Auf der KSZE standen die Menschenrechte eher beiläufig zur Diskussion. Die westlichen und neutralen Staaten waren vor allem daran interessiert, in den Bereichen des Kontakts, der Freizügigkeit und des Informationsflusses über die Grenzen hinweg praktische Regelungen zu erzielen. In prinzipieller Hinsicht kam es ihnen vor allem darauf an, deutlich zu machen, daß der Entspannungsprozeß nicht allein die Regierungen und Staaten betreffe, sondern auch die einzelnen Menschen einbeziehe. Die Bürger sollten von den Teilnehmerstaaten als Partner bei dem Werk der Entspannung und als Teilhaber bei dem Genuß der Entspannungsvorteile ausdrücklich akzeptiert werden. Diese Auffassung mußte, wenn sie unzweideutige Geltung im Rahmen der KSZE-Schlußakte beanspruchen sollte, im Katalog der zehn Prinzipien über den wechselseitigen Umgang der Teilnehmerstaaten miteinander seinen Niederschlag finden.
Dementsprechend wurde als Prinzip VII die Respektierung der Menschenrechte und Grundfreiheiten festgelegt. Die Teilnehmerstaaten erkannten damit an, daß die Art nicht nur der Beziehungen von Regierung zu Regierung, sondern auch des Verhältnisses der Staatsgewalt zu den eigenen Bürgern vom Geist der Entspannung und von der Achtung der KSZE-Bestimmungen geprägt werden müsse. Der gute Wille der Teilnehmerstaaten für den die Schlußakte die einzelnen Kriterien formulierte, hatte sich künftig auch in der Beziehung Staatsgewalt—Staatsbürger zu beweisen. Praktisch bedeutete dies, daß die Festlegungen im Kapitel über die „Zusammenarbeit in humanitären und anderen Fragen“ („Korb III") künftig ebenso wie die übrigen Bestimmungen der Schlußakte als Maßstab für die Bereitschaft der Teilnehmerstaaten zu entspannungskonformem Verhalten zu gelten hatten und daß die Einhaltung der darin enthaltenen Abmachungen genau so wie die Erfüllung der sonstigen Verbindlichkeiten international diskutiert und angemahnt werden konnte. Das Prinzip VI (Nichteinmischung) wurde konsequenterweise so formuliert, daß es nur gewaltsame und nötigungsweise Einwirkungen eines Teilnehmer-staates auf einen anderen, nicht aber Einflußnahmen aufgrund gesellschaftlicher Kommunikationsprozesse und auch nicht zwischenstaatliche Erörterungen über die Verwirklichung der Schlußakte betraf.
Regierungen von Teilnehmerstaaten, die sich für die Einhaltung der KSZE-Schlußakte durch andere interessieren, können demnach nicht der unerlaubten Einmischung geziehen werden. Es hat eine Umkehrung der Beweislast stattgefunden: Ein Teilnehmerstaat, der unter Hinweis auf die einvernehmlich beschlossenen Absichtserklärungen einem anderen Fragen stellt, versetzt die andere Seite in die Rolle dessen, der sein Verhalten zu erläutern hat — nicht umgekehrt. Das gilt auch für den menschenrechtlichen Bereich. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, daß die beschworene Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten keine Anerkennung des westlichen Standpunkts vor den originären Rechts-und Freiheitsansprüchen des Individuums gegenüber der Staatsgewalt bedeutet: Das auf der KSZE erzielte Einvernehmen stellt lediglich eine Erklärung von Seiten der Staaten dar, daß sie — von sich aus kraft souverän bekundeten Willens — bestimmte Verhaltensweisen im Umgang mit ihren Bürgern einhalten wollen. Daher können sich die Teilnehmerstaaten auch nur untereinander darüber zur Rede stellen, inwieweit sie die in wechselseitiger politischer Bindung auf der KSZE geäußerten Absichten verwirklicht haben. Ein eigener Anspruch der Bürger gegenüber dem Staat erwächst aus der zwischenstaatlichen Absprache (wie sie die Schlußakte politisch darstellt) nicht. Wenn ein Teilnehmerstaat im Verhältnis zu den Bürgern nicht den Verhaltensnormen entspricht, zu denen er sich auf der KSZE bekannt hat, können ihn nur die anderen Teilnehmerstaaten deswegen befragen, denn sie sind diejenigen Partner, gegenüber denen er seine Absicht zur Be-folgung der betreffenden Verhaltensnormen erklärt hat
Der Anstoß zu einer Akzentuierung der Menschenrechte in westlichem Sinne kam erst nach Abschluß der KSZE aus den USA. In wichtigen Kreisen der amerikanischen Öffentlichkeit hatten die Konferenz und ihr Ergebnis die Sorge hervorgerufen, daß sich die Vereinigten Staaten in eine Komplicenschaft mit der Sowjetunion begeben hätten — zum Schaden ihrer Ideale von Freiheit und Recht. In anderen Teilen der Gesellschaft war durch das Ende des Vietnam-Krieges, der bis dahin stärksten Anreiz für sittliche Empörung geboten hatte, ein moralisches Vakuum entstanden. Liberale Gruppierungen meinten, daß, die USA auf der KSZE die Chance, aus der Entspannung Vorteil für die Sache der Menschenrechte und Grundfreiheiten zu ziehen, nicht wahrgenommen hätten. Gegenüber dem von Henry Kissinger bestimmten außenpolitischen Kurs erhob sich so zunehmend von den verschiedensten Seiten her der moralisch akzentuierte Vorwurf, es werde nackte Machtpolitik betrieben. Aus all diesen Tendenzen folgte ein zunehmendes Engagement der amerikanischen Öffentlichkeit für die Durchsetzung menschen-rechtlicher Vorstellungen in Osteuropa. Der Trend fand Mitte 1976 seinen sichtbaren Ausdruck in der Begründung der Commission on Security and Cooperation in Europa durch den amerikanischen Kongreß. Aufgabe des neuen Gremiums sollte es sein, im Blick auf die Menschenrechte in den kommunistisch regierten Staaten die Maßnahmen der KSZE-Teilnehmer-staaten zur Verwirklichung der Schlußakte zu registrieren und Verstöße gegen die Bestimmungen der Schlußakte bekanntzumachen. Zugleich wurde der Präsident der USA verpflichtet, der Kommission in halbjährigen Abständen Berichte darüber vorzulegen, welche Schritte die Teilnehmerstaaten zur Realisierung der gemeinsam bekundeten Absichten unternommen oder unterlassen hätten war vor der Wahl und vor dem Amtsantritt Präsident Carters eine Entwicklung eingeleitet, die auch sein Rivale Ford im Falle seines Erfolges hätte berücksichtigen müssen. Carter freilich, der seinen knappen Sieg nicht zuletzt auch der Zugkraft seiner Menschenrechtsparolen verdankte, tat noch mehr. Das Weiße Haus und das State Department setzten sich Anfang 1977 in öffentlichen Erklärungen direkt für osteuropäische Bürgerrechtler ein. Der Präsident empfing den aus der UdSSR ausgewiesenen Dissidenten Bukovskij und schrieb einen persönlichen Brief an den berühmten Moskauer Regimekritiker Sacha-rov.
Auch wenn sich die amerikanische Regierung in der Folgezeit weniger sichtbar exponierte, blieb dieses Verhalten nicht ohne nachhaltigen Eindruck auf die Weltöffentlichkeit. Präsident Carter machte im übrigen deutlich, daß er den amerikanischen Einfluß überall — also nicht nur gegenüber den kommunistisch regierten Staaten Osteuropas — zur Förderung der Menschenrechte einsetzen wollte. Die Politik der USA stieß bei den anderen westlichen Ländern zwar auf grundsätzliche Zustimmung, aber auch auf gewisse Zweifel hinsichtlich ihrer Praktikabilität. Der Einwand lautete, es sei fraglich, ob man durch eine Offensive gegen sowjetische politisch-ideologische Grundsatzpositionen dem angestrebten Ergebnis wirklich näher komme.
Nach Ansicht mancher Westeuropäer versprach es sehr viel mehr Erfolg, in einvernehmlicher, wenn auch nicht unkontroverser Zusammenarbeit mit der sowjetischen Führung »in humanitären und anderen Bereichen" verbesserte Regelungen im Interesse der Menschen von Ost und West anzustreben. Im Blick auf die Belgrader Folgekonferenz wurde die Frage des gemeinsamen Vorgehens unter den NATO-Staaten erörtert. Das Ergebnis der Konsultationen scheint gewesen zu sein, daß einerseits die amerikanische Führung ihr Menschenrechtspathos mäßigte und andererseits auch die Vertreter der skeptischen Auffassung auf westeuropäischer Seite den Menschenrechtsgedanken als Leitvorstellung akzeptierten. Auf der Belgrader Konferenz vertraten die westlichen und auch die neutralen Staaten die Ansicht, daß die KSZE-Schlußakte einen Anspruch der Bürger auf Freiheitsrechte gegenüber ihrem Staat festgestellt habe und daß daher das Verhalten der Behörden in den beteiligten Ländern unter anderem an diesem Kriterium zu messen sei. Zugleich jedoch wirkte die bei den Staaten der Europäischen Gemeinschaft vorherrschende pragmatische Tendenz dahin, daß im NATO-Rahmen der Nachdruck auf das Verlangen nach praktischen Regelungen des Kontakts, der Freizügigkeit und des Informationsflusses über die Grenzen hinweg gelegt wurde. Wegen des gleichzeitigen prinzipiellen Menschenrechtsanspruchs jedoch verbanden sich diese (nach östlicher Terminologie) „geschäftsmäßigen" Vorschläge auch dann, wenn dies nicht gewollt war, aus der Sicht der Sowjetunion und ihrer Verbündeten mit einer „ideologischen" Herausforderung. Daraus mußten neue Schwierigkeiten für die Entspannung entstehen, weil diese weithin auf der Geschäftsgrundlage des Modus vivendi, d. h.der Ausklammerung der trennenden Differenzen im Grundsätzlichen, beruhte.
Es war natürlich, daß der amerikanische Botschafter Goldberg in den Eröffnungssitzungen der KSZE-Folgekonferenz als Anwalt der Menschenrechte hervortrat. Seinen Ausführungen zufolge hatte die KSZE-Schlußakte der engen Verbindung zwischen der Freiheit und Wohlfahrt der Staaten einerseits und der Freiheit und Wohlfahrt der Bürger andererseits Ausdruck verliehen. Die „Vertiefung der Entspannung" und die „Heilung der Spaltungen in Europa“, so fügte er hinzu, könnten nicht „vom Portschritt in den humanitären Angelegenheiten und den Menschenrechten getrennt werden”. Nur wenn „eine festere Grundlage sowohl für die Sicherheit als auch für die Zusammenarbeit" geschaffen werde, lasse sich die Entspannung festigen. Er nahm auf die Frage Präsident Kennedys Bezug, ob denn nicht der Friede letztlich eine „Angelegenheit der Menschenrechte" sei, und stellte sich auf den Standpunkt, daß „ein freierer Fluß von Informationen und Menschen von Ost nach West und von West nach Ost“ den Frieden fördern würde. Das Ziel der Konferenz, so lautete das Fazit, müsse sein, „dem Entspannungsprozeß ein menschliches Maß und ein humanitäres Gesicht zu geben". Auf dieser Basis forderte der amerikanische Botschafter eine Prüfung, wieweit die KSZE-Be-stimmungen in den einzelnen Ländern verwirklicht worden seien. Er sprach sich für „eine sorgfältige, nicht-polemische, offene und ins einzelne gehende Überprüfung der Verwirklichung" aus. Dem sollte ein Gedankenaustausch darüber folgen, „wie sich die Schlußakte besser verwirklichen läßt". Noch bestehenden Mängeln bei der Ausführung der gemeinsam bekundeten Absichten sollten die Konferenzteilnehmer durch neue Maßregeln abhelfen.
