Reduktion der Arbeitslosigkeit durch Arbeitszeitverkürzung? | APuZ 11/1977 | bpb.de

I. Die Notwendigkeit neuer beschäftigungspolitischer Instrumente

Obwohl in der Bundesrepublik seit Beginn des Jahres 1976 der konjunkturelle Aufschwung, nimmt man die Auftragsbestände in den wichtigsten Branchen und die Entwicklung der realen Wachstumsrate des Bruttosozialprodukts als Indikator, deutlich spürbar ist, kann von einem wesentlichen Rückgang der Arbeitslosigkeit bisher kaum die Rede sein.

Dazu kommt, daß derzeit vorliegende Status-Iquo-Prognosen über die zukünftige Wirtschaftsentwicklung bis 1980 eine Arbeitslosen-zahl von 600 000 bis 1 Mio. im Jahresdurchschnitt vorhersagen. Der durch eine Konjunkturbelebung nicht zu bekämpfende Sockel von Arbeitslosigkeit sei einerseits, so die Prognosen, durch den Altersaufbau der deutschen Bevölkerung bedingt, der eine Zunahme des verfügbaren Arbeitskräftepontentials um rund 400 000 mit sich bringt. Andererseits würde das verlangsamte Wachstum noch stärker als bisher über Produktivitätsfortschritte realisiert, so daß mit einer ausreichenden Nachfrage nach Arbeitskräften nicht gerechnet werden könne.

Die Tatsache, daß offensichtlich Produktionswachstum und Produktivitätsentwicklung einerseits und staatliche Globalsteuerung andererseits zumindest nicht mehr so schnell wie früher die Wiedererreichung der Vollbeschäftigung bei relativer Preisniveaustabilität garantieren können, bietet angesichts der sozialen und materiellen Konsequenzen der Arbeitslosigkeit Anlaß genug, über eine Weiterentwicklung des Maßnahmenkatalogs der Arbeitsmarktpolitik zu diskutieren.

INHALT I. Die Notwendigkeit neuer beschäftigungspolitischer Instrumente II. Möglichkeiten der Variation des Arbeitsvolumens 1. Arbeitsvolumenvariation und bisherige Arbeitsmarktpolitik 2. Verringerung der Zahl der Erwerbspersonen als Problemlösungsstrategie III. Verkürzung der durchschnittlichen Arbeitszeit 1. Quantitative Bedeutung 2. Arbeitszeitverkürzung und „strukturelle Arbeitslosigkeit" 3. Arbeitszeitverkürzung und fehlende Nachfrage nach Arbeitskräften 4. Kosteneutrale Arbeitszeitverkürzung? IV. Verteilungswirkungen der Arbeitszeitverkürzung — Das Problem der Kostenträgerschaft 1. Weniger Nominallohnsteigerung — eine wünschenswerte Alternative? 2. Sinkende Gewinne — eine realistische Alternative? 3. Der Staat als Kostenträger einer Arbeitszeitverkürzung V. Zusammenfassende Beurteilung Dabei stehen neben den bereits im Arbeitsförderungsgesetz (AFG) verankerten Maßnah-men (Umschulung, Mobilitätshilfen und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) im Vordergrund der Überlegungen zur kurzfristigen Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Instrumente, die entweder über eine Verringerung der Erwerbspersonenzahl oder eine Verkürzung der Arbeitszeit das zur Verfügung stehende Ar-beitsvolumen (Anzahl der Erwerbspersonen mal Arbeitszeit je Erwerbstätigen) reduzieren sollen.

Insbesondere von den Gewerkschaften wird in letzter Zeit die Reduktion der Arbeitszeit zur Verringerung der Arbeitslosigkeit gefordert

II. Möglichkeiten der Variation des Arbeitsvolumens

1. Arbeitsvolumenvariation und bisherige Arbeitsmarktpolitik

Die bisherige Arbeitsmarktpolitik sah ihre vorwiegende Aufgabe darin, den Arbeitskräften die Anpassung an die wirtschaftliche Entwicklung zu erleichtern sowie durch Unterbeschäftigung eingetretene Schäden zu vermeiden bzw. zu mildern. Dies macht die folgende Definition deutlich: „Arbeitsmarkt-und wirtschaftspolitische Überlegungen lassen sich voneinander nicht trennen. Wirtschaftspolitik und Sozialpolitik, der die Arbeitsmarktpolitik zugeordnet ist, müssen sich gegenseitig unterstützen. Dabei hat die Arbeitsmarktpolitik gegenüber anderen Bereichen, auch gegenüber der Wirtschaftspolitik, eine besondere Aufgabe. Es geht nicht nur darum, soziale Nachteile, die z. B. konjunkturelle, außenwirtschaftliche, regionale und sektorale Veränderungen mit sich bringen, auszugleichen oder klein zu halten. Das wäre keine aktive Arbeitsmarkt-politik. Die überwiegend nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik muß vielmehr durch angebotsorientierte, d. h. auf den einzelnen Erwerbstätigen bezogene Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik in wirkungsvoller Weise ergänzt werden."

Während die Träger der Wirtschaftspolitik also nur indirekten Einfluß auf die Nachfrageseite des Arbeitsmarktes ausübten (dies gilt vor allem für die Steuerung der quantitativen Arbeitsnachfrage der Unternehmen über kon-junktur-und wachstumspolitische Instrumente), oblag es der Arbeitsmarktpolitik nach dem AFG, mit vorwiegend sozialpolitischen Zielsetzungen die Arbeitskräfte, d. h. die Angebotsseite des Arbeitsmarktes der jeweils am Arbeitsmarkt entstandenen Situation anzupassen. Wachstums-und konjunkturpolitische Zielsetzungen waren somit dominierend, der Arbeitsmarkt wurde als „Residuum" angesehen.

