisses Mindestmaß an Flexibilität. Derselbe Minister, dem die „Größe" seines Ministeriums völlig egal ist, wird deshalb sein Haus im Laufe weniger Jahre z. B. von 1 050 auf 1 065, 1 080, 1 100, 1 150 Mitarbeiter bringen, falls er anders die zur Verwirklichung seiner Politik unerläßliche Dispositionsfreiheit nicht gewinnen kann. Er wird diesen Ausweg um so eher gehen, als Personalbudgets im System unserer öffentlichen Verwaltung nicht kalkuliert, d. h. nicht in Beziehung zu politischer Leistung gesetzt werden.

Wirtschaftsunternehmen können gesund'-

schrumpfen Die Logik dieses Verhaltens wird einsichtig, wenn man sich einige weitere Zusammenhänge klarmacht. Ein Vergleich mit der privaten Wirtschaft kann das erleichtern: Ein personell übersetztes Wirtschaftsunternehmen spürt schnell, daß es mit zu hohen Kosten arbeitet. Es muß sich gesund schrumpfen oder es wird durch Konkurrenzdruck aus dem Markt eliminiert. Die natürlich Politik der Unternehmensleitungen in solchen Situationen besteht darin, die jeweils qualifiziertesten und leistungsstärksten Mitarbeiter zu behalten und sich von den weniger qualifizierten und weniger motivierten Mitarbeitern zu trennen.

Auch eine Behörde, eine öffentliche Institution, eine öffentliche Universität z. B. kann personell schrumpfen, aber im Gegensatz zur Privatwirtschaft kann sie sich dabei nie gesund schrumpfen, kann nicht insgesamt leistungsstärker werden, sondern muß sich zwangsläufig qualitativ verschlechtern.

Behörden werden dabei . kränker'

Nach aller Erfahrung nämlich sperren Parlamente, die den Personalaufwand begrenzen wollen, nicht bestimmte, durch Altersabgang freiwerdende Stellen. Das ist den an Erfolgs-demonstrationen interessierten Abgeordneten zu mühsam und zu langwierig. Sie wollen die Tat — oder was sie dafür halten — unmittelbar vollbringen, bei diesem Haushalt, in dieser Wahlperiode. Deshalb überlassen sie es auch nicht der Verwaltung, zu streichende-Stellen selbst auszuwählen und damit den Zeitpunkt zu bestimmen, an dem die Maßnahme wirksam wird. Die parlamentarischen Sparbeschlüsse in Bund und Ländern zielen vielmehr in der Regel auf die im Augenblick freien oder demnächst — aus welchem Grund auch immer — freiwerdenden Planstellen, die insgesamt oder mit einer bestimmten Quote gesperrt und eingezogen werden, bis die gewünschte Gesamtzahl aufgebracht ist

Auch ein von der Verwaltung gegebener Hinweis, daß hier oder dort Planstellen bei der Pensionierung der derzeitigen Stelleninhaber ersatzlos eingezogen werden könnten, führt zu keiner anderen Reaktion als der unmittelbaren Sperrung der nächsten überhaupt freiwerdenden Stellen. Denn — so lautet die gängige Abgeordnetenphilosophie — wenn das Ministerium selbst schon sagt, daß bestimmte Positionen künftig nicht mehr gebraucht werden, dann hat es offensichtlich Planstellen zu viel, und es ist nicht nur das Recht, sondern die Pflicht eines sparsamen Parlaments, die entsprechende Anzahl von Planstellen sofort einzuziehen. Dahinter steckt eine Fiktion, nämlich daß Beamte in Ministerien beliebig auswechselbar seien, daß jeder von ihnen jederzeit jede der im Ministerium anfallenden Aufgaben mit vollem Vertrauen und zur vollen Zufriedenheit des Ministers wahrnehmen könne.

Wo im Prinzip gleichartige Aufgaben in größerer Zahl anfallen, etwa in der Mahnabteilung eines Amtsgerichts oder bei der Lohn-steuerrückerstattuhg in einem Finanzamt, kann man in der Tat die Bearbeiter austauschen oder ihnen die Fälle nach einem veränderten Schlüssel zuteilen, wenn andere Bearbeiter abgezogen werden müssen. Bei stärkerer Spezialisierung der Mitarbeiter oder sehr stark differierenden Aufgaben ist das nicht möglich. Genau hier — nicht dort, wo Lohmar es fassen will — liegt das Problem. Denn der Spezialisierungsgrad in den Ministerien ist außerordentlich hoch; daneben können auch Fragen des besonderen politischen Vertrauens eine Rolle spielen, unbeschadet der unbezweifelten Loyalität der Beamten.