Mängel gab es, wie Goldberg deutlich machte, in großer Anzahl. Er räumte zwar ein, daß einzelne Fortschritte gemacht worden seien, erklärte sich aber, aufs Ganze gesehen, mit dem erreichten Stand sehr unzufrieden. Noch immer bestünden „substantielle Hindernisse" für Reisen und für den Informationsfluß zwischen beiden Teilen Europas. Viele getrennte Familien seien nach wie vor nicht zusammengeführt worden. Die menschlichen Kontakte zwischen Ost und West würden restriktiven und willkürlichen Maßregeln der Bürokratie unterworfen. Die Möglichkeiten des Reisens und der Emigration nach Westen hätten sich in Osteuropa verschlechtert. Mit der vorgesehenen Förderung der grenzüberschreitenden Informationsverbreitung lasse sich das Stören von Rundfunksendungen nicht vereinbaren. Der amerikanische Chefdelegierte forderte, das Bekenntnis zu einem Glauben dürfe nicht durch den Verlust oder die Minderung von Bildungs-oder Berufschancen bestraft werden. Es gelte, die Gedanken-und Gewissensfreiheit tatsächlich zu respektieren. Die legitimen Interessen der nationalen Minderheiten verdienten die ihnen in der KSZE-Schlußakte zugesicherte Achtung. Besonderen Wert legte Gold-berg darauf, daß das Individuum tatsächlich das versprochene Recht erhalten müsse, Kenntnis von seinen Rechten und Pflichten zu bekommen und sich gemäß diesen Rechten und Pflichten zu verhalten. In diesem Zusammenhang wandte er sich mit „scharfer Mißbilligung“ gegen die Unterdrückungsmaßnah-men, die in einigen Ländern „gegen Individuen und Privatgruppen getroffen werden, deren Aktivitäten sich nur auf die Förderung der Ziele und Zusagen der Schlußakte beziehen“
Auch die Vertreter Großbritanniens, der Niederlande, Schwedens und der Schweiz legten in ihren Eröffnungserklärungen besonderes Gewicht auf kritische Aussagen zur Menschenrechtsproblematik Als Vertreter der Bundesrepublik Deutschland drückte sich Staatssekretär van Well zurückhaltender aus, ohne es an Klarheit in der Sache fehlen zu lassen. „Die Verwirklichung aller Bestimmungen der Schlußakte“, so erklärte er, „sollte das gemeinsame Ziel der Teilnehmerstaaten sein, selbst ? wenn ihre Auffassungen von den Grundwerten des Staates, vom Verhältnis zwischen Individuum und Gesellschaft nicht übereinstimmen'. Wie er hinzufügte, sollte dabei „der Auseinandersetzung der politischen Ideen, dem friedlichen Wettbewerb der Systeme“ nicht ausgewichen werden. Diese Auseinandersetzung sollte freilich „offen und freimütig, nicht destruktiv oder subversiv“ geführt werden. Die KSZE-Schlußakte weise den Weg, wie sich die Teilnehmerstaaten „gegenseitig darstellen, vergleichen, kritisieren“ könnten, „ohne daß dadurch Entspannung und Kooperation gefährdet werden“.
Nachdrücklich machte der Staatssekretär geltend, „daß die Verwirklichung der Schlußdokumente von Helsinki nicht eine Angelegenheit der einzelnen Teilnehmerstaaten ist, sondern Gegenstand gemeinsamen Interesses". Von dieser Grundlage aus kam er in einem späteren Abschnitt seiner Rede auf „die universelle Bedeutung der Menschenrechte und Grundfreiheiten" zu sprechen, „deren Achtung ein wesentlicher Faktor für den Frieden" sei. Es sei „eines der positivsten Ergebnisse der KSZE“, daß der Gedanke der „Freiheit für den Einzelnen" und der „Mitwirkung der Bürger am Gemeinschaftsleben und am Staat" in der Schlußakte seinen Niederschlag gefunden habe. Dementsprechend müsse auf dem Belgrader Treffen auch über die Verwirklichung der Menschenrechte gesprochen werden. Staatssekretär van Well hob hervor, daß es im Sinne der Schlußakte sei, „wenn die Menschen an der Verwirklichung ihrer Bestim-mungen Anteil nehmen und sich dafür einsetzen". Kritisch fügte er hinzu: „Es ist nicht im Sinne der Schlußakte, wenn sie dafür Nachteile und Verfolgungen auf sich nehmen müssen."
Der Standpunkt, der in der deutschen Eröffnungserklärung skizziert worden war, wurde von den Delegationen der westlichen und neutralen Staaten während der folgenden Erörterungen näher präzisiert Die Kernthese lautete, daß die zwischenstaatlichen Beziehungen nicht nur das Verhältnis von Regierung zu Regierung umfassen, sondern ebenso die Berücksichtigung der Menschenrechte einschließen. Dabei ließ sich darauf verweisen, daß die Charta der Vereinten Nationen das Menschenrechtsprinzip enthält und daß die meisten Länder, darunter auch die kommunistisch regierten Staaten Osteuropas, den beiden UNO-Konventionen über Menschenrechte beigetreten sind.
Nach westlicher Auffassung leitet sich aus diesen internationalen Dokumenten ebenso wie aus der KSZE-Schlußakte eine selbstgewählte, aber darum nicht weniger verpflichtende Bindung für die beteiligten Staaten her, die Menschenrechte zu achten und zu fördern. Jeder Teilnehmerstaat hat demzufolge das Recht, die gemeinsam angenommenen Menschenrechtsgrundsätze als Maßstab an das Verhalten anderer Teilnehmerstaaten anzulegen und darüber in sachdienliche Erörterungen mit diesen einzutreten. Dagegen lasse sich nicht das Prinzip der Nichteinmischung geltend machen: Was als Maßstab des staatlichen Verhaltens frei und einvernehmlich beschlossen worden sei, müsse als gemeinschaftlich übernommene Verpflichtung auch ausgeführt werden.
Das gelte auch für das Verhältnis des Staates zu seinen eigenen Bürgern. Daraus folgt, daß die Bürger aus den Menschenrechtsvereinbarungen, die ihre Staaten untereinander abgeschlossen haben, für sich Rechte gegenüber diesen Staaten herleiten können. Nach westlicher Ansicht entsteht also durch internationale Übereinkunft über Menschenrechte eine doppelte Bindung für die daran beteiligten Staaten: gegenüber den auswärtigen Vertragspartnern und gegenüber den eigenen Bürgern. Im Blick auf die Folgekonferenz war die Feststellung wichtig, daß jeder Teilnehmerstaat der KSZE von den anderen Teilnehmerstaaten die Verwirklichung der Schlußakte anzumahnen berechtigt sei. Wenn sich ein Staat, so war die Überlegung, aus freien Stücken gegenüber anderen Staaten zu bestimmten gemeinsamen Absichten bekannt habe, dann könne die Nachfrage nicht als unzulässige Einmischung gelten. Auch sonst ist es ja im Leben Brauch, daß eine Zusage, die einer dem anderen gegeben hat, im Falle ihrer Nichterfüllung selbstverständlich zur Sprache gebracht wird. Der restriktiven östlichen These, daß Menschenrechtsverletzungen im allgemeinen den Frieden und die Sicherheit der Staaten nicht bedrohen und dann auch keiner zwischenstaatlichen Erörterung und Regelung bedürfen, steht die westliche Auffassung von einem Frieden gegenüber, der ohne Wahrung der Menschenrechte nicht umfassend und stabil sein kann.
Von dieser Position aus traten die Delegierten der westlichen und neutralen Staaten in die Auseinandersetzung ein. Die Sorge galt weniger theoretischen Darlegungen als praktischen Abklärungen. Die deutsche Delegation fragte beispielsweise, wie es um die Menschenrechte bestellt sei, wenn es bei der Familienzusammenführung, soweit bekannt geworden sei, über 40 000 ungeregelte Härtefälle gebe Sie meinte auch, offensichtlich sei für Tausende von Deutschstämmigen in der Sowjetunion das Minderheitenproblem nicht gelöst, da diese trotz aller Hindernisse und Schwierigkeiten das Land zu verlassen suchten Diese kritische Einschätzung der Lage wurde gestützt durch den Bericht einer UNO-Kommission, demzufolge sich nach der KSZE der Schutz der nationalen Minoritäten in den Warschauer-Pakt-Staaten verschlechtert hatte
Die Vertreter Belgiens und der Niederlande kamen auf die Unterdrückung der tschechoslowakischen Bürgerrechtsbewegung zu sprechen. Sie wandten sich insbesondere dagegen, daß in der SSR Zehntausende von Berufsverboten praktiziert würden und Gewaltgebrauch gegenüber Andersdenkenden alltäglich geworden sei. Der letztere Vorwurf ging auch an die sowjetische Adresse Die Verurteilung der tschechoslowakischen Bürgerrechtler Or-nest, Pavlicek, Lederer und Havel wurde als Verstoß gegen die Menschenrechte bezeichnet Ein niederländischer Delegierter wandte sich gegen die Erniedrigung des Menschen durch den Mißbrauch der Medizin zu Folterungszwecken in der Sowjetunion Als Repräsentant des Vatikans wies Monsignore Silvestrini darauf hin, daß die in der KSZE-Schlußakte zugesicherten Rechte auf Reli-gions-und Glaubensfreiheit in Osteuropa weiterhin verletzt würden
Als besonders gravierender Verstoß gegen die KSZE-Schlußakte werteten es die westlichen und neutralen Delegationen, daß einige östliche Staaten das Eintreten von Personen und Gruppen für die Verwirklichung dieser Schlußakte als Verbrechen behandelten und Fragen ihrer Bürger nach der Einlösung dort gegebener Rechtszusicherungen mit Repressalien beantworteten Unter diesem Gesichtspunkt verurteilten sie die Verfolgungsmaßnahmen, welche die sowjetischen Behörden gegen Mitglieder der KSZE-Komitees von Moskau und Kiew ergriffen hatten
Die Reaktion der UdSSR und ihrer Verbündeten
Die sowjetische Führung war auf den Menschenrechtstrend im Westen wenig vorbereitet. Vieles deutet darauf hin, daß sie nicht vor dem Frühjahr 1977 mit einem großen Stellenwert der Menschenrechtsthematik auf der KSZE-Folgekonferenz gerechnet hat. Bis dahin hatten sich die Warschauer-Pakt-Staaten nach Ausweis ihrer publizistischen Stellungnahmen ausschließlich auf eine Kontroverse über den »Korb III“ — also über die Fragen des Kontakts, der Freizügigkeit und des Informationsflusses über die Grenzen hinweg in einem rein pragmatischen Kontext — eingestellt. Für eine prinzipielle Diskussion unter dem Gesichtspunkt der Menschenrechte waren sie nicht gerüstet. Das Versäumnis ließ sich in den ver-bleibenden Monaten nicht mehr aufholen. Das galt um so mehr, als es in der UdSSR erst sehr spät — und auch dann nur in Teilbereichen — zur Ausbildung einer Menschenrechtsdoktrin gekommen war Die eilige Vorlage des Entwurfs für eine neue sowjetische Verfassung (der den Prinzipienkatalog der KSZE gemäß sowjetkommunistischem Verständnis reflektierte und insbesondere eine gegenüber der Stalin-Konstitution von 1936 zwar erweiterte, aber zugleich vorbehaltlich eingeschränkte Grundrechtsdeklaration enthielt) diente augenscheinlich dem Zweck, die aufgetretene Blöße zu verdecken.
