I. Ausgangslage der Enquete-Kommission
Der Beginn der Beratungen der Enquete-Kommission Verfassungsreform (im folgenden: EK) im Frühjahr 1971 stand stark unter dem Zeichen der Föderalismusfragen. Dies sollte bis zum Schluß ihrer Arbeit Ende 1976 eines der wesentlichen Themen bleiben. Bereits die Anfragen und Anträge im Parlament, die zur Einsetzung der EK führten, hatten die Föderalismusprobleme in den Mittelpunkt der Fragestellung gerückt. In der Finanzreform des Jahres 1969 waren Probleme offengeblieben, die den Wunsch hervorriefen, das weite Feld der bundesstaatlichen Zusammenarbeit in der Bundesrepublik Deutschland nochmals grundsätzlich zu bearbeiten. Auch die Besetzung der EK mit sieben Vertretern von Bundesländern neben sieben Abgeordneten des Bundestages und zunächst fünf, dann sieben Sachverständigen machte diesen Schwerpunkt des Kommissionsauftrages deutlich, wenn auch der Auftrag des Deutschen Bundestages selbst in seiner Formulierung keinen Hinweis hierauf gab. Bald nach Aufnahme ihrer Arbeit setzte die EK deshalb zwei Unterkommissionen ein, von denen die eine die Bezeichnung „Bund und Länder" erhielt. Parallel zu den Beratungen der EK beschäftigte sich eine eigens gegründete „Länderkommission Verfassungsreform" mit denjenigen Föderalismusfragen, die im Laufe der Überlegungen von der EK aufgegriffen wurden. In diese Länderkommission entsandte jedes Bundesland je einen Regierungs-und einen Parlamentsvertreter, so daß sich eine Gesamtzahl von 22 Mitgliedern ergab, wobei sechs der sieben Ländervertreter in der EK zugleich in der Länderkommission mitwirkten.
Die Ausgangslage der Untersuchungen der EK war gekennzeichnet durch erste Erfahrungen mit den Gemeinschaftsaufgaben nach Artikel 91 a und 91 b GG sowie mit den Investitionshilfen nach Artikel 104 a Abs. 4 GG. Das gleiche galt für die Veränderungen in der Verteilung der Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern, die die Finanzreform gebracht hatte, besonders für den Konflikt zwischen Bund und Ländergesamtheit um die Anteile an der Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer!, Zugleich setzte in diesen Jahren eine lebhafte Diskussion in Politik und Wissenschaft um die Möglichkeiten einer stärkeren planvollen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben gerade auch im Bund/Länder-Verhältnis ein. Diese Diskussion hatte ihre Wurzeln in der bereits 1967 — auch als Antwort auf die damalige konjunkturelle Krise — vollzogenen Änderung des Artikels 109 GG, durch die eine stärkere Orientierung der Haushaltswirtschaften in Bund und Ländern an den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, die mehrjährige Finanzplanung sowie eine Reihe weiterer Vorschriften und Institutionen zur besseren Konjunktursteuerung eingeführt wurden. Daraus entwickelten sich Überlegungen, auf welche Weise eine mehrjährige Finanzplanung mit einer politischen Aufgabenplanung verbunden werden könnte Im Bundeskanzleramt wurde, in der zweiten Phase unter Einbeziehung der Staats-und Senatskanzleien der Länder, der Versuch unternommen, die anstehenden Aufgaben und Probleme der Haushalte in Bund und Ländern zu analysieren, um einen ersten Schritt zu einer bundesstaatlichen Planung zu vollziehen.