Welche Konsequenzen ergeben sich also aus automatisch wirkenden Sparmaßnahmen für die konkrete Personalpolitik? Der zuständige Minister wird schnell merken, daß er seine fähigsten Mitarbeiter in kurzer Zeit ersatzlos verliert. Das liegt an der selektiven Mobilität der qualifiziertesten Mitarbeiter im öffentlichen Dienst, bei einer im übrigen eher unterentwickelten Dynamik. Das heißt ebenso simpel wie konkret: Während der Behörde die schwächeren Mitarbeiter mit Sicherheit auf Dauer erhalten bleiben, wechseln die besten Mitarbeiter relativ häufig mit der Folge, daß — auf Grund entsprechend gefaßter Parlamentsbeschlüsse — ihre Planstellen entfallen und qualifizierter Ersatz weder für sie eingestellt noch durch Versetzung auf die vakant gewordenen Positionen gebracht werden kann.

Insgesamt ist die Fluktuation im öffentlichen Dienst geringer als in der privaten Wirtschaft. Das liegt u. a. am Lebenszeitprinzip. Um so mehr hebt sich die Mobilität der Juristen in der staatlichen Verwaltung von diesem Durchschnitt ab und unter diesen sind wiederum die besonders qualifizierten am mobilsten. Denn sie bewerben sich erfolgreich um andere Positionen, um höhere Ämter in den eigenen oder anderen Verwaltungszweigen sie wechseln in kommunale Wahlämter oder zu ausländischen und internationalen Organisationen Freilich könn-te eine Behördenleitung sich weigern, diese Mitarbeiter z. B. für eine Verwendung im Ausland freizugeben. Aber kann sie es verantworten, gerade die besonders guten und aktiven Leute in ihrer persönlichen und beruflichen Weiterentwicklung zu behindern? Entsprechen deren Wünsche nicht vielmehr dem Leitbild eines modernen öffentlichen Dienstes? Läßt man sie dagegen ziehen, ist der Grad der qualitativen Ausdünnung eines Ministeriums als mathematische Funktion eines fünf-oder zehnprozentigen Sparbeschlusses leicht darzustellen.

Fluktuation als Bedarfsignal Ich veranschauliche das an einem weniger emotionsgeladenen Bereich als dem der Mini-sterialbürokratie, indem ich auf den Universitätsbereich hinweise. Auch dort können wir z. B. beobachten, daß die Häufigkeit, mit der Professoren von Rufen aus dem In-und Ausland ereilt werden, keineswegs der Gaußschen Normalverteilung entspricht. Besonders qualifizierte Hochschullehrer erhalten häufiger Rufe als ihre weniger anerkannten Kollegen. Die konsequente Anwendung entsprechender, auf jeweils freiwerdende Lehrstühle zielender Sparbeschlüsse hätte zur Folge, daß die besten Professoren nach wie vor zwar am schnellsten abwandern, aber eben nicht mehr ersetzt werden könnten.

In Zusammenhang damit steht noch ein anderer Aspekt, der durch die gegenwärtigen Verfahren zur Berechnung der Aufnahmequoten besonders interessant ist: Selbst wenn die Studentenzahlen insgesamt zurückgehen, kann man nicht etwa die jeweils durch Berufung der Stelleninhaber an andere Universitäten freiwerdenden Professorenstellen ersatz-los einziehen. Im Gegenteil: Wo sich das Berufungskarussell am schnellsten dreht, wo infolgedessen in einer bestimmten Periode die meisten Stellen frei werden, handelt es sich in der Regel um ein besonders lebendiges, wissenschaftlich expandierendes Fach. Gerade dort ist dann auch der akute Andrang von Studenten mit am höchsten.

Wo andererseits die Studentenzahlen abfallen, wird man in den betroffenen Fachbereichen vergeblich darauf warten, daß nun auch die Professoren von auswärts Rufe erhalten und ihre Planstellen räumen. Denn auch an den anderen Universitäten pflegt dann der Andrang in diesem Fach nachzulassen, so daß man von dort her nicht mehr eifrig ausspäht, wen man für dieses Fach noch berufen und abwerben könnte.

