Was weiß man schon von Spanien? Die bislang angestellten Versuche, die Brüchigkeit der fossilen spanischen Gesellschaftsstruktur komparativistisch zu deuten, klären eher über die prinzipielle Unzulänglichkeit eines solchen Zugriffs auf, als daß diese Versuche geeignet gewesen wären, einen Beitrag zur Erhellung ihres Gegenstandes zu liefern. Auch eine voreilige Hypothesenbildung, wie sie in der Etikettierung des späten Franco-Systems als „Entwicklungsdiktatur" aufscheint geht am Sachverhalt Franco-Spanien notwendig vorbei. Rein deskriptive Darstellungen wie die von Charles W. Anderson haben dagegen noch den Vorteil, eine gewisse Materialmenge auszubreiten und zu systematisieren Dies gilt auch für eine Vielzahl spanischer sozialwissenschaftlicher Publikationen, deren Wert aber bis auf wenige Ausnahmen durch ihre mehr oder minder große Regime-Konformität beeinträchtigt wird Von Darstellungen exilspanischer Wissenschaftler oder solchen, die ihre Arbeiten im Ausland publizieren mußten, ist insbesondere die hervorragende Studie von Juan Martinez Alier über den Latifundismus hervorzuheben Als Darstellung der politischen Entwicklung Spaniens im 20. Jahrhundert ist Carlos M. Ramas material-reiches Buch, das erstmalig 1954 erschien, nach wie vor unübertroffen
Mit diesem äußerst knappen Überblick über die sozialwissenschaftliche Literatur zu Spanien ist keineswegs der Zweck einer auch noch so bescheidenen „bibliographie raisonnee" verfolgt worden. Vielmehr soll angedeutet werden, welch geringes Interesse Spanien als dem „erratischen Block" innerhalb der europäischen Staatenlandschaft geschenkt wurde. Größere Aufmerksamkeit wurde ledig-lieh dem spanischen Bürgerkrieg gewidmet. Die franquistische Epoche danach wurde entweder als „gewöhnlicher Faschismus" verdammt oder als Hort und Bollwerk abendländischer Werte gepriesen. Beide Vorurteile verhinderten weitgehend eine kritische Auseinandersetzung mit den spanischen Zuständen.
Mit der Erschließung Spaniens als Billig-Ferienland und dem Einsetzen der Touristen-ströme verloren diese beiden Vorurteile erheblich an Gewicht. Das Bild, das in der Folge von der spanischen Wirklichkeit gemalt wurde, gründete auf der Oberflächlichkeit kurzer Eindrücke. Spanien, so wollte es dieses Bild, ist ein Land, in dem ein durch sein Alter weise und milde gewordenes paternalistisches Regime Ruhe, politische Stabilität und wirtschaftliche Prosperität garantiert. Und es waren nicht nur Stimmen innerhalb Spaniens, die in Analogie zum deutschen von einem spanischen Wirtschaftswunder sprachen. Kurz, es herrschte der Eindruck vor, als bestünde in Spanien dreißig und mehr Jahre nach dem Ende des Bürgerkriegs weitgehende Harmonie zwischen der Gesellschaft und dem ihr aufgepfropften Regime — eine Harmonie, die nicht zuletzt durch die atemberaubenden Zahlen wirtschaftlichen Wachstums augenfällig bewiesen werde. Dieses positive, aber völlig selektive und unpolitische Bild der Zustände in Spanien verursachte seinerseits eine feedback-Reaktion: die ausländischen Investitionen in Spanien nahmen sprunghaft zu
Aber spätestens seit Beginn des Jahres 1976 wird immer deutlicher, daß diese spanische Wirtschaftsblüte nur eine Scheinblüte war. Die Krise, in welche die spanische Wirtschaft seit 1973 mehr und mehr geriet, läßt sich immer weniger als bloßer konjunktureller Einbruch deuten, wie es das Regime unter Hinweis auf andere Industriestaaten tut, die in-folge der Olpreiserhöhungen eine Rezession erlebten. Denn die scheinbar bloß temporäre Krise der spanischen Wirtschaft und Gesellschaft ist nur das Sichtbarwerden einer seit langem bestehenden internen Systemkrise die ihrerseits aber nur ein Reflex jener systemimmanenten Grenzbedingungen ist, die eine Modernisierung des franquistischen Regimes in einem nur sehr engen und mittlerweile völlig ausgeschöpften Rahmen erlaubten: Jeder Modernisierungsschritt mußte mit einer Komplizierung des Herrschaftsapparats erkauft werden und jede weitere Komplizierung des Herrschaftsapparates verringerte den Modernisierungsspielraum. Diese Systemkrise spiegelt aber auch die tief-reichende Gespaltenheit und die fundamentalen Interessengegensätze wichtiger Gruppierungen des franquistischen Establishments wider. Damit tritt ein Problem zutage, dessen Klärung weit mehr für das Verständnis der gegenwärtigen politischen Lage und zur Beurteilung der Chancen einer demokratischen Entwicklung in Spanien erbringt, als dies die mehr oder minder zutreffenden Exegesen der Reformversprechen der neuen Regierung zu leisten vermögen. Das Problem ist, die bestehenden Divergenzen des politischen Establishments Spaniens vor dem Hintergrund der besonderen Bedingungen des franquistischen Systems zu deuten. Dazu ist es vor allem notwendig, den hartnäckigen Köhlerglauben, demzufolge der sogenannte „Bunker", das politische Establishment Franco-Spaniens, genau das ist, was diese Bezeichnung suggeriert, aufzugeben. Denn der „Bunker", den der Vorsitzende der „Partido Socialista Populär", Tierno Galvan, ebenso gern wie irreführend als Papierelefanten zu bezeichnen pflegt, ist keineswegs dieser in seinen Interessen und politischen Absichten homogene Klüngel ewig-vorgestriger Alt-Falangisten, Militärs und Franquisten. Das politische Establishment ist in Wirklichkeit viel komplexer und keineswegs homogen, was seine Interessen und politischen Absichten anbelangt. Der „Bunker" ist auch keineswegs statisch in seiner Zusammensetzung. Vielmehr wandelte er sich in der nunmehr 40jährigen Geschichte des Regimes insofern, als neue Gruppen in seinem Rahmen erstarkten und alte Gruppen aus ihren bisherigen Einflußpositionen verdrängten.