Vielfach ohne vorausgegangene rechtstheoretische Grundlegung formulierten Propaganda und Agitation der UdSSR den offiziellen Standpunkt in der Menschenrechtsfrage. Die Argumentation geht von der Vorstellung aus, der Mensch sei ein kollektives Wesen und daher nur als Teil der Gesamtgesellschaft anzusehen. Der Mensch könne sich nur durch die Gemeinschaft und in dieser Gemeinschaft entfalten. Sobald er sich von ihr loslöse, verrate er sein eigentliches Wesen. Als praktische Konsequenz ergebe sich aus diesem Ansatz, daß die individuellen Rechte nur im Rahmen und nach Maßgabe des Kollektivs bestehen dürften. Wer gegen die Gesellschaft Rechte geltend mache, verletze nicht nur die Rechte der anderen, sondern befinde sich auch bei der Entfaltung seiner eigenen Person auf dem falschen Weg. Daher sei die Gemeinschaft, die sich im Staat institutionalisiert habe, stets im Recht gegenüber dem einzelnen.
Da fraglos davon ausgegangen wird, daß die Staats-und Parteiführung die Interessen der Gemeinschaft wahrnimmt, kann es keine die Macht der Herrschaftsträger einschränkenden individuellen Rechtsansprüche geben: Was die Behörden namens des Gesamtinteresses anordnen, entspricht grundsätzlich in bestmöglicher Weise dem Wohl der einzelnen Staatsbürger. Ein Zweifel daran ist nicht zulässig. Es entspricht dieser Auffassung, wenn'es in den sowjetkommunistisch regierten Staaten keine gerichtlichen oder sonstigen Institutionen gibt, bei denen private Personen oder Gruppen Recht gegenüber der staatlichen Gewalt suchen könnten.
Im Blick auf die „kapitalistischen“ Staaten heißt es dagegen, daß sie nur „formale" Menschenrechte kennen würden. Teilweise wird dies damit begründet, daß die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rechte des Menschen bei ihnen nicht oder nur unzureichend berücksichtigt seien. Zugleich heißt es, nur die Besitzenden und Einflußreichen hätten in den westlichen Gesellschaften auch tatsächlich die Möglichkeit, die ihnen theoretisch zugesicherten Rechte durchzusetzen.
Der Angelpunkt der Beweisführung ist die These, daß sich der „kapitalistische" Staat auf jeden Fall notwendigerweise in einem Gegensatz zu den Interessen der Bevölkerungsmehrheit befinde und daß daher auch das in ihm geltende Recht nur den „Ausbeutern und Unterdrückern" dienen könne. Aus der ideologischen Prämisse, daß zwar der „sozialistische", nicht aber der „kapitalistische“ Staat den Interessen seiner werktätigen Bürger entspreche, leitet sich eine entscheidende praktische Konsequenz ab. Im Westen, so heißt es, sei die Nutzung aller Rechte des einzelnen gegenüber dem Staat notwendig, weil sich die Menschen dieses Staates als ihres Feindes erwehren müßten. Im sowjetischen Machtbereich dagegen ist ein gleichartiges Geltendmachen individueller Rechte gegenüber dem Staat als Ausdruck einer gemeinschaftsfeindlichen Gesinnung anzusehen, weil sich hier der Anspruch gegen den Sachwalter der Volksinteressen richten würde. Damit ist ein Doppel-standard festgelegt: Von Menschenrechten (im Sinne von Ansprüchen, die gegenüber den Herrschaftsträgern angemeldet und durchgesetzt werden sollen) soll nur außerhalb des Sowjetlagers, keinesfalls aber innerhalb seiner Grenzen die Rede sein
Diese auf ideologischen Prämissen beruhenden Argumentationen waren weithin ungeeignet, die sowjetische Menschenrechtsauffassung auf einer internationalen Konferenz zu erläutern, deren Teilnehmerstaaten in ihrer übergroßen Mehrzahl den Vorstellungen des Marxismus-Leninismus nicht folgen. Die sowjetische Führung stand daher vor der Frage, wie sie die Lebenswirklichkeit in ihrem Herrschaftsbereich, wie sie sich für den oppositionell gesinnten Bürger darstellt, mit anderen als ideologischen Mitteln am besten rechtfertigen konnte. Zunächst freilich machten die Leiter der sowjetischen Außenpolitik den Versuch, einer Erörterung der Menschenrechte aus dem Weg zu gehen. Sie gaben die Parole aus, auf der Belgrader Folgekonferenz dürfe nicht das Trennende im Vordergrund stehen. Es komme darauf an, die Gemeinsamkeiten weiter zu entwickeln und eine entspannungsgefährdende Konfrontation zu vermeiden. Im Geiste der Zusammenarbeit und mit dem Blick auf die Zukunft (statt auf die Vergangenheit) solle ein „konstruktiver", „auf das Positive gerichteter" Dialog stattfinden, bei dem jeder Teilnehmerstaat über seine „Erfolge" bei der Verwirklichung der KSZE-Schlußakte berichte und anschließend Vorschläge für weitere Verbesserungen des begonnenen Werkes einbringe. Während des Vorbereitungstreffens vom 15. Juni bis 5. August 1977 zeigte sich klar, daß diese Linie sich nicht durchsetzen ließ. Die Sowjetunion und ihre Verbündeten suchten jedoch sowohl während des Vorbereitungstreffens als auch im Laufe der Hauptkonferenz immer wieder, die Diskussion über die bisherige Verwirklichung der KSZE-Bestim-mungen so eng wie möglich zu begrenzen. Die sowjetische Führung operierte aus der Defensive heraus: In erster Linie sollte nicht etwas erreicht, sondern etwas vermieden werden.
Auf der Belgrader Folgekonferenz zur KSZE suchten die UdSSR und ihre Verbündeten glaubhaft zu machen, daß sie die aus der Schlußakte sich ergebenden Verpflichtungen auch im Bereich der Menschenrechte voll erfüllt hätten. So erklärte der tschechoslowakische Vertreter, daß in seinem Land die Menschenrechte uneingeschränkt verwirklicht seien Der Leiter der sowjetischen Delegation versicherte zu Beginn der Konferenz dasselbe.
In den folgenden Diskussionen legten die sowjetischen Repräsentanten unter anderem besonderen Wert auf die These, daß es bei ihr zu Hause keinerlei Minderheitenprobleme gebe
Als Beweis für derartige Behauptungen wurden Rechtsakte deklaratorischen Charakters angeführt. In dem Entwurf für die neue sowjetische Verfassung, so argumentierte Botschafter Voroncov, fänden alle zehn Prinzipien der zwischenstaatlichen Beziehungen, die auf der KSZE verkündet worden seien, uneinge18) schränkt Ausdruck Die CSSR nahm für sich in Anspruch, daß sie, indem sie die Menschenrechtskonventionen der UNO in Kraft gesetzt habe, keinerlei Anlaß mehr zu Zweifeln an ihrem Engagement für die Sache der Menschenrechte biete Wie kämen, so hieß es auf sowjetischer Seite, denn die USA dazu, sich als Verfechter der Menschenrechte aufzuspielen, wo sie doch — anders als die sozialistischen Staaten — den entsprechenden UNO-Konventionen nicht beigetreten seien Zugleich bemühten sich die Warschauer-Pakt-Staaten, die mit der KSZE-Schlußakte übernommenen Verpflichtungen in ihrem Sinne umzuinterpretieren. Danach hatten die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Menschenrechte als wesentlich zu gelten; diese Menschenrechte seien — anders als im Westen — in den „sozialistischen“ Staaten automatisch gewährleistet Das lief auf die rein ideologisch begründete Behauptung hinaus, daß die Staaten des sowjetischen Lagers dem Rest der Welt in der Verwirklichung der Menschenrechte überlegen seien.
Die Delegation der DDR argumentierte von dieser Prämisse aus weiter, die Menschenrechtspraxis nicht der Warschauer-Pakt-Staaten, sondern westlich orientierter Länder wie Chile, Rhodesien oder Süd-Korea, die von einigen Teilnehmerstaaten unterstützt würden, müßten zur internationalen Diskussion gestellt werden. Die These lautete, nicht die den kommunistischen Regierungen unterstellten Rechtsverletzungen, wohl aber die Übel von Kolonialismus, Rassismus, Faschismus und Apartheid stellten Gefahren für die internationale Sicherheit dar. Demnach durften und mußten Verstöße gegen die Menschenrechte, die sich außerhalb der „sozialistischen" Staatenwelt ereigneten, als friedensbedrohend einer internationalen Kritik ausgesetzt werden.
Eine gleiche Logik sollte jedoch im Blick auf die Praxis innerhalb des sowjetischen Hegemonialbereichs nicht gelten
Der Schutz des Friedens, so erklärte die östliche Seite weiter, sei das A und O jedes Kampfes für die Verwirklichung der Menschenrechte. Um das Fundamentalste aller Menschenrechte, das Recht auf Leben, zu wahren, müsse man sich gegen jede Politik des Wettrüstens und gegen alle Versuche zur gewaltsamen Lösung internationaler Probleme wenden. Diese Argumentation sollte die westliche Bündnis-und Verteidigungspolitik als menschenrechtswidrig hinstellen
Die Konferenzstrategie der UdSSR und ihrer Verbündeten lief jedoch schwerpunktmäßig nicht darauf hinaus, der westlich-demokratischen Vorstellung von den Menschenrechten als Freiheitsund Rechtsansprüchen der Bürger gegenüber der Staatsgewalt eine andersartige Auffassung gegenüberzustellen oder auch den anderen Teilnehmerstaaten im Gegenzug Unterlassungen und Verstöße gegen Menschenrechte vorzuhalten. Ein derartiges Vorgehen hätte zwar die Konferenzpolemik keineswegs verringert, aber doch wenigstens den gemeinsamen Nenner eines unbestrittenen prinzipiellen Bekenntnisses zur Achtung vor den Menschenrechten geschaffen. Die Delegierten vieler westlicher und neutraler Staaten brachten ihre Bereitschaft zum Ausdruck, östliche Anmahnungen etwaiger Verfehlungen auf ihrer Seite ernstlich erörtern zu wollen und als Beiträge bei einem gemeinsamen Bemühen um eine möglichst vollständige Verwirklichung der Menschenrechte in allen Teilnehmerstaaten zu akzeptieren. Man solle, So hieß es, sich durch Kritik wechselseitig helfen, die in dieser Hinsicht noch bestehenden Mängel abzustellen. Die sowjetischen Vertreter aber wollten es auf eine intensive Beratung dieser Art nicht ankommen lassen. Ihre Ausfälle gegen die Menschenrechtspraxis anderer Länder waren darauf ausgerichtet, den Verhandlungspartnern das moralische und politische Recht abzusprechen, Fragen und Aussagen zu einschlägigen Vorgängen innerhalb des sowjetischen Hegemonialbereichs zu äußern. Das seien innere Angelegenheiten, die niemanden im Ausland etwas angingen. Die Menschenrechte sollten kein Thema sein, auf das sich die Teilnehmerstaaten gegenseitig ansprechen könnten. Der polemische Ton, den einige Delegationen ihren Ausführungen über die Menschenrechtsfrage gaben, mag der UdSSR dieses Verhalten erleichtert haben.