Es ist also auch für die Universitäten eine Existenzfrage, sich bei einer Haushaltskürzung die Stellen gerade nicht in jenen Fächern automatisch wegnehmen zu lassen, in denen die Vakanzen am häufigsten auftreten. Denn dort werden die Stellen objektiv am dringendsten gebraucht. Die Nachhaltigkeit des Widerstandes gegen Sparbeschlüsse, die permanent an der falschen Stelle greifen, hat also bei genauerem Hinsehen sehr reale Gründe und sehr wenig mit Kategorien zu tun, die Lohmar in den Vordergrund stellt.

Auch ein Minister, der sich gegen Stellenkürzungen nach gehabtem Muster wendet oder diese mit neuen Stellenforderungen beantwortet, kämpft in aller Regel nicht für die Größe oder das Prestige der Bürokratie. Er kämpft für die Bewegungsmöglichkeit, die er sich erhalten muß, wenn er personalpolitisch nicht völlig versanden und einer qualitativen Erosion bei seinen Mitarbeitern ausgesetzt sein will.

In der Praxis erregt es immer wieder Aufsehen, wenn ein ins Kabinett berufener Parlamentarier, der sich soeben noch mit Anträgen auf durchgreifende Stellenkürzungen hervor-tat, als Minister alsbald andere Ziele verfolgt. Er ist deshalb nicht auf mystische Weise „umgedreht" oder gar von Beamten unter Druck gesetzt worden, die ihn seine Abhängigkeit von ihrem Fachwissen haben spüren lassen Der neue Minister lernt vielmehr durch Erfahrung, daß Prämissen, die bisher sein Handeln leiteten, nicht der Realität entsprechen. Deshalb ist eine sorgfältige Analyse der wahren Determinanten so wichtig. Plausibler als die in Lohmars Vorstellungswelt passende Unterstellung, ein abhängiger Minister werde von seinen Beamten gezwungen, mehr Personalstellen (für wen?) zu er-kämpfen ist z. B. oft das Gegenteil: Gerade der Versuch, solche Abhängigkeiten zu reduzieren, veranlaßt in der Praxis manche Minister, neue Stellen zu fordern; denn anders können Minister diejenigen Mitarbeiter, auf die sie sich bei der Kontrolle des Ressorts verlassen wollen, in einem fest gefügten Ministerium weder einstellen noch auf entsprechende Positionen umsetzen. Es liegt auf der Hand, daß Stellenanforderungen aus derartigen Motiven von den eingesessenen Angehörigen eines Ministeriums nicht gerade begrüßt werden.

Interne Multiplikatoren der Stellenexpansion Wenn man akzeptiert, daß Minister einen gewissen personalpolitischen Spielraum in ihrem Ministerium brauchen — vor allem, wenn sie das Amt neu übernommen haben —, um wechselnden politischen Anforderungen angemessen begegnen zu können, müssen wir uns nunmehr mit Faktoren befassen, die diese Flexibilität reduzieren. Wirken solche Faktoren z. B. auch dann, wenn nicht von außen durch Stellenkürzungen in das Gefüge eingegriffen wird? Trifft das zu, wäre der Zwang zur permanenten Expansion tatsächlich systemimmanent.

Wenn Ministerien und Staatskanzleien bis in die neuere Zeit verhältnismäßig klein blieben und nur mäßig wuchsen, lag das nicht etwa daran, daß Parkinsons Gesetz im vergangenen Jahrhundert und in den ersten Dekaden dieses Jahrhunderts noch unbekannt war. Ursächlich ist vielmehr ein damals vorhandenes Ventil, das heute versperrt ist: Auch Ministerialbeamte waren früher versetzbar, wann immer es dem Minister beliebte. Man konnte sie z. B. in die Verwaltung der Provinzen entsenden. Außerdem konnten Beamte damals auch selbst ihren Abschied nehmen, unter anderen Voraussetzungen und mit anderen Konsequenzen als heute. In den USA war z. B. vor kurzem zu beobachten, daß beim letzten Präsidentenwechsel alle Beamten von bestimmten Positionen an aufwärts dem neuen Präsidenten ihren Rücktritt anboten. Es war seine Sache, sie zum Bleiben aufzufordern und in ihren Ämtern zu bestätigen. Diese Bräuche haben auch ihre Schattenseiten. Aber sie machen deutlich, daß einige der uns beunruhigenden Expansionstendenzen keine unausweichliche Folge der modernen Zivilisation und Technik im allgemeinen, sondern durch die spezifische Ausformung unseres öffentlichen Dienstes programmiert sind.

