Der Feldzug für die Menschenrechte, den die Administration Carter begonnen hat, wirft die Frage nach dem Charakter der amerikanischen Entspannungspolitik auf. Die westeuropäischen Verbündeten haben den amerikanischen Präsidenten bei der Londoner Gipfelkonferenz darauf aufmerksam gemacht, daß seine Ziele ehrenwert, seine Mittel aber nicht unbedingt erfolgreich seien. Da man das in Washington seit der Kontroverse Kissinger-Jackson sicherlich auch weiß, stellt sich die Frage, welchen Zweck der amerikanische Präsident verfolgt, wenn er die Menschenrechte so pointiert in den Vordergrund seines Ziel-katalogs stellt.
Der Blick in die jüngere amerikanische Geschichte zeigt, daß gerade demokratische Präsidenten sich hohe politische oder moralische Werte in der Außenpolitik als Ziel gesteckt haben. Muß man also Präsident Carters Einsatz für die Menschenrechte in eine Reihe stellen mit Wilsons Weltdemokratisierung, Roosevelts Anti-Faschismus, Trumans Anti-Kommunismus? Steht die amerikanische Außenpolitik vor einer Wende, die sie von der Entspannung weg und wieder zurückführen wird zu einer militanten Politik gegenüber der Sowjetunion, etwa zurück zum kalten Krieg? Schon kann man auch von ernst zu nehmenden Leuten in Amerika hören, daß sich das Land in einer „Vorkriegssituation" befinde, nicht mehr in einer Nachkriegsperiode Das ist sicherlich übertrieben. Carter hat in seiner ersten maßgebenden außenpolitischen Rede in der Notre-Dame-Universität zwar den Begriff der Entspannung nicht gerade strapaziert, ihren Inhalt jedoch deutlich akzeptiert Ihr hat er auch die Menschenrechte eingeordnet in der sehr richtigen Erkenntnis, „daß wir unsere Außenpolitik (nicht) mit rigiden moralischen Lehrsätzen führen können". Auf der anderen Seite ist gerade die Belgrader Vorkonferenz, die den Fortgang der KSZE diskutierte, von der Administration Carter zu einer Szene der Auseinandersetzung über die Menschenrechte ge-macht worden. Welchen Stellenwert also hat die Entspannung in der Außenpolitik der USA?
Wer diese Frage beantworten will, kann sich nicht auf eine Analyse der Äußerungen und Stellungnahmen der Exekutive selbst beschränken. Der amerikanische Präsident genießt zwar ein hohes Ansehen, verfügt aber faktisch über wenig eigene Macht. Er ist nicht, wie in Europa, der Exponent einer politischen Partei, auf deren Rückhalt er sich stützen kann; er ist, einmal gewählt, vielmehr der Schnittpunkt politischer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Interessen, die er austarieren muß. Während die meisten der amerikanischen Präsidenten der Nachkriegszeit infolge ihrer vorangegangenen Tätigkeit im Kongreß wenigstens einen persönlichen und meist auch einen politischen Rückhalt in der Legislative hatten, verfügt Carter nicht einmal darüber. Zudem haben Watergate und Vietnam die Position des Präsidenten auch institutionell geschwächt, vor allem gegenüber dem Kongreß. Seine Außenpolitik wird natürlich deswegen noch nicht zum Spielball inneramerikanischer Interessen, ist keine permanente Resultante aus der Kräftekonstellation des Landes. Diese Kräfte sind aber mächtige Determinanten seines außenpolitischen Verhaltens (von seiner Innenpolitik ganz zu schweigen), in vielen Fällen sind sie sogar dessen Adressaten. Sehr viel häufiger als in Europa wird in den Vereinigten Staaten Außenpolitik aus innerpolitischen Gründen betrieben. Es ist beispielsweise sehr wohl möglich, daß Carters Menschenrechtskampagne mehr darauf abzielt, den rechten Flügel im Innern der Vereinigten Staaten zu befrieden als die Sowjetunion zu einer Anhebung ihres demokratischen Standards zu veranlassen, Jedenfalls muß die inneramerikanische Szene unbedingt mit einbezogen werden, wenn man Aufschluß über die Bedeutung der Cartersehen Menschenrechtspolitik gewinnen will.
Vorausgeschickt werden muß jedoch eine genauere Bestimmung dessen, was unter Entspannung zu verstehen ist. Sie schafft erst den Bewertungsrahmen, mit dessen Hilfe sich feststellen läßt, ob die amerikanische Administration für oder gegen die Entspannung wirkt. Wer Entspannung mit Kooperation gleichsetzt, darunter eine inhaltliche Annäherung zwischen zwei oder mehreren politischen Einheiten versteht, wird die amerikanische Außenpolitik ganz anders bewerten als der, der die Entspannung für eine schon von Lenin erfundene Fallgrube für den Westen hält. Eine etwas genauere Verständigung darüber, was Entspannung ist und was sie nicht ist, muß also vorangeschickt werden.
I. Der Begriff „Entspannung"
Entspannung bedeutet, wörtlich genommen, nichts anderes, als daß Spannung gesenkt, eventuell sogar völlig beseitigt wird. Worin manifestiert sich Spannung? In der Bereitschaft, für ein Ziel einen bestimmten Satz von Mitteln zu verwenden oder nicht zu verwenden. Geht man davon aus, daß gesellschaftliche Beziehungen prinzipiell Konfliktbeziehungen sind, in denen Gegensätze zwischen zwei Positionen miteinander in Übereinstimmung gebracht werden müssen so läßt sich der Grad der Spannung daran ablesen, welche Mittel Konfliktpartner zur Verminderung ihrer Positionsdifferenz einzusetzen bereit sind. Sind dies gewaltsame Mittel, in der Außenpolitik also das Militär, so steigt die Spannung. Ihr oberster Grad ist der Krieg. Er sinkt, wenn die Konfliktpartner andere Formen des Austrags wählen, etwa die wirtschaftliche, die ideologische Auseinandersetzung, Kontroversen, Kompromisse, den Schiedsspruch oder die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofes. Allgemein ausgedrückt: Die Spannung sinkt, je größer der Verzicht auf die Anwendung von Gewalt bei der Regelung von Konflikten ausfällt.
Wichtig dabei ist, daß es keine direkte Korrelation zwischen Konfliktgegenstand und Spannungsgrad gibt. Die zum Austrag eingesetzten Mittel werden nicht vom Konfliktpartner vorgeschrieben, sondern von den Partnern gewählt. Dafür gibt es gerade in der internationalen Politik zahlreiche Beispiele. Die Auseinandersetzung zwischen der Sowjetunion und den Vereinigten Staaten hat seit 1917 ganz unterschiedliche Formen des Austrags gefunden: von der militärischen Intervention der USA über das problemlose Nebeneinander der dreißiger Jahre; von der Kooperation während des Zweiten Weltkrieges über die Konfrontation des Kalten Krieges bis hin zur partiellen Kooperation in der Periode Nixon. Obwohl sich der Konfliktgegenstand, der wohl prinzipiell als die Nichtvereinbarkeit zweier Sozialordnungen beschrieben werden muß, über diese sechzig Jahre hin nicht verändert hat, hat er ganz unterschiedliche Aus-tragsformen und damit ganz unterschiedliche Grade von Spannung abgedeckt. Noch anschaulicher ist vielleicht der Konflikt zwischen den Vereinigten Staaten und China. Ohne daß sich an seinen Ursachen auch nur das geringste geändert hätte, haben die Vereinigten Staaten so unterschiedliche Austragsformen wie den Krieg in Vietnam und die seit Nixon herrschende Zusammenarbeit gegen die Sowjetunion fast bruchlos miteinander kombiniert. Ein letztes Beispiel schließlich aus dem europäischen Bereich: An der Substanz des Konfliktes zwischen der Bundesrepublik und der DDR hat sich seit 1946 nicht das geringste verändert. Die Legitimität der DDR hat nicht zugenommen, statt dessen hat die DDR sogar das Ziel der Wiedervereinigung als Anschluß Westdeutschlands an die sozialistische DDR formuliert Die. Abgrenzung zwischen den beiden deutschen Staaten hat sich weiter verschärft. Dennoch ist der Grad der Spannung gesunken, nicht zuletzt wegen der entschlossenen Gewaltminderungspolitik der sozialliberalen Koalition. Nur ein grobes Mißverständnis kann zu der Auffassung führen, daß die Spannungsminderung etwa den Konflikt aufgeweicht habe. Ein ähnliches Mißverständnis hat in den ersten Jahren der Bundesrepublik zu der Auffassung geführt, die Totalität des Konfliktes erfordere die totale Spannung. Das eine ist so falsch wie das andere. Man kann gerade am Konflikt der beiden deutschen Staaten erkennen, daß gewaltgeminderte Mittel dem Austragen derartiger Konflikte sehr viel dienlicher sind als solche mit einem hohen Gewaltanteil.