Das Hauptziel des östlichen Argumentierens war, die Zuständigkeit der 35-Mächte-Konferenz für die Menschenrechtsproblematik in Zweifel zu ziehen. Wie es hieß, bedeutete jede internationale Diskussion über den Stand der Menschenrechtsverwirklichung in den Warschauer-Pakt-Staaten eine unzulässige Einmischung in die Angelegenheiten anderer Länder Die Art, wie die Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger geregelt würden, unterliege ausschließlich der eigenen und ungebundenen Entscheidung jedes Teilnehmerstaates. Was unter den Menschenrechten und Grundfreiheiten, die in der KSZE-Schlußakte erwähnt würden, konkret zu verstehen sei, ergebe sich allein aus der verfassungsmäßigen und gesetzlichen Ordnung des jeweiligen Staates. „Jeder Bürger ist auch nach der Schlußakte verpflichtet, sich im Rahmen der Rechtsordnung des Staates zu bewegen, dessen Angehöriger er ist." Demnach bestimmten die kommunistischen Regierungen in alleiniger Kompetenz, welchen realen Inhalt die von ihnen zu respektierenden Menschenrechte und Grundfreiheiten hatten.
Eine andere Argumentation ging dahin, die nach dem Völkerrecht mögliche Einschränkung, daß die Menschenrechte eine Grenze an Sicherheitserfordernissen des Staates fänden, extensiv im Sinne eines Generalvorbehalts zu verwenden Alle diese Darlegungen waren darauf abgestellt, die in der KSZE-Schlußakte genannten Menschenrechte und Grundfreiheiten jedes konkreten Inhalts zu berauben, da-, mit dieser Inhalt dann von den sowjetkommunistischen Staats-und Parteiführungen nach eigenem Gutdünken bestimmt werden konnte. „Niemand" dürfe „versuchen, aufgrund der einen oder anderen politischen Erwägung anderen Völkern vorzuschreiben, wie sie ihre inneren Angelegenheiten ordnen." Eine internationale Zusammenarbeit auf humanitärem Gebiet und in anderen Bereichen sei nur möglich, wenn alle Teilnehmerstaaten streng dem Souveränitätsgrundsatz folgten und dementsprechend das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten und die jeweiligen ausländischen Gesetze und Verwaltungsbestimmungen respektierten. In diesem Sinne forderte die östliche Seite ein Herangehen an die Konferenz im Geiste des gegenseitigen Verständnisses und wies von Anfang an darauf hin, daß der Erfolg der Beratungen wesentlich davon abhängig wäre
Weitere östliche Argumentationen zielten darauf ab, einen Gegensatz zwischen den Menschenrechtsforderungen der westlichen und neutralen Staaten einerseits und den objektiven Entspannungserfordernissen andererseits herzustellen. Die UdSSR und ihre Verbündeten versuchten, jedem Ansprechen der Menschenrechtsproblematik den Stempel des „Antisowjetismus" zu verpassen Die Aufgabe der Folgekonferenz sei, eine Verbesserung der Beziehungen zwischen den beteiligten Staaten herbeizuführen Dieses Anliegen werde gefährdet, wenn man mit dem Menschenrechts-! thema eine Konfrontation provoziere Folglich könne es den Initiatoren einer derartigen Diskussion nur darum gehen, die Entspannung zu torpedieren Der sowjetische Chefdelegierte drohte mehrfach einen Abbruch der Folgekonferenz an, wenn die westlichen und neutralen Staaten keine Ruhe gäben Die östlichen Staaten machten außerdem die Erfüllung der auf der KSZE übernommenen Verpflichtungen davon abhängig, ob es hinreichende Entspannungsfortschritte in ihrem Sinne gebe
Auseinandersetzungen auf der KSZE-Folgekonferenz über Vorschläge zur Menschenrechtsproblematik
Das Bemühen der UdSSR und ihrer Verbündeten, einer Erörterung der Menschenrechtsproblematik auszuweichen, blieben ohne Erfolg. Die westlichen und neutralen Teilnehmerstaaten drangen darauf, daß an diesem Punkt für die Zukunft Festlegungen getroffen wurden. Die Mängel, die während der Jahre 1975 bis 1977 bei der Verwirklichung der KSZE-Schlußakte aufgetreten waren, sollten hinfort durch geeignete Regelungen ausgeschlossen werden. Die EG-Staaten sahen es zusammen mit den neutralen Teilnehmerländern als die wichtigste Aufgabe der Folgekonferenz an, daß auf diese Weise aus bisherigen negativen Erfahrungen positive Schlußfolgerungen gezogen wurden.
Dementsprechend zielten ihre Vorschläge darauf ab, fühlbar gewordene Lücken in den Bestimmungen der Schlußakte durch konkret weiterführende Regelungen zu schließen.
Anfang Dezember 1977 brachten die USA, zugleich im Namen der anderen NATO-Staaten und Irlands, formell den Vorschlag ein, daß auf das KSZE-Prinzip der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten Bezug genommen werden solle. Die Teilnehmerstaaten sollten sich ausdrücklich dazu verpflichten, den Bestimmungen dieses Prinzips Eingang in ihre nationale Gesetzgebung zu verschaffen und auch durch zwei-und mehrseitige Abkommen untereinander für eine Verwirklichung dieser Bestimmungen sorgen. Außerdem sollten die Teilnehmerstaaten ihrer Bereitschaft Ausdruck verleihen, die ihnen aus der Unterzeichnung der Menschenrechtskonventionen der UNO erwachsenden Verpflichtungen zu erfüllen
Ein anderer Vorschlag, den die neun EG-Staaten sowie die USA und vier weitere NATO-Mitglieder einbrachten, betont die positive Rolle, die — neben den Regierungen — die privaten Gruppen und Personen bei dem Bemühen um die Verwirklichung der Bestim-mungen der KSZE-Schlußakte spielten. Ihnen sollte daher ausdrücklich das Recht zugebilligt werden, den Regierungen zur Seite zu stehen und sie notfalls auf Unterlassungen aufmerksam zu machen Der Vatikan drang auf die Zusicherung, daß Inhalt, Auslegung und Anwendung der Gesetze und Vorschriften über das religiöse Leben in den Teilnehmer-staaten gemäß den Bestimmungen der KSZE-Schlußakte gestaltet werden. Das sollte nicht nur für die Zusammenkünfte, sondern auch für die Informationsverbreitung der religiösen Gemeinschaften gelten
Verschiedene westliche Vorschläge zielten darauf ab, bei der Pflege menschlicher Kontakte zwischen Ost und West aufgetretene Schwierigkeiten zu beseitigen. Westliche Staatsbürger, die ihre Verwandten in Osteuropa besuchten, sollten künftig weniger hohe Geldbeträge umtauschen müssen und von dem Zwang zur Buchung von Hotels befreit sein Die Gebühren, die östliche Staatsbürger für eine Reise oder die Emigration in den Westen zu zahlen hatten, sollten die Höhe eines durchschnittlichen Wochenlohns nicht mehr überschreiten dürfen Wenn sie einen Antrag auf Ausreise zum Zwecke des Verwandtenbesuchs im Westen, der Familienzusammenführung oder der Eheschließung mit einem westlichen Staatsangehörigen stellten, sollten ihnen die Behörden jede erforderliche Information und Erleichterung gewähren und die Entscheidung nicht länger als drei Monate, in dringenden Fällen sogar nicht länger als eine Woche, hinausziehen
Die in der KSZE-Schlußakte vorgesehene wohlwollende Prüfung derartiger Anträge sollte so gehandhabt werden, daß nur ausnahmsweise eine Ablehnung erfolge und daß auch in diesem Falle einer Erneuerung des Gesuchs keine Hindernisse in den Weg gelegt würden Nach westlichen Vorstellungen sollten die Teilnehmerstaaten der KSZE auch erklären, daß sie keinen ihrer Bürger von der Kontaktaufnahme mit ausländischen Vertretungen oder Institutionen in ihrem Land abhalten würden. Aus der Aufnahme eines sol-chen Kontakts werde niemandem ein Nachteil erwachsen Wer einen Antrag auf Familienzusammenführung stelle, solle sicher sein können, daß er weder seinen Beruf, noch seine Wohnung noch das Anrecht auf soziale Leistungen verliere Mit dem Vorschlag, die (nur in den Warschauer-Pakt-Staaten notwendigen) Ausreisevisa abzuschaffen und die (im Westen längst üblichen) Dauerpässe überall einzuführen, suchten die westeuropäischen Staaten die Reisen aus persönlichen, beruflichen und touristischen Gründen zu erleichtern
Ausgeprägt war auch das westliche Interesse daran, Fortschritte für den Informationsfluß über die Grenzen hinweg zu erzielen. Daher sollte in das Abschlußdokument der Konfe-’ renz ein Satz aufgenommen werden, in dem sich die Teilnehmerstaaten zur Befriedigung der in ihren Gesellschaften entstehenden Nachfrage nach auswärtigen Zeitungen und Zeitschriften verpflichteten und dafür insbesondere die Möglichkeit von Abonnements vorsahen Journalisten sollte es gestattet werden, zu ihrem persönlichen Gebrauch unbeschränkt Informationsmaterial von einem Land in das andere mitzunehmen. Sie sollten auch von keinem Staat wegen ihrer Berichterstattung repressiven Maßnahmen ausgesetzt werden
Ein Schweizer Vorschlag ging noch weiter: Danach war ein Expertentreffen vorzusehen, das eine Konvention über die Arbeitsbedingungen der Journalisten im Ausland ausarbeiten sollte. Dem Vorschlag war ein langer Katalog von Grundsätzen beigefügt, die der anvisierten Konvention zugrunde gelegt werden sollten und die auf die Ausschaltung aller staatlichen Restriktionsund Repressionsmöglichkeiten gegenüber unerwünschten ausländischen Journalisten abzielten Österreich schlug vor, die internationale Verbreitung von Büchern insbesondere durch die Einrichtung von Verkaufsstellen für ausländische Literatur in allen größeren Städten der Teilnehmerstaaten zu fördern
Jeder dieser westlichen und neutralen Vorschläge war so konkret, daß ihn die Sowjet-union und ihre Verbündeten nicht annehmen konnten, ohne ihre restriktiven Praktiken drastisch einschränken zu müssen. Dazu aber war die sowjetische Führung nicht bereit. Das Programm, das sich in den Vorschlägen der Warschauer-Pakt-Staaten manifestierte, sah ganz anders aus.
Auf das Prinzip der Menschenrechte und Grundfreiheiten nahmen drei Vorschläge Bezug. Ungarn wollte ausdrücklich ein Recht auf Arbeit festgestellt wissen Bulgarien und die DDR wünschten, daß alle Teilnehmerstaaten Maßnahmen für die weitere Gleichberechtigung der Frau in Erwägung zögen und sich zum Beitritt zu den Menschenrechtskonventionen der UNO verpflichteten Diese Vorschläge dienten dem taktischen Zweck, auf angebliche oder tatsächliche Mängel des Westens hinzuweisen, beispielsweise auf die dort bestehende offene Arbeitslosigkeit oder auf den zwar angekündigten, aber noch nicht erfolgten Beitritt der USA zu den Menschenrechtskonventionen der UNO.
Grundsätzliche Bedeutung kam einem sowjetisch-polnischen Vorschlag zu. Danach sollten sich die Teilnehmerstaaten dazu verpflichten, den Prinzipienkatalog der KSZE-Schlußakte — also auch das Prinzip der Menschenrechte und Grundfreiheiten — in ihre nationale Gesetzgebung einzuführen. Dies sollte in den jeweils spezifischen Formen des betreffenden Staates geschehen Der Vorschlag lief praktisch darauf hinaus, daß es den kommunistisch regierten Staaten künftig freistehen sollte, wie sie die in der KSZE-Schlußakte erwähnten Menschenrechte verstehen, auszulegen und anzuwenden gedächten. Die 1975 übernommene Verpflichtung wäre damit jedes verbindlichen Inhalts entkleidet worden.