Unter unserem System sind größere Revirements allenfalls noch im Auswärtigen Dienst möglich. In allen anderen Fällen stößt man — jedenfalls bei den Bundesministerien — sehr schnell an faktische und rechtliche Barrieren. Faktische Hindernisse ergeben sich insbesondere aus der föderalistischen Struktur unserer Bundesrepublik. Viele Bundesministerien haben keinen eigenen Verwaltungsunterbau, da Bundesgesetze — sinnvollerweise! — von Behörden der Länder und Gemeinden ausgeführt werden. Ein fachlich spezialisierter Beamter aus dem Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft kann auf Grund seiner fachlichen Spezialisierung kaum in ein anderes Bundesministerium versetzt werden. Dagegen könnte er im Länderbereich seine Kenntnisse und Fähigkeiten zur Geltung bringen. Aber das überwechseln in eine einschlägige Landesbehörde wäre nur im Einvernehmen aller Beteiligten möglich, d. h.seine Versetzung erweist sich gerade dann als undurchführbar, wenn der Bundesminister ihn nicht mehr haben, der Beamte sich aber nicht „abschieben" lassen will.

Weitere — faktische und rechtliche — Barrieren liegen im Personalvertretungsgesetz. Soweit Personalräte mitzusprechen haben, werden sie bei Beförderungen und Umsetzungen das Kriterium der Anciennität (speziell als langjährige Zugehörigkeit zur jeweiligen Dienststelle verstanden) in den Vordergrund stellen. Außerdem neigen Personalräte prinzipiell der Auffassung zu, daß Neueinstellungen möglichst auf Anfängerpositionen zu erfolgen haben, damit die Beförderungschancen bereits vorhandener Mitarbeiter nicht durch Bewerber gemindert werden, die in erstrebenswerte Positionen (Referatsleiter, Unterabteilungsleiter, Abteilungsleiter) von außen eindringen. Es leuchtet ein, daß eine von der — vorhandenen — Belegschaft gewählte Vertretung schwerlich eine andere Politik verfolgen kann.

Für die Behördenleitung müssen bei vielen Personalentscheidungen andere Kriterien Vorrang haben. Das führt zum ständigen Kon-flikt mit der Personalvertretung — oder zu einer Kette von Kompromissen. Bei diesen Kompromissen kommt dann etwa die Hälfte der Personalentscheidungen den Vorstellungen des Personalrats entgegen, die andere Hälfte bringt stärker die Absichten des Ministers (z. B. durch Einstellungen von außen und Beförderungen außerhalb der Ancienni-tät) zur Geltung.

Die Konsequenzen für unser Thema liegen auf der Hand: Ein Minister braucht etwa die doppelte Anzahl disponibler Stellen, wenn er einerseits an einem von ihm für wichtig gehaltenen personalpolitischen Programm keine Abstriche machen, andererseits keinen ständigen Konflikt mit dem Personalrat haben, sondern dessen Vorstellungen wenigstens zum Teil entsprechen will. Die Zeche freilich hat der Steuerzahler zu begleichen. Er bezahlt sie, weil das System Konstruktionsmängel hat. Solange Personalkosten in einem Regierungsund Verwaltungssystem nicht nach dem „Verursachungsprinzip" erfaßt und ausgewiesen werden, besteht die Tendenz, konstruktio-nelle Mängel und Widersprüche auf bequeme Weise durch die Anforderung immer neuer Planstellen (natürlich mit unverfänglichen Begründungen) zu überdecken.

III. Fakten und Vaterschaften

Kann sich Lohmar nach der an ihm geübten Kritik jetzt sozusagen auf höherer, weil durch schärfere Analyse besser fundierten Ebene in seinen Thesen bestätigt fühlen? Denn hat nicht — wie er sagt — die Ministerialbürokratie die feinen Netze selbst gesponnen, aus denen sich solche verhängnisvollen Sachzwänge heute ergeben? Hat nicht die Bürokratie aus Selbstsucht und um des eigenen Vorteils willen alle diese gesetzlichen Regelungen den Abgeordneten, die wirklich nur das Beste wollten, unterschoben, statt den Gesetzgeber über die Fernwirkungen solcher Gesetzesbeschlüsse eindringlich aufzuklären? (Das sind populäre Thesen. Sie werden sogar von Abgeordneten vertreten, freilich nur unterschwellig, denn wer zieht sich schon gerne mit dem Geständnis aus der Affäre, er habe die Materie leider nicht durchschaut, über die er zu befinden hatte? Ist also die hohe Mini-sterialbürokratie eine Verschwörerbande, die z. B. die Konsequenzen, die eine Ausdehnung der Schutzfunktion von Personalvertretungsgesetzen auf Lebenszeitbeamte zwangsläufig hat, vor Abgeordneten sorgfältig zu verheimlichen versteht?