All diese Vorgänge, Gruppenkämpfe, die Zu-oder Abnahme der Einflußchancen einzelner
Gruppen innerhalb des Establishments auf das politische System sind wenig dokumentiert und so gut wie noch nie untersucht worden. Das überrascht kaum, da das spanische Regierungssystem mit seiner komplexen Vielfalt institutioneller Mechanismen einerseits so undurchsichtig ist, daß sich die Einflußnahme bestimmter Gruppeninteressen auf politische Entscheidungen kaum ausmachen läßt. Andererseits aber scheint gerade dieses Regierungssystem wegen des Fehlens organisierter Interessenvertretungen wie Gewerkschaften, Unternehmerverbände und so weiter, die ein konstituierendes Merkmal pluralistischer Demokratien westlicher Prägung sind, eine wesentlich amorphere Einflußstruktur aufzuweisen. Diese Einflußstruktur ermöglicht es, daß Interessen einzelner Gruppen viel nachhaltiger, da unkontrolliert, in das politische System und seine Entscheidungen hineinwirken können, als dies in Systemen westlich-demokratischer Prägung der Fall ist
Der Machtapparat des Franco-Staates stützte sich lange Zeit vor allem auf drei Säulen: auf die Armee, auf den Movimiento (die nationale Bewegung) und auf die katholische Kirche. Aber keine dieser drei Säulen oder eine andere Gruppe übte zu irgendeiner Zeit einen vorherrschenden Einfluß innerhalb des Staates aus. Dies bedeutet aber keineswegs, daß all diese Gruppen oder Fraktionen in ihrem Einfluß auf das politische System gleichgewichtig waren. Vielmehr ist festzustellen, daß vor allem das Finanzkapital innerhalb der einzelnen Gruppen des franquistischen Establishments während des ganzen 20. Jahrhunderts in Spanien eine wirtschaftlich vorherrschende Rolle spielte Diese wirtschaftliche Dominanz des Finanzkapitals übertrug sich aber lange Jahre weder in eine Wirtschaftspolitik, noch bildete sich diese Vorherrschaft in einer politischen Repräsentation ab.
Die Frage, warum die Finanzaristokratie nicht versuchte, eine wirtschaftliche Hegemonie auch bei der Formulierung politischer Entscheidungen geltend zu machen, ist stark vereinfacht so zu beantworten, daß die von den politischen Eliten der drei Säulen des Staates (Armee, Novimiento und Kirche) betriebene Politik während langer Jahre zugleich voll und ganz die Interessen der Finanzaristokratie befriedigte.
Zur Genese des Konflikts der Wirtschaftseliten — Von der Pluralität zur Rivalität der Eliten
Weder das franquistische System noch Franco selbst zeigten lange Zeit irgendein Interesse an der Formulierung einer Wirtschaftspolitik, deren Ziel es gewesen wäre, das Land — auch mit Hilfe von außen — zu entwickeln. Sucht man nach Gründen für diese Haltung, so gelangt man zu zwei Schlüssen: Einmal zogen aus dem Fortbestehen der überkommenen wirtschaftlichen Ungleichgewichte und Unzulänglichkeiten und deren politischer Garantie durch den Franco-Staat gerade diejenigen Gruppen erheblichen Nutzen, die das franquistische System stützten und noch stützen. Zum anderen ließ die Ächtung Franco-Spaniens nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges durch die Staaten insbesondere Westeuropas den franquistischen Machthabern keinen anderen Weg, als den, den sie aus ihrer Not heraus auch trotzig einschlugen: Die Wirtschaftspolitik zielte auf eine völlige Autarkie der spanischen Volkswirtschaft.
Als wichtigstes und auf lange Sicht auch einziges Instrument dieser Wirtschaftspolitik wurde der „Instituto Nacional de Industria" (INI), eine staatliche Industrieholding, gegründet. Der Schwerpunkt des INI lag und liegt vor allem bei der Rüstungsindustrie, dem Schiffs-und Bergbau, in Bereichen also, die teilweise defizitär arbeiteten und schon deshalb in staatliche Regie übernommen werden mußten. Außerdem sollte der INI in Wirtschaftssektoren initiativ werden, die von großer volkswirtschaftlicher Bedeutung sind oder denen ein besonderes „nationales Interesse" zukommt, die aber von der Privatwirtschaft vernachlässigt werden. Bei dieser ihm gestellten Aufgabe ist der INI aber weitgehend gescheitert. Ob dieser größte spanische Konzern, der neben der Syndikatsorganisation auch den größten bürokratischen Apparat aufweist, trotz zahlreicher Reformen rentabel arbeitet, ist stark zu bezweifeln
Das vollständige Versagen des „besonderen spanischen Weges" in der Wirtschaftspolitik wurde spätestens 1956/57 offenkundig, als enorme Preissteigerungen zu sozialen Unruhen führten, die das Regime in eine Legitimitätskrise zu stürzen drohten. Da abzusehen war, daß diese Legitimitätskrise auf die Dauer die politische Stabilität des Regimes aushöhlen mußte, sah sich die Finanzaristokratie genötigt, ihren überragenden Einfluß innerhalb des politischen Establishments geltend zu machen und eine Änderung der Wirtschaftspolitik herbeizuführen. Dies geschah durch die Technokraten des OpusDei die den Einfluß der Finanzaristokratie in politische Entscheidungen umsetzten.
Das Opus Dei ist eine Erscheinung, die als typisch für die Archaik der spanischen Gesellschaft angesehen werden kann. Sozialer Aufstieg in Franco-Spanien ließ sich lange Zeit nur innerhalb der drei staatstragenden Organisationen, der Armee, der Falange und der Kirche, realisieren. Nur der bereits in den zwanziger Jahren gegründete Laienorden Opus Dei und die in ihren Zielen verwandte, seit 1909 bestehende „Asociatiön Catolica Nacional de Propagandistas" (ACNP) — ihr gehören übrigens die meisten Minister der Regierung Suarez an — eröffneten außerhalb der drei staatstragenden Säulen Kanäle sozialen Aufstiegs. Dabei engagierte sich das Opus Dei stärker auf dem Sektor universitärer Bildung und Ausbildung und gewann so vor allem intellektuelle Eliten für seine Ziele.