Am skizzierten Selbstverständnis der Arbeitsmarktpolitik hat sich auch durch die jüngste, stärkste Konjunkturkrise der Nachkriegszeit nichts geändert. Als Beispiel sei das Mitte November 1976 verabschiedete Sonderprogramm zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit genannt, das laut dem damaligen Bundesarbeitsminister Arendt dazu dient, „die Wiederbeschäftigung von längerfristig Arbeitslosen, besonders älteren Arbeitnehmern, Frauen und Jugendlichen, zu fördern. Es sei gezielt darauf ausgerichtet, die Mobilität der Arbeitslosen zu erhöhen und die Eingliederung von Arbeitslosen zu erleichtern."

Auch die hier zur Diskussion stehende Verringerung des angebotenen Arbeitsvolumens läßt sich nahtlos in das herrschende Grund-verständnis von Arbeitsmarktpolitik einordnen. Sieht man das von den Unternehmen nachgefragte Arbeitsvolumen als nicht bzw. kaum über die Arbeitsmarktpolitik beeinflußbar an, und ergibt sich zwischen angebotenem Arbeitsvolumen (Anzahl der Erwerbspersonen X Arbeitszeit je Erwerbstätigen) und nachgefragtem Arbeitsvolumen (Arbeitszeit je Arbeitsplatz X zur Verfügung stehende Arbeitsplätze) eine Diskrepanz, d. h. in der gegenwärtigen Situation Kurzarbeit bzw. Arbeitslosigkeit (Arbeitsmarkt als „Residuum"), so bleiben aus der Logik der Gleichung zwei mögliche Ansatzpunkte zur Verringerung der Arbeitslosigkeit: entweder die Veränderung der Anzahl der Erwerbspersonen oder der Arbeitszeit je Beschäftigtem. 2. Verringerung Erwerbsperso der Zahl der -nen als Problemlösungsstrategie Ausgehend von der Feststellung, daß insbesondere solche Personengruppen von Beschäftigungsproblemen betroffen sind, die einerseits dem unteren und dem oberen Ende der Alterspyramide zuzurechnen sind und die andererseits keine oder nur geringe berufliche Qualifikationen nachweisen können, ist es naheliegend, derartige arbeitsmarktpolitische Maßnahmen durchzuführen, die eine Beein-Wennin diesem Beitrag nicht auf die Voraussetzungen und Implikationen dieser zum Teil schon praktizierten angebotsorientierten Maßnahmen näher eingegangen wird, dann nicht nur, weil ihnen „stets ein Hauch von menschenverachtender, technokratisch-perspektivloser Arbeitsmarktbeeinflussung anhaftet, sondern deshalb, weil • — es sich bei ihnen vor allem um ein Krisenmanagement, ein taktisches Kalkül handelt, das den Mißerfolg des versuchten mengenmäßigen Ausgleichs von Arbeitsangebot und -nachfrage primär über die Globalsteuerung flussung der Angebotsseite des Arbeitsmarktes im Hinblick auf eben diese Problemgruppen darstellen. In Betracht gezogen werden können mit unterschiedlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten — die Verlängerung der Ausbildungszeiten — die berufliche Fortbildung und Umschulung — die vorzeitige Beendigung der Erwerbstätigkeit. Die quantitativen Entlastungseffekte bezüglich des Arbeitsmarktes sind auf der Basis der Jahre 1975/76 in der folgenden Tabelle zusammengestellt: lediglich optisch zu mildern trachtet. Unterstellt man nähmlich ein Vollbeschäftigungsziel, das alle arbeitsfähigen und arbeitswilligen Personen umfaßt sind die genannten Maßnahmen nur ein Versuch, offene durch versteckte und damit nicht in der Arbeitslosenquote ausgewiesene Arbeitslosigkeit zu substituieren;

— sie im Hinblick auf die qualitative Neu-konzeption einer Arbeitsmarktpolitik, die zur „unabhängigen wirtschaftspolitischen Variablen" (Vilmar) werden soll, nur peripher sein können, da ihre Entlastungseffekte nicht beliebig wiederholbar und teilweise irreversibel sind.

Gesteht man den oben angeführten Alternativen bei einem ausgeprägten, andauernden Ar-beitsmarktungleichgewicht allein eine unterstützende Funktion zu, so bleibt zu prüfen, inwieweit durch eine Strategie der systematischen Arbeitszeitvariation ein Beitrag zu einer Neükonzeption der Arbeitsmarktpolitik im Sinne einer konjunkturunabhängigen Vollbeschäftigungspolitik gewährleistet werden kann

Im folgenden soll deshalb versucht werden, die Möglichkeiten zur Arbeitszeitverkürzung und ihre Probleme darzustellen sowie ihre Erfolgschancen kritisch zu analysieren. Betont werden muß dabei, daß in diesem Zusammenhang Arbeitsverkürzung als kurzfristig wirksames Instrument zur Beseitigung hoher Arbeitslosigkeit betrachtet wird. Eine langfristig angestrebte Arbeitszeitverkürzung, die ebenfalls berechtigtes Ziel der Gewerkschaften war und ist, birgt eigene Probleme und verlangt damit eine separate Beurteilung

III. Verkürzung der durchschnittlichen Arbeitszeit

1. Quantitative Bedeutung Die modelltheoretische Vorstellung, die sich mit einer Verkürzung der durchschnittlichen, effektiv geleisteten Arbeitszeit verbindet, ist identisch mit einer Auf(Ver-) teilungspolitik der Arbeitslosigkeit nämlich eine zielgerichtete Veränderung der Mengenkomponente durch Variation der Zeitkomponente.