Parlamente wissen, was sie beschließen Hierzu hätte man sich von Lohmar als früherem Abgeordneten deutlichere Aussagen gewünscht. Denn bei diesen Akten handelt es sich immer um eingehend debattierte Grundsatzentscheidungen des Parlaments. Die Sachverhalte, um die es geht, sind deshalb den Abgeordneten klar. Sie mußten ihnen beim Recht des öffentlichen Dienstes auch deshalb besonders klar sein, weil sich unter den Abgeordneten — was Lohmar beklagt — mehr und mehr Beamte befinden. Welche Eigenheiten und Eigengesetzlichkeiten des Beamtentums hätte eine Ministerialbürokratie diesem Forum verheimlichen können? Also entfällt dieses Argument. Es bleibt die Frage, aus welchen Motiven das Parlament denn nun wirklich so entschieden hat. Ist unser Parlament — Lohmar deutet dies an — längst von Beamten unterwandert oder wird es von außen, von Verbänden (von welchen?) so massiv unter Druck gesetzt, daß niemand mehr aufzumucken wagt? Das wäre so fatal, daß es die öffentliche Meinung mobilisieren müßte — doch auch diese scheint das kaum zu registrieren.

Auch hier ist der Sachverhalt komplizierter, als Lohmar ihn darstellt. Wir können auf vielen Gebieten beobachten, daß einzelne Reformansätze und verwirklichte Teilstücke von Reformen letzten Endes nicht mehr zusammenpassen oder erhebliche Friktionen an anderen Stellen verursachen. Eine Analyse der wichtigsten Reformgesetzgebungen — hier läge ein sehr ergiebiges, noch kaum beackertes Feld moderner staatswissenschaftlicher Forschung — wird m. E. bestätigen, daß die meisten Elemente, die Reformansätze in ihr Gegenteil verkehrten oder die auf Grund ihrer Unvereinbarkeit mit anderen Strukturen später erhebliche Reibungsverluste verursachten, gegen den fachlichen Rat der zuständigen Ministerialbürokratie, mit Sicherheit nicht auf ihr Betreiben Gesetz geworden sind Ministerialbürokratie ist nun einmal so organisiert und darauf trainiert, systemerhaltend zu wirken; sie arbeitet behutsam entwickelnd, nicht umstürzlerisch. Die Geschäftsordnung der Ministerien fördert keine Initiativen, sie ist vielmehr ein verläßliches Instrument, um allzu schöpferische Neuerungen schnell wieder einzufangen Dieser Konservatismus ist häufig Objekt sarkastischer Bemerkungen.

Kompromisse über Prinzipien Das Verfahren der politischen Meinungsbildung im Parlament ist davon grundverschieden. Im Wege des parlamentarischen Kompromisses können sich Mehrheitsmeinungen bilden, auch, ohne daß die Wirkung der einzelnen Mehrheitsentscheidung auf das Ganze dabei im Auge behalten wird Eine Kon-trolle der Funktionsgerechtigkeit erzieltet Teilkompromisse im Hinblick auf das Gesamtsystem findet nicht statt.

So ist z. B. auch die von Lohmar im Ergebnis zu Recht beklagte Kumulierung bestimmter Vorteile im öffentlichen Dienst leicht erkennbar einer Zwangsvermählung konträrer Prinzipien entsprungen, wobei die Ministerialbürokratie weder Bräutigam noch Trauzeuge war — auch wenn sie es danach verständlicherweise nicht verschmähte, sich am Hochzeitsschmaus mit gütlich zu tun.