In denselben Zeitabschnitt fiel zudem ein neuer Anlauf in der Frage einer Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 GG Auch diese Frage wurde mit Blick auf die Entwicklung des bundesstaatlichen Gefüges insgesamt erörtert; zu prüfen war vor allem — wie es auch schon die Troeger-Kommis sion zur Vorbereitung der Finanzreform an geregt hatte —, ob es möglich sein würde nach Größe und Leistungskraft stärker vergleichbare Bundesländer zu schaffen, die zu Erfüllung der den Bundeisändern obliegender Aufgaben selbständiger und mit einem möglichst geringen Umfang von finanziellen Ausgleichsmechanismen im Bund/Ländersowie im Länder/Länder-Verhältnis in der Lage sein würden. Damit fand die EK eine föderalistische Szenerie vor, die zwar durch Diskussionen auf unterschiedlichen Ebenen bewegt war, in der aber andererseits eine Reihe von politischen Entwicklungen trotz anhaltender Diskussion schon vollzogen und zu einem vorläufigen Abschluß gekommen war. Die EK widmete sich neben der Verteilung der Gesetzgebungs-kompetenzen zwischen Bund und Ländern und der Zusammensetzung und Aufgabenstellung des Bundesrates besonders dem Zusammenwirken von Bund und Ländern bei Planung und Finanzierung öffentlicher Aufgaben sowie der Finanzverfassung, wobei diese beiden Bereiche in enger gegenseitiger Verflechtung standen.
II. Die Fragestellung der Kommission
In den miteinander verflochtenen Gesamtbereichen von Planung und Finanzverfassung sah die EK vor allem die folgenden Einzelfragen als prüfungsbedürftig an:
— Mitfinanzierung und Mitplanung von Aufgaben der Länder durch den Bund (Artikel 91 a und 91 b, 104 a Abs. 4 GG);
— Trennsystem und Verbundsystem bei der Verteilung der Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern (Artikel 106 Abs. 1 bis 3 GG);
— Verteilungskriterien für die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer (Artikel 106 Abs. 3 und 4 GG);
— Beteiligung der Gemeinden und Kreise an den Steuereinnahmen (Artikel 106 Abs. 5 bis 8 GG);
— Lastenverteilung und Kompetenzfragen bei den Geldleistungsgesetzen (Artikel 104 a Abs. 3 GG);
— vertikaler und horizontaler Finanzausgleich (Artikel 107 GG);
— Finanzierung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften.
Dabei war sich die EK nicht nur des prinzipiellen Zusammenhangs zwischen Planung und Finanzierung öffentlicher Aufgaben bewußt, sondern sah auch die zahlreichen und unterschiedlichen Querverbindungen und ge-genseitigen Beeinflussungen der übrigen Einzelfragen. So war etwa zu berücksichtigen, welche Finanzausgleichswirkungen von der Mitfinanzierung des Bundes bei Länderaufgaben ausgehen, ob eine Veränderung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländergesamtheit die Mitfinanzierungsformen des Bundes ersetzen oder ergänzen könne, wie sich Veränderungen des Systems der Steuerverteilung auf die finanzstarken und auf die finanz-schwachen Länder sowie auf die kommunale Ebene auswirken würden und anderes mehr. Auch finanzwirtschaftliche Fragen sind in derartige Überlegungen unvermeidlich involviert; so sind etwa die Finanzierungsanteile von Bund und Ländern bei Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen oder die Anteile von Bund und Ländern bei der Finanzierung von Geldleistungsgesetzen von mehr oder weniger beachtlicher Bedeutung für die finanz-wirtschaftlichen Möglichkeiten der bundesstaatlichen Ebenen. Die EK hat die verschiedenen Themen im Ergebnis schließlich in zwei Kapiteln ihres Schlußberichts zusammengefaßt, nämlich in Kapital 11 „Gemeinsame Rahmenplanung und Investitionsfinanzierung" und in Kapitel 12 „Finanzverfassung"; sie hat aber sowohl in den Beratungen als auch in ihren Empfehlungen und Argumenten den inneren Zusammenhang dieser beiden Hauptgebiete verdeutlicht.
III. Rahmenplanung und Finanzbeiträge
Einschätzung der Probleme Dem Erfordernis und den Problemen einer Gemeinsamkeit von Bund und Ländern bei der Planung bestimmter öffentlicher Aufgaben hat die EK große Aufmerksamkeit geschenkt. Sie umschreibt ihre Aufgabenstellung im Schlußbericht (BT-Drucksache 7/5924 vom 9. 12 1976) u. a. folgendermaßen: „Je mehr sich die gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen Bürger und Staat, zwischen Individuum und Gruppe, zwischen den einzelnen Gruppen, zwischen der Entfaltung der Wirtschaft und den Gestaltungsmöglichkeiten des öffentlichen Gemeinwesens und letztlich auch zwischen den Staaten untereinander vermehrten, um so notwendiger, zugleich aber auch um so schwieriger wurde die gemeinsame Abstimmung und damit die Planung der Aufgaben. ... Es genügt nicht, Ziele zu haben und Programme aufzustellen. Sie müssen auch von den Trägern der öffentlichen Gewalt aufeinander abgestimmt sein und die finanziellen Möglichkeiten berücksichtigen ... Diese Entwicklung ist in allen modernen Staaten zu beobachten. Sie trifft in besonderem Maße für die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem föderativen Staatsaufbau zu" (Schlußbericht S. 150).