Bei dem gegebenen Bestand des Erwerbspersonenpotentials sichert die Verringerung der angebotenen Arbeitszeit die Auf-bzw. Verteilung der nachgefragten Arbeitszeit insgesamt auf mehr Arbeitskräfte, induziert die Notwendigkeit zum Begründen zusätzlicher Beschäftigungsverhältnisse und reduziert damit ein vorhandenes Überschußangebot auf dem Arbeitsmarkt. Engt man in diesem Rahmen die Möglichkeiten einer Arbeitszeit-reduzierung auf die drei wohl gewichtigsten Alternativen ein — Verringerung der wöchentlichen Arbeitszeit, Verlängerung des Jahresurlaubs, Abbau von Überstunden —, so ergeben sich Entlastungseffekte für den Arbeitsmarkt, deren geschätzte Ergebnisse auf der Basis der Jahre 1975/76 der Tabelle 2 zu entnehmen sind. 2. Arbeitszeitverkürzung und „strukturelle" Arbeitslosigkeit Eine nähere Analyse der arbeitsmarktpolitischen Effizienz des Instruments Arbeitszeitreduktion erfordert eine Differenzierung des globalen Begriffs Arbeitslosigkeit zumindest in seine strukturelle und konjunkturelle Komponente

Stützt man sich bei der Konkretisierung des Begriffs strukturelle Arbeitslosigkeit auf das Konzept des Instituts für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit (IAB), nach dem „strukturelle Arbeitslosigkeit dann (und insoweit) gegeben (ist, d. V.), wenn (und insoweit) die Merkmalsstrukturen (. Profile') der Arbeitslosen von denen der angebotenen Arbeitsplätze so stark abweichen, daß diese Profildiskrepanzen trotz gegebener Nachfrage nach Arbeitskräften und üblicher Anpassungshilfen nachhaltig nicht überwunden werden können" so schließt dieses Verständnis zunächst die Folgerung einer vollkommenen Unwirksamkeit des Instruments Arbeitszeitverkürzung für diese Art von Arbeitslosigkeit ein Zielt Arbeitszeitverkürzung nämlich auf eine Erhöhung der Nachfrage nach Arbeitskräften (bei konstantem nachgefragtem Arbeitsvolumen), so ist bei einem so verstandenen Begriff der strukturellen Arbeitslosigkeit eine Nachfrageerhöhung nicht mehr notwendig: sie ist in ausreichendem Maße vorhanden.

Es ist offensichtlich, daß damit die Erfolgschancen einer Arbeitszeitverkürzung von der Art der Arbeitslosigkeit determiniert werden; gleichzeitig wird die Relevanz einer qualitativ „richtigen" Diagnose der Arbeitslosigkeit — ein noch nicht gelöstes Problem — aufgezeigt.

Im folgenden wird daher nur auf diejenige Arbeitslosigkeit rekurriert, die infolge fehlender Nachfrage nach Arbeitskräften besteht („konjunkturelle Arbeitslosigkeit").

3. Arbeitszeitverkürzung und fehlende Nachfrage nach Arbeitskräften

Ist bei „struktureller" Arbeitslosigkeit eine Arbeitszeitverkürzung weitgehend unwirksam, so scheint sie bei „konjunktureller" Arbeitslosigkeit (im oben definierten Sinn) grundsätzlich möglich, da. die gesamtwirtschaftliche Arbeitsvolumennachfrage auf mehr Arbeitskräfte aufgeteilt werden könnte.

Bei Aufrechterhaltung des bestehenden Produktionsniveaus und bei hinreichendem Arbeitsplatzangebot hat eine Reduzierung der Arbeitszeit eine Erhöhung der Nachfrage nach Arbeitskräften zur Folge, mit der Konse. uenz, daß bisher Arbeitslose ein Beschäftigungsverhältnis eingehen können. Beachtet werden muß jedoch in diesem Zusammenhang die Tatsache, daß die Effizienz einer Reduzierung der Arbeitszeit von der regionalen wie sektoralen Verteilung der Arbeitslosigkeit abhängt. Die Entlastungseffekte für den Arbeitsmarkt der in Tabelle 2 angegebenen quantitativen Schätzungen der einzelnen instrumentalen Ausgestaltungsmöglichkeiten treten nur dann vollständig auf, wenn die „konjunkturelle" Arbeitslosigkeit sich im Hinblick auf einzelne Sektoren und Regionen so verteilt, daß eine Proportionalität zwischen der Struktur der Arbeitslosigkeit und der Struktur der bestehenden Arbeitsplätze gegeben ist. Wird diese Bedingung erfüllt, könnte eine durch Arbeitszeitverkürzung induzierte Zusatznachfrage nach Arbeitskräften die vorhandenen „konjunkturell" Arbeitslosen ohne Reibungsverluste absorbieren.

In dem Ausmaß allerdings, in dem diese Proportionalität zwischen regionaler und sektoraler Verteilung der Arbeitslosigkeit einerseits und regionaler und sektoraler Verteilung der bisherigen Arbeitsplätze andererseits nicht vorhanden ist, treten Strukturprobleme auf, die mithin wegen der realiter ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitslosigkeit die Erfolgsaussichten des Instruments Arbeitszeit-verkürzung unabhängig von seiner jeweiligen Ausgestaltung auch bei „konjunktureller" Arbeitslosigkeit reduzieren.

Welches Gewicht diesem für die Effizienz der Arbeitszeitverkürzung entgegengerichteten Faktor zuzurechnen ist, kann in diesem Rahmen nicht beantwortet werden; zu beachten bleibt jedoch die Tatsache, daß Arbeitszeit-verkürzung vor allem nur den Teil der infolge fehlender Nachfrage nach Arbeitskräften auftretenden Arbeitslosigkeit eliminieren kann, der bei ungleichmäßiger Verteilung gekennzeichnet ist durch Profilidentitäten von Arbeitsplätzen und Arbeitskräften.

Eine durch Arbeitszeitverkürzung verursachte Zusatznachfrage, die aufgrund bestehender Profildiskrepanzen nicht befriedigt werden kann, führt zu erhöhter „struktureller“ Arbeitslosigkeit, wenn Arbeitszeitverkürzung nicht in unterschiedlichem Ausmaß für einzelne Regionen, Sektoren und Berufe durchgeführt wird oder aber die Arbeitslosen eine so starke, Mobilitätsbereitschaft und -fähigkeit aufweisen, daß sie sich der durch Arbeitszeit-verkürzung hervorgerufenen Zusatznachfrage anpassen können. Vorausgesetzt werden muß dabei, daß ein durch Arbeitszeitverkürzung verursachter Arbeitsnachfrageüberhang bei Profildiskrepanzen zwischen Arbeitsplätzen und -kräften nicht zu einem derartigen Nachfragesog nach Arbeitskräften führt, daß trotz bestehender Profildiskrepanzen von Arbeitslosen und Arbeitsplätzen die Unternehmen bereit sind, Arbeitslose mit . „falschen Profilen" zusätzlich einzustellen.

