I. Einleitung: Die Parteien greifen das Thema auf
Audi wenn im Grundgesetz nur die Parteien ausdrücklich als politische Willensbildungsinstitutionen genannt sind, so wird doch auch anderen gesellschaftlichen Institutionen politische Einflußnahme zugestanden. Unter Berufung auf ihre Macht, ihre Verantwortung oder ihre Mitgliederzahlen versuchen die Führungsgremien der Verbände das sog. Mitgliederinteresse in das staatliche Willensbildungsund Entscheidungsverfahren einzubringen. Seit das Wirtschaftswachstum in der Bundesrepublik geringer geworden ist, läßt sich überdies eine Verschärfung des Verteilungskampfes zwischen den gesellschaftlichen Gruppen beobachten. Zum öffentlichen Ärgernis gewordene spektakuläre Verhaltensweisen von Verbänden, wie etwa die Kraftprobe zwischen der Gewerkschaft OTV und den öffentlichen Arbeitgebern Anfang 1974 oder der Fluglotsen-streik wurden zum Anlaß genommen, die Diskussion der fünfziger Jahre über den Einfluß, die Rolle und die Aufgaben der Verbände in der Demokratie wiederaufzunehmen.
Die Warnung vor der „Herrschaft der Verbände", der Hinweis auf die zunehmende Gefährdung der Existenz und der Entwicklungsfähigkeit der staatlichen Ordnung durch die wachsende Macht der Verbände — 1963 von Theodor Eschenburg noch mit einem Fragezeichen versehen — wird ebenso erneut diskutiert wie die Vision vom „Ständestaat neu-zeitlicher Prägung", dem Verbände-Staat Während dabei auf der einen Seite alle Aufmerksamkeit auf die wachsende Macht der internationalen Konzerne und der Unternehmensverbände besonders im Bereich der Europäischen Gemeinschaft gerichtet wird, fürchten andere den heimlichen Marsch der Gewerkschaften zur Macht, den Gewerkschafts-Staat Aber nicht nur aktuelle Anlässe und aktuelles Verhalten von Verbänden regte die Diskussion über Macht und Rolle der Verbände und über Organisationsmodelle für die Verbandsstruktur in der Bundesrepublik erneut an, sondern die Grundsatzdiskussion über die Regierungsfähigkeit, die Steuerungsfähigkeit des Staates in der modernen Industriegesellschaft. Der Anspruch, mit Hilfe moderner Planungsinstrumente und Informationstechnologien Gesetzgebung, Regierung und Verwaltung bei gleichzeitiger Vergrößerung des staatlichen Aufgabenvolumens einfacher und effizienter zu machen, förderte bisher eher den Prozeß der Zentralisierung und Bürokratisierung und widersprach somit den Forderungen aller demokratischen Parteien, mehr Bürgerbeteiligung, mehr Mitbestimmung und Demokratie in allen staatlichen Bereichen zu entwickeln. Die Parteiendiskussion über die Demokratisierung der Verbände verlagert nun den für den Staat gestellten Anspruch auf gesellschaftliche Bereiche.
II. Die Verbände in der Programmatik der Parteien
Die Forderung nach innerverbandlicher Demokratie, nach Absicherung der Rechte des Individuums in den gesellschaftlichen Großorganisationen findet sich zwar in den Programmen aller im Bundestag vertretenen Parteien, sie wird aber erst in jüngster Zeit aufgegriffen und durch detaillierte Vorschläge zu konkretisieren versucht.
Die SPD fordert in ihrem Godesberger Programm von 1959: „Die Verbände ... müssen* eine demokratische Ordnung haben. Je machtvoller sie sind, desto größer ist ihre Verantwortung, aber auch die Gefahr des Machtmißbrauchs. Die Parlamente, die Verwaltung und die Rechtsprechung dürfen nicht unter den einseitigen Einfluß von Interessenvertretungen fallen." “)
Auf dem rechtspolitischen Kongreß der SPD im Juni 1975 in Düsseldorf befaßte sich eine eigens eingerichtete Arbeitsgruppe mit dem Thema „Freiheit gegenüber gesellschaftlicher Macht" Auch im Orientierungsrahmen '85 der SPD, der im November 1975 auf dem Parteitag in Mannheim beschlossen wurde, finden sich Forderungen an den Staat, „gruppenegoistischen Erpressungsversuchen kraftvoll zu begegnen" die sich aus der Einschätzung egoistischer Gruppenziele, etwa bei den Aktionen verschiedener Interessenverbände der Wirtschaft gegen Reformen der beruflichen Bildung oder bei der Aktion der Fluglotsen, ergeben.