Um das zu verdeutlichen, müssen wir einen Blick auf die Nachkriegsgeschichte werfen. Die Besatzungsmächte begünstigten bekanntlich unmittelbar nach dem Kriege das Abgehen von den traditionellen Mustern des öffentlichen Dienstes. Dies entsprach — vor allem bei der amerikanischen Militärregierung — dem im eigenen Land gewohnten System und erschien auch im übrigen als geeignetes Mittel, Überbleibsel eines den Siegern verdächtigen Preußentums zu beseitigen. Auch auf deutscher Seite kam man — wenn auch aus anderen Motiven — zu ähnlichen Folgerungen. So heißt es z. B. in Art. 29 Abs. 1 der in einer Volksabstimmung angenommenen Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946: „Für alle Angestellten, Arbeiter und Beamten ist ein einheitliches Arbeitsrecht zu schaffen." In der Praxis wurde das Gesetz Nr. des Alliierten Kontrollrates (Betriebsrätegesetz) gleichermaßen auf Wirtschaft und öffentliche Verwaltung und hier auch für Beamte angewandt 22).

Um diesen Faden wieder aufzunehmen und die Vorstellung eines einheitlichen Dienst-rechts wenigstens schrittweise weiter zu verwirklichen, kündigte die 1969 ins Amt gekommene Regierung von SPD und FDP eine Reform an, die die Mitbestimmungsrechte in dem für die Wirtschaft geltenden Betriebsver-fassungsgesetz von 1952 und dem für den öffentlichen Dienst geltenden Personalvertretungsgesetz von 1955 erweitern und die beiden Gesetze möglichst weit einander annähern sollte.

Inzwischen hatte sich freilich eine Prämisse geändert. Der Weg zu einem einheitlichen Arbeitsrecht, wie ihn noch die hessische Verfassung einschlagen wollte, war nunmehr durch das 1949 in Kraft getretene Grundgesetz versperrt. Art. 33 Abs. 5 GG formuliert eine klare" Absage: „Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln."

Es ist kaum bestritten, daß unter Berufung auf Art. 33 Abs. 5 GG viele „Grundsätze" erst nachträglich erfunden oder durch sehr gezielte Rückblicke in das historische Beamtenwesen „hergebracht" wurden; durch Rückblicke also, die sich auf bestimmte Aspekte (= Beamtenrechte, d. h. Staatspflichten) konzentrierten und weniger Willkommenes (= Beamtenpflichten, d. h. Ansprüche des Dienstherren) unter treuherziger Berufung auf das Sozialstaatsprinzip und den allgemeinen Fortschritt beflissen übersahen. Gleichwohl ist nicht zu bezweifeln, daß das Berufsbeamtentum mit seinem Lebenszeitprinzip eine notwendige Entsprechung u. a. in der Gehorsamspflicht des Beamten und dem Dispositi-onsund Versetzungsrecht des Dienstherrn haben muß.

Deshalb hatte das Personalvertretungsgesetz von 1955 die Mitwirkungsrechte der Beamten wieder eingeschränkt. Das war keine böswillige Schlechterstellung, um den Beamten den Schutz der Personalräte bei Kündigungen und Entlassungen zu entziehen, sondern geschah aus der Erwägung, daß die auf Lebenszeit mit gesetzlichen Ansprüchen eingestellten Beamten dieses Schutzes kaum bedurften. Denn die Bundesverfassung, unser Grundgesetz, wollte ja gerade kein einheitliches Arbeitsrecht, sondern hatte den Beamten statt dessen die „hergebrachten Grundsätze" zugedacht und damit u. a. das Lebenszeitprinzip und die damals in der Nachkriegszeit sehr wichtige Anrechnung der Dienstzeiten und Fortzahlung der Pensionen.

Logisch — und m. E. politisch vernünftig — wäre es gewesen, bei dieser Konsequenz zu bleiben, jedenfalls solange sich die Randbedingungen nicht änderten. Wenn Beamtenverbände und Gewerkschaften stärkere Rechte der Personalvertretungen für Beamte gefordert hätten, hätte man zunächst darangehen müssen, die zu beachtenden hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) durch ein verfassungsänderndes Denn Gesetz zu reduzieren oder aufzuheben.

es bedurfte schon einiger Dialektik, um ausgebaute Mitbestimmungsrechte, aber auch sonstige Annehmlichkeiten wie Regelbeförderung, verkürzte Arbeitszeit usw. mit „hergebrachten Grundsätzen" des Berufsbeamtentums in Einklang zu bringen. Wer das eine wirklich wollte, konnte nicht gut zugleich das andere meinen. Aber vor diese Wahl wurden die Beamtenverbände ernstlich nie gestellt Und deshalb hat sich unter wohlklingenden Schlagworten („Teilhabe aller Staatsbürger am Fortschritt", „keine Diskriminierung" usw.) so manches Recht bei den Beamten zusätzlich eingefunden, ohne daß der Preis dafür — nämlich ein Abgehen von „hergebrachten Grundsätzen" dann auch in anderer Richtung — noch verlangt, ja auch nur er-wogen wird