Ein solcher Nachfragesog durch Arbeitszeit-verkürzung dürfte aber bei der gegenwärtigen Höhe der Arbeitslosigkeit und angesichts der derzeitigen Rationalisierungsbestrebungen kaum zu erwarten bzw. in seinem quantitativen Ausmaß zu vernachlässigen sein

Schließt man die regionale, sektorale und berufliche Differenzierung einer Verkürzung der durchschnittlichen Arbeitszeit aus der Betrachtung aus, da sie einerseits infolge einer Differenzierung innerhalb der Arbeitnehmerschaft die Gewerkschaftsposition mit Sicherheit schwächt, andererseits erhebliche juristische und technisch-statistische Probleme auf-wirft, bleibt zu prüfen, inwieweit die beiden anderen Voraussetzungen als gegeben angesehen werden können.

Durch Arbeitszeitverkürzung hervorgerufene Strukturprobleme innerhalb der „konjunkturellen" Arbeitslosigkeit aufgrund einer ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitslosigkeit könnten beseitigt werden, wenn bestehende Mobilitätsbarrieren übersprungen würden.

Empirische Untersuchungen lassen jedoch den Schluß zu, daß gerade bei den Personen, die von Arbeitslosigkeit am ehesten betroffen werden bzw. arbeitslos sind, eine stark begrenzte Mobilitätsbereitschaft und -fähigkeit dominiert mit der Konsequenz kurzfristig kaum behebbarer Strukturprobleme.

Zum anderen gilt es zu beachten, daß Arbeit und Kapital kurzfristig nur beschränkt mitein-ander kombiniert oder variiert werden können; entscheidender Begrenzungsfaktor ist der jeweils schon bestehende Produktionsprozeß bzw. das durch das Produktionsverfahren festgelegte Einsatzverhältnis der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital.

So stimmt bei bedingt bzw. streng begrenzten Produktionsprozessen die Zahl der durch Arbeitsreduktion nachgefragten Arbeitskräfte innerhalb eines Unternehmens nur durch Zufall mit dem durch den Produktionsprozeß determinierten Verhältnis von Kapitalausstattung und Arbeitsplätzen überein.

Der Fall, daß bei 39 Arbeitsplätzen ä 40 Stunden an 39 Maschinen durch Arbeitszeitreduktion die zusätzlich eingestellte Arbeitskraft einer bereits vorhandenen Maschine zugeordnet werden kann, muß als Idealfall angesehen werden.

Ist die Zahl der durch den Produktionsprozeß fixierten Arbeitsplätze nämlich kleiner als die Anzahl der bisherigen einschließlich der durch die Arbeitszeitreduktion benötigten zusätzlichen Arbeitskräfte, werden tatsächlich weniger Arbeitskräfte zusätzlich eingestellt als durch Arbeitszeitverkürzung rechnerisch möglich wäre. Unter der Bedingung, das gegenwärtige Produktionsniveau zu halten, kämen als Scheinalternativen entweder eine Vergrößerung der Kapitalausstattung bei gleicher Produktionsfunktion oder Überstundenarbeit in Betracht.

Die Genehmigung von Überstunden aber würde einerseits die Zielsetzung einer Arbeitszeitverkürzung konterkarieren und eine inkonsistente Gewerksc•haftspolitik bedingen. Andererseits dürfte eine Kapazitätserhöhung angesichts bestehender Unterauslastung und höherer Kapitalkosten unterbleiben, weil die mangelnde Rentabilität von Erweiterungsinvestitionen aüch durch Arbeitszeitverkürzung nicht erzwungen werden kann.

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Effizienz des Instruments Arbeitszeitverkürzung modifiziert beurteilt werden muß. M. it Sicherheit sind die tatsächlichen Entlastungseffekte für den Arbeitsmarkt erheblich geringer zu veranschlagen als die rechnerischen, wenn man allein auf die Voraussetzungen rekurriert, die für den (quantitativen) Erfolg einer kurzfristigen Arbeitszeitverkürzung ausschlaggebend sind.

Welche weiteren Einschränkungen das Instrument Arbeitszeitverkürzung für wesentliche gewerkschaftliche Zielsetzungen unter den Funktionsbedingungen eines kapitalistischen Wirtschaftssystems nach sich zieht, soll im folgenden anhand der durch Arbeitszeitverkürzung verursachten Kosten aufgezeigt werden. 4. Kostenneutrale Arbeitszeitverkürzung?

Ausgangspunkt unserer Betrachtung ist die Tatsache, daß eine Arbeitszeitverkürzung die Personalkosten der Unternehmen erhöht. Dies ergibt sich zum einen dadurch, daß eine Steigerung der Anzahl der Erwerbstätigen — die ja gerade Ziel der Arbeitszeitverkürzung ist — die Summe der von den Unternehmen zu zahlenden Sozialabgaben vergrößert. Zum anderen werden zusätzliche Personalkosten hervorgerufen durch die bisherige Forderung der Gewerkschaften, eine Arbeitszeitverkürzung dürfe nur unter Gewährleistung eines vollen Lohnausgleichs durchgeführt werden. Unterstellt man nämlich, daß der bisherige Monatslohn der Beschäftigten und. die darauf bezogenen Nominallohnerhöhungen der nächsten Tarifrunde durch Arbeitszeitverkürzung nicht verringert werden dürfen Arbeitszeitverkürzung für die bisher Beschäftigten also einkommensneutral sein soll, folgt daraus bei durch Arbeitszeitverkürzung hervorgerufenen zusätzlichen Einstellungen von Arbeitslosen eine Erhöhung der Lohnquote. Dies aber ist — bei einem im Vergleich zur Situation ohne Arbeitszeitverkürzung unverändertem Output — gleichbedeutend mit einer Erhöhung der Lohnstückkosten. Das Institut der deutschen Wirtschaft beziffert die zusätzlichen Lohnkosten mit 14, 8 Mrd. DM; diese Zahl zeigt die Größenordnung der zu erwartenden Belastungen bei Einkommensneutralität der Arbeitszeitverkürzung für die bisher Beschäftigten auf.