Zum Verhältnis von Bund und Ländern wird u. a. ausgeführt:
„Der Bund muß dabei auf die Einheit des Lebens-und Wirtschaftsraums in seiner Gesamtheit achten; die Länder müssen innerhalb dieses Rahmens ihre eigenen Vorstellungen über ihre Entwicklung verwirklichen können. Nicht zuletzt muß die staatliche Planung der Aufgaben in den Grenzen der finanziellen Möglichkeiten gehalten und in das Verteilungssystem des bundesstaatlichen Finanzausgleichs eingeordnet werden“ (S. 150).
Innerhalb dieses weiten Problemrahmens hält die EK die zu lösenden Fragen aber auch für rechtlich lösbar. Sie hat sich nicht damit abgefunden, die bisherigen Bemühungen um die Verwirklichung von planerischer Gemeinsamkeit von Bund und Ländern nur zu kommentieren und im übrigen die Entwicklung abzuwarten. Zwar hält sie „eine nüchterne Einstellung zum Problem Planung für sachgerecht", und sie ist der Auffassung, daß bei der rechtlichen Realisierung beachtet werden muß, „daß die verfassungsrechtliche Fortentwicklung der Planungsinstrumente in Neuland führt, das nur mit großer Vorsicht betreten werden darf" (S. 152). Sie hat sich aber nicht der besonders von der Bundesregierung vertretenen Auffassung angeschlossen, daß eine verfassungsrechtliche Kodifizierung von angemessenen Regelungen für die Planung noch verfrüht sei. Weder ließ sie den Einwand gelten, die Materie sei überhaupt noch nicht auf der Ebene des Grundgesetzes regelungsreif, noch wollte sie die rechtliche Weiterentwicklung dieses Sachbereichs dem einfachen Gesetzgeber überlassen; „denn die Mängel des derzeitigen Planungsrechts lassen sich vom einfachen Gesetzgeber nicht beheben"
(S. 167).
Empfehlungen der Kommission Vor diesem Hintergrund kam die EK zu dem Ergebnis, „die bisherigen Kompetenzen des Bundes, gemeinsam mit den Ländern Aufgaben, die für die Entwicklung der Bundesrepublik von Bedeutung sind oder an deren Mitwirkung er ein besonderes konjunkturpolitisches Interesse hat, zu planen und zu finanzieren" (S. 151), seien im Grundsatz beizubehalten. Jedoch empfiehlt die EK zum einen eine schlüssigere Ordnung der Mitfinanzierungsmöglichkeiten des Bundes und zum anderen die Möglichkeit einer über den heutigen Verflechtungszustand hinausführenden gemeinsamen Rahmenplanung durch Bund und Länder. „Diese Rahmenplanung soll nicht nur wie heute die Planung einzelner Bereiche für sich, sondern auch eine integrierte Planung ermöglichen“ (S. 151).