Die 1973 vom CDU-Vorsitzenden Helmut Kohl aufgestellten Forderungen zur Kontrolle der Verbandsmacht wurden vom CDU-Generalsekretär Kurt Biedenkopf aufgegriffen und fanden ihren Niederschlag in der Mannheimer Erklärung der CDU vom Juni 1975. Dort wird festgestellt: „Die Macht organisierter Interessen berührt nicht nur ihr Verhältnis zum Staat, sondern auch die Stellung des einzelnen zur organisierten Gruppe. Große gesellschaftliche Gruppen und Wirtschaftsorganisationen haben heute gegenüber dem einzelnen vielfach eine faktische Macht, die mit der hoheitlichen Macht des Staates vergleichbar ist. Im Gegensatz zu staatlichem Handeln unterliegt sie jedoch keiner wirksamen politischen oder rechtlichen Kontrolle. Daraus ergeben sich weitreichende Folgen für den einzelnen, den Staat, aber auch die Gruppe selbst." Die CDU fordert deshalb: „Dem demokratisch legitimierten Staat ist es aufgegeben, den Rahmen zu setzen, in dem die Gruppen sowohl im Innern wie auch nach außen tätig werden." Die CSU erklärt in ihrem Parteiprogramm vom Dezember 1968: „Verbände, Organisationen und Gewerkschaften gestalten als Ordnungskräfte der Gesellschaft den Weg in die Zukunft wesentlich mit. Ihre Tätigkeit muß öffentlich kontrollierbar sein. Der Bürger muß in seinen Freiheitsrechten auch gegenüber den Verbandsmächten geschützt sein."
Die FDP, auf die Absicherung der individuellen Freiheitsrechte gegenüber dem Staat und den Organisationen der Gesellschaft besonders bedacht, formuliert in den Thesen ihres Freiburger Programms: „Liberalismus ... tritt ein für den Vorrang der Person vor der Institution ... Behauptung der Menschenwürde und Selbstbestimmung des einzelnen in Staat und Recht, in Wirtschaft und Gesellschaft gegenüber einer Zerstörung der Person durch die Fremdbestimmung und durch den Anpassungsdruck der politischen und sozialen Institutionen waren und sind die ständige Aufgabe des klassischen wie des modernen Liberalismus." In seiner Rede auf dem traditionellen „Dreikönigstreffen" der FDP in Stuttgart im Januar 1975 warnte der Parteivorsitzende Hans-Dietrich Genscher unter Bezugnahme auf die Freiburger Thesen vor der gegenwärtigen Entwicklung mächtiger Interessenorganisationen in der Bundesrepublik: „Es ist nicht mehr staatliche Willkür, die den einzelnen in seinen Rechten und Freiheiten bedroht, sondern es ist eine Tendenz aus der Gesellschaft in die Gesellschaft, die darauf hinausläuft, daß mächtige Interessengruppen den einzelnen Menschen völlig vereinnahmen und seine Rechte und Freiheiten für ihn und in seinem Namen, aber ohne wirkliche Legitimation, ausüben." Bereits in dem auf dem Hamburger Parteitag der FDP im Oktober 1974 beschlossenen umstrittenen sog. „Kirchenpapier" wurde ein .neues Verbandsrecht" gefordert, das die Kirchen und andere gesellschaftliche Großverbände mit einschließt, und ihnen weder den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts noch den eines herkömmlichen Vereins zubilligt. In These 2 forderte die FDP deshalb , ein neues Verbandsrecht zu entwickeln, das der Bedeutung der Verbände und ihrem öffentlichen Wirken Rechnung trägt und auch für die Kirchen gilt"
Inzwischen hat eine vom Bundesvorstand der FDP eingesetzte Kommission: „Gesellschaftliche Großorganisationen" unter dem Vorsitz des ehemaligen Generalsekretärs der FDP, Martin Bangemann, den Entwurf eines Verbände-Gesetzes, das sowohl das Verhältnis der Verbände zum Staat als auch das Verhältnis der Verbände untereinander und ihre innere Struktur regeln soll, vorgelegt.