Gegen das Argument, eine Arbeitszeitverkürzung verursache höhere Lohnkosten, wehren sich Vertreter der Gewerkschaften in zweierlei Weise:

Zum einen sei Arbeitszeitverkürzung eine Maßnahme, die von Gewerkschaften in allen Industriestaaten gefordert würde; eine Verringerung der Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen wäre damit — selbst wenn zusätzliche Kosten entstünden — nicht gege-ben Wenngleich nicht bestritten werden kann, daß die Gewerkschaften in den USA, Frankreich und England ebenfalls eine Arbeitszeitverkürzung fordern, so darf man dennoch nicht übersehen, daß gemeinsame Forderung und gemeinsame Durchsetzung nicht identisch sind. Die bisherige internationale Kooperation der Gewerkschaften jedenfalls verleitet nicht zu großem Optimismus in bezug auf die Erfolgschancen einer solchen Forderung.

Zum anderen wird von einem gegebenem Belastungsrahmen bei Tarifverhandlungen ausgegangen — und damit von einer Kostenneutralität von Arbeitszeitverkürzung —; dabei könne das durch weniger Arbeitszeit verringerte Monatseinkommen der Arbeitnehmer mit Hilfe höherer nominaler Tariflohnsteigerungen kompensiert werden. Vilmar versucht dies an folgendem Rechenbeispiel für einen Arbeitnehmer zu zeigen:

Selbst wenn man bei diesem Argument von der Vernachlässigung der zusätzlichen Sozialabgaben bei Vilmar absieht (die allein schon das gesamte Beispiel in Frage stellt!), so muß doch eine bemerkenswerte Vermischung von Mikround Makroebene konstatiert werden: Wenn Vilmar zeigt, daß weniger Arbeitszeit und höhere Lohnsteigerungen bei gleichem Stundenlohn zu demselben Lohn führen und damit einkommensneutral sind, so gilt dies ausschließlich für den einzelnen Arbeitnehmer. Für die Gesamtheit der Arbeitnehmer gilt das Beispiel allein unter der Voraussetzung, daß die Zahl der Beschäftigten sich nicht erhöht; dies aber ist gerade das Gegenteil von dem, was Arbeitszeitverkürzung leisten soll. Ein vereinfachtes Rechenbeispiel mit den Zahlen von Vilmar möge dies verdeutlichen:

Situation ohne Arbeitszeitverkürzung: Da durch Arbeitszeitverkürzung zunächst der Output sinkt, zeigt sich bereits hier eine Erhöhung der Lohnstückkosten. Soll die bisherige Produktion aufrechterhalten werden, muß für die 156 eingesparten Stunden ein weiterer, bislang arbeitsloser Arbeitnehmer eingestellt werden (mit ebenfalls 39 Std. wöchentlicher Arbeitszeit). Nun aber ergibt sich folgende Rechnung:

Daraus folgt: Soll die durch Arbeitszeitverkürzung erlittene Einkommenseinbuße durch höhere Nominallohnsteigerungen kompensiert werden, ergibt sich gesamtwirtschaitlich eine Lohnkostensteigerung durch eine Erhöhung der Lohnsumme. Bei gegebenem Belastungsrahmen allerdings und zusätzlicher Einstellung von Arbeitnehmern sind auch bei Arbeitszeitverkürzung nur 5, 3 °/o Lohnerhöhung (im Beispiel) möglich. Dies aber bedeutet für den einzelnen bisher beschäftigten Arbeitnehmer: 156 Std. Arbeitszeit ä DM 10, — = DM 1 560, — plus 5, 3 °/o = DM 1 642, 68 bei Arbeitszeitverkürzung im Vergleich zu DM 1 685, —, wenn seine Arbeitszeit konstant geblieben wäre.

Das Dilemma der Arbeitszeitverkürzung ist offensichtlich: Will sie ihr gesetztes Ziel, die zusätzliche Einstellung von Arbeitskräften erreichen, muß sie bei konstanter Lohnquote geringere Nominallohnsteigerungen und damit bezogen auf das Monatseinkommen der bisher Beschäftigten eine relative Einkommenseinbuße in Kauf nehmen oder eine Erhöhung der Lohnquote durch höhere Nominal-lohnforderungen mit der Folge steigender Lohnstückkosten erreichen.

Damit wird deutlich, daß „Alternativen zur Arbeitslosigkeit schwerlich losgelöst vom Verteilungskampf gesehen werden (können — d. V.)" Das Problem der Kostenträgerschaft der eingesetzten Instrumente darf dabei ebensowenig übersehen werden wie die Möglichkeit der Kostenüberwälzung.