Die Determinanten bleiben divergent Was Verbandspolitik im großen und laufende Geschäfte der Personalräte im öffentlichen Dienst von entsprechender Mitwirkung in der gewerblichen Wirtschaft grundlegend unterscheidet, ist das Risiko der langfristigen Existenzsicherung. In Wirtschaftsunternehmungen weiß jeder Betriebsrat — und erfährt es in der Rezession überdeutlich —, daß auch seine Politik mit auf die Existenz des Unternehmens durchschlägt; Personalentscheidun-gen — auch unterlassene, verzögerte und falsch getroffene! — werden als Kostenfaktoren sichtbar und wirksam. In der Tatsache, daß die langfristige Sicherung der Existenz des Betriebes für die Belegschaft von existentieller Bedeutung ist und von der Leistung aller Betriebsangehörigen abhängt, liegen wesentliche Argumente zur Rechtfertigung der Mitbestimmung durch die Betriebsangehörigen. Zugleich liegt darin ein natürliches Gegengewicht gegen Risiken, die in einer betrieblichen Mitbestimmung ebenfalls liegen.

Gerade das ist im öffentlichen Dienst anders, diese Wirkungszusammenhänge bestehen dort nicht. Die langfristige Existenz steht außer Zweifel — selbst Weltkriege, Inflation, Währungsreform und Staatsbankrott haben sie nicht nennenswert erschüttert. Eine Mitverantwortung für die Existenzsicherung entfällt gleichermaßen als Rechtfertigung wie als Aufgabe der Personalräte im öffentlichen Dienst. Auch die Kosten ihrer Entscheidungen sind für sie kein Kriterium. Nur so kann man es z. B. erklären, daß Versetzungen eines Beamten auf Lebenszeit von einer Behörde in eine andere Behörde am selben Ort oder sogar seine Umsetzung innerhalb derselben Dienststelle zum Gegenstand langwieriger Auseinandersetzungen werden. Ein anderes Beispiel: Die Übernahme aller Lehrer als Staatsbeamte hatte den Sinn, das Gefälle zwischen den besser bezahlten Schulstellen in manchen Städten und dem flachen Land abzubauen und eine gleichmäßige Unterrichtsversorgung zu gewährleisten. Was bleibt davon übrig, wenn die Bestrebungen der Schulverwaltung, Lehrer — selbstverständlich mit allen Rechten als Beamte auf Lebenszeit — zur Verbesserung der schulischen Situation wenigstens zeitweise in das Zonenrandgebiet zu versetzen, spätestens am kollegial stets gern gewährten Widerspruch des Personalrats scheitern?

Die scheinbare Gleichheit in der äußeren Gestaltung von Mitwirkungsrechten im Behördenbereich und in der Privatwirtschaft darf nicht darüber täuschen, daß die systemimmanenten Wirkungsbedingungen grundverschieden bleiben. Insbesondere werden die durch konkrete Personalmaßnahmen im öffentlichen Dienst verursachten Kosten nur in so allgemeiner Form sichtbar, daß sie gezielten öffentlichen Unmut und die Frage nach identifizierter Verantwortung kaum noch auslösen.

Auch hier kommt das fehlende Regulativ einer Kostenrechnung — bisher jedenfalls — den Steuerzahler teuer zu stehen. Denn wie wir sahen, mündet alles in denselben Ausweg: neue Personalstellen. Dieser Ausweg bietet sich an, um (eigene) Fehler der Behördenleitungen und Ressortspitzen in der Personalauswahl (die Einstellung oder Beförderung ungeeigneter Personen), Fehler in der Stellen-disposition (den Bedürfnissen zuwiderlaufende Sperren oder Streichungen von Stellen) und mangelnde Flexibilität in der Personalpolitik (Hindernisse bei Versetzungen und Um-setzungen) zu kompensieren und um außerdem jene Manövriermasse zu gewinnen, die eine personelle Mitbestimmung auf der Basis eines Lebenszeitbeamtentums zusätzlich erfordert.