Im einzelnen geht es um die Fragen: Welche Auswirkungen haben Verbände? Unter welchen Voraussetzungen ist verbandliches Handeln zu rechtfertigen? Welche innere Verfassung haben die Verbände? Welche Mitwirkungs-und Kontrollmöglichkeiten hat der einzelne in diesen Verbänden? Mit welcher Legitimation werden die in den Verbänden organisierten Interessen nach außen vertreten? Wie und wo findet ein Wettstreit der in den Verbänden organisierten Interessen statt? An welchen Stellen und mit welchen Mitteln werden Verbandsinteressen in den staatlichen Willensbildungsprozeß eingebracht?
In den Parteien werden diese Fragen unterschiedlich gewichtet. Während die FDP sich eher mit den Problemen des Verhältnisses des Individuums zu den Verbänden befaßt, findet man bei der CDU/CSU und bei der SPD eine stärkere Betonung derjenigen Fragen, die das Verhältnis der Verbände zum Staat betreffen Der wesentliche Handlungsbereich der Interessenverbände, nämlich ihr Konkurrenzverhältnis untereinander, wird ebenso vernachlässigt, wie — verständlicherweise — das Verhältnis zwischen Verbänden und Parteien. Hier spielt nicht nur die personelle und ideelle Nähe der großen Volksparteien zu gesellschaftlichen Großorganisationen, wie den Gewerkschaften und den Kirchen, eine Rolle, sondern auch das Unbehagen in den Parteien darüber, die politische Macht, die durch die politische Entwicklung der letzten Jahre und durch das Wahlrecht (5 °/o-Klausel) zunehmend bei den im Bundestag vertretenen Parteien monopolisiert ist mit anderen gesellschaftlichen Gruppen und Organisationen teilen zu müssen u).
III. Konkurrenzprobleme zwischen Parteien und Verbänden
In der immer stärker differenzierten Industriegesellschaft wirken die Interessenverbände als unverzichtbare , Transmissionsriemen‘ gesellschaftlicher Interessen am politischen Mei-nungs-
und Willensbildungsprozeß mit. Sie fassen Interessen von Individuen und Gruppen zusammen, stellen sie nach außen dar und versuchen, sie zu Geltung zu bringen. Darüber hinaus üben Verbände in vielen Bereichen Ordnungsfunktionen aus, treffen so selbst politische Entscheidungen oder vollziehen sie. In dieser Funktion entsprechen Verbände dem pluralistisch-demokratischen Grundverständnis, das Ordnungsaufgaben nicht allein staatlichem Handeln überlassen will.
Während den politischen Parteien im Art. 21 des GG ausdrücklich ein Mitwirkungsrecht am politischen Willensbildungs-und Entscheidungsprozeß eingeräumt wird, sind die Verbände, die in der Verfassungswirklichkeit eine wesentliche politische Rolle spielen —-nimmt man den in Art. des GG festgeschriebenen Sonderstatus der Kirchen aus —, im Verfassungsrecht nicht im erforderlichen Maße einbezogen. Die Verbände werden nur im Rahmen des Art. 9 GG erfaßt und dort als rein gesellschaftliche Institutionen gesehen, die in ihren Rechten und ihrer Stellung gegenüber dem Staat zu schützen waren
Im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien schreibt das GG deren innere demokratische Ordnung vor, die in einem Gesetz zu regeln ist. Der 1949 erteilte Auftrag zu diesem Gesetz wurde erst nach 18 Jahren mit dem Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 erfüllt. Parteien, die zur gesetzlichen Regelung ihres demokratischen Jahren mit dem Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 16) erfüllt. Parteien, die zur gesetzlichen Regelung ihres demokratischen Innenverhältnisses und ihres Verhältnisses zueinander trotz ausdrücklichen Grundgesetzauftrages und trotz der Ermahnung des Bundesverfassungsgerichtes immerhin 18 Jahre brauchten, um eine gesetzliche Regelung zu finden, die nach wie vor umstritten ist 17), treten nunmehr an, die Struktur und das Wirken der Verbände in der Bundesrepublik Deutschland gesetzlich regeln zu wollen. Anders als in der Flut der wissenschaftlichen Literatur zum Verbändewesen 18), wo eine Aspekte Vielzahl unterschiedlicher behandelt wird, konzentriert sich das neuerliche Interesse der politischen Parteien nur auf einige wenige Aspekte verbandlichen Wirkens. Die Forderungen nach einer Demokratisierung der inneren Struktur und des Außenverhaltens der Verbände mittels einer dem Parteiengesetz vergleichbaren Regelung beruhen im wesentlichen auf der Annahme, daß die Macht der Verbände im pluralistischen Interessengeflecht im Verhältnis zum Staat und zu den Parteien inzwischen unverhältnismäßig hoch sei und daß damit die Möglichkeit zum Machtmißbrauch zum Schaden des „Gemeinwohls" und der Rechte und Chancen der Individuen als Verbandsmitglieder und übrige Bürger wächst. Während SPD und CDU in erster Linie die Funktionsfähigkeit des Staates durch die wachsende Macht der Verbände gefährdet sehen FDP Gefährdung der fürchtet die eher die Rechte des einzelnen innerhalb und außerhalb der Verbände, insbesondere in Bereichen, in denen Interessenverbände Macht ausüben, die der hoheitlichen Macht des Staates vergleichbar ist