IV. Verteilungswirkungen der Arbeitszeitverkürzung — Das Problem der Kostenträgerschaft

1. Weniger Nominallohnsteigerung — eine wünschenswerte Alternative?

Geht man von zwei Hauptzielen der Gewerkschaften in der Bundesrepublik Deutschland — Vollbeschäftigung und Verbesserung der funktionellen Einkommensverteilung — aus, dann stellt das Instrument Arbeitszeit-verkürzung die Gewerkschaften kurzfristig vor einen ernsten Zielkonflikt. In dem Maße, in dem Arbeitszeitverkürzung einen — allerdings quantitativ kaum abschätzbaren — Beitrag zur Wiedererreichung der Vollbeschäftigung leisten kann, muß — akzeptiert man die Bedingung der Kostenneutralität von Arbeitszeitverkürzung durch einen gegebenen Belastungsrahmen — auf eine Verbesserung der Einkommensverteilung verzichtet werden. Erhält das Vollbeschäftigungsziel oberste Priorität, kann Arbeitszeitverkürzung teilweise erfolgreich sein; dies aber führt zu einer Verschiebung des Verteilungskampfes zwischen Kapital und Arbeit in einen „Verteilungskampf" innerhalb der Arbeitnehmer, nämlich den bisher Beschäftigten und den bisher Arbeitslosen Wenn Seifert schreibt: „Verschiedene abgestufte Kombinationen sind denkbar, die der Alternative Geldeinkommen versus Freizeit den Ausschließlichkeitscha-rakter nehmen" so läßt sich daraus durchaus die Bereitschaft zu einer teilweisen Uminterpretation der bisherigen gewerkschaftlichen Verteilungsprioritäten erkennen; an die Stelle höherer Lohnsteigerungen tritt mehr Freizeit. Auch der innerhalb der Gewerkschaften freilich stark umstrittene — Vorschlag des DGB-Vorsitzenden Vetter, eine Arbeitszeitverkürzung ohne vollen Lohnausgleich durchzuführen, weist in diese Richtung. Ob allerdings diese „Lösung" des Verteilungsproblems der Mehrzahl der Arbeitnehmer zugemutet werden kann oder soll, muß bezweifelt werden; die Berechtigung der gewerkschaftlichen Forderung nach Verringerung der Arbeitszeit wird davon nicht berührt.

Unterstellt man, daß die Hinnahme einer „Solidargemeinschaft mit relativ sinkendem Einkommen" bei gleichzeitiger Umverteilung innerhalb der Solidargemeinschaft zum jetzigen Zeitpunkt für die Gewerkschaften weder wünschenswert noch durchführbar ist (dabei sei nur an den innergewerkschaftlichen Konflikt zwischen Genehmigung von Überstunden durch Betriebsräte einerseits und anhaltender hoher Arbeitslosigkeit andererseits erinnert), eine Kostenträgerschaft der Arbeitnehmer somit nicht in Frage kommen kann, so kann eine von den Gewerkschaften propagierte zielkonforme Strategie der Arbeitszeitverkürzung damit nur den bewußten Versuch unternehmen, die Unternehmen in vollem Ausmaß mit den damit verbundenen Lohnkostensteigerungen zu belasten. Die Notwendigkeit einer solchen Strategie für die Gewerkschaften wird noch deutlicher, wenn man berücksichtigt, daß ohnehin im ersten Halbjahr 1976 eine erstmalige Senkung der Realeinkommen der Arbeitnehmer um rund 1 0/0 stattgefunden hat eine nochmalige relative Einkommens-einbuße und deren Hinnahme durch die Gewerkschaften damit fast zwangsläufig zu wilden Streiks (vgl. 1969) und erheblichen innergewerkschaftlichen Unruhen führen könnte.

Die entscheidende Frage zur Beurteilung einer kurzfristig anzustrebenden Arbeitszeitverkürzung ist damit, welche Erfolgschancen einer Umverteilung zuungunsten der Kapital-einkommen in der heutigen konjunkturellen Situation zugebilligt werden können.

2. Sinkende Gewinne — eine realistische Alternative?

Zunächst einmal muß bezweifelt werden, ob es den Gewerkschaften überhaupt gelingen wird, die zur Aufrechterhaltung der Einkommensneutralität notwendigen höheren Nominallohnsteigerungen bei Arbeitszeitverkürzung politisch durchzusetzen, wenn schon in der derzeitigen konjunkturellen Situation ohne Arbeitszeitverkürzung direkt oder indirekt eine Nominallohnerhöhung, die über den Preisniveauanstieg hinausgeht, als schädlich für die zukünftige Wirtschaftsentwicklung bezeichnet wird Dabei spielt keine Rolle, daß die Forderung nach Umverteilung zugunsten der Kapitaleinkommen theoretisch kaum begründbar ist wenn (fast) alle wirtschaftspolitisch Verantwortlichen vom Gegenteil überzeugt sind.

Zweitens ist es fraglich, ob Arbeitszeitverkürzung tatsächlich zur zusätzlichen Einstellung von bisher Arbeitslosen führen wird. Der Hinweis des Instituts der deutschen Wirtschaft, daß in der Vergangenheit in kürzerer Arbeitszeit annähernd die gleiche Produktionsmenge wie vorher erzeugt werden konnte, demonstriert die Gegenstrategie. Wenn Arbeitszeit-verkürzung nicht gekoppelt ist mit der Aufhebung der bisherigen Personalplanungsautonomie der Unternehmen, wird der zu erwartende „Erfolg" zumindest teilweise in einer Intensivierung der Arbeitsanforderungen am Arbeitsplatz statt in zusätzlichen Neueinstellungen liegen

Die Diskussion der Durchsetzungschancen einer Arbeitszeitverkürzung aber ist beinahe obsolet: denn selbst wenn unterstellt wird, daß die zur Erhöhung der Lohnquote notwendigen Lohnerhöhungen durchgesetzt werden könnten, die Unternehmen also zunächst die Kostenträgerschaft einer Arbeitszeitverkürzung übernehmen müßten, ist die Frage nach ihren Überwälzungsmöglichkeiten und damit die Frage nach dem endgültigen Kostenträger noch keineswegs beantwortet. Ohne zu unterstellen, daß die in der Bundesrepublik herrschende Inflation ausschließlich durch eine von den Unternehmen vorgenommene Überwälzung der gestiegenen Kosten in die Preise verursacht wurde (monokausale cost-push-Inflationserklärung), kann nämlich angenommen werden, daß zumindest in der derzeitigen Konjunkturlage, die ohnehin durch ein kaum verstärkbares Maß an Rationalisierungsinvestitionen geprägt ist, eine Überwälzung der zusätzlichen Lohnkosten in die Preise der Regelfall sein wird. Daß dies auch dann gilt, wenn eine konstante oder sogar rückläufige Güternachfrage vorliegt, haben Automobil-und Mineralölindustrie in der Vergangenheit überzeugend demonstriert.