Natürlich gibt es Grenzfälle, in denen der Konfliktgegenstand den Austragsmodus bedingt. Ein Angriffskrieg oder die Drohung da-mit zwingt den Betroffenen, sich auf diesen Grad von Spannung einzustellen, jedenfalls in der Regel. Auch in solchen Fällen sind ge-waltschwache, um nicht zu sagen gewaltlose Reaktionen denkbar, wenn auch schwierig Territorialkonflikte bringen in der Regel von Anfang an einen hohen Spannungsgrad mit sich. Sie sind Konflikte um die Ausübung von Herrschaft, also um die Ausweitung oder Einschränkung von Gewaltverhältnissen. Vergleichbares gilt für Bürgerkriege.
Diese Zuordnung von Konfliktgegenstand und Austragsmodus beruht auf einer höchst konventionellen Betrachtung der Geschichte der internationalen Beziehungen. Gerade weil dieser Maßstab so unkritisch ist, zeigt er besonders deutlich, wie selten der Spannungsgrad auf den Konfliktgegenstand selbst zurückgeführt werden kann. Obwohl es sehr wenige Anlässe gegeben hat, die eine hohe Spannung rechtfertigten, hat das internationale System sich ständig in einem hohen Spannungszustand bewegt. Mag dazu die allgemeine Struktur dieses Systems beitragen, so muß doch vermutet werden, daß nicht der Konfliktgegenstand selbst, sondern Interessen der Herrschenden für das Ausmaß der Spannung ausschlaggebend gewesen sind. Die herrschaftspraktische Bedeutung externer Konflikte ist wenigstens in Umrissen bekannt; sie braucht hier nicht eigens erörtert zu werden Nur zu häufig wird äußere Spannung erzeugt oder erhöht, damit interne Probleme neutralisiert oder besser gelöst werden können. Der Grad der Spannung hat, so läßt sich hypothetisch formulieren, nur in den wenigsten Fällen seinen Grund im Konfliktgegenstand selbst. Zumeist wird er sehr viel stärker bedingt durch die Entscheidung der Herrschenden, die ihren Interessen folgen.
In erster Annäherung läßt sich also sagen, daß Entspannung nichts anderes bedeutet, als bei unverändertem Fortbestehen des Konfliktes Austragungsmittel zu wählen, die einen geringeren Grad von Gewalt enthalten. Einen Konflikt zu entspannen heißt nicht, ihn im Kern aufzuheben oder auch nur zu verändern. Er dauert vielmehr ah, kann jederzeit wieder einen höheren Grad von Spannung annehmen. Ein Anschauungsbeispiel dafür ist der Konflikt zwischen China und den Vereinigten Staaten um Taiwan. Er ist seit 1958 im wesentlichen gleichgeblieben, und doch hat sich der Grad der Spannung fundamental verändert. Unter der . brinkmanship'des amerikanischen Außenministers John Foster Dulles wurde die 7. amerikanische Flotte als Austragungsinstrument eingesetzt. Heute ist es die Konferenzdiplomatie. Der Konflikt kann — für die Gegenwart — als entspannt gelten; er ist keinesfalls gelöst.
Das Beispiel zeigt freilich auch eine weitere Beziehung zwischen Konfliktgegenstand und Spannungsgrad: Langfristig bleibt der Konflikt nicht völlig unbeeinflußt von dem Grad der Spannung, mit dem sein Austragen betrieben wird. Die Bewertung des Konfliktgegenstandes verändert sich; der innenpolitische Konsensaufwand, der sonst für den Einsatz stark gewalthaltiger Mittel erforderlich ist, kann gemindert werden. Auch die Kosten können gemindert werden: Konferenzen sind billiger als Armeen und Flotten. In dem internen Aufwand, den eine politische Einheit für die Bewältigung eines Konfliktes leisten muß, tritt mit der Entspannung also eine Veränderung ein. Ressourcen, die für die Rüstung gebraucht wurden, werden für andere Zwecke frei, jedenfalls teilweise. Davon wird die Konstellation von Interessen und Gruppen betroffen, die bis dahin den hohen Gewaltgrad produziert hatten. Diese Konstellation muß aufgelöst, angepaßt werden, was oft schwierig ist. Wird ein Konflikt bis zu einem solchen Grade entspannt, daß die Veränderung der für ihn vorgesehenen Mittel die bisherige Konstellation von Interessen maßgeblich berührt, so leisten die davon betroffenen Gruppen Widerstand. Er richtet sich gegen die Entspannung, obwohl er eigentlich nur gegen die Aufwandsverteilung im Innern der politischen Einheit gerichtet ist. Die langjährige Ausrichtung einer politischen Einheit auf eine bestimmte Mittelstruktur wird dann zum Hemmnis bei der Veränderung dieser Struktur.
Entspannung als Verminderung des Gewalt-elements im Konfliktaustrag ist schließlich teilbar. Sie ist zunächst nur auf den davon betroffenen Konflikt beschränkt; ein „spillover" tritt nicht notwendigerweise ein. Die Vereinigten Staaten konnten den Vietnam-Krieg führen, ohne daß diese Auseinandersetzung ihr Verhältnis zur Sowjetunion maßgeblich beeinträchtigte. Auch kann innerhalb eines Konfliktsystems die Entspannung regional verschieden ausgeprägt sein. Stellvertreter-kriege in der Dritten Welt zwischen der Sowjetunion und den Vereinigten Staaten dürften in aller Praxis die Entspannung zwischen diesen beiden Mächten nicht grundlegend beeinträchtigen. Sie würde selbstverständlich aufgehoben, sobald die beiden Staaten unmittelbar in eine militärische Konfrontation einträten. Beide Seiten bieten daher folgerichtig das Äußerste auf, um den Konfrontationsver-zicht, der ihr Verhältnis seit 1956, und vor al-lern seit 1962, durchgängig kennzeichnet, unter allen Umständen beizubehalten. Mit ihm läßt sich die Entspannung im zentralen Konflikt weiterführen, ungeachtet der Konflikte in der Peripherie.
Da Entspannung nur als Verminderung des Gewaltelements im Konfliktaustrag zu verstehen ist, also einen relativen Maßstab darstellt, wird sie auch in den unterschiedlichen Weltregionen unterschiedliche politische Prozesse erfassen. Deren Charakter ist nur in Mitteleuropa durch die vorhergehende jahrelange militärische Konfrontation eindeutig bestimmt: Reduzierung des militärischen Elements. In anderen Weltregionen, wo diese Konfrontation in dieser Form nicht stattgefunden hat, kann Entspannung ganz andere Erscheinungsweisen annehmen und sogar eine Verschärfung des Konflikts tolerieren. Dies findet offenbar gegenwärtig in Afrika statt, wo die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion bis vor wenigen Jahren praktisch nicht präsent waren. Es widerspricht keinesfalls „der" Entspannung, wenn die Sowjetunion die Rivalität zu den Vereinigten Staaten auch in diesen Kontinent trägt. Sofern sie nicht zu militärischen Mitteln greift (wie indirekt in Angola), sondern sich relativ gewaltloser Instrumente bedient (wie in Äthiopien und Somalia), verstößt sie keinesfalls gegen die Entspannung. Kissingers Versuch, einen Widerspruch zwischen der Entspannung und dem sowjetischen Auftreten in Angola zu konstruieren, war daher nur teilweise überzeugend. Da der Konflikt zwischen Ost und West weitergeht, kann er selbstverständlich auch ausgedehnt werden. Solange in den dazu eingesetzten Mitteln das Element der Gewalt nicht angehoben wird, ist der Prozeß der Entspannung davon nicht betroffen.