Die hier zum Ausdruck kommende Furcht vor dem Verbände-Staat ist letzlich eine Furcht vor dem Funktionärs-Staat. Denn, „Organisation, das ist zunächst einmal Bürokratie" und Verbandsbürokratie, d. h. ein hierarchisch gegliederter Funktionärsapparat, ist erforderlich, wenn die politische Artikulation und Durchsetzung gesellschaftlicher Interessen durch Verbände gewährleistet werden soll. Der Verbandsapparat ist mit Experten ausgestattet, dazu die beitragen, daß der Verband in allen ihn betreffenden politischen Entscheidungen für den Verband, d. h. für seine Mitglieder, optimale Ergebnisse erzielt. Die für die Effizienz notwendige hierarchische Organisation ist zumindest im Bereich der Bürokratie der Verbände undemokratisch. Wahlen von Vorständen und Repräsentanten der Verbände sind oft weitgehend formalisiert und in den wenigsten Fällen das Ergebnis echter Wahlkämpfe bei den Verbandsmitgliedern. Im demokratischen Staat hingegen werden die Institutionen formal, aber auch materiell auf demokratischem Wege besetzt. Das Parteien-gesetz von 1967 hat hierbei eine wichtige Funktion: Es zwingt die Parteibürokratien, sich der Parteibasis in regelmäßigen Abständen zur Wahl zu stellen und Legitimation für ihre Aussagen nach außen zu verschaffen. Um eine solche Legitimation auch innerhalb der Verbände herzustellen, wird von den Parteien ein Verbände-Gesetz gefordert.
IV. Regelungsvorschläge der Parteien
Die SPD fürchtet, daß der Staat zur „Beute mächtiger Interessengruppen“ (Godesberger Programm) werden könnte und fordert deshalb einen starken Staat, weil nur dieser in der Lage sei, „gruppenegoistischen Erpressungsversuchen kraftvoll zu begegnen“ In Abgrenzung zur Theorie des sog. staatsmonopolitischen Kapitalismus, nach der der Staat der Bundesrepublik bereits der planmäßig handelnde Agent der vereinigten Monopolkapitalisten sei hält sie gerade den Staat — weil er anders als viele gesellschaftliche Organisationen demokratisch organisiert ist — für das einzig verfügbare gesellschaftliche Innovationsinstrument, das in der Lage ist, auch un-organisierte Interessen (z. B. von Kindern, Alten, Randgruppen usw.) zur Geltung zu bringen
Die CDU hingegen wünscht in ihrer Mannheimer Erklärung die Stärkung der Autorität des Staates gegenüber den Gruppen in der Gesellschäft — wobei die Kirchen ausdrücklich ausgenommen sind — eher aus der Einschätzung heraus, daß der Staat über den Partikularinteressen der Gesellschaft als Hüter des Allgemeininteresses (Gemeinwohls), als neutraler Gesamtverantwortlicher auftritt. Hier wird die Tradition jenes Staatsverständnisses sichtbar, das den pluralistischen Konzepten einer Konkurrenzdemokratie — in der das „Gemeinwohl" lediglich als kurzfristiger Kompromiß widerstreitender Partikularinteressen erscheint — stets skeptisch gegenüberstand und in dem die Rolle und das Wirken von Parteien und Verbänden eher als Störfaktor gesellschaftlicher Harmonie und staatlicher Einheit empfunden wird
So wird denn von jenen Verbänden, die wesentlich am politischen Willensbildungsprozeß neben den Parteien mitwirken — in erster Linie von den Gewerkschaften —, gefordert, ihr Handeln dem „Gemeinwohl", dessen Definition allerdings den Parteien bzw.dem Staat vorbehalten bleiben soll, anzupassen Die Grundsatzkommission des CDU-Landesverbandes Schleswig-Holstein schlägt in diesem Sinne eine Grundgesetzänderung vor: Art. 9 des GG soll durch einen 4. Absatz mit folgendem Wortlaut ergänzt werden: „Soweit Verbände und andere Vereinigungen bei ihrer Tätigkeit in den Bereich wesentlicher öffentlicher Interessen hineinwirken, sind sie verpflichtet, zugleich das Wohl der Allgemeinheit zu beachten. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz."