Die 1952 gegründete Universität von Pamplona ist beispielsweise eine Schöpfung des Opus Dei, ebenso wie die angesehene „Escuela Superior de Administraciön de Direccion de Empresas", eine Art Manager-Hochschule in Barcelona, die mit den Unterrichtsmethoden der Harvard-Bussiness School arbeitet und deren Aufgabe — so ein Insider — es ist, „ein Zentrum zur Ausbildung von Führungskräften zu sein, die befähigt werden sollen, Unternehmen entsprechend der wirtschaftlichen, sozialen und christlichen Kriterien und Werte im Dienst am Gemeinwohl zu schaffen und zu leiten" Dieser Auftrag fügt sich ganz in die besondere Ideologie des Opus Dei, in der Kapitalismus und Katholizismus durch eine Morallehre so verknüpft werden, daß die aktive Arbeit in der bestehenden Wirtschafts-und Gesellschaftsordnung ethisch überhöht wird. Der spanische Soziologe Carlos Moya gelangt sogar zu dem Schluß, daß diese Ideologie für die Entwicklung einer bürokratisch-unternehmerischen Ethik in der vom Katholizismus geprägten spanischen Gesellschaft dieselbe Impulsfunktion gehabt habe, wie sie der kalvinistischen Ethik für die Entwicklung des kapitalistischen Wirtschaftsgeistes zugeschrieben wird
Die Hegemonie des Finanzkapitals innerhalb des franquistischen Machtapparats verstärkte sich in den Jahren nach 1959 noch, als die seit 1957 in der Regierung vertretenen Minister, die dem Opus Dei angehörten, die neue spanische Wirtschaftspolitik mit dem Stabilisierungsplan einleiteten. Ziel dieser Politik war eine Rationalisierung und damit eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der spanischen Wirtschaft innerhalb des politischen und ideologischen Rahmens des franquistischen Systems.
Der Stabilisierungsplan von 1959 verursachte zunächst eine starke Rezession, die bis 1962 dauerte. An diese Rezessionsphase schloß sich eine Periode des Aufschwungs an, die — als spanisches Wirtschaftswunder etikettiert — sich durch eine starke unternehmerische Konzentration und Zentralisation des Kapitals auszeichnete. Außerdem war diese Aufschwungphase durch eine erhebliche Verschärfung der chronischen Krise der Landwirtschaft und in deren Folge durch eine massive Abwanderung von Arbeitskräften aus diesem Sektor in die Industrie und den Dienstleistungsbereich gekennzeichnet.
Die bedeutendste Veränderung, die durch den wirtschaftlichen und insbesondere den industriellen Aufschwung dieser Jahre verursacht wurde, ereignete sich aber innerhalb des Establishments: Der Aufschwung und die Öffnung der spanischen Wirtschaft zum europäischen und zum Weltmarkt begünstigte die Entwicklung des bis dahin unbedeutenden privaten Industriekapitals, das sich nun entweder selbst finanzieren konnte oder aber seinen Kapitalbedarf aus verschiedenen, vornehmlich ausländischen Quellen deckte und damit der Kontrolle des spanischen Finanzkapitals entging.
Aus der unterschiedlichen Natur ihrer Kapitalbildung ergaben sich ganz zwangsläufig die sich mehr und mehr ausprägenden Interessengegensätze von Finanzkapital und Industriekapital. Denn während — vereinfacht gesprochen — das Finanzkapital im Interesse seiner weiteren Entwicklung vor allem auf die Aufrechterhaltung eines niedrigen Lohn-niveaus, auf spekulative Investitionen und auf die Blockierung von Reformen in den strukturschwächsten Wirtschaftsbereichen, wie zum Beispiel der Landwirtschaft, angewiesen ist, ist die weitere Entwicklung des Industriekapitals von einer Ausweitung der Märkte •— sowohl durch eine gesteigerte Nachfrage infolge höheren Lohnniveaus im Inland wie durch die Integration in den Gemeinsamen Markt der EG-Länder — abhängig. Das aber setzt ein gleichgewichtiges Wachstum aller Wirtschaftssektoren und eine gerechtere Verteilung des Zuwachses voraus.
Daraus ergibt sich, daß der franquistische Staat nicht mehr die Interessen des gesamten Kapitals, sondern nur noch die des Finanzkapitals repräsentierte, überdies hat das Industriekapital als eine zweite grundlegende Voraussetzung seiner weiteren Entwicklung die Ergänzung des bislang erreichten Stands wirtschaftlicher Rationalität durch die Rationalität des politischen Systems nötig -— eine Voraussetzung, die durch das franquistische System immer weniger erfüllt werden konnte. Denn größere Rationalität des politischen Systems bedeutet nichts anderes als die aktive Einbeziehung der Bevölkerung in den Prozeß politischer Entscheidung, die Ersetzung der Syndikatsorganisation durch wirkliche Gewerkschaften sowie eine wirksame Steuerreform. Kurz, das Industriekapital muß im Interesse seiner eigenen weiteren Entwicklung den Bruch mit dem franquistischen System anstreben.
Dieser fundamentale Interessengegensatz zwischen dem Finanzkapital, zu dem die großen privaten Banken und die auf vielfältige Weise personell verflochtenen staatlichen Unternehmen gehören, und dem nach Westeuropa orientierten Industriekapital, markiert die tiefe Gespaltenheit des Establishments. Die Auseinandersetzungen um den Reformkurs, die innerhalb der Führungsschicht und der politischen Institutionen des Regimes ausgefochten werden, sind mithin nur der Reflex jener anderen Auseinandersetzungen, die spätestens seit 1969 mit immer größerer Härte zwischen dem Finanz-und Industriekapital um die Vorherrschaft im politischen Establishment und damit um die Bestimmung des politischen Kurses des Regimes geführt werden.