Von hier aus wird noch einmal einsichtig, daß Entspannung keinesfalls bedeutet, den Konflikt einzuschränken oder gar aufzuheben. Sie ist, streng genommen, nicht identisch mit der Koexistenz, die weit über die Entspannung hinausgeht. Koexistenz als Prozeßmuster des internationalen Systems bedeutet, das Nebeneinander der Konfliktpartner durch Kompromisse zu ermöglichen Davon kann in der Entspannung keine Rede sein, jedenfalls zunächst nicht. Erst wenn ihr Grad so weit fortgeschritten ist, daß auch die ideologische Subversion oder die wirtschaftliche Dominanz als Mittel des Konfliktaustrags nicht mehr akzeptiert werden, wenn der Grad der Gewalt also noch weiter gesenkt werden soll, bleibt nur noch der Kompromiß als Form des Konfliktaustrags übrig. Das Prozeßmuster der Macht, das in der Entspannung charakteristisch bleibt, wird dann in das der Koexistenz verändert, das auf den Kompromiß in der Sache angewiesen ist.
Bis dahin hat es aber im Ost-West-Konfliktsystem noch gute Weile. Die beiden Gesellschaftssysteme verstehen sich als durchweg antagonistisch und werden es wohl auf absehbare Zeit auch bleiben.
Dies schließt nicht aus, daß in einigen Konfliktbereichen das Muster der Koexistenz, eventuell sogar der Kooperation, erreicht wird. Entspannung ist nicht nur regional, sie läßt sich auch nach Bereichen segmental differenzieren. Auf dem Gebiet von Wirtschaft, Verkehr oder Kultur kann die Entspannung weit über das Durchschnittsmaß hinausgetrieben werden, ohne daß sich am Konflikt selbst etwas Substantielles ändert. Das funktionalistische Konzept der internationalen Politik zeigt hier seine Grenze
Im Ost-West-Konflikt, und vor allem zwischen den Supermächten, stellt die Entspannung als Verminderung des Gewaltelements im Konfliktaustrag einen Prozeß dar, der regional und segmental ganz verschieden ausfallen kann, generell jedoch durch eine relativ zum vorhergehenden Zustand feststellbare Minderung des Gewaltelements gekennzeichnet sein muß. Selbst eine Profilierung des Konfliktes steht der Entspannung nicht im Wege, solange mit dieser Profilierung nicht eine Anhebung des Gewaltelements verbunden wird.
Mit einem solchen Verständnis von Entspannung läßt sich die Kampagne Carters für die Menschenrechte durchaus vereinbaren. Freilich frischt sie den Konflikt auf, der im Zeichen des von Nixon/Kissinger gepflegten Großmächte-Duopols schon etwas verblaßt schien. Dem Euro-Kommunismus, der trotz aller realpolitischen Differenzen Moskau nä-hersteht als Washington, die Forderung nach den Menschenrechten entgegenzusetzen, also die kommunistische Ideologie erneut mit der bürgerlichen Forderung nach Freiheitsrechten zu konfrontieren, wird so durchaus plausibel. Die Wiederbelebung der ideologischen Auseinandersetzung ist zwar keine Friedenspolitik in dem von mir definierten Sinne, dafür ist sie zu offensiv Sie wird auch die Lage in den sozialistischen Staaten nicht verändern, weil sie sich strategisch längst nicht auf der Höhe bewegt, die die deutsche Ostpolitik und die Kissingersche Emigrationspolitik schon erreicht hatten. Im Westen aber hat Präsident Carter durchweg Zustimmung gefunden und damit ein ihm sicher wichtiges Ziel erreicht: der bürgerlichen Gesellschaft erneut ein , sense of purpose'in der Auseinandersetzung mit dem sozialistischen Lager zu vermitteln.
Solange diese Konfliktprofilierung das Gewaltpotential, die Rüstung und die Bereitschaft zu ihrem Einsatz nicht erhöht, ist sie mit der Entspannung ohne weiteres vereinbar. Sie wird zwar die amerikanischen Beziehungen zur Sowjetunion beeinträchtigen und Verhandlungen erschweren aber sie hebt die Entspannung nicht auf. Präsident Carter hat immer wieder darauf hingewiesen, daß es keine linkage’ zwischen den Menschenrechten und anderen issues, etwa der Rüstungskontrolle gebe. Er hat sich Ende Juni gegen den B-l-Bomber entschieden und damit verdeutlicht, daß sein Eintreten für die Menschenrechte nicht identisch ist mit der Legitimation von Rüstung. Dennoch liegt hier eine Ungewißheit: Wird es Carter auf Dauer gelingen, den Konflikt zu verdeutlichen und das Verständnis davon zu verbreiten und trotzdem das militärische Austragspotential nicht zu erhöhen, ja sogar zu senken?
II. Der Prozeß der Entspannung
Um diese Frage beantworten zu können, muß man die bisherige Entspannungspolitik der USA wenigstens kurz analysieren. In der Regel wird ihr Beginn auf das Jahr 1969 und den Regierungsantritt des Präsidenten Nixon und seines Sicherheitsberaters und späteren Außenministers Kissinger datiert. Beide haben sicherlich als große Baumeister der Entspannung zu gelten: sie sind aber nicht deren Architekten und schon gar nicht deren Erfinder gewesen. Genauer schon trifft die Datierung der Entspannung auf die Raketenkrise vom Herbst 1962 zu sie kann jedoch gleichfalls nicht als der Beginn der Entspannungspolitik der Vereinigten Staaten gelten. Sie begann vielmehr bereits 1955, jedenfalls im Zentralbereich des Ost-West-Konfliktes in Mitteleuropa und in den Beziehungen zwischen den beiden Weltführungsmächten. Dafür gibt es keinen besseren Zeugen als Konrad Adenauer
Mit dem Abschluß der Teilung Europas durch die Einfügung der beiden deutschen Teilstaaten in das jeweilige Hegemonialsystem war die Auseinandersetzung zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion über die Nachkriegsregelung zu einem gewissen Abschluß gekommen. Soweit die Hochspannung während des Kalten Krieges instrumental für die Teilung verwandt worden war, konnte sie nun gesenkt werden.. Nicht umsonst fand 1955 das erste Ost-West-Gipfeitreffen statt. Bun-deskanzler Adenauer, der die Machtposition der Bundesrepublik auf die hohe Spannung zwischen Ost und West gegründet und darin auch sein Ziel der Wiedervereinigung plaziert hatte, bemühte sich intensiv, den Fortgang der Entspannung zu verhindern. Er stellte ein Junktim mit der Wiedervereinigung Deutschlands auf und war damit teilweise erfolgreich. Die Disengagement-Pläne, wie sie auch von dem damaligen britischen Premierminister Eden unterstützt worden waren, kamen zu den Akten. Nichtsdestoweniger hatte der Prozeß der Entspannung zu diesem Zeitpunkt begonnen. Auch der Begriff war schon vorhanden, sei es als „relaxation of tensions“ sei es als „detente" Begriff und Sache überstanden die Spannungen um Berlin, wo bereits die Genfer Außenministerkonferenz von 1959 und die Agententheorie des amerikanischen Außenminister Dulles ausgewiesen hatten, wie stark das amerikanische Interesse an Entspannung die Berücksichtigung positionsbedingter Forderungen des westdeutschen Verbündeten überwog. Der Bau der Berliner Mauer 1961, so sehr er vom Westen zu Recht verurteilt worden ist, konnte dennoch den Fortgang der Entspannung in Mitteleuropa nicht verhindern. Trotz dieser Krise gingen die Diskussionen zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion weiter
Die kubanische Raketenkrise vom Herbst 1962 muß in diesem Zusammenhang als Katalysator, als Beschleuniger für das Entspan-14 nungsinteresse gelten. Sie bewies, daß den beiden Supermächten nur die Alternative zwischen Atomkrieg und Entspannung blieb. Sie zeigte gleichzeitig, daß der militärische Konfrontationsverzicht als Zentrum einer gewaltmindernden Entspannungspolitik nicht auf Europa beschränkt werden, sondern praktisch in der ganzen Welt durchgehalten werden mußte. Die Notwendigkeit dazu hatte sich schon 1956, zur Zeit der Suezkrise, ergeben Jedenfalls hatte es die Sowjetunion bei Drohungen belassen, so auch wenige Jahre später in der Kongo-Krise. Die Raketenkrise demonstrierte dann 1962, wie gefährlich jedes direkte militärische Engagement der beiden Supermächte überall in der Welt sein konnte die Praxis von 1956 entwickelte sich zur Maxime.