Trotz der unterschiedlichen Einschätzungen des Staates und der unterschiedlichen Motivationen, seine Autorität zu stärken, ist den Argumentationen von SPD und CDU gemeinsam, daß sie das Partikularinteresse als ein egoistisches abwerten, es als minderwertigeres dem „Allgemeininteresse" unterordnen. Ausgegangen wird bei dieser Einschätzung von einer . Arbeitsteilung'im Prozeß der politischen Willensbildung, bei der die Parteien als Träger der allgemeinen politischen Willensbildung den Verbänden lediglich die organisierte Vertretung von gruppenspezifischen Sonderinteressen zubilligen Wer im pluralistischen Konzept der freien Konkurrenz zwischen organisierten Gruppen (Parteien und Verbänden), die die unterschiedlichen Ziele und Interessen ihrer Mitglieder in einem demokratisch organisierten Regelwerk politischer Kompromißfindung durchsetzen wollen, eher geeignet ist, im Sinne des „Allgemeininteresses" zum „Wohle der Allgemeinheit" zu handeln, ist mit dieser Minderbewertung des Partikularinteresses bereits erklärt: Es sind die Parteien, die, vom Grundgesetz ausdrücklich legitimiert, als Träger eines allgemein-politischen Mandats quasi* Funktionen von Verfassungsorganen ausüben
Weniger die äußere als vielmehr die innere Legitimation verbandlichen Wirkens ist der Ansatzpunkt, von dem aus die FDP die Aufgaben und die Rolle der Verbände im parlamentarisch-pluralistischen System befragt. Sie ent-deckt dabei den Widerspruch zwischen dem „Individualinteresse" und dem „Organisationsinteresse" und leitet hiervon die Forderungen nach innerverbandlicher Demokratie ab Gleichzeitig wird gefragt, ob nicht der Grundrechtskatalog auch in Bereichen, in denen Verbände faktisch staatliche Macht ausüben, gelten müsse
V. Reaktionen der Verbände
Die Forderungen der Parteien resultieren aus der Erkenntnis, daß bestimmte Verbände in ein Stadium ihrer Entwicklung getreten sind, in dem sie notwendigerweise in ein Spannungs-und Konkurrenzverhältnis zu den politischen Parteien geraten. Dies gilt insbesondere für die Gewerkschaften, die inzwischen „nicht nur eine wirtschaftliche Abwehrorganisation sind, sondern ein unmittelbar politischer Verband, dessen Mitglieder als Staatsbürger einen erheblichen Teil der wählenden Bevölkerung darstellen" Der Versuch, die Gewerkschaften — die sich in einer vom 10. Bundeskongreß im Mai 1975 neu in Gang gesetzten Grundsatzdiskussion befinden — nicht als politisch neutrale Verbände oder gar als „Parteiersatz" zu verstehen, sondern „als ein eigenständiger gesamtpolitisch orientierter Verband" wird begleitet von einer heftigen Kritik der Gewerkschaften an dem Vorhaben, ein Verbände-Gesetz vergleichbar dem Parteien-Gesetz zu schaffen. Das „Organisationsinteresse" der Gewerkschaft in einen zweifachen Gegensatz zum „Allgemeininteresse" wie zum „Individualinteresse" zu bringen, wird als denunziatorischer Angriff auf die Gewerkschaften selbst gewertet