Eine weitere politische Entlastungsoffensive suchte die östliche Seite im Bereich der Informationsverbreitung zu führen. Die tschechoslowakische Delegation setzte sich dafür ein, daß die Teilnehmerstaaten sowohl den inner5) halb ihres Territoriums als auch den über die Grenzen hinaus wirkenden Medien jegliche „Kriegspropaganda“ verbieten sollten Da in den Warschauer-Pakt-Staaten bei Bedarf alles zu „Kriegspropaganda" erklärt werden kann, was der Führung nicht paßt, hätte die östliche Seite im Falle einer Annahme dieses Vorschlags eine Handhabe erhalten, um bei westlichen Regierungen auf die Einstellung unerwünschter Informationstätigkeiten in ihren Ländern zu dringen.
In ähnlicher Weise forderte die DDR ein Verdikt gegen die Betätigung „faschistischer", „revanchistischer“, „rassistischer" und „nazistischer" Gruppen und gegen die Verbreitung entsprechenden Gedankengutes Da der Inhalt auch dieser Begriffe vage und damit beliebig ist, hätte die Annahme auch dieses Vorschlags östliche Interventionsansprüche gegenüber einem unvorhersehbar breiten Spektrum westlicher Meinungsgruppen gefördert, die im Bedarfsfälle als „faschistisch", „revan-schistisch", „rassistisch" oder als „nazistisch" bezeichnet worden wären.
Am weitesten in dieser Richtung ging ein tschechoslowakischer Vorschlag, der die „Verantwortung" der Journalisten und Medien ansprach. Ihre Tätigkeit, so hieß es, müssen den Zielen des Friedens und des gegenseitigen Vertrauens dienen. Alles, was nach Ansicht der Initiatoren diesem Anspruch nicht genügte, war als „Mißbrauch" des Informationsauftrags anzusehen und zu behandeln. Dementsprechend sollten insbesondere die Verbreitung „falscher" Nachrichten, die Mißachtung der Gesetze und Gewohnheiten in den jeweiligen Teilnehmerstaaten und die Verwendung von Massenmedien für die „Einmischung" in die Angelegenheiten eines anderen Landes unzulässig sein
Die unbestimmten inhaltlichen Qualifizierun-gen dessen, was als legitime journalistische Tätigkeit gelten sollte, bargen die praktische Konsequenz in sich, daß östliche Regierungen danach mit dem Anschein vollen Rechts gegen jede ihnen unerwünschte Tätigkeit westlicher Journalisten vorgehen konnten. Es bereitet einem Regime, das nach Handhaben gegen einen mißliebigen Korrespondenten sucht, keine Schwierigkeit, dessen Arbeit kurzerhand als friedens-und verständigungsfeindlich hinzustellen oder ihm die Weitergabe falscher (weil offiziell nicht abgesegneter) Informationen vorzuwerfen. Wenn die Gesetze und Gewohnheiten eines sowjetkommunistisch regierten Landes international zur Richtschnur des Verhaltens auswärtiger Journalisten erklärt würden, liefe das ebenso wie das Gebot, sich nicht mit Nachrichten in die Angelegenheiten anderer Länder einzumischen, auf eine förmliche Unterwerfung der westlichen Medienvertreter unter das Diktat der östlichen Herrschaft. Es liegt auf der Hand, daß das tschechoslowakische Verlangen auf das genaue Gegenteil des Menschenrechts auf freie Unterrichtung über öffentliche Sachverhalte abzielte.
Die Vorschläge der westlichen und neutralen Länder einerseits und der Warschauer-Pakt-Staaten andererseits waren miteinander nicht zu vereinbaren. Bei den einen richtete sich das Bestreben darauf, die Menschenrechtsdeklaration der KSZE-Schlußakte und die darauf bezogenen Bestimmungen des Kapitels über die „Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" zu konkretisieren und dadurch die bei der Verwirklichung der bisher festgelegten Verpflichtungen aufgetretenen Hemmnisse zu überwinden, während bei den anderen alle Mühe dem Ziel galt, von den entstandenen Problemen abzulenken, die KSZE-Formulierungen über menschenrechtliche Tatbestände ihres verpflichtenden Charakters zu entkleiden und Ansatzpunkte zur Begründung eines restriktiven Vorgehens zu schaffen. Diese Polarisierung, die während der KSZE-Beratungen der Jahre 1973 bis 1975 glücklicherweise hatte vermieden werden können, war vermutlich das Ergebnis zweier Entwicklungen. Die Sowjetunion und ihre Verbündeten waren in der Phase, die der Unterzeichnung der Schlußakte gefolgt war, innen-und außenpolitisch mit unerwarteten Problemen konfrontiert worden — und das hatte ihre zunächst sehr positive Einschätzung des KSZE-Prozesses zunehmend beeinträchtigt. Die Ermutigung, die den Bürgerrechtlern in der UdSSR und in anderen osteuropäischen Ländern durch die veröffentlichten Formulierungen der Schlußakte und zunehmend auch durch die westliche Öffentlichkeit und die amerikanische Regierung zuteil wurde, spielte dabei eine wesentliche Rolle Die sowjetische Führung war, als sie die Schlußakte unterzeich-* nete, offensichtlich von der Ansicht ausgegangen, daß sie davon keine ernstlichen Herausforderungen innerhalb der „sozialistischen Gemeinschaft“ zu befürchten habe: Es war nicht zum erstenmal, daß sich der Sowjetstaat deklaratorisch zu Menschenrechtsnormen bekannte, die vorgesehenen menschlichen Erleichterungen des „Korbes III" schienen die Herrschaftspraxis im eigenen Lager weithin kaum zu berühren, und die staatlichen Repressionsmechanismen versprachen die Aufrechterhaltung einer uneingeschränkten Kontrolle über die innere Situation. Unterschätzt wurde dabei, welche Eigendynamik das gesellschaftliche Potential der Kritik in den Warschauer-Pakt-Staaten entfalten konnte, sobald es durch die Existenz eines allgemein bekannten Dokuments mit politischer Verbindlichkeit für die östlichen Länder ermutigt wurde. Es regten sich im eigenen Lager Kräfte, welche die offizielle Politik der selektiven Durchführung von KSZE-Bestimmungen in Randbereichen und der vielfachen Mißachtung dieser Bestimmungen in Zentralfragen nicht hinnahmen und dabei das Prinzip der Menschenrechte und Grundfreiheiten als eine Garantie individueller Rechts-und Freiheitsansprüche gegenüber staatlicher Willkür für sich geltend machten. Diese — zumindest in der UdSSR — noch kleinen Kreise galten der sowjetischen Führung angesichts der verbreiteten Unzufriedenheiten und den wachsenden Tendenzen zu staatsbürgerlichem Selbstbewußtsein im eigenen Lager als ein gefährliches Oppositionspotential, das rigoros beseitigt werden mußte, ehe es noch größeren Schaden anrichtete. Vor allem der Gedanke, daß es das souveräne Ermessen der Regierenden einschränkende und gegen dieses geltend zu machende Menschenrecht gebe, erschien äußerst gefährlich.
Die Rückbesinnung auf die ursprünglichen Werte des amerikanischen Staatswesens, die nach der moralischen Demütigung durch Watergate einsetzte und die ihre Personifikation in dem neuen Präsidenten Carter fand, und die Beschäftigung mit den Manifesten und Konzepten der osteuropäischen Bürgerrechtler, die sich auf die Zusicherungen in der KSZE-Schlußakte beriefen, haben zur gleichen Zeit in den USA die Vorstellung der Menschenrechte in den Vordergrund der innen-und außenpolitischen Szene gerückt. Die Menschenrechte wurden für weiteste Teile der amerikanischen Öffentlichkeit zu einem mit höchster Priorität ausgestatteten politisch-moralischen Grundsatz, dem überall volle Geltung verschafft werden sollte. Dabei rückte aus dem Blickfeld, was verhandlungsmöglich war. Die Frage wurde nicht gestellt, was dem Verhandlungspartner denkbarerweise noch zugemutet werden konnte und welche positiven Anreize ihn für das angestrebte Einvernehmen vielleicht gewinnen mochten. Die KSZE-Schlußakte erfuhr die veränderte Deutung, daß sie eine Anerkennung der individuellen Rechtsansprüche und Freiheitsräume durch die Teilnehmerstaaten zum Inhalt gehabt hätten. Die Folge war ein forderndes Verhalten der amerikanischen Delegation auf der Folgekonferenz unter pochendem Hinweis auf die Menschenrechte gemäß westlichem Verständnis. Die Verwirklichung der KSZE-Schlußakte, die zur Diskussion stand, wurde unter diesem Gesichtspunkt beurteilt. Die USA übernahmen im westlichen Lager — anders als es auf der KSZE der Fall gewesen war — entschlossen die Führung und setzten ihr Verhandlungskonzept unter den NATO-Staaten durch. Die westlichen und neutralen Staaten machten somit das Prinzip der Menschenrechte und Grundfreiheiten statt des Verlangens nach humanitären Erleichterungen zum Kernpunkt ihres Vorgehens. Das führte notwendigerweise im Konferenzrahmen zu einer Akzentuierung der grundsätzlichen, ideologisch begründeten Differenzen.
Daher ging es für die östliche Seite primär nicht mehr um marginale Verbesserungen im menschlichen Bereich, die das zwischenstaatliche Zusammenwirken gemäß den unabweisbaren Bedürfnissen der wahlabhängigen westlichen Regierungen popularisieren und damit stabilisieren sollten oder auch den Prozeß der Entspannung in den Augen einer breiten Öffentlichkeit moralisch glaubwürdig zu machen bestimmt waren. Vielmehr rückte aus sowjet-kommunistischer Sicht nunmehr das westliche Bestreben in den Vordergrund, die „sozialistische Gemeinschaft“ zur Preisgabe prinzipieller Standpunkte (wie sie mit den marxistischleninistischen Auffassungen zur Menschen-rechtsfrage vorliegen) zu veranlassen. Ein Ab-'rücken von Grundsatzpositionen aber war nach aller bisher gewonnenen Erfahrung nicht zu erwarten. Es ist allerdings keineswegs sicher, ob sich die sowjetische Führung — angesichts der ihr bedrohlich erscheinenden inneren Entwicklung seit 1975 — bei einer „geschäftsmäßigeren" Verhandlungsführung seitens der Konferenzpartner zu einem Mitwirken am weiteren Ausbau des „Korbes III" bereit gefunden hätte. Das östliche Widerstreben dagegen hatte sich seit dem Abschluß der KSZE auch unabhängig von dem westlichen und neutralen Verhalten erheblich verstärkt, und die Tendenz, die im Gefolge der Schlußakte unerwartet in Gang gekommene innerstaatliche Entwicklung im Osten abzublocken, hatte sich bereits bei den östlichen Durchführungsmaßnahmen deutlich gezeigt. Bestenfalls wären auch nur kleine Fortschritte im Bereich des Kontakts und der Information über die Grenzen hinweg zu erzielen gewesen.