Der Interessengegensatz zwischen dem Finanzkapital einerseits und dem Industriekapital andererseits war und ist ironischerweise nur eine Frucht des Scheiterns jener Wirtschaftspolitik, die vom Opus Dei ursprünglich mit Unterstützung des Finanzkapitals begonnen worden war. Eine weitere Folge des Scheiterns dieser Politik ist es, daß der Opus Dei nur noch sehr bedingt als möglicher Bündnispartner des Finanzkapitals angesehen werden kann. Die Politik des Opus Dei, die mit dem Stabilisierungsplan 1959 eingeleitet wurde und die zunächst die rückhaltlose Unterstützung des Finanzkapitals fand, hatte die Modernisierung der spanischen Wirtschaft im Rahmen der franquistischen Gesellschaftsordnung zum Ziel. Diesem Ziel, das, wie zu zeigen sein wird, in sich von Anfang an widersprüchlich war, wurde eine Entwicklungsstrategie zugeordnet, die im wesentlichen bloß legitimatorische Funktionen erfüllen sollte, aber selbst hier auf Dauer versagte.
Die legitimatorische Funktion der von den Opus-Leuten vertretenen Entwicklungsstrategie offenbart sich zunächst einmal in der Verlagerung ihrer Schwerpunkte. Denn während im Mittelpunkt des ersten der drei bislang abgelaufenen Vier-Jahres-, Wirtschafts-und Sozialentwicklungspläne — die sich am Vorbild der französischen „planification" orientierten und die so angelegt waren, daß die Planvorgaben für den öffentlichen Sektor verbindlich, für den privaten Sektor aber lediglich indikativ waren — die Produktivitätsverbesserung stand, zeichneten sich der zweite und vor allem der dritte Entwicklungsplan durch eine größere Differenziertheit der Planungsziele aus, die gegenüber dem bloßen Wirtschaftswachstum eine bessere und, wie in der Rhetorik der Planer stets betont wurde, „sozial gerechtere" Verteilung der Entwicklungszuwächse vorsahen. Gleichzeitig wurde von dem zweiten und dritten Plan der Anspruch erhoben, eine grundsätzliche Schwäche des ersten Planes zu beseitigen, bei dem nämlich trotz der bestehenden großen interregionalen Entwicklungsunterschiede in Spanien die regionale Entwicklungsplanung fast ganz außer acht gelassen worden war.
Aber schon bei dem Versuch, diese interregionalen Entwicklungsdefizite zu bestimmen, stößt man auf eine grundsätzliche Schwierigkeit, die zu beheben das zentralstaatliche Denken Franco-Spaniens nicht erlaubte, deren Beseitigung aber andererseits eine conditio sine qua non einer wirksamen regionalen Entwicklungspolitik wäre. Diese Schwierigkeit besteht darin, daß in Spanien die Region keine politisch-administrative, sondern lediglich eine planerische Einheit darstellt — ein Umstand, der zur Folge hat, daß die notwendigerweise die engen administrativen Grenzen überspannenden regionalplanerischen Entwürfe und Vorhaben bloße Rhetorik bleiben müssen. Dabei wäre gerade im Falle Spaniens ein Ausgleich der interregionalen Entwicklungsdifferenzen der Schlüssel zur wirtschaftlichen Entwicklung des Landes. Aber just in diesem Punkt scheiden sich die Interessen der wichtigsten Gruppen innerhalb des franquistischen Establishments. Denn während das Finanzkapital vor allem an einer niedrigen Lohnquote und an Spekulationsgewinnen interessiert ist — Ziele, die unter anderem die Konzentration größerer Bevölkerungsteile in einigen wenigen Ballungsgebieten zur Voraussetzung haben —, geht das Interesse des Industriekapitals vor allem in Richtung einer gleichmäßigen interregionalen wie intersektoralen Entwicklung der spanischen Wirtschaft. Die spanische Entwicklungspolitik war deshalb von vorneherein aus zwei Gründen zum Scheitern verurteilt: Einmal, weil sie die normativen Grenzen des franquistischen Systems respektieren mußte, und zum anderen, weil sie einen Kompromiß zwischen zwei durchaus gegensätzlichen Interessen darstellen sollte, deren Gegensatz aber durch keinen Kompromiß zu vermitteln war. Dieser grundsätzliche Widerspruch spiegelt sich wider in der Diskrepanz von Planungsansatz, Strategie und Ergebnis.
Interregionales Entwicklungsgefälle und Planungsansatz
Wie groß die innerspanischen Entwicklungsunterschiede sind, wird an einer von FOESSA vorgelegten Statistik über die Entwicklung der regionalen Indices des Pro-Kopf-Einkommens für die Jahre 1949 und 1967 deutlich aus der sich außerdem ein Trend ablesen läßt, der sich seither noch wesentlich verstärkt hat, daß nämlich vor allem die Regionen oder Provinzen sich weiterentwickeln, die im Nordosten Spaniens und entlang der Küste von Barcelona im Norden bis Valencia/Murcia im Süden liegen. Außerdem ist noch Madrid auf Grund seiner Hauptstadtfunktion hier hinzuzurechnen. Der übrige Raum bleibt dagegen unterentwickelt.