Unabhängig von dieser aus der Konkurrenz-problematik heraus zu verstehenden Kontroverse ist in der Tat zu fragen, an welchen Unterscheidungskriterien Verbände und Parteien zu messen seien. Soll die in der herkömmlichen Pluralismustheorie geltende Arbeitsteilung zwischen Parteien und Verbänden fortbestehen, dann ist ein Zurückdrängen der Verbände auf die Vertretung partikularer Sonderinteressen angezeigt, dann wäre politische Betätigung der Verbände über ihren engen Verbandszweck hinaus im Sinne des Konzeptes störend und schädlich. Hier setzt aber das Definitionsproblem für jene Parteien an, die mit Hilfe einer gesetzlichen Regelung Verbänden ihre feste Rolle im Sinne der Arbeitsteilung im pluralistischen System der demokratischen Gesellschaft zuweisen wollen. Sollen allgemeinpolitische Aussagen nur den Parteien Vorbehalten bleiben, oder können etwa die Kirchen auch zur Ostpolitik der Bundesregierung oder der Deutsche Gewerkschaftsbund zur Neuregelung des § 218 des Strafgesetz-buches im Namen ihrer Mitglieder Stellung nehmen und entsprechende politische Aktivitäten entfalten?
Ob nun ein politisches Mandat nach der Pluralismustheorie den Verbänden nur für einen engen Verbandszweck zugestanden wird oder nicht: In der Wirklichkeit des politischen Willensbildungsprozesses sind bestimmte Verbände bereits aus der Enge der Partikular-interessenvertretung zu „Volksverbänden herausgewachsen. Ähnlich wie die „Volksparteien" besteht ihre wesentliche und system-notwendige Funktion in der Integration und Stabilisierung sowie Kanalisierung unterschiedlicher Partikularinteressen
Gerade die Mehrdeutigkeit verbandlicher Ziele und das Angebot sog. Nebenleistungen (Versicherungen, Rechtsschutz, materielle und statusmäßige Vorteile) haben die Mitglieder-zahlen, das Vermögen und damit die Einflußmöglichkeiten vieler Verbände bedeutend erhöht. Erst mit der Verallgemeinerung der Ziele wachsen die Verbände in eine ähnliche Allgemeinzuständigkeit hinein, wie sie die Parteien für sich beanspruchen Wenn darüber hinaus auch noch enge personelle und materielle Verflechtungen zwischen Verbänden und Parteien zu beobachten sind, wird eine sorgfältige Unterscheidung zwischen Verbänden und Parteien obsolet
VI. Unterscheidungskriterien: welche Verbände sind gemeint?
Das einzig durchgängige Unterscheidungskriterium zwischen Verbänden und Parteien ist der legale Zugang zur parlamentarischen Macht. Nur die Parteien, nicht jedoch die Verbände, haben das Privileg, Kandidaten für die Parlamente aufzustellen — und müssen sich deshalb auch den Anforderungen des Art. 21 GG (Verbot antidemokratischer Praktiken, Gebot innerparteilicher Demokratie) stellen. Die CDU und auch die FDP (weniger laut auch die SPD) fordern nun, daß diese Bedingungen des Grundgesetzes auch für jene Verbände gelten sollen, die im „öffentlich-staatsgerichteten Bereich“ (Föhr) tätig sind, die politisch relevant, also „bedeutende Verbände" (CDU) bzw. „gesellschaftliche Großorganisationen“ (FDP) sind.
Verbände mit einer solchen öffentlichen Funktion stehen intermediär zwischen dem politischen System (Staat) und den Mitgliedern bzw.den übrigen Bürgern. Daraus ergeben sich Beziehungen nach beiden Seiten, die wie folgt geordnet werden können:
Gegenüber dem Staat:
») Verbände nehmen teil an der Informationseingabe, sind insofern Interessenvertretung aufgrund authentischer Repräsentation.
b) Verbände nehmen Entscheidungsfunktionen wahr (z. B.der TÜV), sind also an Entscheidungen direkt beteiligt und unterliegen der Kontrolle der delegierenden Macht.
C Verbände regeln in Selbstverwaltung autonome Maßnahmen (z. B. Tarife), befinden sich in der öffentlichen Funktion, also in der Position der autonomen Selbstverwaltung und sind deshalb abhängig von öffentlicher Legitimation und Kontrolle.