Die Abschlußphase der Folgekonferenz
Noch bevor sich die Delegationen in die Weihnachtsferien begaben, hatten die Vertreter der EG-Staaten zusammen mit einigen NATO-Partnern einen längeren Entwurf vorgelegt, der als Teilformulierung für das Abschlußdokument der Konferenz gedacht war. Darin wurde in zurückhaltender und allgemeiner Form auf Mängel bei der Verwirklichung der KSZE-Schlußakte hingewiesen und eine Leitlinie für die Behebung der aufgetretenen Unzulänglichkeiten entwickelt. Bestimmte Prinzipien seien nicht voll realisiert worden. Darüber sei es zu einem offenen Meinungsaustausch gekommen. In diesem Zusammenhang fanden die Erörterungen über das Prinzip der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten besondere Erwähnung. Generell hieß es, der Prinzipienkatalog der KSZE stelle eine unerläßliche Grundlage für die wechselseitigen Beziehungen unter den Teilnehmerstaaten dar, und daher zögen alle Versäumnisse bei der Verwirklichung einzelner Prinzipien Probleme für die auf der KSZE vorgesehenen Zusammenarbeit nach sich. In generalisierender Weise wurde dann auf verschiedene Einzelpunkte hingewiesen, die in den Diskussionsbeiträgen und in den Vorschlägen der westlichen und neutralen Staaten zur Sprache gebracht worden waren
Auch die neutralen und nicht-gebundenen Länder hatten ihre Vorstellungen darüber präzisiert, was im Abschlußdokument zum Ausdruck gebracht werden solle. Die Hinweise auf die Mängel an dem bisher Erreichten und die Orientierungslinien für die Erzielung wei-terer Fortschritte waren vager formuliert, doch hieß es unmißverständlich, daß die Respektierung der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Teilnehmerstaaten eine notwendige Basis für die Verbesserung der wechselseitigen Beziehungen sei
Als die Konferenz am 17. Januar 1978 ihre Beratungen wiederaufnahm, legte der sowjetische Delegationschef einen Entwurf für ein vollständiges Abschlußdokument auf den Tisch. Alle Gegenstände der bisherigen Diskussion wurden kurzerhand beiseite gewischt.
Das galt — zur Überraschung und Verärgerung der anderen Warschauer-Pakt-
Staaten — auch für die von östlicher Seite vorgetragenen Gedanken und Vorschläge.
Nach sowjetischer Absicht sollte die Konferenz eine durchgängig positive Bewertung der Ergebnisse vornehmen, welche die Teilnehmerstaaten bei ihrem Bemühen um eine Verwirklichung der KSZE-Beschlüsse erzielt hätten. In dem Entwurf wurde auf den Prinzipienkatalog der KSZE-Schlußakte nur generell Bezug genommen. Damit war eine neuerliche Nennung des Prinzips der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten vermieden. Wie die sowjetischen Vertreter während der folgenden Diskussionen deutlich machten, wollten sie keinesfalls einem Abschlußdokument zustimmen, das die Menschenrechte und Grundfreiheiten in irgendeiner Form — und sei es auch nur in einer Wiederholung der auf der KSZE akzeptierten Formeln — erwähnte. Außerdem war in dem sowjetischen Dokument davon die Rede, daß die Teilnehmerstaaten sich in ihren wechselseitigen Beziehungen an die zehn Prinzipien halten wollten. Das hätte die Geltung dieser Prinzipien für das Verhältnis der Staaten zu ihren Bürgern ausgeschlossen und wäre damit auf eine Revision der KSZE-Schlußakte hinausgelaufen. In dem sowjetischen Entwurf war weiterhin eine generelle Bereitschaftserklärung enthalten, daß die Zusammenarbeit in humanitären Bereichen ausgedehnt werden solle. Anders als in der KSZE-Schlußakte deutete jedoch keine Formulierung darauf hin, daß die — seither von der UdSSR und ihren Verbündeten ständig in Anspruch genommenen — Vorbehalte der Souveränität, Nichteinmischung und Friedensdienlichkeit unwirksam oder doch wenigstens eingeschränkt sein sollten. Danach wäre es dem Belieben der einzelnen Teilnehmerstaaten überlassen gewesen, inwieweit sie praktisch eine Verpflichtung zu der angegebenen Zusammenarbeit für gegeben erachtet hätten
Das sowjetische Vorgehen löste bei den Vertretern der westlichen, neutralen und nichtgebundenenen Staaten und sogar bei der rumänischen Delegation Ablehnung und Empörung aus. Alle bisherigen Konferenzbemühungen sollten auf einmal umsonst gewesen sein.
Auch der Umstand, daß die sowjetische Seite die Konferenz zu einer Zusammenkunft von Vertretern der Außenministerien abgewertet sehen wollte, stieß auf einhelligen Widerstand. Die westlichen Vertreter machten geltend, das Abschlußdokument müsse feststellen, was bisher erreicht und nicht erreicht worden sei. Außerdem komme es auf eine Bekräftigung der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten und auf Maßnahmen zur Verbesserung der zwischenmenschlichen Kontakte und des zwischengesellschaftlichen Informationsflusses an.
Von Seiten der neutralen und nichtgebunde-nen Staaten wurde ebenfalls ein Abschlußdokument gefordert, das eine ehrliche Bilanz des Verwirklichungsstandes ziehe, auf die Respektierung der Menschenrechte und Grundfreiheiten Bezug nehme und einen Rahmen für künftige Fortschritte umreiße. Demgegenüber bezeichnete die sowjetische Seite mit Unterstützung ihrer Verbündeten alle diese Einwände und Anregungen als Versuche, der KSZE-Schlußakte einen veränderten Sinn zu geben und folglich die darin enthaltenen Bestimmungen zu revidieren. Das aber komme auf einem Beamtentreffen von vornherein nicht in Frage. Änderungen könnten nur durch die Staats-und Regierungschefs vorgenommen werden. Nachdem der bisherige Konferenzverlauf in den meisten Punkten eine Gegensätzlichkeit der Standpunkte erbracht habe, könne man nur noch diejenigen Fragen zum Gegenstand eines Abschlußdokumentes machen, die auf die Zustimmung aller rechnen könnten Die neutralen und nicht-gebundenen Staaten suchten die diplomatische Konfrontation durch einen Entwurf zu überwinden, der sich in der Mitte zwischen den östlichen und westlichen Vorstellungen bewegte. Die seit Unterzeichnung der KSZE-Schlußakte erreichten Fortschritte wurden mit Anerkennung bedacht. Zugleich jedoch fand sich ein allgemeiner Hinweis auf die Mängel und Schwierigkeiten, die generell und namentlich auch bei der Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen aufgetreten seien. Folglich wurden weitere Anstrengungen für notwendig erklärt.
Bei dem Prinzipienkatalog wurde auf eine Hervorhebung der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten verzichtet. Zugleich jedoch wurden die zehn Prinzipien, die in der KSZE-Schlußakte enthalten waren, nochmals einzeln aufgeführt, so daß auch die Respektierung der Menschenrechte und Grundfreiheiten ausdrückliche Erwähnung fand. Zusätzlich hieß es, es komme darauf an, alle Prinzipien in umfassenderer und gleichmäßigerer Weise als bisher anzuwenden. Auch die Bereitschaft, die Zusammenarbeit im humanitären Bereich weiter zu verbessern und die relevanten Bestimmungen voll zu verwirklichen, sollte festgestellt werden. Im einzelnen war in diesem Zusammenhang von bestimmten Maßnahmen zur Erleichterung der familiären Kontakte und Vereinigungen, der Durchführung von Auslandsreisen, der Kontakte auf staatlicher und privater Ebene, der grenzüberschreitenden Informationsverbreitung und der Arbeitsbedingungen für Auslandsjournalisten die Rede
Die EG-Staaten waren bereit, den Entwurf der neutralen und nicht-gebundenen Staaten als Diskussionsgrundlage anzunehmen. Sie waren der Ansicht, daß in denjenigen Punkten, die zu vage ausgefallen waren, eine inhaltliche Konkretisierung zustande kommen könne. Die sowjetische Seite dagegen war nicht willens, über irgendwelche Vorschläge, die über ihr Papier wesentlich hinausgingen, mit sich reden zu lassen. Als sie einige Zeit später einen erweiterten Entwurf vorlegte, waren die darin enthaltenen Anklänge an den Vorschlag der neutralen und nicht-gebundenen Staaten fast ausschließlich verbaler Art. Auf den Prinzipienkatalog war genauso wie in dem vorange-gangenen sowjetischen Papier nur generell Bezug genommen. Auch an der Beschränkung des Geltungsbereichs der zehn Prinzipien auf das Staat-zu-Staat-Verhältnis wurde festgehalten. Weiterhin sollte eine Genugtuung über die erreichten Fortschritte bei der Zusammenarbeit im humanitären Bereich zum Ausdruck gebracht werden. Insgesamt war nur positiv von den Fortschritten bei der Verwirklichung der KSZE-Schlußakte die Rede.
Die einzige — wenig konkrete und substantielle — Konzession an die Vorstellungen der Länder außerhalb des Warschauer-Pakt-Bereichs bestand darin,'daß nunmehr die Weiterführung des begonnenen Bemühens postuliert wurde. Im einzelnen sollte die Verbreitung von Zeitungen und Zeitschriften über die Grenzen hinweg weiter erleichtert werden. Auch eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen für Journalisten im Ausland wurde — freilich ohne jede praktische Präzisierung — für wünschenswert erklärt
Wenig später brachte die sowjetische Delegation eine noch stärker erweiterte Fassung ihres Entwurfs ein. Darin waren alle bisherigen Elemente enthalten. Im Blick auf die Menschenrechtsproblematik fand sich ein Zusatz, der die sowjetische Position verdeutlichte. Die zehn Prinzipien — also auch das Prinzip der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten — sollten demnach ausdrücklich nur gemäß den einzelstaatlich jeweils üblichen Gesetzen, Verfahren und Gewohnheiten angewandt werden
Die EG-und NATO-Staaten (mit Ausnahme Frankreichs) machten einen allerletzten Versuch, durch die Vorlage eines Entwurfs, der ihren Mindestvorstellungen entsprach, der Konferenz einen substantiellen Abschluß zu geben. Danach sollten sich die Teilnehmer-staaten dazu verpflichten, alle Prinzipien umfassender und folgerichtiger als bisher zu verwirklichen und dabei der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten eine grundlegende Wichtigkeit beizumessen. Die menschliche Dimension des Entspannungsprozesses sei bisher noch nicht vollständig erkannt worden und solle künftig deutlicher zum Tragen kommen. Ein Eingehen auf die Vorstellungen, welche die östliche Seite in die Verhandlungen eingebracht hatte, lag darin, daß neben den klassischen Freiheitsrechten westlichen Typs auch das Recht auf Arbeit besonders unterstrichen wurde.
Die Vorschläge, die von den EG-Ländern und anderen westlichen oder neutralen Ländern auf den Konferenztisch gelegt worden waren, fanden sich in wesentlichen Punkten wieder, wobei freilich zum Erweis des Entgegenkommens gegenüber der östlichen Seite weniger genau festlegende Formulierungen verwendet wurden Die französische Delegation brachte ein eigenes Papier ein, das dahinter zurückblieb, auch in den Einzelheiten vager ausfiel. Es lehnte sich in manchen Passagen an den sowjetischen Entwurf an, bekräftigte jedoch zugleich den Grundatz, daß die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für eine Verbesserung der zwischenstaatlichen Beziehungen unerläßlich sei, und brachte auch die westliche Auffassung von den auch seitens des Staates zu achtenden individuellen Freiheitsrechten klar zum Ausdruck
Die Hoffnung, daß die sowjetische Seite einen der als Vermittlungsvorschläge gedachten Entwürfe wenigstens als Diskussionsgrundlage akzeptieren könne, erfüllte sich nicht. Daraufhin setzte sich allgemein die Erkenntnis durch, daß über alle Probleme, die in irgendeiner Weise mit den Menschenrechten zusammenhingen, nicht das geringste Einvernehmen möglich sei. Die Delegationen der EG-und NATO-Staaten zogen daraus die praktische Konsequenz, daß ein eigentliches Abschlußdokument nicht mehr in Frage komme und daß statt dessen an eine gemeinsame Stellungnahme im Sinne eines Kommuniques zu denken sei. Wenn schon, so war die Überlegung, in dem zentralen Bereich der Menschenrechte und der zwischenmenschlichen wie zwischen-gesellschaftlichen Regelungen keine Übereinkunft zu erreichen sei, dann solle wenigstens der Öffentlichkeit auch kein Verhandlungserfolg vorgespiegelt werden. Vielmehr sei es dann besser, den Dissens offenzulegen und die Probleme einzugestehen. Dementsprechend war schon seit Anfang Februar an die Vorlage eines Kurzdokuments als letzten Ausweg gedacht worden.