Daß Personalräte andererseits auch personal-politische Torheiten der Behördenleitungen verhindern, und insbesondere gegen opportunistischen Tagesinteressen entspringende Personalentscheidungen (die ja Dauerwirkung haben!) opponieren, steht außer Zweifel, macht aber die grundsätzliche Anfälligkeit des Systems für Expansion nur noch deutlicher: In diesen Fällen pflegt sich nämlich dann die Behördenspitze erst recht nach neuen Stellen umzusehen, um den Widerstand leichter umgehen zu können. Eine Behörden-leitung wird also m. E. weit häufiger durch all diese in das System einprogrammierten Faktoren zur Anforderung neuer Stellen veranlaßt als aus dem subjektiven Machtstreben, das Lohmar in den Vordergrund stellt.

Wie ist es zum Einbau dieser Widersprüche gekommen? Für die politische Haltung aufschlußreich ist die Gesetzgebung zum Recht der Personalvertretungen, so daß ich auf andere Beispiele aus Raumgründen verzichte.

Liest man die Bundestagsprotokolle nach, gewinnt man den Eindruck, daß insbesondere die SPD hoffte, dem einheitlichen Arbeitsrecht allmählich doch näherzukommen, sich aber nicht stark genug fühlte, den Kernpunkt der „hergebrachten Grundsätze" offen anzugreifen. CDU und CSU hätten die „hergebrachten Grundsätze" im Zweifel verteidigt, waren aber froh, wenn sie dieses so deutlich nicht zu artikulieren brauchten, denn wer läßt sich schon gerne in den Geruch bringen, ein Feind des Fortschritts zu sein? Die FDP wollte es — wie alle anderen Parteien — mit den Beamten und ihren Verbänden auf keinen Fall verderben. Im Ergebnis redeten alle einem nicht näher zu definierenden dynamischen Pragmatismus das Wort Die praktischen Ergebnisse können wir tagtäglich bestaunen Ähnlich gestaltete Dächer ersetzen noch lange nicht das gemeinsame Fundament, angenäherte Mitbestimmungsrechte der Personalvertretungen heben die fundamentalen Unterschiede in den Grundpositionen nicht auf, sondern machen sie in dieser Kumulation erst wahrhaft zu Privilegien.

Solange es keine Kompensation zu Lasten des Prinzips der „hergebrachten Grundsätze“ gibt, wird auch künftig jede „Modernisierung", jeder „Fortschritt" zwangsläufig zur weiteren Akkumulierung von einseitigen Vorteilen führen. Daß ein solches System auf die Dauer untragbar ist, darin stimme ich Lohmar zu.

In manchen Debattierkreisen ist zu hören, die sicherste Methode, ein System zu revolutionieren, liege darin, es durch Übertreibung ad absurdum zu führen. Sollte dies mit der übertriebenen Kumulierung von Privilegien im öffentlichen Dienst insgeheim bezweckt sein, halte ich angesichts der unter Beweis gestellten Aufnahmefähigkeit des öffentlichen Dienstes für mehr und mehr Rechte nicht nur den . Erfolg'für zweifelhaft, sondern den Aufwand schlechthin für untragbar. Billiger und wirksamer wäre es in diesem Fall, andersherum zu verfahren, d. h. mit den „hergebrachten Grundsätzen" endlich Ernst zu machen

IV. Was Lohmar leistet

Ich halte Lohmars Buch zugleich für bedenklich und für verdienstvoll. Ich kritisiere es, weil an Gefühle appelliert wird, wo glasklare Aufklärung zu leisten wäre. Nur die exakte Analyse der bestimmenden Faktoren kann Ansatzpunkte zu wirksamem Handeln vermitteln. Sonst schlägt man sich mit Symptomen herum, ohne der Ursachen recht gewahr zu werden. Dann nützt es auch nicht viel, daß man diese oder jene richtige Empfehlung gibt

Das Verdienst von Lohmar sehe ich darin, daß er — ungewollt und deshalb ungeschminkt — ein aufschlußreiches Psychogramm des Bundestagsabgeordneten in seinem Verhältnis zur Ministerialbürokratie liefert Damit steckt er zugleich das Feld und die Thematik ab, die sowohl wissenschaftlich-analytisch als auch allgemein informierend, d. h. auf längere Sicht meinungsbildend bearbeitet werden muß, wenn eine Modernisierung des öffentlichen Dienstes vom richtigen Ende her und mit Aussicht auf Erfolg angepackt werden kann. Bei einer Staatsquote von 47 % werden die Betriebskosten des Systems zur Schicksalsfrage.