Für die Vereinigten Staaten wurde jedenfalls klar, daß es ihr oberstes Ziel sein mußte, den Krieg mit der Sowjetunion zu vermeiden. Dementsprechend änderte sich die amerikanische Strategie fundamental. Flexible response trat an die Stelle der massiven Abschrekkung das Ziel der Kriegsvermeidung wurde nicht mehr ausschließlich der Abschrek-kung durch die militärische Zusammenarbeit mit den Verbündeten in der NATO, sondern zunehmend auch der direkten Verständigung mit der Sowjetunion anvertraut Das Interesse, die Entspannung im Sinne der Verminderung des Gewaltelements im Konfliktaus. trag zumindest in Europa so weit wie möglich zu sichern, führte zu einem System der partiellen Kooperation der Supermächte in Europa. Auf dem Gebiet der entscheidenden Nuklearwaffen wurde dieses System sogar zum Duopol weiterentwickelt.
Diese begrenzten Einschübe eines die Entspannung merklich übersteigenden Verhaltens haben den generellen Charakter des Konfliktes jedoch in keiner Weise verändert. Sie haben nur die Entspannung sichergestellt — eben den Verzicht auf den Einsatz militärischer Gewalt. Diesem Verzicht wurden auch die jeweiligen Alliierten eingeordnet, vorrangig die beiden Teile Deutschlands. Die Sowjetunion kontrollierte praktisch die Außenpolitik der DDR; Präsident Kennedy drängte sehr stark auf die Regierung Adenauer, sich der Entspannung anzupassen Er hatte freilich nicht sogleich Erfolg damit. Erst mit der Großen Koalition von 1966 und definitiv wie aktiv erst seit der sozialliberalen Koalition von 1969 hat sich die Bundesrepublik in den Entspannungstrend der beiden Supermächte eingefügt. Die Ost-Politik Willy Brandts mit ihren verschiedenen Vertragswerken funda-mentierte die Entspannung, insofern sie die gefährlichsten Territorialprobleme entschärfte.
III. Entspannung und Vietnam-Krieg
Dieses Bild einer konsistenten und konsequenten Entspannungspolitik der Vereinigten Staaten wird durch den Vietnam-Krieg gestört. Er ist nicht leicht zu erklären, weder mit der offiziellen Version der Erfüllung von Bündnisverpflichtungen noch mit einer ka-pitalismuskritischen Version In strukturfunktionaler Sicht stellt er in jeder Weise eine Abweichung von den Interessen und Traditionen der Vereinigten Staaten dar Er war, was heute auch hohe Entscheidungsträger der Vereinigten Staaten aus der damaligen Zeit zugeben, „ein Fehler"
Der Vietnam-Krieg hatte keine Basis in der Struktur der amerikanischen Gesellschaft, lief ihr vielmehr zuwider. Dies wurde sofort deutlich, als maßgebende Gruppen der amerikanischen Gesellschaft vom Krieg betroffen wurden, vornehmlich die Studenten. Richard Nixon und vor allem Henry Kissinger bekamen den Widerspruch zu dieser Interessenstruktur zu spüren und beendeten den Krieg. Damit wird der Modus dieser Beendigung nicht unkritisch akzeptiert, weder die Ausweitung des Krieges nach Kambodscha noch die Bombardierung Nordvietnams. Es wird lediglich festgestellt, daß Kissinger und Nixon auf die Unvereinbarkeit dieser militärischen Intervention mit dem amerikanischen Basisinteresse reagiert haben.
Die Nixon-Doktrin, die die Politik des beschränkten Engagements erneut zum Prinzip der amerikanischen Außenpolitik erhob“), wies den Vietnam-Krieg eindeutig als Abweichung vom Strukturinteresse der amerikanischen Außenpolitik aus. Entspannung wurde erneut zum Kennwort der Administration Nixon-Kissinger. Das amerikanisch-sowjetische Gipfeltreffen vom Sommer 1972 setzte das Zeichen, in dem Präsident Nixon seinen Erdrutsch-Wahlsieg im Herbst des Jahres gewinnen konnte. Ein Jahr später wurde das Interesse an der Verminderung des Gewaltelements im Konfliktaustrag so weit verdichtet, d. ß sich die USA und die Sowjetunion über Maßnahmen zur Verhinderung eines Atomkrieges verständigen konnten
Dem amerikanischen Kongreß ging diese Entspannungspolitik einerseits nicht weit genug, andererseits zu weit. Er erkannte sehr richtig, daß der Krieg in Vietnam nicht nur ein zufälliges Malheur der amerikanischen Außenpolitik war, sondern seine Wurzeln auch im Verfall des amerikanischen Regierungssystems hatte. Der Griff zur militärischen Gewaltanwendung lag um so näher, je mehr sich der amerikanische Präsident von seiner Bindung an den Kongreß und die Verfassung entfernte und zum „imperialen Präsidenten“ wurde Wenn es noch eines Beweises für diesen Verfall bedurft hätte, so lieferte ihn Watergate. Nixon wurde praktisch abgesetzt; die War Powers Act legte den außenpolitischen Bewegungsmöglichkeiten des Präsidenten enge (wenn auch nicht allzu enge) Zügel an Der Kongreß entschärfte das präsidentielle Instrument der executive agreements der Senat erwog im Sommer 1977 sogar die Möglichkeit, solche Abkommen per einfachem Geschäftsordnungsantrag in einen ratifizierungs-* bedürftigen Vertrag umzuwandeln Auch bei der Ausführung der Außenpolitik möchte der Kongreß jetzt gehört werden, bis hin zu den eindeutig dem Präsidenten als dem Oberkommandierenden zustehenden Entscheidungen über Truppenverlegungen
Soweit von der Entspannung der direkte Einsatz des amerikanischen Militärs betroffen war, ging der Kongreß mit dem Präsidenten einig, ging sogar über ihn hinaus. Ford und Kissinger bekamen dies 1976 zu spüren, als sie militärische Hilfe in Angola erwogen: Der Kongreß weigerte sich. Er weigerte sich aber interessanterweise auch, die positiven Maßnahmen zu unterstützen, mit denen Nixon und Kissinger ihre Entspannungspolitik gegenüber der Sowjetunion ausgestattet hatten. Eine konservative Mehrheit im Kongreß stornierte nicht nur den Handelsvertrag zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion, indem sie mit dem Jackson/Vanik-Amend-ment die Gewährung der Meistbegünstigungsklausel an eine erweiterte Emigrationserlaub-nis für sowjetische Juden band und mit dem Stevenson-Amendment die Kredite der Export-Import-Bank so lange versagte Der Kongreß versagte sich auch, was wichtiger ist, einer weiteren Kürzung von Gewaltmitteln im Rahmen der SALT-Verhandlungen.
Die Legislative bewies damit deutlich, daß sie zwar auf den Krieg verzichtet, aber deswegen die Entspannung inhaltlich keineswegs akzeptiert hatte. Die meisten Abgeordneten interpretierten die Auseinandersetzung mit der Sowjetunion nach wie vor als einen militärischen Konflikt. Ihm war zwar durch den Konfrontationsverzicht die letzte Konsequenz genommen, doch lag darin keine Sicherheit. Sie wurde vielmehr erst durch die entsprechende Hochrüstung der USA geboten. Zu ihrer Verminderung war der Kongreß nicht be-reit.