Diese gemeinsame Rahmenplanung soll in einem neuen Artikel 28 a im Grundgesetz verankert werden; schon die Stellung dieser Bestimmung im Abschnitt „II. Der Bund und die Länder“, gleichsam vor die Klammer von Gesetzgebung, Verwaltung und Finanzierung gezogen, macht deutlich, daß die neue Bestimmung nicht nur den geltenden Artikel 91 a GG insoweit ersetzen soll, als in ihm die Möglichkeit der gemeinsamen Planung eingeräumt ist, sondern auch die verfassungsrechtliche Möglichkeit einer Weiterentwicklung über den heutigen Bestand der Gemeinschaftsaufgaben hinaus enthalten soll. Ausmaß und Modalitäten dieser Entwicklungsmöglichkeit sind in Artikel 28 a (neu) allgemein umrissen. Danach muß es sich um Aufgaben handeln, „die für die Entwicklung des Bundesgebietes von Bedeutung sind"; die gemeinsame Planung ist „Rahmenplanung', wobei „die Auswahl der einzelnen Vorhaben, die Einzelplanung und ihre Durchführung" Bund und Ländern im Rahmen ihrer Zuständigkeit verbleiben. Weiter bedarf die gemeinsame Planung „der Zustimmung des Bundes und der Mehrheit der Länder", und „die Volksvertretungen des Bundes und der Länder sind zu beteiligen". Das Nähere ist der Regelung durch Zustimmungsgesetz überlassen. Diese allgemeine Bestimmung zur Rahmenplanung enthält keine unmittelbaren Aussagen über die Finanzierung. Dieser Komplex soll für sich an anderer Stelle des Grundgesetzes geregelt werden. Ein neuer Artikel 104 b im Abschnitt „X. Das Finanzwesen" des Grundgesetzes soll diese Bestimmung ergänzen und damit gleichsam den verbleibenden Teil der Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen nämlich den Teil der gemeinsamen Finanzierung, ersetzen; die Artikel 91 a, 91 b und 104 a Abs. 4 GG wären bei Verwirklichung dieser Empfehlung zu streichen. Die Neuregelung der gemeinsamen Finanzierung bestimmter Aufgaben faßt unter dem Begriff der „Finanz-beiträge" die Mitfinanzierungsmöglichkeiten des Bundes bei den Gegenständen der bisherigen Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen in neuer Ordnung zusammen. Danach „leistet“ der Bund Finanzbeiträge zum Ausbau und Neubau von Hochschulen und Hochschulkliniken sowie zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes, und er „kann" Finanzbeiträge leisten zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet und zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums sowie zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
Die vorgeschlagene Bestimmung stellt ferner eine Verbindung zum empfohlenen Artikel 28 a (neu) her, indem festgesetzt wird, daß Finanzbeiträge sich im Rahmen einer etwa bestehenden Planung nach Artikel 28 a zu halten haben. Die Forschungsförderung des Bundes ist als Kann-Bestimmung in einem besonderen Absatz geregelt.
Bedeutsam ist die vorgeschlagene Regelung über die Finanzierungsanteile. Nach Absatz 5 Satz 2 gilt: „Der Anteil ist für die Länder einheitlich festzusetzen." Dem sich hier aufdrängenden Einwand, dem Bund werde die Möglichkeit zu konjunktur-und strukturpolitisch notwendigen Schwerpunktsetzungen vollends genommen, begegnet die EK mit der Feststellung, sie wolle nicht einem „Gießkannensystem" das Wort reden, weil „die Bestimmung von Schwerpunkten aus gesamtstaatlicher Sicht im Wege der Ausführungsgesetze" legitim sei. Dazu biete aber in allen Fällen die Bestimmung des Verwendungszwecks der Finanzbeiträge ausreichende Möglicnkeiten (S. 180).
Die Anteile von Bund und Ländern legt die vorgeschlagene Vorschrift für die meisten der genannten Aufgabenbereiche auf „mindestens die Hälfte der Ausgaben in jedem Land" fest; lediglich bei der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts „soll“ der Bund die Hälfte der Ausgaben in jedem Land tragen. Dem Vorschlag, die Anteile von Bund und Ländern generell und für alle Fälle auf je die Hälfte festzusetzen, folgte die EK nicht.