Die interprovinzielle Aufschlüsselung des Pro-Kopf-Einkommens für das Jahr 1969 zeigt, daß lediglich in 19 der 50 Provinzen Spaniens das Pro-Kopf-Einkommen über dem nationalen Mittel lag Vergleicht man die Pro-Kopf-Einkommen in den fünf entwickeltsten und den fünf rückständigsten Provinzen mit den Prozentanteilen der in der Landwirtschaft tätigen Arbeitskräfte dieser Provinzen, so wird das Bild noch deutlicher
Zwar können eine Reihe von Faktoren, die kaum übersehbar sind, wie Tourismus oder Ernteergebnisse, die provinziale Pro-Kopf-Einkommensverteilung beeinflussen, aber diese Faktoren dürften nicht stark genug ins Gewicht fallen, um an den bestehenden interregionalen bzw. interprovinzialen Entwicklungsunterschieden wesentliche Veränderungen zu bewirken. In den kommenden Jahren aber wird ein Paradoxon immer deutlicher zu Tage treten, auf das Ramon Perpina Grau aufmerksam machte. Dieses Paradoxon besteht darin, daß jene Regionen Spaniens, die eine geringere Wirtschaftskraft aufweisen, auch eine entsprechend geringere Wachstumsrate des auf die Region berechneten Einkommens („renta espacial") haben als die weiter entwickelten Regionen, während umgekehrt jene vergleichsweise unterentwikkelten Regionen bei ihrem Pro-Kopf-Einkommen größere Zuwächse — mit einer tendenziellen Annäherung an das auf ganz Spanien berechnete Durchschnittseinkommen — als die entwickelteren Regionen haben werden
Die Erklärung für dieses Paradoxon ist in den großen Migrationsströmen zu sehen, die von den armen ländlichen Gegenden in die entwickelteren Regionen fließen Die Folge dieses Trends wird auf längere Sicht die sein, daß sich zwar die interregionalen Unterschiede beim Pro-Kopf-Einkommen verringern, ja sich sogar tendenziell angleichen werden, daß aber auch die interregionalen Entwicklungs-unterschiede immer weiter auseinanderklaffmen werden. Damit wäre in Spanien das regional sichtbar und abgrenzbar, was in der Entwicklungstheorie als „dualistische Gesell-schäft" bezeichnet wird: einige relativ hoch-entwickelte und dicht bevölkerte Inseln innerhalb eines unterentwickelten, entvölkerten Umlandes
Vor allem auf Grund der Kritik, die an den ersten beiden Entwicklungsplänen geübt worden war, weil diese dem Problem der regionalen Entwicklungsdifferenzen entweder keine (erster Plan) oder nur geringe Aufmerksamkeit (zweiter Plan) geschenkt hatten, wurde die regionale Entwicklungsplanung zum zentralen Gegenstand des III. Entwicklungsplanes, der zum Jahresende 1975 auslief. Die Ziele regionaler Entwicklungsplanung sind hier wie folgt beschrieben:
a) Gewährleistung einer möglichst hohen Zuwachsrate des Bruttosozialprodukts bei gleichzeitiger optimaler räumlicher Verteilung der Zuwächse.
b) Verringerung der interregionalen Differenzen bei Wirtschaftswachstum und höherem Lebensniveau.
c) Verstärkte Integrationsbemühungen der regionalen Märkte mit dem Ziel, einen leistungsfähigeren Markt auf nationaler Ebene zu schaffen.
d) Ausgleichung des regional unterschiedlichen Arbeitsangebots.
e) Weitere Integration Spaniens mit den internationalen Märkten
Diesen sehr allgemein gehaltenen Zielen wurde im III. Entwicklungsplan eine Urbanisationsstrategie zugeordnet, die einen Kompromiß darstellt, der die gegensätzlichen Konzepte eines nur sektoralen Wachstummodells und der interregionalen Verteilungsgerechtigkeit harmonisch verbinden soll Kernstück dieser Urbanisationsstrategie ist die Hypothese, daß in den vom Plan vorgesehenen Wachstumszentren Innovationen geschaffen und assimiliert werden, die dann in das Hinterland ausstrahlen, um hier ebenfalls Entwicklungen in Gang zu setzen Im III. Plan werden diesen Wachstumszentren die folgenden Entwicklungseffekte zugeschrieben:
a) Entlastung der Ballungsräume, b) Modernisierung bereits industrialisierter Regionen, c) Industrialisierung der Landwirtschaft, d) Wachstumsimpulse für das Hinterland des jeweiligen Wachstumszentrums, e) Schaffung neuer Regionen industrieller Expansion. Darüber hinaus sollen sich diese Wachstums-zentren in ein System von Entwicklungsachsen einfügen-’ Entsprechend diesen angestrebten Entwicklungseffekten lassen sich drei verschiedene Arten von Wachstumszentren unterscheiden:
1. Die Entwicklungspole („polos de desarrollo"): Die entwicklungspolitische Absicht, die mit diesen Polen verfolgt wird, besteht darin, in teilweise industrialisierten Gebieten mit niedrigem Pro-Kopf-Einkommen und einer hohen Entvölkerungsquote einen zentralen Kern zu schaffen, der diesen Trend aufhält.
2. Pole industrieller Entwicklung („polos de promocion industrial"): Zweck dieses Pol-Typs ist es, industrielles Wachstum in Städten zu erzeugen, in denen keine nennenswerte Industrie vorhanden ist, die aber gleichwohl von ihrer Infrastruktur wie von ihrem Arbeitskräfteangebot her zur Industrie-ansiedlung besonders geeignet sind. 3. Zonen der Entlastung industrieller Ballungsräume („poligonos de descongestion“): Aufgabe dieser „poligonos" schließlich soll es sein, insbesondere den industriellen Ballungsraum um Madrid nachhaltig zu entlasten.
Neben Maßnahmen der Infrastrukturverbesserung und der Bereitstellung von Industriegelände gewährte der Staat eine ganze Reihe von Anreizen an Industriebetriebe, die sich in diesen „polos" ansiedeln oder ausdehnen wollen. Diese Anreize umfassen sowohl staatliche Kredite als auch Steuererleichterungen, die bis zu 95 % der fälligen Steuersumme ausmachen können. Diese Anreize, welche aber nur während einer begrenzten Aufbauphase gelten, die je nach Entwicklungspol variiert werden auf der Grundlage eines Wettbewerbs, der einmal im Jahr stattfindet, an die interessierten Unternehmen vergeben
Eine Bewertung der Effektivität dieser regionalpolitischen Maßnahmen läßt sich nur sehr allgemein vornehmen, da lediglich die anvisierten Ziele, nicht aber die Ergebnisse publiziert werden. Dies hat selbstverständlich politische Gründe, denn eine genaue Erfolgskontrolle würde nur erhärten, was sich auch so feststellen läßt: daß nämlich die spanische Regionalentwicklungspolitik die von ihr postulierten Ziele bei weitem nicht erreichte. Die Ursachen für dieses Scheitern sind in der Unzulänglichkeit der Planungsinstrumente und dem Ungenügen des Planungsapparates zu sehen. Hinter beiden Ursachen aber steht die Unfähigkeit des franguistischen Systems, einen Prozeß ausgeglichener Modernisierung zu initiieren.