Daß hierin ein Widerspruch zur Entspannung lag, wurde durch den Vietnam-Krieg praktisch acht Jahre lang verdeckt, denn dieser rechtfertigte die Hochrüstung. Diese Funktion enthob den Kongreß der Notwendigkeit, sich der Entspannung anzupassen. Sie konnte infolge des Krieges beibehalten und dennoch gleichzeitig der Entspannungsprozeß mit der Sowjetunion vorangetrieben werden. 31 Dieser Ausweg verfiel mit dem Ende des Krieges. Spätestens jetzt war die Anpassung der amerikanischen Mittelstruktur an die Entspannung erforderlich, innenpolitisch sogar unvermeidlich. Interessanterweise aber setzte zu diesem Zeitpunkt in den USA eine beträchtliche Kampagne gegen die Entspannung ein. Unter Hinweis auf die Aufrüstung der Sowjetunion kritisierte Schlesinger die SALT-Verhandlungen Fords und Kissingers und versuchte, die Rüstung gegen die Entspannung zu immunisieren Zwar konnte Ford Schlesinger schließlich entlassen, sein Nachfolger Rumsfeld setzte aber nicht nur Schlesingers Linie fort, er verdeutlichte sie noch. Er alarmierte die Legislative ständig mit neuen und geheimen Informationen über die Rüstung der Sowjetunion Während des Wahlkampfes 1976 schien es sogar, als würde der Widerspruch zwischen Entspannung und Hochrüstung zu Lasten der Entspannung aufgelöst: Präsident Ford sah sich gezwungen, den Begriff aus seinem Wortschatz zu streichen. Diese Vorgänge lassen darauf schließen, daß dem Fortgang der Entspannung in den USA offensichtlich eine strukturelle Barriere vorliegt. Die in den fast dreißig Jahren der Auseinandersetzung mit der Sowjetunion gewachsenen Einstellungen, Kräftekonstellationen und Interessenkoalitionen lassen sich nicht so schnell auflösen oder umstellen. Sie wehren sich gegen jede Veränderung und produzieren immer wieder die ihre Existenz rechtfertigenden Entscheidungen und Szenarios.
IV. Entspannung und gesellschaftliche Struktur
1. Militär und Konservative
Die amerikanische Gesellschaft hat in den Jahren nach 1945 eine beträchtliche Veränderung durchgemacht. Mit der Übernahme der Position einer Weltführungsmacht war sie gezwungen, ihre Verteilungs-und Entscheidungsprozesse auf die Verwirklichung dieser Rolle auszurichten. Dadurch wurden gesellschaftliche Formationen geschaffen, die es vorher in den Vereinigten Staaten nicht gegeben hatte. Die wichtigste davon ist zweifellos das Militär. Bis 1939 mit nur geringem politischem Einfluß ausgestattet wurde das Militär nach 1947 und 1949 einer der wichtigsten, ausschlaggebenden Faktoren im politischen Entscheidungsprozeß der Vereinigten Staaten. Der Verteidigungsminister war — und ist — der wichtigste Berater des Präsidenten in Fragen der nationalen Sicherheit, über ihn kann der Präsident seine Befehle unmittelbar an das Militär richten Es blieb nicht aus, daß das Militär sich an diese überragende Rolle gewöhnte und sie nicht aufzugeben bereit ist. Es erhielt zeitweise mehr als 50 °/o des Budgets, 1975 waren es immerhin noch 27, 2 °/o Das Pentagon ist die größte Behörde in der amerikanischen Regierung; es ist, ausgestattet mit Geheimdiensten und einem außenpolitischen Zentrum, beinahe autark Es darf kaum Wunder nehmen, daß seine Analysen, Einschätzungen und Optionen Vorrang im amerikanischen Entscheidungsprozeß genießen, wenn nicht sogar den Ausschlag geben. Das Denken der Militärs — das militärische Denken — nimmt im amerikanischen außenpolitischen Entscheidungsprozeß dementsprechend einen großen Platz ein.
Solches Denken findet sich natürlich nicht nur bei den Militärs. Wie die Pentagon-Papiere zeigen, haben Zivilisten häufig militärischer als die Militärs selbst. Die gedacht Mehrheit in beiden Häusern des Kongresses wird von Konservativen und dem rechten Flügel der Zentristen gehalten. Sie denken in Kategorien der bewaffneten Auseinandersetzung und setzen sich für eine militärische Überlegenheit der USA ein Nur auf dieser Basis halten sie Entspannung für möglich, ohne daß ihnen der Widerspruch bewußt würde. In der 94. Legislaturperiode wurde der liberale Flügel zwar durch zahlreiche neue und junge Abgeordnete verstärkt; der Kongreß blieb in Sachen Rüstung jedoch konservativ Auch an den Universitäten und in der Öffentlichkeit gibt es zahlreiche Gruppen, die in der militärischen Stärke das wichtigste Instrument amerikanischer Außenpolitik sehen. Der American Security Council, vornehmlich mit pensionierten Generalen und Admiralen besetzt, ist seit langem ein eloquenter Anwalt militärischer Stärke der USA, ein Warner vor der Entspannung 1974 hat sich eine Coali-tion for a Democratic Majority gebildet, deren Foreign Policy Task Force gegen die Entspannung votiert Der Vorsitzende ist der frühere stellvertretende Außenminister Eugene V. Rostow; im Komitee sitzen immerhin so prominente Politiker wie George W. Ball oder Wissenschaftler wie Samuel P. Huntington. Wissenschaftler arbeiten auch im National Committee on American Foreign Policy mit, das sich mit dem Nahen Osten, aber auch mit der Entspannung beschäftigt Kein Geringerer als Hans J. Morgenthau war zeitweise im Direktorium dieses Komitees. Auch prominente Sozialwissenschaftler, wie etwa Rummel, zählen zu den öffentlichen Wamern Wenn es darum geht, ihren Stimmen Gehör in der amerikanischen Gesellschaft zu verleihen, finden sie beim Senator Jackson, dem Vorsitzenden des Abrüstungsunterausschusses des Senats, immer eine helfende Hand
Schließlich dürfen unter den Entspannungs-gegnem auch die Gewerkschaften nicht vergessen werden. Unter Führung von Georg Meany waren und sind sie gegenüber der Entspannung überaus kritisch eingestellt Mit ihrem Anti-Kommunismus reagieren sie noch immer auf ihre kommunistische Unterwanderung in den dreißiger Jahren; gleichzeitig haben sie selbstverständlich auch die Arbeitsplatzinteressen ihrer Mitglieder im Auge. Schließlich vertreten sie eine Tradition, in der sie eine Generation lang die stärksten Stützen des Westens in der Auseinandersetzung mit der Sowjetunion gewesen sind
Die Liste der entspannungsfeindlichen Gruppen, Institute und Einzelpersonen ließe sich verlängern. Sie ist keineswegs eine neue Aufzählung des militärisch-industriellen-akademischen-gewerkschaftlichen Komplexes. Es ist inzwischen nachgewiesen worden, daß dieser Komplex die amerikanische Rüstungspolitik nicht erklären kann geschweige denn die amerikanische Entspannungspolitik. Dies gilt vor allem für die Wirtschaft. Die Zahlen von der Rüstungsabhängigkeit der kapitalistischen Wirtschaft haben sich nicht bestätigt.
Vielmehr wird man davon auszugehen haben, daß dreißig Jahre einer großenteils militärisch interpretierten Auseinandersetzung mit der Sowjetunion in den Vereinigten Staaten ein politisches, gesellschaftliches Verhaltensmuster hervorgebracht haben, das sich nicht leicht beeinflussen, geschweige denn verändern läßt. Solche Verhaltensweisen, die über eine bestimmte Zeit hin einem nachweisbaren Zweck gedient haben, bleiben auch erhalten, wenn dieser Zweck nicht mehr existiert Das Theorem macht zumindest verständlich, daß diejenigen Gruppen in den Vereinigten Staaten, deren Haltung, Existenz und Karriere bisher vornehmlich auf die Auseinandersetzung mit der Sowjetunion gerichtet waren, in dem Moment Widerstand leisten, in dem die Entspannungspolitik der Vereinigten Staaten ihre Position zu beeinträchtigen droht.
Dies war so lange nicht der Fall, wie die Entspannungspoljtik durch den Vietnam-Krieg quasi kompensiert wurde. Es ist aufschlußreich, daß die Entspannungsgegner in der zweiten Hälfte der sechziger und zu Beginn der siebziger Jahre, als die Sowjetunion nachweisbar stark aufrüstete, keinen großen Protest angemeldet haben. Kritik wurde erst laut, als mit dem Ende des Vietnam-Krieges abzusehen war, daß die Fortführung der Entspannungspolitik sich auf die Konstellation der Interessen auswirken könnte. Immerhin sanken die Militärausgaben nicht nur relativ zum Gesamtbudget (von 40, 3% 1970 auf 27, 2% 1975); sie sanken auch absolut: von 133, 1 Mrd. Dollar auf 85 Mrd. Dollar in der gleichen Zeit Wenn auch durch diese Kürzungen die Substanz nicht betroffen war — die Personalausgaben stiegen sogar ebenso wie die für die Forschung an, die Ausgaben für Waffenkäufe fielen nur unwesentlich —, so war doch die Tendenz insgesamt fallend.