Bestimmungsfaktoren der Ergebnisse Dieses Ergebnis der EK stellt ein Abrücken von früheren Planungsvorstellungen dar, die sie selbst im Schlußbericht als „zu idealistisch" (S. 167) bezeichnet. Sie hatte zunächst ein Modell entwickelt, das eine sowohl fachlich als auch zwischen Bund und Ländern voll integrierte Rahmenplanung vorsah, an deren Erarbeitung und politischen Umsetzung sich nahezu alle Verfassungsorgane des Bundes und der Länder beteiligen sollten. Die endgültige Empfehlung einer solchen Konzeption war jedoch von vornherein davon abhängig gemacht, ob es gelingen werde, eine adäquate Finanzierungsform für diesen Ablauf zu finden; entscheidend war die Frage, ob es gelingen könne, Bund und Länder durch eine veränderte Form der vertikalen Steuerverteilung finanziell stärker zu verselbständigen und gleichwohl die Gemeinsamkeit bei der integrierten Rahmenplanung zu gewährleisten. In der politischen und wissenschaftlichen Diskussion war das sogenannte „XYZ-Modell" auf beachtliche Kritik gestoßen, die sich gegen seinen hohen Konsensbedarf durch Beteiligung zahlreicher Organe in Bund und Ländern, gegen die erwartete Langwierigkeit des Verfahrens und gegen den Perfektionismus der institutioneilen Vorkehrungen sowie gegen die fehlende Verknüpfung mit einer Finanzierungsregelung richtete.
Nicht nur diese — von der EK teilweise übernommene — Kritik an dem Modell war es, die zu einer Modifizierung der Reichweite der Kommissionsüberlegungen führte. Nach einer aufgezwungenen „Denkpause" im Zuge der Auflösung des Deutschen Bundestages im Jahre 1972 nahm die EK das Planungsthema mit einer Anhörung wieder auf, in der der Bundesfinanzminister, der Vorsitzende der Konferenz der Länderfinanzminister und Vertreter der kommunalen Spitzenverbände zu Wort kamen. Bei dieser Anhörung wandten sich die Vertreter aller Ebenen gleichermaßen, wenn auch mit unterschiedlicher Intensität und aus teilweise unterschiedlichen Motiven, gegen eine Ablösung der Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen. Damit war nicht nur das zunächst entwickelte XYZ-Modell der EK einem politischen Verdikt verfallen; vielmehr richteten sich die Argumente der angehörten Vertreter auch gegen andere verfassungsrechtliche Reformüberlegungen, die eine wesentliche Umstellung der Planungsund Finanzierungsbefugnisse von Bund und Ländern in ihrem jetzigen Zustand zur Folge gehabt hätten.
Damit war auch das Schicksal weiterer, von der EK erörterter Alternativen in etwa vorgezeichnet. Die EK hatte ihre Überlegungen zu-35 nächst in Richtung auf zwei Denkmodelle weiterentwickelt, die beide eine mehr oder weniger durchgreifende Entflechtung der Gemeinsamkeiten von Bund und Ländern bei Planung und Finanzierung der in Rede stehenden Aufgaben anstrebten. Das eine Modell ging dahin, die Sach-und Planungszuständigkeit für die Aufgaben im wesentlichen wieder voll den Ländern einzuräumen und sie zur Erfüllung dieser Aufgaben dadurch in den Stand zu setzen, daß ein neues System eines an Bedarfsmerkmalenorientierten Finanzausgleichs jedem Land hinreichende Einnahmen zur selbständigen Finanzierung ohne Abhängigkeit von Beiträgen des Bundes zu erschließen hätte. „Die Kommission zweifelte jedoch daran, ob sich ein derartig vollkommener Finanzausgleich in absehbarer Zeit verwirklichen ließe” (S. 169). Sie hatte nicht nur Bedenken, ob überhaupt geeignete objektive Merkmale angesichts der unterschiedlichen Größe und Leistungskraft der Länder gefunden werden könnten; darüber hinaus befürchtete sie, daß die unterschiedlichen Merkmale sich im -ge Ergebnis genseitig aufheben würden, so daß eine aufgabenkonforme Finanzausstattung der Länder nicht gewährleistet werden könne. So zeichnete sich für die EK — wie schon für andere Gremien im Zuge der Finanzreform 1969 — kein praktikables Ersatzmodell ab.