Die Unzulänglichkeit der Planungsinstrumente
Die mit der Pol-Konzeption verfolgten regional-entwicklungspolitischen Ziele lassen sich folgendermaßen zusammenfassen:
a) Mit den Entwicklungspolen sollten Arbeitsplätze in der Industrie geschaffen werden, von denen erwartet wurde, daß sie die Abwanderung der Bevölkerung aus den armen ländlichen Gebieten in die relativ entwickelten Industrieregionen Spaniens entscheidend verlangsamten.
b) Die Entwicklungspole sollten dank ihrer sektoralen Ausgewogenheit ein optimales autonomes Wachstum gewährleisten.
c) Die Entwicklungspole sollten wegen der von ihnen erwarteten Polarisationseffekte Wachstumsimpulse in ihr Umland tragen und in der gesamten Region einen sich selbsttragenden Entwicklungsprozeß initiieren.
Die Erwartung, daß die durch die Polindustrien bereitgestellten Arbeitsplätze die Migrationsströme unterbrechen könnten, erfüllte sich vor allem deshalb nicht, weil die Investitionsanreize zu einem überwiegenden Maße aus Kapitalzuwendungen bestanden, was zur Folge hatte, daß vornehmlich kapitalintensive und nicht arbeitsintensive Industrien sich in den Polen ansiedelten So flossen mehr als die Hälfte aller Investitionen, die in den Pol-industrien in den Jahren von 1964 bis 1970 getätigt wurden, in chemische oder metallverarbeitende Industrien Die von den Polindustrien jährlich geschaffenen rund 6 000 neuen Arbeitsplätze stehen damit in keinem Verhältnis zu der durchschnittlichen jährlichen Abwanderungsquote von Arbeitskräften aus dem Agrarsektor, die sich auf ungefähr 100 000 beläuft Eine Untersuchung der Landflucht in Andalusien zeigt, daß die Migrationsströme nicht so sehr in die andalusi-sehen Entwicklungspole Huelva, Sevilla, Cordoba und Granada gehen, sondern nach Barcelona und ins Ausland. Diese Feststellungen wurden durch eine Befragungsaktion erhärtet, in der die Mehrzahl der Interviewten zu verstehen gab, daß für sie Migration mit der Vorstellung einer großen Entfernung, der „larga distancia" verbunden sei
Auch die weitere Erwartung, daß in den Polen ein sich selbst tragendes Wachstum in Gang kommen würde, hat sich nicht erfüllt, weil sich die Förderungszeiträume für die Polindustrien, die mit maximal zehn Jahren angesetzt wurden, als zu kurz erwiesen. Zwar zeigten die Polindustrien ein beträchtliches quantiatives Wachstum, aber diese Zuwächse reichten bei weitem nicht aus, ohne weitere Kredithilfen einen selbsttragenden Wachstumsprozeß zu erzeugen
Als eine weitere wichtige Voraussetzung für das sich selbst tragende Wachstum der Pole kann die Herstellung eines Gleichgewichts von Größe und sektoraler Spezifikation der einzelnen Polindustrien angesehen werden.
Dieses Gleichgewicht ist aber nach den Feststellungen der OECD in keinem der spanischen Entwicklungspole erreicht worden IDie mit dem Entwicklungspolkonzept verI knüpfte Hypothese, nach der Polausstrahlungen auf das unterentwickelte Pol-Umland > ausgehen sollten, so daß auch hier ein Wachstumsprozeß in Gang kommen könnte, hat sich ebenfalls als nicht zutreffend erwiesen. Friedrich Buttler, der die Pole Huelva und Sevilla in einer ausgedehnten Feldstudie untersuchte, kam zu ernüchternden Ergebnis-sen, die ohne Einschränkungen auch für die übrigen Pole gelten dürften. Nach Buttler ist die Verflechtung der Polindustrie mit den Industrien der Standortprovinz, die sogenannte . rückwärtige Verflechtung', in den beiden von ihm untersuchten Polen sehr gering.
Insgesamt legen diese Ergebnisse ein fast vernichtendes Zeugnis von der Wirksamkeit der Instrumente und der Strategie der spanischen Regionalentwicklungspolitik ab. Zwar ist die Wachstumspolpolitik, wie sie der I. Entwicklungsplan, in dem die regionale Entwicklungsplanung lediglich akzessorischen Charakter hatte, im III. Entwicklungsplan schließlich ins Zentrum der entwicklungspolitischen Anstrengungen gestellt und durch eine Urbanisationsstrategie erweitert worden, aber diese Erweiterung schuf keinen grundsätzlichen Wandel, da diese Strategie — die auf eine Ausbreitung urbaner Wertorientierungen und Standards ausgerichtet ist — kaum praktisch angewendet werden konnte 32a). Hinzu kommt, daß als die planerische Grundeinheit, als „unidad operativa" dieser Urbanisationsstrategie die Region bezeichnet wurde ohne daß andererseits die Region als Verwaltungseinheit existierte. Diesem Defizit trug der III. Entwicklungsplan insofern Rechnung, als hier die Einrichtung regionaler Planungsräume als „eines der großen Themen der Ent-Wicklungspolitik" apostrophiert wurde Die Schaffung regionaler Planungsräume sollte, so der III. Entwicklungsplan, durch die Einrichtung koordinierender Instanzen, der so-genannten mancomunidades, gewährleistet werden
Das Ungenügen des Planungsapparats
In welch großem Umfang die spanischen Regionalentwicklungspläne eine nur legitimatorische Funktion hatten und haben, wird auch und gerade durch das völlige Ungenügen des Planungsapparats unter Beweis gestellt. All-gemein läßt sich sagen, daß die Kompliziertheit dieses Apparats in einem genau umgekehrten Verhältnis zu den von ihm offerierten Chancen aktiver Partizipation stehen.