Das war politisch zwangsläufig: Nach dem Vietnam-Krieg dominierte die Entspannung als das maßgebende Muster und gab denjenigen Auftrieb, die die eigentlichen Prioritäten der USA in ihrer Sozialund Wirtschaftspolitik sahen Es gab keinen Grund mehr, Rüstung und Militär im gleichen Maße auszustatten wie bisher. Zwar war mit dem Vietnam-Krieg nicht der Ost-West-Konflikt beendet worden, er wurde nicht einmal beeinflußt. Aber die Mittelkombination war betroffen. Bei verminderter Wahrscheinlichkeit einer bewaffneten Auseinandersetzung konnte das Militär in der Mittelzuweisung weiter benachteiligt werden; dagegen reagierten Militär und Konservative.
Hier liegt ein sehr schwieriges Steuerungsproblem der amerikanischen Gesellschaft vor. Sie ist durch die generationenlange Auseinandersetzung mit der Sowjetunion strukturell deformiert. Um ihre ursprüngliche freiheitliche Struktur wiederzugewinnen, müßte sie den Einfluß des Militärs auf den Entscheidungsprozeß mindern, müßte sie den wirtschaftlichen Interessen und politischen Zielen Vorrang einräumen vor den militärischen. Die Schwierigkeit besteht darin, daß diese Korrektur von denen vorgenommen (oder doch toleriert) werden müßte, die von ihr negativ betroffen werden. Allerdings gibt es für eine solche Kursänderung der amerikanischen Gesellschaft ein erhebliches und einflußreiches Aktionsund Interessenpotential. Es reicht vom liberalen Flügel der amerikanischen Parteien und des Kongresses über fast die ganze Breite der Wirtschaft bis hin zu beträchtlichen Teilen der öffentlichen Meinung.
2. Wirtschaft und Liberale
Innerhalb der demokratischen Fraktion im Kongreß nimmt der liberale Flügel deutlich an Gewicht zu. 1953 begann die Democratic Study Group, eine Arbeitsgemeinschaft liberaler Demokraten, sich zu organisieren. Aus einer kleinen Gruppe ist inzwischen eine Mitgliedschaft geworden, die zwischen 100 und 200 Abgeordnete umfaßt. Ihr Einfluß ist bedeutend; ebenso ihr Zusammenhalt. Bei aller Unterschiedlichkeit der politischen Optionen sind sich die Mitglieder der Democratic Study Group einig in dem Versuch, die Anforderun-gen des Militärs zu kürzen. Ihr Lehrstück war der Vietnam-Krieg gewesen, ihr Anschauungsgegenstand die geschlossene Club-Atmosphäre des Kongresses, der seine Kontrollfunktionen fast vollständig aufgegeben hatte. Diese Gruppe, unter Führung von Les Aspin, wacht nicht nur über die Militärausgaben, sie hat auch die wichtigsten organisatorischen Reformen des Kongresses durchgesetzt Sie wurde durch die Wahlen von 1976 zahlenmäßig weiter verstärkt
Die liberale Gruppe im Kongreß besteht aber nicht nur aus Demokraten, vielmehr sind ein Drittel ihrer Mitglieder Republikaner des Nordens und Ostens. Soweit die republikanische Partei, wie es ihre Tradition ist, die großen Wirtschaftsinteressen vertritt, votierte sie relativ früh schon für die Entspannung. Nixons Wirtschaftsberater Peter M. Flanigan, aus dem Haus Dillon, Read & Co., und sein Handelsminister Peter G. Peterson, Direktor bei Bell & Howell Co., waren als führende Republikaner auch führende Anwälte der Entspannung. Während die republikanische Fraktion im Kongreß, mehrheitlich aus dem Süden und dem Westen stammend, außenpolitisch dem Konservativismus zuneigt, ist die Partei im Nordosten liberal. Wie der Wahlkampf zwischen Reagan und Ford zeigt, teilt sich die Republikanische Partei geographisch ungefähr in der Mitte.
Die amerikanische Wirtschaft, soweit sie am Außenhandel interessiert ist, drängte schon seit Mitte der sechziger Jahre auf Entspannung und Handel mit dem Osten 1969 beseitigte der Kongreß stillschweigend mit der
Export Administration Act die wichtigsten
Osthandelsbeschränkungen. 1971 stagnierte der US-Export in die sozialistischen Länder immer noch bei weniger als 400 Millionen Dollar. Mit Nixons Entspannungspolitik stieg er innerhalb von drei Jahren um 665% Peterson rechnete dem Kongreß vor, daß der Verzicht auf den Handel nicht die Sowjetunion, sondern die USA schädige Die amerikanische Wirtschaft selbst läßt keine Gelegenheit aus, im Kongreß für die Intensivierung der Handelsbeziehungen mit den sozia-54 listischen Staaten zu werben, Implizit damit für die Entspannung. Wirtschaftliche Gründe, das ist erwiesen, haben eine wichtige Rolle bei der Einleitung der Entspannungspolitik der USA gespielt
Im US-USSR-Economic Council, der sich um die Verbesserung und Intensivierung der amerikanisch-sowjetischen Handelsbeziehungen kümmert, sind über 200 amerikanische Unternehmen vertreten, deren Verkäufe jährlich mehr als 25 % des amerikanischen Bruttosozialprodukts ausmachen Der amerikanische Co-Vorsitzende Donald Kendall (Aufsichtsratsvorsitzender der PepsiCo) wirbt als beredter Anwalt für die Entspannung und für die Ausweitung der Wirtschaftsbeziehungen. Gegen solche neuerlichen ‘Anti-Ent-spannungsgruppen wie das Committee on The Present Danger oder die Coalition for A New Foreign and Military Policy hat sich 1976 nun auch eine Gruppe von Wirtschaftsführern und Angehörigen der politischen Elite gebildet. Dieses American Committee on US-Soviet Relations zählt bereits mehr als hundert prominente Mitglieder
Natürlich ist es schwierig, die Relevanz und den Einfluß solcher Gruppen gegeneinander abzuwägen. Mit Sicherheit aber kann gelten, daß die amerikanische Wirtschaft von der Entspannung mehr profitiert als von einer neuen Eskalation militärischer Auftragsmöglichkeiten. Soweit sie außenwirtschaftlich orientiert ist — und das trifft in erster Linie für die multinationalen Konzerne zu —, rich-tet sich das Interesse der amerikanischen Wirtschaft auf eine Weltlage, in der dominanter Einfluß und Gewinn abgesichert sind durch ein hohes Maß an Entspannung zwischen den Supermächten. Jeder große Konflikt würde das weltweite Interaktionsnetz der Multinationalen Konzerne empfindlich stören, wenn nicht sogar zerstören.
Die öffentliche Meinung in den Vereinigten Staaten läßt sich naturgemäß nur schwer erfassen. Vor einiger Zeit schon fand der Chicago Council on Foreign Relations heraus, daß das amerikanische Volk der Interventionen müde, im übrigen aber zur Übernahme der Verteidigungslasten bereit sei. Wie die Wahlkampagne des konservativen Republikaners Reagan im Vorjahr gezeigt hat, wächst die Bereitschaft in der öffentlichen Meinung wieder, mehr Geld für die Rüstung auszugeben 62). Auf der anderen Seite hat der Kandidat Carter in seinem Wahlkampf eine Kürzung des Budgets um 10% versprochen. Mit aller Vorsicht kann daher höchstens gesagt werden, daß die öffentliche Meinung, nachdem sie sich ausgangs der sechziger Jahre sowohl gegen eine hohe Rüstung als auch ge-gen Interventionen ausgesprochen hatte 63), 1976 wieder zu einer gewissen Ambivalenz zurückgekehrt ist 64).