Das andere Denkmodell versuchte ebenfalls, die Finanz-und Aufgabenverantwortung stärker auf Bund und Länder je selbständig zu verlagern, wobei der Bund bei den bisherigen Gemeinschaftsaufgaben und bei den Investitionshilfen zur Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, die Länder bei den übrigen Investitionshilfen des Artikels 104 a Abs. 4 GG selbständiger gestellt werden sollten. Der Bund sollte die ihm zugedachten Bereiche in Auftragsverwaltung gestalten; in dem damit eingeräumten Weisungsrecht wurde das Instrument gesehen, mit dem der notwendige Steuerungsbedarf des Bundes gedeckt werden könnte. Dazu kam eine Finanzbeitrags-Kompetenz. Die EK machte sich diesen Vorschlag letztlich nicht zu eigen. „Auf der einen Seite würde dem Bund damit mehr geboten, als er zur wirt-schafts-und konjunkturpolitischen Steuerung benötigt... Auf der anderen Seite würde damit überflüssigerweise in Kernbereiche der bisherigen Länderzuständigkeit eingegriffen, und es würden neue Konflikte heraufbeschworen werden" (S. 169). Vor allem zweifelte die EK aber daran, daß sich die Auftrags-verwaltung für den ihr zugedachten Zweck eigne. Das Instrument der Weisung eigne sich gerade für den durch Verflechtung, Kooperation und Abstimmung gekennzeichneten Planungsbereich schlecht.
IV. Steuereinnahmen, Ausgabenlast und Finanzausgleich
Problemsicht und Grundentscheidungen Die Ergebnisse der EK im Bereich der Finanz-verfassung sind zum Teil bestimmt von denjenigen zur Frage der Planung und Investitionsfinanzierung. Nachdem deutlich war, daß eine Entflechtung der Mischfinanzierungsbereiche nicht empfohlen werden würde, war die EK auch einer grundsätzlichen Entscheidung darüber enthoben, ob es im wesentlichen bei dem Verfahren der Steuerverteilung bleiben sollte, das vom Volumen her gesehen einem Verbundprinzip entspricht. Umgekehrt beeinflußte die Erkenntnis, daß ein an objektiven Bedarfsmerkmalen orientierter Finanzausgleich nicht zu entwickeln war, auch die Entscheidung für die Beibehaltung der Mischfinanzierung.
Gleichwohl hatte die EK zunächst die Finanz-verfassung insgesamt ins Auge gefaßt. Sie definiert ihre Aufgabe u. a. folgendermaßen: „Die Kommission hatte insbesondere zu prüfen, ob das geltende System der Finanzverfassung, das durch einen Verbund zwischen Bund, Ländern und Gemeinden in einem erheblichen Teil ihrer Einnahmen, aber auch in bestimmten Ausgaben gekennzeichnet ist, mit dem föderativen Aufbau der Bundesrepublik vereinbar ist“ (S. 195).
Im weiteren ist in der Aufgabenstellung die Frage einer Trennung der Aufgabenerfüllung und der Einnahmequellen, der Verteilung insbesondere der Umsatzsteuer und der Steuerungsinstrumente des Bundes angesprochen. An die erste Stelle ihrer Ergebnisse rückt die EK folgende Aussage:
„Den Ländern Mittel für ihre Aufgaben zu verschaffen, ist primär Sache des Finanzausgleichs; Finanzbeiträge nach Artikel 104 b (neu) sollten nur subsidiär eingesetzt werden. Dies deckt sich mit der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts ... Die Änderungsvorschläge der Kommission betreffen im übrigen nur Randfragen in den Artikeln 104 a GG und 106 GG" (S. 196).
Beibehaltung des geltenden Verteilungssystems In der Frage des Steuerverbunds bei Einkommen-, Körperschaft-und Umsatzsteuer bestätigt die EK im wesentlichen die Ergebnisse der Finanzreform von 1969. Dieses System gewährleiste hinreichend, „das Einnahmepotential des Bundes und das der Länder jeweils im bestmöglichen Verhältnis ihren beiderseitigen Ausgabelasten anzupassen'(S. 202). Für den Verteilungsmodus der Umsatzsteuer zeichne sich keine überzeugende Reformmöglichkeit ab, zumal er „mit der ausgleichswirksamen Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer auf die einzelnen Länder ... auch zu einem gewichtigen Element des bundesstaatlichen Finanzausgleichs geworden* sei (S. 204). Dem entspricht auch die Auffassung der EK zu der weitergehenden Frage einer größeren steuerpolitischen Autonomie der Länder; sie kam zu dem Ergebnis, daß die in Artikel 106 Abs. 2 GG aufgeführten Landessteuern „nicht geeignet sind, mit einem Hebesatzoder Zuschlagsrecht zugunsten der Länder ausgestattet zu werden” (S. 205). Dagegen spreche u. a. vor allem der Gesichtspunkt der einheitlichen Besteuerung im einheitlichen Wirtschaftsgebiet.