Ein erstes und entscheidendes Hindernis für ein effektives Funktionieren des Planungsapparats ist in den notorischen Mängeln der Lo-kal-und Provinzialverwaltung zu suchen: Der Posten eines Chefs der Provinzialverwaltung — der Zivilgouverneur — wurde ausschließlich mit einem Angehörigen des „movimiento", der falangistischen Einheitsbewegung, welche bislang die einzig offiziell zugelassene politische Formation in Spanien war, besetzt. Der Zivilgouverneur ist gleichzeitig auch der Führer des „movimiento" auf provinzialer Ebene Entsprechend sieht es auf lokaler Ebene aus, wo die „alcaldes" genannten Bürgermeister auch noch das Amt des örtlichen Chefs des „movimiento" versehen. Aber weder die Zivilgouverneure noch die Bürgermeister müssen sich durch eine besondere Ausbildung oder Praxiserfahrung für ihre Posten qualifizieren, da sie ausnahmslos repräsentative Aufgaben zu erfüllen haben.
Die Überlassung dieser Posten der Provinzialund Lokalverwaltung an den „movimiento" war ein politischer Schachzug, mit dem die . Bewegung'dafür entschädigt werden sollte, daß sie sich in der Regierungsspitze kaum durchsetzen konnte. Der Preis, der für diesen Schachzug zu entrichten war, besteht in dem Verwaltungsvakuum, das sich auf lokaler und provinzialer Ebene bildete und das mehr schlecht als recht dadurch gefüllt wird, daß die einzelnen Ministerien in den Provinzen ein kaum mehr überschaubares Netz von „delegaciones provinciales", von Außenstellen, eingerichtet haben. Was dieses Bild aber noch mehr verwirrt, ist der Umstand, daß man sich nicht auf die Errichtung je einet „delegacion" pro Provinz und Ministerium beschränkte, sondern daß auch Außenstellen für einzelne Generaldirektionen oder Sachbereiche installiert wurden, die durchaus nicht immer auf die Provinzialeinteilung Rücksicht nehmen, sondern zum Teil sogar über diese hinausgreifen
Die Misere der Provinzialverwaltung findet ihre Ergänzung im Zustand der Gemeindeverwaltung. Die Misere der Gemeindeverwaltung ist durch zwei Ursachen bedingt:
a) Mehr als die Hälfte aller spanischen Gemeinden sind kleiner als 1 000 Einwohner. b) Die spanische Gemeinde ist keine selbständige Verwaltungseinheit, sondern läßt sich eher als eine „Erscheinung der peripheren Staatsverwaltung" kennzeichnen
Seit 1962 existiert der Plan einer Gemeindereform, der einen Zusammenschluß von Zwerg-gemeinden zu „comarcas", zu ihrer Größe nach einigermaßen lebensfähigen Ortschaften, vorsieht Diese Gemeindereform, die nur äußerst schleppend vorankommt, wird aber auch keinen Wandel schaffen, da sie keineswegs die Schaffung von Großgemeinden als wirkliche Selbstverwaltungskörperschaften zum Ziel hat, und zum anderen, weil sie nicht von der dringend gebotenen Ablösung der ineffektiven Provinzial-durch eine Regional-verwaltung ergänzt wird. Gerade aber gegen eine regionale Neugliederung der Verwaltung gibt es eine Fülle von systemimmanenten Widerständen, wie z. B. die Furcht vor einem Aufflammen des Seperatismus. Zum anderen müßten alle in der Provinzialverwaltung tätigen Anhänger des Regimes, allen voran die Zivilgouverneure, um ihre einträglichen Pfründen und Posten bangen.
Da aber eine einigermaßen erfolgversprechende Regionalplanung nicht ohne die Mitwirkung der jeweils betroffenen Provinzen, Gemeinden und deren Einwohner auskommen kann, verfiel man auf den Ausweg der „mancomunidades", deren Bildung auf Initiative der lokalen korporativen Vertretungsorgane (Gemeinderäte) zurückgehen sollte. Nach den Vorstellungen der Planer sollten diese „mancomunidades" dann gemeinsam mit den ebenfalls korporativen Provinzialvertretungen der Provinzen einer Planungsregion an der Koordination der Pläne auf regionaler Ebene mitwirken
Um die demokratische Legitimation der „mancomunidades" ist es ähnlich schlecht bestellt wie bei den übrigen Organen, den Provinzialversammlungen und Gemeinderäten („consejos municipales"), die auf provinzialer und lokaler Ebene bei der Anwendung der Regional-pläne beratend mitwirken sollen: Sie setzen sich ausschließlich aus berufsständischen und einigen wenigen Familienvertretern zusammen. Der Einfluß der „mancomunidades" auf die Formulierung regionaler Planziele und de-ren Ausführung wird außerdem noch dadurch stark beeinträchtigt, daß sie dem Instanzen-weg der vertikal organisierten Planungskommissionen untergeordnet sind.
In seiner grundsätzlichen Kritik an der Praxis der spanischen Regionalentwicklungsplanung stellt Ramon Tamames fest, daß durch das Fehlen von demokratisch legitimierten Autoritäten auf regionaler Ebene, deren Mitentscheidungs- und Mitplanungsrecht institutionell gesichert ist, die regionalen Entwicklungspläne zum Scheitern verurteilt waren. R. Tamames macht deshalb die folgenden Verbesserungsvorschläge:
1. Begrenzung der Regionen auf eine Anzahl von zehn bis zwölf mit einer Fläche von je 25 000 bis 60 000 Quadratkilometern und zwei Millionen bis sieben Millionen Einwohnern.
2. Wirkliche Autorität und Entscheidungsbefugnisse sowie eine finanzielle Dispositionsmasse für die regionalen Verwaltungskörperschaften, die auf Grundlage freier, allgemeiner, geheimer und direkter Wahlen gewählt werden sollen. Aufgabe der regionalen Verwaltungsorgane sollte es dann zum weiteren sein, die jeweiligen Planziele auch in eigener Regie auszuführen.
3. Eine wirksame Gemeindereform, um zu verhindern, daß sich die nachteiligen Folgen der nationalen Zentralisation auf regionaler Ebene wiederholen.