In den Vereinigten Staaten stehen sich damit zwei Gruppen gegenüber, die, vor dem Hintergrund einer ambivalenten Einstellung der Allgemeinheit, für oder gegen die Entspannung eintreten. Angesichts der Bedeutung, die der Wirtschaft zukommt, müßte vermutet werden, daß sich in den Vereinigten Staaten die Befürworter der Entspannung durchsetzen. Angesichts der starken Position des Militärs und der bisher an der Konfrontationspolitik mit der Sowjetunion maßgeblich beteiligten Gruppen ist jedoch zu erwarten, daß die Entspannungsgegner die überhand behalten werden. Jedenfalls ist eine Situation entstanden, die schwer einzuschätzen ist. Abstrakt gesehen, könnte sich daraus sowohl ein substantieller Entspannungsfortschritt mit flankierender Rückbildung der politischen Deformationen ergeben als auch eine Spannungsverschärfung (oder sogar eine neue lokale Gewaltanwendung) zwecks Legitimation des Status quo.
V. Die Resultate: Entspannung und Rüstung
1. Der Ausweg Präsident Fords Schon Ford-Administration hatte die an diesem Scheideweg gestanden. Sie war die erste, die nach dem Vietnam-Krieg mit einem hy-pertrophierten den Militär und nach neuen Betätigungsfeldern suchenden konservativen Gruppen, gleichzeitig aber auch mit der Notwendigkeit der Entspannung konfrontiert war. Ford versuchte, beiden gerecht zu werden. Er ging die Wladiwostok-Verständigung mit der Sowjetunion über die Begrenzung der strategischen Rüstungen ein, leistete aber praktisch keinen Widerstand, als er und Außenminister Kissinger sich nicht im Stande sahen, diese Verständigung in den Vereinigten Staaten durchzusetzen. Das Arrangement, das Kissinger im Frühjahr 1976 offensichtlich mit den Sowjets schon geschlossen hatte, scheiterte am Einspruch des Senators Jackson und der
Joint Chiefs of Staff 115). Nicht nur das. Ford entließ zwar im November 1975 Verteidigungsminister Schlesinger, weil er sich geweigert hatte, das Rüstungsbudget um 6 Mrd. Dollar zu kürzen. Der Präsident nahm es aber hin, daß Nachfolger Rumsfeld Schlesinger noch weit übertraf. Für das Rechnungsjahr 1977 verlangte die Ford-Administration ein Rüstungsbudget von 113, 3 Mrd. Dollar (1975: 85 Mrd. Dollar); für 1978 waren 10 Mrd. mehr geplant, für die folgenden Jahre weitere Steigerungen. Präsident Ford gab diesem Druck nach, gegen den er offensichtlich machtlos war. Halsted, Direktor der Arms Control Association, verglich die im Herbst 1976 entstandene Lage mit der Hysterie in der Raketenlücke-Diskussion von 1960 Präsident Ford gab praktisch den Militärs, was sie ha-ben wollten, dazu der Rüstungsindustrie einen kometenhaft ansteigenden Waffenexport. Auf der anderen Seite arbeitete die Ford-Administration beinahe ohne Einschränkungen an der Fortsetzung von Helsinki mit. Sie zog im Dezember 1976 eine gar nicht einmal so kritische Bilanz dessen, was für die Entspannung erreicht worden war. Sie stellte insgesamt ein gemischtes Resultat fest, das je nach Land und „Korb“ verschieden ausfiel: Scharfe Kritik fand die sowjetische Interpretation der Prinzipienerklärung über die Beziehungen zwischen den teilnehmenden Staaten die Bilanz der vertrauensbildenden Maßnahmen in Washington „gemäßigt hingegen wurde als ermutigend" empfunden. Im zweiten Korb fand sogar „bedeutsame Ford-Regierung die eine Vermehrung des amerikanischen Handels mit der Sowjetunion und einzelnen osteuropäischen Staaten sowie gewisse Anstrengungen der osteuropäischen Staaten, die wirtschaftlichen Interessen der amerikanischen Ökonomie zu erleichtern" Sie konnte allgemein feststellen, daß in der Periode nach Helsinki der amerikanische Handel mit Osteuropa und der Sowjetunion „substantiell zugenommen hat" Im Korb 3 hingegen fand Washington nur ungenügende Ergebnisse. Nachdem die Sowjetunion 1976 eine Anzahl begrenzter Maßnahmen eingeleitet hatte, ist sie danach in ihrer Leistung für den Korb 3 merklich zurückgefallen. Insgesamt war die Administration Ford weder enttäuscht noch entmutigt. Sie glaubte, daß die KSZE zum „Nachlassen der Spannungen zwischen Staaten und zu praktischen Verbesserungen in dem täglichen Leben der Völker beitragen“ könnte I Auch der amerikanische Kongreß legte eine gemäßigt positive Haltung zur KSZE und zur Entspannung an den Tag. Freilich hielt er am Jackson/Vanik-Amendment fest. Aber obwohl er im Sommer 1976 die Commission on Security and Cooperation in Europe eingerichtet hatte mit dem vornehmlichen Ziel, die Administration zu beaufsichtigen und sie von zu weitgehenden Zugeständnissen an die KSZE abzuhalten bemühten sich die Kommission und der Kongreß um eine möglichst objektive Einschätzung der KSZE. Die Kommission sandte eine Studiengruppe nach Europa, die im November 1976 mit dem abgewogenen und positiven Bericht zurückkam, daß die Abkommen von Helsinki eine „produktive, aber begrenzte Einwirkung auf die Verbesserung der Ost-West-Beziehungen“ entwickeln Insgesamt also war unter Ford Washington bereit, mit der KSZE zu kooperieren. Diese Li-nie folgte der Feststellung Kissingers, daß es zur Entspannung keine Alternative gibt. „Entspannung", sagte Kissinger, „ist die Verbesserung von langfristigen Beziehungen mit einer sich entwickelnden Supermacht"
An dieser bemerkenswert genauen Formulierung läßt sich der Ausweg ablesen, den die Administration Ford einschlug: aufzurüsten, aber gleichzeitig die Beziehungen zur Sowjetunion zu verbessern. Damit ließen sich die Militärs und die Konservativen befrieden, aber auch die Liberalen und die Wirtschaft. Sie sah die Entspannung als wichtig, den Korb 2 von Helsinki als eine „nützliche Kodifikation der Prinzipien" an, die den Handel zwischen den USA und der sozialistischen Welt anleiten sollten 24 amerikanische Firmen konnten inzwischen Zweigstellen in Moskau errichten, zehn weitere warten darauf. Die gemeinsamen amerikanisch-osteuropäischen Kommissionen arbeiten zur Zufriedenheit. Nur das Jackson/Vanik-Amendment und das Stevenson-Amendment stören. Handelsminister Richardson versuchte im Januar
1977, der Commission on Security and Cooperation
nahezulegen, diese beiden Amendments aufzuheben, und an ihrer Stelle die einschlägigen Paragraphen der Schlußakte von Helsinki zu verwenden. Seiner Ansicht nach sollten sich die Vereinigten Staaten „stark auf die Schlußakte stützen", weil sie genau diejenigen Beziehungen definiere, die nach Ansicht aller Unterzeichner das internationale System charakterisieren sollten
Mehrere Gründe führten dazu, daß Fords Versuch, den Widerspruch zwischen Entspannung und Rüstung durch eine Art politischer Schizophrenie zu überdecken, gelang. Die Sowjetunion konnte sich nicht beklagen, weil sie selbst seit langem ihre Aufrüstung vorantrieb und die USA in Helsinki und Belgrad praktisch kooperierten. Militärs und Konservative ha-ben gegen diese Entspannung nichts einzuwenden, weil sie ihre Mittelzuweisungen nicht vermindert, sondern erhöht. Die Liberalen goutierten die positive Haltung der Administration gegenüber der KSZE. Und schließlich konnte sich auch die Wirtschaft mit dieser Schizophrenie zufriedengeben, weil sie letztlich unter der harten Linie der Konservativen im Kongreß nicht leidet. Sie kann die Beschränkungen umgehen, indem sie von Eu-ropa aus operiert. Im Außenhandel, auch mit den sozialistischen Staaten, sind vornehmlich multinationale Unternehmen tätig. Sie können über ihre Tochtergesellschaften in Europa oder Japan alle Exportinteressen befriedigen, können sich dort auch mit Krediten versorgen Den Schaden von Handelsbeschränkungen tragen nur die amerikanischen Arbeiter, denen Arbeitsplätze verlorengehen Die Gewerkschaften sind hier aber machtlos, weil sie ihr ausgeprägter Antikommunismus daran hindert, den Osthandel in ihre Kampagne für eine großzügige Arbeitsplatzbeschaffung mit aufzunehmen.