Keine Verfassungsänderung beim Finanzausgleich Andererseits spricht sich die EK auch nicht für eine Ausweitung des Steuerverbunds zugunsten der Länder dahin aus, daß die Mineralölsteuer in den Kreis der Gemeinschaftssteuern überführt würde. In diesem Punkt soll es wie bei den anderen in Artikel 106 Abs. 1 und 2 GG aufgeführten Steuern des Bundes und der Länder bei der Beibehaltung der gegenwärtigen Aufteilung bleiben.
Dieser Grundentscheidung entspricht es, daß zunächst angestellte Überlegungen für eine Änderung der Kriterien zur Verteilung der Umsatzsteueranteile und zu ihrer Neufestsetzung nach Artikel 106 Abs. 3 und 4 GG letztlich nicht weiterverfolgt wurden.
Ihr Ergebnis, daß am Steuerverbund festgehalten werden solle und daß den Ländern keine zusätzliche steuerpolitische Autonomie eingeräumt werden könne, veranlaßte die EK nicht zu Änderungsempfehlungen für den Finanzausgleich nach Artikel 107 GG. Dazu wird festgestellt, daß die Neuregelung des Finanzausgleichs bei der Finanzreform von 1969 dem Ziel gedient habe, „die Steuereinnahmen der Länder in dem Umfang (zu) ergänzen, daß sie ihre Aufgaben selbständig erfüllen können" (S. 208). Entscheidend für die Empfehlung der EK, hier nichts zu ändern, war die Feststellung, daß Artikel 107 GG eine weitere Intensivierung des Finanzausgleichs nicht ausschließt. Die derzeitige verfassungsrechtliche Lage hindere den einfachen Gesetzgeber nicht, neuen Vorstellungen etwa zur Entwicklung eines stärker aufgabenorientierten Finanzausgleichs nachzugehen. Damit verwarf die EK den Gedanken, auf der Ebene der Verfassung Vorkehrungen für eine stärkere Berücksichtigung von Sonderlasten und Struktur-erschwernissen einzelner Länder in den Finanzausgleich einzufügen.
Neuordnung der Geldleistungsgesetze In einer Frage der Ausgabelasten im Verhältnis von Bund und Ländergesamtheit hat die EK dagegen eine Empfehlung entwickelt. Bei den Geldleistungsgesetzen nach Artikel 104 a Abs. 3 GG soll es nicht bei der geltenden flexiblen Verteilung zwischen Bund und Ländern bleiben, wonach bestimmt werden kann, daß die Leistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Vielmehr soll der Bund grundsätzlich 80 v. H.der Geldleistungen übernehmen müssen, sofern das Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates nichts anderes bestimmt. Eine geringere Belastungsquote des Bundes muß also vom Bundesrat befürwortet werden. Nur unter der Voraussetzung, daß das Gesetz diese Quote von 80 v. H. vorschreibt, ist das Gesetz in Bundesauftragsverwaltung auszuführen.
Finanzierungsregeln für Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften In diesem Zusammenhang nahm sich die EK auch der seit langem umstrittenen Frage an, wie die von den Europäischen Gemeinschaften gesetzten finanzwirksamen Rechtsnormen innerstaatlich finanziert werden sollen. Ihre Empfehlung hierzu geht dahin, daß die Regelung für innerstaatliche Geldleistungsgesetze auch für EG-Rechtsvorschriften gelten sollen, die unmittelbar Geldleistungen gewähren. Handelt es sich dagegen um Rechtsvorschriften, die nur mittelbar zu Geldleistungen verpflichten, soll eine flexible Regelung gelten, die unterschiedliche Möglichkeiten zuläßt. Im Regelfall tragen Bund und Länder dann je die Hälfte der Ausgaben; ein Zustimmungsgesetz oder eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern können jedoch Abweichendes bestimmen. Dabei kann auch das Verfahren und die Planung im Wege der Verwaltungsvereinbarung geregelt werden. Der Bund hat die Möglichkeit, Vorschriften für die Umsetzung des EG-Rechts zu erlassen, wenn er mindestens 50 v. H. oder mehr der Ausgaben übernimmt. Mit dieser modifizierten Regelung soll „den Besonderheiten des EG-Vollzugs elastischer Rechnung" getragen werden (S. 196).