Trifft aber das skizzierte Preissetzungsverhalten zu, dann sind gesamtwirtschaftlich verminderte Realeinkommen die notwendige Folge; die Gewerkschaften verlieren wieder einmal an der „Preisfront“, was sie an der „Lohnfront" erkämpft haben.

Dazu kommt, daß staatliche Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik Deutschland sich in der Vergangenheit mehr am Ziel Preisniveaustabilität als am Ziel Vollbeschäftigung orientiert hat. Wird diese Orientierung beibehalten — und die derzeitige Wirtschaftspolitk mit ihrem weitgehenden Verzicht auf „keynesianisehe" Konjunkturprogramme trotz hoher Arbeitslosigkeit spricht eher dafür als dagegen —, bieten die höheren Preisniveausteigerungsraten den wirtschaftspolitischen Instanzen dann die Legitimation, durch eine verstärkte Inflationsbekämpfung eine Fortsetzung der seit 1974 andauernden „Stabilisierungskrise" (Sachverständigenrat), die vor allem eine Reduzierung der Preisniveausteigerungsraten bewirken sollte, zu erreichen. Die in diesem Fall mit einer Inflationsbekämpfung verbundene Dämpfung der Güter-und, als unmittelbare Folge, der Arbeitsnachfrage („Rückkopplungseffekt der Mengen" aber würde die Arbeitslosigkeit, die durch Arbeitszeitverkürzung verringert werden sollte, verstärken.

Wurden bereits in der Vergangenheit bei anhaltender Arbeitskräfteknappheit und relativ hohen Wachstumsraten die geringfügigen Möglichkeiten einer Änderung der Verteilungsrelationen zwischen Kapital und Arbeit deutlich, so gilt dies erst recht in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit:

Selbst wenn eine tarifvertragliche Durchsetzung von höheren Nominallöhnen verbunden mit Arbeitszeitverkürzung gelingt, ist der Erfolg von kurzer Dauer, so lange die Investitions-und Preissetzungsautonomie der Unternehmen nicht angetastet wird. Auch die Gewerkschaften werden sich dieser Einsicht nicht verschließen können.

3. Der Staat als Kostenträger einer Arbeitszeitverkürzung

Wurde bisher argumentiert, daß sich eine Reduktion der Arbeitszeit nicht ohne Kostenerhöhung durchführen läßt, so ist dabei ausschließlich auf private Kosten und eine private Kostenträgerschaft abgestellt worden. Eine Relativierung der bisherigen Ergebnisse ist allerdings dann nicht auszuschließen, wenn man die beträchtlichen öffentlichen Aufwendungen, die durch Arbeitslosigkeit hervorgerufen werden, in die Überlegungen einbezieht (Beitragsausfall der Bundesanstalt für Arbeit, Lohnsteuerausfall, Ausfall an Beiträgen zur Rentenversicherung und Ausfall an indirekten Steuern). Das heißt, daß eine Übernahme der Kosten einer Arbeitszeitverkürzung durch den Staat zumindest dann sinvoll sein könnte, wenn die relative Höhe einer Subventionierung der Arbeitszeitverkürzung pro Jahr geringer ist als der durch Ausgaben für Arbeitslose und Einnahmeausfälle durch Arbeitslosigkeit pro Jahr entstandene Aufwand der öffentlichen Haushalte.

Geht man von einer Verkürzung der wöchentlichen Arbeitszeit um eine Stunde aus (rechnerischer Entlastungseffekt: 650 000 Arbeitslose) und akzeptiert man den von Seifert genannten Betrag von rd. 17 000 DM an Ausgaben und Einnahmeausfällen je Arbeitslosen und Jahr so ergibt sich für 650 000 Arbeitslose ein Aufwand von rd. 7, 4 Mrd. DM denen 14, 8 Mrd. DM an Kosten der Unternehmen bei Arbeitszeitverkürzung gegenüberstehen. Allerdings muß bei diesem sehr schematischem Vergleich berücksichtigt werden, daß von den potentiellen Unternehmenskosten noch die darin enthaltenen zusätzlichen Sozialabgaben abgezogen werden müßten; zudem ist die Berechnung der vom Institut der deutschen Wirtschaft genannten Kosten nicht nachvollziehbar Dennoch kann vermutet werden, daß anhand der bisher vorliegenden Zahlen auch für den Staat die „Alternative" Arbeitslosigkeit „kostengünstiger" sein dürfte. Es bleibt zu klären, ob für den Fall, daß die politisch Verantwortlichen bereit wären, die psychischen und sozialen Kosten der Arbeitslosigkeit in ihre Entscheidung miteinzubeziehen und trotz des höheren Aufwandes eine Subventionierung der Arbeitszeitverkürzung ins Auge fassen, eine Kostenträgerschaft des Staates überhaupt zu erreichen ist.

Mögliches Instrument dazu wäre eine erhebliche (im Grenzfall sogar vollständige) direkte Subvention der Lohnkosten der zusätzlich eingestellten Arbeitskräfte.

Sieht man von administrativen Problemen, die mit Lohnkostensubventionen verbunden sind, ab muß zumindest die Frage nach der Verbindlichkeit des Instruments gestellt werden. Es ist nämlich zweifelhaft, ob der klassische Steuerungsmechanismus der Wirtschaftspolitik, die Gewährung eines finanziellen Anreizes, bei Arbeitszeitverkürzung in quantitativ bedeutsamer Weise wirken kann.

Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Unternehmen den kurzfristigen materiellen Vorteil einer Lohnkostensubvention gewichtiger bewerten als die langfristigen Folgen einer Arbeitszeitverkürzung angesichts einer vermuteten Arbeitskräfteknappheit ab 1985. Realistischer aber erscheint eher das Gegenteil: Arbeitszeitverkürzung wird über indirekte Anreize kaum durchgesetzt werden können, da gesamtwirtschaftlich die kurzfristigen Kosten-ersparnisse der Unternehmen geringer sind als die durch Arbeitszeitverkürzung verursachten langfristigen Nachteile. Das Institut der deutschen Wirtschaft jedenfalls hat dies bereits erkannt: „Eine Verkürzung der Arbeitszeit oder eine deutliche Urlaubsverlängerung ... würden bis zu diesem Zeitpunkt (1985 — d. V.) einen sozialen Besitzstand schaffen, der nicht mehr rückgängig gemacht werden kann." Damit ist ein Verzicht auf Lohnkostensubventionen zur Arbeitszeitverkürzung wahrscheinlicher als eine Inanspruchnahme; der quantitative Effekt zur Entlastung des Arbeitsmarktes dürfte — wenn überhaupt — gering sein. Dazu kommt, daß auch bei einer teilweisen Inanspruchnahme der Lohnkostensubvention eine Kostenträgerschaft der Arbeitszeitverkürzung durch den Staat weder verteilungspolitisch neutral noch unter Struktur-und allokationspolitischen Aspekten akzeptabel ist

V. Zusammenfassende Beurteilung

Arbeitszeitverkürzung erweist sich, dies hat die Diskussion ihrer Probleme gezeigt, kaum als ein Instrument, das kurzfristig zur Beseitigung von Arbeitslosigkeit eingesetzt werden könnte. Bereits die mangelnde Mobilität der Arbeitskräfte, technisch-organisatorische Restriktionen des Produktionsprozesses und die zu erwartende Intensivierung der Arbeitsanforderungen vermindern die Wirksamkeit selbst dann erheblich, wenn getreu dem Vor-schlag des DGB-Vorsitzenden Vetter eine Arbeitszeitverkürzung ohne Lohnausgleich durchgeführt würde, d. h. eine „Umverteilung" zwischen bisher Arbeitslosen und bisher Beschäftigten angestrebt wird. Beurteilt man darüber hinaus den Vorschlag der Arbeitszeitverkürzung unter der Zielsetzung, daß relative Einkommenseinbußen der Arbeitnehmer verhindert werden sollten, werden die Hoffnungen auf einen auch nur teilweisen Erfolg durch die damit verbundenen Durchsetzungsprobleme und Verteilungswirkungen vollends zunichte gemacht. Arbeitszeitverkürzung als Teil einer kurzfristigen, „konjunkturunabhängigen Vollbeschäftigungspolitik" muß damit als weitgehend unwirksam bezeichnet werden. Wenn dennoch die Idee der Arbeitszeitverkürzung sehr rasch in die politische und vor allem auch innergewerkschaftliche Diskussion Eingang gefunden hat, so ist dies sicherlich aus den verlockenden quantitativen Entlastungseffekten zu erklären. Für die Gewerkschaften kommt hinzu, daß die Irreversibilität einer einmal vorgenommenen Arbeitszeitverkürzung einerseits ihren Zielsetzungen entspricht und andererseits ihre langfristige Verhandlungsposition gegenüber der Kapitalseite stärkt. Trotzdem muß die recht kritiklose Rezeption dieses Instruments, die gleichzeitig auch das Desaster der aktuellen-Möglichkeiten der Arbeitsmarktpolitik zur Beseitigung der bestehenden Arbeitsmarktungleichgewichte in seiner ganzen Breite aufzeigt, überraschen.

Gerade die Gewerkschaften, die aus der Kritik der bisherigen Arbeitsmarktpolitik in der Vergangenheit den Versuch unternommen haben, Grundzüge einer „autonomen Beschäftigungspolitik" zu konzipieren sollten nicht durch die Übernahme des Grundgedankens der praktizierten Arbeitsmarktpolitik bisher erkämpfte Verteilungspositionen aufgeben. Die weitgehende Beschränkung der bisherigen arbeitsmarktpolitischen Tätigkeiten auf eine Steuerung des Arbeitsangebotes, d. h. eine versuchte Anpassung der Arbeitskräfte an die weitgehend unbeeinflußte Entwicklung der zur Verfügung stehenden Arbeitsplätze, impliziert zum einen die stillschweigende Hinnahme des der Arbeitsmarktpolitik zugrunde liegenden neoklassischen Erklärungs-ansatzes des Arbeitsmarktes. Gemäß diesem Ansatz ist Vollbeschäftigung nur dann erreichbar, wenn die Arbeitskräfte genügend berufliche und vor allem regionale Mobilität aufweisen und eine Reallohnflexibilität nach unten gegeben ist. Damit wird, abgesehen von den vielfältigen sozialen Beziehungen, die Mobilität verhindern bzw. erschweren, die Verantwortung für das Erreichen der Vollbeschäftigung einseitig den Arbeitnehmern aufgebürdet. Zum anderen wird, beschränkt man sich auf eine Anpassung der Arbeitskräfte, wie dies auch bei Arbeitszeitverkürzung der Fall ist, durch „die Bereitschaft zur solidarischen Gleichverteilung der Lasten" (innerhalb der Arbeitnehmerschaft!) das Problem der funktionellen Einkommensverteilung aus dem politischen Bewußtsein ausgeblendet. Gerade das Gegenteil aber wäre notwendig: Neben dem Nachweis, daß die Beschränkung auf die Steuerung des Arbeitsangebotes bei Arbeitslosigkeit lediglich als Reflex auf die ordnungsund verteilungspolitische Problematik einer direkten Steuerung der Nachfrage nach Arbeit betrachtet werden kann, muß die Diskussion und Durchsetzung von arbeitsnachfrageorientierten Instrumenten verstärkt aufgenommen . werden. Vorschläge dazu sind bereits vorhanden; als Beispiel seien hier die Neukonzeption von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Eingriffe in die Personalplanungsautonomie der Unternehmen, Investitionsfonds nach schwedischem Muster und langfristige Investitionsrahmenplanungen mit entsprechenden beschäftigungspolitischen Reaktionsmöglichkeiten der öffentlichen Hände genannt.