Ende des Monats wurde daraus Wirklichkeit. Die westlichen Staaten schlugen vor, die Teilnehmerstaaten sollten feststellen, daß sie in Belgrad zusammengekommen seien und über die Verwirklichung der KSZE-Schlußakte, über die Vertiefung ihrer Beziehungen und über die künftige Fortsetzung des Entspannungsprozesses miteinander gesprochen hätten. Sowohl über die Realisierung der KSZE-Bestimmungen als auch über die in diesem Zusammenhang unterbreiteten Vorschläge seien unterschiedliche Meinungen geäußert worden. Ein Einvernehmen habe sich nicht herstellen lassen. Die Regierungen der Teilnehmerstaaten seien jedoch entschlossen, alle Bestimmungen der Schlußakte durch inner-und zwischenstaatliches Handeln weiterhin zu verwirklichen. Im übrigen wurde auf das — von der UdSSR schon in ihrem ersten Entwurf akzeptierte — zweite Folgetreffen hingewiesen, das 1980 in Madrid stattfinden soll
Auf dieser Basis kam es zwischen den EG-und NATO-Staaten einerseits und den War-schauer-Pakt-Staaten andererseits am 2. März 1978 zu einer Einigung. Nach Verzögerungen, die durch die Forderungen dritter Staaten — vor allem Rumäniens und Maltas — verursacht waren, konnte schließlich das kommuni-queartige Dokument am 8. März 1978 unterzeichnet werden. Darin unterstrichen die Vertreter der Teilnehmerstaaten „die Bedeutung, welche sie der Entspannung beimessen, die seit der Annahme der Schlußakte trotz der aufgetretenen Schwierigkeiten und Hindernisse fortgesetzt würde". Sie hoben ausdrücklich die Bedeutung der KSZE für die Entspannung hervor und bezeichneten „die Durchführung der Bestimmungen der Schlußakte für die Entwicklung dieses Prozesses" als „wesentlich". Anschließend wurde auf den vertieften Meinungsaustausch über die Durchführung des KSZE-Schlußakte, über die darin definierten Aufgaben, über die Vertiefung der wechselseitigen Beziehungen und Zusammenarbeit und über die Weiterentwicklung des Entspannungsprozesses hingewiesen. Die Vertreter der Teilnehmerstaaten „bekräftigten die Entschlossenheit ihrer Regierungen, alle Bestimmungen der Schlußakte unilateral, bilateral und multilateral umfassend durchzuführen". Dem Meinungsaustausch auf der Belgrader Konferenz wurde ein Wert an sich selbst beigemessen, obwohl dabei „unterschiedliche Auffassungen zum Ausdruck kamen" und über zahlreiche Vorschläge „kein Konsens erreicht" wurde. Die Abhaltung einer weiteren Folgekonferenz in Madrid 1980 wurde festgelegt
Schlußfolgerungen
Auf der Belgrader Folgekonferenz wurde die Geschäftsgrundlage verlassen, auf der die KSZE-Verhandlungen abgewickelt worden waren. Um die Konsensfähigkeit der zur behandelnden Sachfragen zu gewährleisten, hatten die Teilnehmerstaaten damals auf gemeinsame grundsätzliche Zielfestlegungen verzichtet. Politische Grundsatzwerte blieben aus den Konferenzerörterungen ausgeklammert; es ging lediglich um eine Verständigung über praktische Regelungen des Miteinander-Auskommens. Diese Art des Herangehens entsprach den Erfahrungen, welche die westliche und östliche Seite bei den vorausgegangenen zwei-und mehrseitigen Verhandlungen — namentlich im Zusammenhang des Moskauer Vertrages, des Vier-Mächte-Abkommens und des Grundlagenvertrages — gemacht hatten: Als möglich hatte sich ein Modus vivendi, nicht aber eine Gemeinsamkeit in der entspannungspolitischen Gesamtperspektive erwiesen. Auf diese Weise war es zur Entschärfung von Spannungen und zu situationsverbessernden Arrangements gekommen, ohne daß die gegensätzlichen politischen Strukturen und die daraus resultierenden gegensätzlichen Prinzipienstandpunkte diesen Prozeß blockiert hätten.
Auch auf der KSZE wurden, niedergelegt in der Schlußakte, Teilregeln des Umgangs von Staaten mit unterschiedlicher Herrschaftsund Gesellschaftsordnung formuliert. Im Blick auf die Menschenrechtsproblematik hieß dies, daß die westlich-demokratisch orientierten Staaten nicht, wie dies ihren Vorstellungen entsprochen hätte, gegenüber der anderen Seite das Prinzip der Menschenrechte als bestimmte, von den Bürgern gegenüber ihren Staaten einzufordernde Freiheitsund Rechts-ansprüche durchsetzen wollten und konnten.
Statt dessen verständigten sich die Teilnehmerstaaten der KSZE nach langen und harten Auseinandersetzungen, die jedoch nicht zu einem Scheitern der Verhandlungen führten, auf die Erklärung bestimmter Absichten für den Umgang der staatlichen Organe mit den Bürgern. In diesem Sinne war es gemeint, wenn in dem Prinzipienkatalog von der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten die Rede war und wenn im Hauptkapitel „Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" den Bürgern bestimmte Einzelzusicherungen gemacht wurden.
Während der beiden Jahre nach der Unterzeichnung der KSZE-Schlußakte und vor allem auf der Belgrader Folgekonferenz zeichnete sich jedoch auf westlicher Seite ein anderes Herangehen an die Menschenrechtsproblematik ab. Das Prinzip der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten wurde mit einer westlichen Interpretation versehen: Es ging nicht mehr um einvernehmlich aufgestellte Regeln für den Umgang der Staaten mit den Bürgern, sondern um quasi natur-rechtliche Verpflichtungen dieser Staaten gegenüber ihren Bürgern, die analog zu den Menschenrechtserklärungen der amerikanischen und französischen Revolution angeblich nun auch in der KSZE-Schlußakte ihren Niederschlag gefunden hatten. Dieses grundsätzliche Verständnis jedoch war von den sowjet-kommunistisch regierten Staaten niemals geteilt worden. Die UdSSR und ihre Verbündeten sahen sich daher auf eine Verpflichtung hin angesprochen, die sie in diesem Sinne niemals übernommen hatten. Wenn ihre Verhandlungspartner diesen Standpunkt einnahmen, begaben sie sich damit aus sowjetischer Sicht grundsätzlich in einen von dem KSZE-Konsens nicht gedeckten Bereich. Wie die sowjetischen Konferenzvertreter und Zeitungskommentatoren es formulierten, lag darin ein Versuch zur „Revision" der KSZE-Schlußakte. Der grundsätzliche Konsens, der bei aller harten Auseinandersetzung in den einzelnen Fragen die KSZE bestimmt hatte, ist unter diesen Umständen auf der Belgrader Folgekonferenz zerbrochen. Das hatte zur Folge, daß die auf der KSZE multilateral zwischen allen Teilnehmerstaaten begonnene Politik der kleinen Schritte auf ein Mehr an Menschenrechtspra-xis in Osteuropa hin nicht mehr weitergeführt werden konnte. Im Bereich der zwischenmenschlichen und zwischengesellschaftlichen Beziehungen zwischen Ost und West trat ein Stillstand ein. Darüber hinaus steht zu befürchten, daß Regierungen der Warschauer-Pakt-Staaten aus dem Gefühl heraus, prinzipiell von den westlich-demokratisch orientierten Staaten herausgefordert worden zu sein, auch die auf der KSZE ausgehandelten menschlichen Erleichterungen künftig noch restriktiver als bisher handhaben. Bezeichnend für das Ausmaß, in dem sich die östliche Seite herausgefordert sieht, ist die auf der Belgrader Konferenz gezeigte totale Verweigerung einer Menschenrechtsdiskussion, auch wenn diese durchaus wechselseitigen Charakter hätte (also auch westliche Vorgehensweisen in Frage stellen würde): Für die UdSSR und ihre Verbündeten ist die Menschenrechts-thematik wegen des ihr zugrunde gelegten westlichen Verständnisses viel zu heikel, als daß ein sachlicher Meinungsaustausch hierüber erträglich schiene. Der Begriff der Menschenrechte gilt in der Form, wie er von westlicher und neutraler Seite auf der Belgrader Folgekonferenz geltend gemacht worden ist, den Kommunisten sowjetischer Observanz als ein offensives Kampfinstrument, dem man nur mit grundsätzlicher Abwehr begegnen kann.
Die Auffüllung des Menschenrechtsbegriffs mit westlich-demokratischen Vorstellungen ist als der entscheidende Grund dafür anzusehen, daß es auf der Folgekonferenz zu keinem substantiellen Einvernehmen unter den Teilnehmerstaaten gekommen ist. Das ist eine negative Bilanz. Dem steht als positives Ergebnis gegenüber, daß die westliche Seite nunmehr über ein moralisch-politisches Postulat von weitreichender Attraktivität verfügt und damit zugleich ein die verschiedensten Meinungen und Tendenzen einigendes Band gewonnen hat. Bisher konnten die Führer des sowjetkommunistischen Lagers, wenn sie die »gesetzmäßige Verschärfung des ideologischen Kampfes bei fortschreitender Entspannung" proklamierten, von dem Fehlen eines ihren Auffassungen entgegenwirkenden positiven Bewußtseins in den westlichen Gesellschaften ausgehen. Jetzt jedoch sind sich weiteste Kreise der westlichen Öffentlichkeit klar dessen bewußt geworden, daß es gegenüber der sowjetkommunistischen Herrschaftsund Gesellschaftsordnung auf der eigenen Seite einen zentralen und gemeinsamen Wert gibt: die Menschenrechte und Grundfreiheiten als einen Freiheitsund Rechtsanspruch des Individuums gegen jede Zwangsgewalt. Auch wenn damit, dem pluralistischen Gefüge der westlichen Gesellschaften entsprechend, keine Gegenideologie formuliert ist, so bedeutet dies doch für den östlicherseits betriebenen „ideologischen Kampf“ ein starkes Hemmnis. Die UdSSR und ihre Verbündeten sind daher bei der zwischengesellschaftlichen Auseinandersetzung deutlich in die Defensive gedrängt worden.
Zugleich sind die Grenzen der Entspannungspolitik deutlicher in das allgemeine Bewußtsein getreten. Die Diplomatie des Modus vivendi, des Ausklammerns von Grundsatzpositionen und der kleinen Schritte hat wesentliche Erfolge auch für die Menschen gezeitigt und damit das sowjetische Konzept der strikten Trennung von partieller zwischenstaatlicher Zusammenarbeit einerseits und „ideologischer" Antagonisierung zwischen den Gesellschaften andererseits problematisch gemacht. Diese positive Entwicklung hat jedoch in der westlichen Öffentlichkeit vielfach völlig übersehen lassen, daß die östliche Entspannungspolitik ihrer Absicht nach von derartiger Ambivalenz bestimmt ist. Diese Zwiege-sichtigkeit ist nunmehr deutlich geworden; die Begrenztheit des Ost-West-Konsenses liegt offen zu Tage.