Strukturell wichtiger ist, daß infolge dieser Ausweichmöglichkeiten Multinationaler Konzerne die amerikanische Wirtschaft als Gegengewicht gegen die Konservativen und das Militär ausfällt. Diese Internationalisierung von Produktion und Handel setzt die Selbststeuerungspotentiale der liberal-kapitalistischen Gesellschaft außer Kraft. Andernfalls würden die wirtschaftlichen Interessen die militärisch-konservativen alsbald überwiegen und zurückdrängen. So aber richtet sich eine Koexistenz ein, deren kurz-und mittelfristige Vorteilhaftigkeit nur scheinbar überdeckt, daß der Widerspruch zwischen den Strukturinteressen dieser Gesellschaft und der Einflußverteilung im Entscheidungsprozeß nicht aufgehoben worden ist. 2 . Die Politik Carters Auf dem Hintergrund dieser internen Kräftekonstellation läßt sich die Politik Präsident Carters etwas genauer diskutieren, (abschätzen läßt sie sich nicht, weil sie noch nicht voll entfaltet ist). Die Kampagne für die Menschenrechte wird vermutlich ihre für die Entspannung wichtigsten Folgen nicht in der Sowjetunion, sondern in den Vereinigten Staaten erzeugen. Während die Reaktionen Moskaus kurzfristig und stets korrigierbar sein werden, lassen sich die politischen Kräftefelder in den USA sehr viel schwieriger beeinflussen. Die Kampagne für die Menschenrechte bestätigten zunächst die konservative Posi-tion; sie kräftigt fast automatisch auch die der Militärs. Da die Diskussion um außenpolitisch erfolgreiche Strategien in den bürgerlichen Demokratien stark unterentwickelt ist, gilt militärische Stärke als die All-round-Vor-aussetzung für jedes aktiv angegangene politische Ziel.
Mit einer solchen instrumentalen Umsetzung sind zwar die Liberalen nicht einverstanden. Sie teilen aber Carters Eintreten für die Menschenrechte und werden daher kaum etwas gegen den politischen Vorteil ausrichten können, den Konservative und Militärs daraus ziehen. Denn in der gegenwärtigen innenpolitischen Situation der Vereinigten Staaten kann die Menschenrechtsoffensive auch die Funktion haben, die Rüstungsverstärkung zu legitimieren. Der Widerspruch zwischen Rüstung und Entspannung, den Ford latent hal-ten konnte, wird jedenfalls manifest werden; man kann nicht ausschließen, daß er zugunsten der Rüstung aufgelöst oder doch wenigstens abgeschwächt wird.
Der pessimistische Ausblick wird durch den historischen Rückblick teilweise gemildert. Die Entspannung hat sich, wie dargelegt, ungeachtet oder vielleicht sogar trotz der Existenz des konservativ-militärischen Entscheidungsblocks durchgesetzt. Warum sollte nicht 1977 geschehen, was sogar 1955, 1962 und 1972 möglich war? In der Tat läßt die Retrospektive erkennen, daß der Kern der Entspannung: der Verzicht auf die atomare Auseinandersetzung, bei allen politischen Gruppierungen vorhanden ist. Er stellt sich dar als eine Funktion der strategischen Abschreckung, nicht der politischen Präferenz. Von ihr hängt nur die instrumentelle Ausgestaltung dieses Patts ab, die die Liberalen der Rüstungskontrolle, die Rechten der eigenen Rüstung anvertrauen wollen.
Freilich bietet diese Gleichung, die seit Ausgang der fünfziger Jahre die amerikanische Entspannungspolitik angeleitet hat, nur eine bedingte Gewähr für die Zukunft. Auf sie zu bauen, hieße eine Rationalität voraussetzen, die im Entscheidungsprozeß keineswegs sichergestellt ist hieße auch, die sowjetischen Reaktionen außer acht zu lassen. Wenn es nicht gelingt, die Menschenrechtskampagne strikt und geradezu hermetisch abzutrennen von der Rüstung — oder genauer: nur wenn es gelingt, die Menschenrechtskampagne zu kombinieren mit einem Rüstungskon-70 troll-oder sogar Rüstungsminderungsabkon men, wird auf sowjetischer Seite der Eir druck vermieden, die Menschenrechte diente nur zur intern-externen Legitimation der ame rikanischen Aufrüstung. Stellt sich dieser Eir druck ein, werden die Sowjets entsprechen darauf reagieren und damit wiederum in de USA diejenigen bestätigen, denen eine Kor. fliktverschärfung politisch wie positional zu gute kommt.
Weil er für die Menschenrechte in der Sc wjetunion (und in der Welt) eintritt, hat siel Carter innenpolitisch die Notlösung verbaut mit der Ford vorübergehend beide Seiten be frieden konnte: die der Rüstung und die de Entspannung. Dazu wurde zwar der Entspan nungsbegriff etwas strapaziert und herunter transformiert in ein Großmachtverhaltensmu ster des 19. Jahrhunderts; er blieb aber funk tional, politisch . aktiv'. Das steht jetzt in Fra ge. Indem er die Menschenrechte betont, ha Carter in den USA diejenigen begünstigt, de nen die Entspannung schon immer ein Don im Auge war.
Natürlich kann der Präsident den Rückzug antreten, die Menschenrechtskampagne ab klingen lassen. Es ist freilich fraglich, ob es gelingt, fraglich vor allem, ob er es vorhat Offensichtlich meint es der amerikanische Präsident ernst, weil er die Menschenrechte nicht nur als Konsenserzeuger benutzt. Dann bleibt ihm nur der Weg nach vom zu einem Rüstungskontrollabkommen mit den Sowjets. Sein Eintreten für die Menschenrechte wäre dann zu interpretieren international als Versuch, den Konflikt zu verlagern, weg von der militärischen Auseinandersetzung und hin zur politisch-gesellschaftlich-wirtschaftlichen Systemkonkurrenz; innenpolitisch würde die Kampagne die Konservativen , stillstellen', gleichzeitig würden aber die Militärs auf dem Status quo gehalten werden, vielleicht sogar auf einem geminderten. Denkbar, aber angesichts der Vorentscheidungen auf dem sozialpolitischen Sektor wohl unwahrscheinlich, ist ferner, daß Carter später auch die wirtschaftlich-soziale Seite der Menschenrechtsproblematik anklingen lassen und damit ein zentrales, aber bisher vernachlässigtes Thema der amerikanischen Innenpolitik betonen würde. Es spricht manches dafür, daß Carter eine sol-che komplexe Strategie verfolgt; er weiß um die Alternativlosigkeit der Entspannung-Er hat zwar Kompromisse gemacht, aber dann doch Brown als Verteidigungsminister und Warnke als Abrüstungsbeauftragten durchgesetzt. Er hat in seinem Bericht an den Kongreß zur Belgrader Konferenz schroff mit der sowjetischen Menschenrechtspraxis abgerech-net hat aber Anfang Juli den sowjetischen Partei-und Regierungschef Breschnew zu einer Gipfelkonferenz eingeladen.
Carter hat vor allem sorgfältig die Menschenrechte von der Rüstungskontrolle getrennt. Seinem etwas ungewöhnlichen ersten Abrüstungsvorschlag hat er alsbald einen weiteren, konkreteren folgen lassen: er hat den B-1-Bomber endgültig gestoppt. Freilich werden entscheidend die Neutronenbombe und vor allem die Cruise Missiles und die MX-Raketen sein An ihnen wird sich entscheiden, ob Carter die Rüstungskontrolle und die Menschenrechtsoffensive auf Dauer gegeneinander abschotten kann. Nur wenn das gelingt, wird Carter die Entspannung im Sinne einer Minderung des Gewaltelements voranbringen können.