4. Partizipation der Regionen an der Vorbereitung eines Nationalen Entwicklungsplans und an der Schaffung eines zentralen Fonds zur Umverteilung öffentlicher Gelder, die für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes bestimmt sind
Diese Kritik von Tamames läßt sich um jene Punkte erweitern, die Richardson an der spanischen Regionalentwicklungsplanung monierte.
Nach Richardsons Ansicht sind 1. die politischen Ziele der Regionalplanung nur völlig unzureichend spezifiziert;
2. besteht beispielsweise bei dem Konzept der Entwicklungspole kaum eine Beziehung zwischen den Zielen und den getroffenen Entscheidungen;
3. wurden die Planungsinstrumente völlig unzureichend bewertet;
4. gab es so gut wie keine Koordination und Kooperation der einzelnen Regierungsstellen untereinander; 5. handelten die Regionalplaner allzu kurzsichtig und mißachteten weitgehend die Interdependenzen zwischen Industrieplanung und den natürlichen Bedingungen der Regionen
Auch Salustiano del Campo Urbano gelangt zu einer eher pessimistischen Einschätzung der Ergebnisse der spanischen Regionalpolitik. In seiner Kritik hebt er vor allem hervor, daß das mit der Entwicklungspol-Konzeption verfolgte Ziel, durch ökonomische Entwicklung gerade der ärmeren Gegenden ein größeres Gleichgewicht bei den regional erzeugten Bruttosozialproduktzuwächsen zu erreichen, nicht eingelöst wurde. Die herrschende Tendenz sei vielmehr, daß sich diese Angleichung durch die Abwanderung der Bevölkerung aus den ärmeren Gebieten einstelle Von daher wendet del Campo Urbano seine Kritik an der Regionalplanung in eine prinzipielle Planungskritik: Die für den privaten Sektor lediglich indikative Planung ist für ihn die Hauptursache dafür, daß die Entwicklungspläne gerade bei der Hebung des Entwicklungsniveaus der ärmeren Regionen nichts bewirkt haben
Aber es ist nicht allein die regionale Entwicklungsplanung, die weitgehend gescheitert ist. Völlig mißlungen ist auch die von den Technokraten angestrebte grundsätzliche Modernisierung des spanischen Wirtschaftssystems im Rahmen der franquistischen Gesellschaft. Der Beweis für diese Behauptung ist in der gegenwärtigen Krise der spanischen Wirtschaft zu finden, die einen der fundamentalen Irrtümer der Technokraten bloßlegt. Diese huldigten nämlich stets dem Glauben, sie hätten das Problem wirtschaftlicher Stabilität ein für allemal gelöst. Die Pläne selbst nahmen von diesem Problem keine Notiz. Sie waren ausschließlich auf Expansion abgestellt. Insbesondere Lohn-und Importzuwächse, so war die Meinung, würden sich in wirtschaftliche Zuwächse einfügen. Allein wenig Aufmerksamkeit wurde gerade den Instrumenten gewidmet, mit denen diese Ziele erreicht werden sollten. Die Technokraten gingen von der schlichten Annahme aus, die vorhandene gesellschaftliche Ordnung werde weiterhin effektive Mittel zur Gewährleistung einer wirk-samen ökonomischen Kontrolle bereithalten. Was sich aber änderte, war die Kapazität des Regimes, effektive ökonomische und soziale Kontrollen auszuüben, und dies ausgerechnet in einem Herrschaftssystem, das sich diese Fähigkeit stets zu seiner ideologischen Rechtfertigung bescheinigt hatte. Lohnsteigerungen, die um ein vielfaches die Produktivitätszuwächse überstiegen, liefen den Annahmen der Pläne diametral zuwider. Die Technokraten waren bei ihren Projektionen von der irrigen Voraussetzung ausgegangen, das vorhandene Syndikatssystem als eine Konstante wirksamer sozialer Konfliktschlichtung in ihre Zielvorstellungen einbeziehen zu können. Dem war aber nicht so. In den sechziger und siebziger Jahren nahmen Streiks und Arbeitskonflikte rapide zu, was vor dem Hintergrund der während der „Hungerjahre" von 1939 bis 1959 aufgestauten Erwartungen keineswegs wundernimmt.
Immer deutlicher wurde aber auch gerade in dieser Zeit die offene Abkehr großer Teile der Industriearbeiterschaft von der Syndikats-organisation. Eine Folge dieser Abkehr war, daß sich diese Teile der Industriearbeiterschaft in den „comisiones obreras", den Arbeiterkommissionen, eigene, wenn auch illigale Vertretungsorgane schufen. Um nun das Syndikatssystem unter diesem Druck weiter aufrechterhalten zu können, waren Zugeständnisse bei den Lohnforderungen unvermeidlich, zumal die Gewährung einer größeren Autonomie für reine Arbeitnehmerorganisationen außerhalb der ideologischen und politischen Prämissen des franquistischen Regimes lagen.
Alle Versuche der jetzigen Regierung, durch Steuererhöhungen, Preisstopps, Benzinpreiserhöhungen und umfangreiche Kreditaufnahmen im Ausland der Krise Herr zu werden, sind zum Scheitern verurteilt, weil man sich hier lediglich damit bescheidet, die Krise an ihren unmittelbar sichtbaren Symptomen zu kurieren, die grundsätzlichen Ursachen des Übels aber, die in der überholtheit des franquistischen Systems eingeschlossen sind, nicht anzutasten. Das Ende der Auseinandersetzung der drei Legitimitäten im gegenwärtigen Spanien, der überständigen franquistischen, der aus sich allein nicht lebensfähigen monarchischen und der immer stärker werdenden demokratischen, läßt sich im Augenblick nicht mit letzter Genauigkeit vorhersagen. Sicher ist lediglich, daß mit Fortdauer und Vertiefung der wirtschaftlichen Krise in Spanien der Sieg der demokratischen Legitimität immer näher rückt. Eine Rückwendung zur Autarkie würde zwangsläufig zur ökonomischen Marginalisierung und Kolonisierung führen — eine Entwicklung, die den Interessen des Industriekapitals genau zuwiderliefe.