Es steht zu hoffen, daß künftig ein Weg gefunden wird, wie einerseits erneut pragmatische Fortschritte für die Menschen mittels Modus-vivendi-Verhandlungen zwischen den Regierungen erzielt werden können und andererseits das die westliche Öffentlichkeit einigende Engagement für die Sache der Menschenrechte nicht wieder verlorengeht. Die grundlegende Voraussetzung dafür — nämlich der Wille der Regierungen und Gesellschaften, an der Entspannung trotz der eingetretenen Enttäuschungen festzuhalten — hat den Rückschlag von Belgrad glücklicherweise überdauert.
Die Zurückhaltung in den Fragen des politischen Prinzips ist in den Ost-West-Verhandlungen notwendig, damit die Geschäftsgrundlage des Miteinander-Auskommens erhalten bleibt. Die westlichen Regierungen können das westliche Menschenrechtsverständnis nicht zur Maxime erheben, wenn sie nach Feldern des Einvernehmens mit den Regierungen der War-schauer-Pakt-Staaten suchen. Die diplomatische Interaktion zwischen Ost und West setzt, wenn sie überhaupt möglich werden soll, eine Ausklammerung der systembezogenen Grundsatz-B fragen voraus, d. h., keine Seite kann von der anderen erwarten, daß diese die politischen Grundwerte des anderen Systems anerkennt und übernimmt. Alle Versuche, die andere Seite mittels Forderungen und Anklagen dazu zu bewegen, führen nur zu politischer Konfrontation, die niemandem nützt — am wenigsten den in ihren Freiheitsrechten verletzten und einer Herrschaftswillkür unterworfenen Menschen. Das bedeutet jedoch keineswegs, daß die westliche Seite in Fragen des politischen Prinzips generell zur Zurückhaltung verpflichtet wäre oder eine unentschiedene bzw. gleichgültige Haltung einnehmen sollte. Das gilt ganz besonders für die Norm der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die, logisch betrachtet, nur den Sinn eines originären individuellen Rechts-und Freiheitsanspruchs gegenüber staatlicher und gesellschaftlicher Gewalt haben kann. Nur das Engagement einer breiten westlichen Öffentlichkeit für die Sache der so verstandenen Menschenrechte und für die Belange der einzelnen Opfer menschenrechtsverletzender Machtausübung kann auf die Dauer eine zureichende politisch-moralische Basis für die freiheitlich-demokratische Grundordnung abgeben. Zwischen Ost und West vollzieht sich eine Auseinandersetzung um die Frage, welche Art von Gemeinwesen menschenwürdig ist — ein Gemeinwesen, das von einer Herrschaftsgruppe unter Berufung auf die angeblich richtige und volksdienliche Orientierung des Marxismus-Leninismus unumschränkt nach eigenem Gutdünken regiert wird, oder ein Gemeinwesen, das eine vielfältig beschränkte, periodisch durch Wählervoten zu kontrollierende Staatsgewalt kennt und das zugleich dem Individuum originäre Rechtsansprüche und Freiheitsräume zubilligt. Die Entspannung kann diese Streitfrage nicht aufheben oder irrelevant machen, sondern lediglich in möglichst gewalt-und nötigungsfreier Weise — im Idealfall mittels eines lernorientierten Dialogs — zum Austrag bringen.
Die Entwicklung seit dem Abschluß der KSZE zeichnet sich dadurch positiv aus, daß sich der Westen stärker als während der vorangegangenen Entspannungsperiode der politischen Werte bewußt geworden ist, die er gegenüber dem sowjetkommunistischen Lager vertritt, und daß die westliche Öffentlichkeit begonnen hat, diese Werte mit Selbstvertrauen zu artikulieren und sich für ihre Verwirklichung einzusetzen. Das ist eine Errungenschaft, die nicht fallengelassen, sondern gepflegt werden sollte. Ihr kommt in der Auseinandersetzung zwischen den beiden Systemen entscheidende Bedeutung zu. Die Öffentlichkeit erkennt von daher immer klarer den menschenfeindlichen und restriktiv-repressiven Charakter des sowjetkommunistischen Systems. Damit gerät die sowjetkommunistische Seite, die nach ihrem Selbstverständnis und nach ihren Bemühungen ausdrücklich auf die schließliche Beseitigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung (des sogenannten „Kapitalismus") und deren Ablösung durch das sowjetkommunistische System (den sogenannten „Sozialismus") aus ist, zunehmend in die Defensive. Das Konzept der Menschenrechte gewinnt auch in den War-schauer-Pakt-Staaten, wo erhebliche Teile der Bevölkerung unter der Mißachtung ihrer Menschenwürde und unter dem Willkürregime von Parteifunktionären zu leiden haben, immer mehr an Attraktivität. Hier liegt das Potential eines friedlichen Wandels in Europa, der zwar nicht zur Übernahme des westlichen Staats-und Gesellschaftsmodells führen muß, wohl aber zu der Hoffnung auf das Entstehen menschenwürdigerer Verhältnisse berechtigt.
Abschließendes Dokument des Belgrader Treffens 1977
Vom 8. März 1978
Die Vertreter der Teilnehmerstaaten der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, die von den Außenministern dieser Staaten benannt wurden, trafen sich in Belgrad vom 4. Oktober 1977 bis 9. März 1978 in Übereinstimmung mit den Bestimmungen der Schlußakte betreffend die Folgen der Konferenz.
Die Teilnehmer empfingen eine Botschaft des Präsidenten der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien, Josip Broz Tito; Herr Milos Mini, Vizepräsident des Bundesexekutivrates und Bundessekretär für Auswärtige Angelegenheiten der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien, richtete eine Ansprache an sie.
Beiträge wurden von folgenden nichtteilnehmenden Mittelmeerstaaten geleistet: Ägypten, Algerien, Israel, Libanon, Marokko, Syrien und Tunesien.
Die Vertreter der Teilnehmerstaaten unterstrichen die Bedeutung, welche sie der Entspannung beimessen, die seit der Annahme der Schlußakte trotz aufgetretener Schwierigkeiten und Hindernisse fortgesetzt wurde. In diesem Zusammenhang unterstrichen sie die Rolle der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, zumal die Durchführung der Bestimmungen der Schlußakte für die Entwicklung dieses Prozesses wesentlich ist.
Die Vertreter der Teilnehmerstaaten nahmen einen vertieften Meinungsaustausch vor, sowohl über die Durchführung der Bestimmungen der Schlußakte und die Ausführung der von der Konferenz definierten Aufgaben, als auch, im Zusammenhang mit den von ihr behandelten Fragen, über die Vertiefung ihrer gegenseitigen Beziehungen, die Verbesserung der Sicherheit und die Entwicklung der Zusammenarbeit in Europa und die Entwicklung des Entspannungsprozesses in der Zukunft.
Die Vertreter der Teilnehmerstaaten unterstrichen die politische Bedeutung der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und bekräftigten die Entschlossenheit ihrer Regierungen, alle die Bestimmungen der Schlußakte unilateral, bilateral und multilateral umfassend durchzuführen.
Es wurde anerkannt, daß der Meinungsaustausch in sich selbst einen wertvollen Beitrag zur Erreichung der von der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit gesetzten Ziele darstellt, obwohl über den bisher erreichten Grad der Durchführung der Schlußakte unterschiedliche Auffassungen zum Ausdruck kamen.
Sie prüften ferner Vorschläge betreffend die obigen Fragen und die Festlegung der geeigneten Modalitäten für die Abhaltung weiterer Zusammenkünfte in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Kapitels der Schlußakte betreffend die Folgen der Konferenz.
über eine Anzahl dem Treffen unterbreiteter Vorschläge wurde kein Konsens erreicht.
In Übereinstimmung mit den einschlägigen Bestimmungen der Schlußakte und ihrer Entschlossenheit, den durch die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa eingeleiteten multilateralen Prozeß fortzusetzen, wenden die Teilnehmer-staaten weitere Zusammenkünfte zwischen ihren Vertretern abhalten. Das zweite dieser Treffen wird ab Dienstag, dem 11. November 1980, in Madrid stattfinden.
Ein Vorbereitungstreffen wird in Madrid ab Dienstag, dem 9. September 1980, stattfinden, um die geeigneten Modalitäten für das eigentliche Madrider Treffen zu beschließen. Dies wird auf Grundlage der Schlußakte sowie anderer einschlägiger, während des von der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa eingeleiteten Prozesses angenommener Dokumente geschehen. *)
Es wurde ferner vereinbart, im Rahmen der Folgen der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa die nachstehend aufgeführten Treffen von Experten der Teilnehmerstaaten abzuhalten.
In Übereinstimmung mit dem in der Schlußakte enthaltenen Auftrag und gemäß dem von der Regierung der Schweiz hierzu eingebrachten Vorschlag wird am 31. Oktober 1978 ein Expertentreffen nach Montreux einberufen, das damit betraut wird, die Prüfung und Ausarbeitung einer allgemein annehmbaren Methode der friedlichen Regelung von Streitfällen mit dem Ziel fortzuführen, bestehende Methoden zu ergänzen.
Auf Einladung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland wird das in der Schlußakte zur Vorbereitung eines „Wissenschaftlichen Forums“ vorgesehene Expertentreffen ab 20. Juni 1978 in Bonn stattfinden. Vertreter der UNESCO und der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa werden eingeladen, ihre Ansichten darzulegen.
Auf Einladung der Regierung Maltas wird ein Expertentreffen zum Mittelmeerraum am 13. Februar 1979 nach Valletta einberufen. Sein Auftrag ist, im Rahmen des Kapitels der Schlußakte betreffend den Mittelmeerraum, die Prüfung von Möglichkeiten und Mitteln zur Förderung konkreter Initiativen für eine gegenseitig nutzbringende Zusammenarbeit in verschiedenen wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und kulturellen Bereichen in Ergänzung anderer laufender Initiativen zu obigen Themen. Die nicht-teilnehmenden Mittelmeerstaaten werden eingeladen, Beiträge zur Arbeit dieses Treffens zu leisten. Die Sicherheit betreffende Fragen werden auf dem Madrider Treffen erörtert.
Die Treffen der Experten sollten nicht länger als 4 bis 6 Wochen dauern. Sie werden Schlußfolge") rungen und Empfehlungen abfassen und ihre Berichte den Regierungen der Teilnehmerstaaten übermitteln. Die Ergebnisse dieser Treffen werden, soweit angemessen, vom Madrider Treffen berücksichtigt. Alle obengenannten Treffen werden im Überein-stimmung mit Ziffer 4 des Kapitels betreffend die Folgen der Konferenz der Schlußakte abgehalten.
Die Regierung der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien wird gebeten, das vorliegende Dokument dem Generalsekretär der Vereinten Nationen, dem Generaldirektor der UNESCO und dem Exekutivsekretär der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa zu übermitteln. Die Regierung der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien wird gleichfalls gebeten, das vorliegende Dokument den Regierungen der nichtteilnehmenden Mittelmeerstaaten zu übermitteln.
Die Vertreter der Teilnehmerstaaten brachten ihre tiefe Dankbarkeit gegenüber Volk und Regierung der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien für die ausgezeichnete Organisation des Belgrader Treffens und die den am Treffen teilnehmenden Delegationen erwiesene herzliche Gastfreundschaft zum Ausdruck.
Belgrad, den 8. März 1978