Finanzverfassungsrechtliche Stellung der Kommunen Von den Städten, Kreisen und Gemeinden waren mehrere Wünsche und Vorschläge an die EK nach einer Stärkung der finanzverfassungsrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Position der kommunalen Ebene herangetragen worden. Nur einer dieser Wünsche konnte letzlich als Empfehlung für eine Grundgesetzänderung Gestalt gewinnen: Die EK schlägt vor, Artikel 106 Abs. 5 GG so zu ergänzen, daß der Landesgesetzgeber einen Teil des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer den Kreisen zufließen lassen kann. „Dadurch soll das in der Kreisumlage zum Ausdruck kommende Verhältnis zwischen Kreisen und Gemeinden stärker der veränderten Position angepaßt werden, welche die Kreise durch die Kreisreform erlangt haben“ (S. 203). Die EK möchte die verfassungsrechtliche Möglichkeit schaffen, die Kreise an der dynamischen Einkommensteuer zu beteiligen und damit die Finanzstruktur der Kreise an ihre gewandelte Aufgabenstruktur anzupassen.
Mit Bezug auf die Gemeinden waren in der EK wesentlich weiterreichende Vorschläge erörtert worden. Besonders wurde geprüft, ob den Gemeinden eine eigene Steuerquelle nach Art einer Personalsteuer oder einer besonderen Gemeindeeinkommensteuer erschlossen werden könne. Ein Vorschlag ging dahin, die Proportionalzone der staatlichen Einkommen, steuer abzutrennen und den Gemeinden unter Einräumung eines eigenen Hebesatzrechts zur Verfügung zu stellen. Ein anderer Vorschlag wollte den Landesgesetzgebern die Ermächtigung geben, den Gemeinden neben oder anstelle ihrer Gewerbesteuereinnahmen eine eigene Personalsteuer zu erschließen; auf diese Weise sollte die Möglichkeit eröffnet werden, die Struktur-und planungswirksamen gewerbesteuerlichen Entscheidungen stärker in die Hand des für die Entwicklungsplanung letztlich zuständigen Landes zu bringen und den Gemeinden als Ersatz eine Steuer zu eröffnen, die eine größere Finanzverantwortung der kommunalen Vertretungskörperschaften und eine fühlbarere Einbindung des Steuerzahlers in die politischen Entscheidungen seiner Gemeinde erzeugen würde. Der Gedanke einer Stärkung der kommunalen Finanzverantwortung lag auch dem ersten Vorschlag mit zugrunde.
Beide Varianten dieses Gedankens scheiterten an finanzverfassungsrechtlichen, steuer-systematischen und steuertechnischen Problemen, über die sich die EK nicht hinwegsetzen konnte. Nicht zuletzt war die EK in dieser Frage — wie generell bezüglich der kommunalen Wünsche zur Finanzverfassung — der Auffassung, daß die finanzwirtschaftlichen Probleme der kommunalen Ebene keiner Änderung der Verfassung, sondern politischer und einfachgesetzlicher Entscheidungen bedürften. Die Ergebnisse der EK machen deutlich, da! sie denjenigen Stand bei Planung und gemeinsamer Finanzierung bestätigen will, der mit der Finanzreform 1969 erreicht wurde. Die Modifikationen, die die EK vorschlägt, mögen — vor allem hinsichtlich der Perspektive für eine weiterreichende Planung des Artikels 28a (neu) — für den Verwaltungspraktiker, der täglich mit Gemeinschaftsaufgabe» und Investitionshilfen umgeht, weiterreichend erscheinen als aus der Sicht eines Staatsrechtlers, der das Grundprinzip der Politik-verflechtung als gemeinsamen Nenner einet Reihe von aktuellen Problemen des Föderalismus sieht. Die Beratungen der EK scheinen gezeigt zu haben, daß dieses Prinzip der Verflechtung gegenwärtig ohne politische Alter native ist.