Gegenüber den Mitgliedern — Nichtmitgliedern: d) Verbände müssen Mitglieder rekrutieren, können eine zu prüfende Monopolstellung im Sinne einer öffentlichen Funktion haben; die Zugangsbedingungen unterliegen der öffentlichen Kontrolle.
e) Verbände koordinieren das interne Handeln, vertreten insofern einen bestimmten Organisationsstatus und können durch Aus-kämpfen von Konfliktsituationen mehr innere Demokratie fördern.
f) Bestimmte Verbände haben zu den Individuen ein besonderes Gewaltverhältnis (Zwangsmitgliedschaft). Hierzu bedarf es eines besonderen Individualschutzes Diese intermediäre Funktion ist eine der wesentlichsten Funktionen jener Verbände, die im öffentlichen, d. h. im politischen Willensbildungs-und Entscheidungsprozeß mitwirken. Man kann von politisch bedeutsamen Verbänden sprechen, wenn diese am politischen Willensbildungsprozeß beteiligt sind und dabei entweder eine Schlüssel-oder Monopolstellung in einem Bereich innehaben, hohe Mitgliederzahlen aufweisen, über beträchtliche finanzielle Mittel verfügen, hochgradig organisiert sind, im öffentlichen Willensbildungsund Entscheidungsprozeß institutionalisiert sind oder öffentliche bzw. hoheitliche Aufga-ben erfüllen. Unbestritten ist, daß mit Sicherheit folgende drei Gruppen von Verbänden politisch bedeutsam sind:
— die Sozialverbände (Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften, Berufsvereinigungen und deren Zusammenschlüsse), — die Wirtschaftsverbände (Zusammenschlüsse der Produzenten, Händler, Anbieter von Dienstleistungen und der Verbraucher), — die Verbände öffentlich-rechtlichen Charakters (Kammern, Innungen)
Darüber hinaus ist zu beachten, daß wesentlich bei der Bestimmung der Bedeutung der Verbände für ihre öffentliche Funktion auch die politische Ebene ist, in der sie wirken. Ein Sportverein in einer Kommune kann erheblich mehr politisches Gewicht besitzen als ein mitgliederstarker Massenverband auf Bundesebene. Die Größe eines Verbandes, d. h. die repräsentative Mitgliederzahl, ist deshalb nicht allein ausschlaggebend für das Ausmaß der Macht eines Verbandes. Selbstverständlich ist aber das Mitgliederpotential und damit das Wählerpotential eine verläßliche Garantie dafür, daß die Interessen des Verbandes sorgfältig beachtet werden. Die politische „Störpotenz" (Wittkämper) in der Einschätzung der Politiker ist indessen oft ein besseres Indiz für die Einflußfähigkeit und die Macht eines Verbandes als dessen Mitgliederzahl. Die Repräsentationskapazität von Verbänden wird erst dann deutlich, wenn man sich vor Augen hält, daß 39 0/0 der Arbeitnehmer gewerkschaftlich organisiert sind, knapp 5 0/0 der Gesamtbevölkerung dagegen nur Mitglieder von Parteien sind.
Bei den Unterscheidungskriterien zwischen Parteien und Verbänden ist es unerheblich, in welchen gesellschaftlichen Bereichen Verbände tätig werden Die auf etwa 200 000 geschätzte Gesamtzahl der Vereinigungen und Verbände, die in der Bundesrepublik Interessen organisieren, reduziert sich nach den oben genannten Unterscheidungskriterien auf etwa 300 Auf diese relativ leicht eingrenzbaren Verbände sollten die von Parteien angestrebten gesetzlichen Regelungen zugeschnitten werden.
Ausgeklammert aus der Definition bleiben alle Interessenorganisationen, die nicht am politischen Willensbildungsprozeß teilnehmen oder teilnehmen wollen, oder die aufgrund ihrer Struktur einer gesetzlichen Regelung nicht ohne weiteres zugänglich sind. Das sind neben den weltanschaulichen Organisationen (Kirchen) vor allem jene spontanen Interessenorganisationen, die als Bürgerinitiativen gelten sowie Großunternehmen — in der Mannheimer Erklärung der CDU allerdings ausdrücklich genannt — und andere verbandsähnliche Organisationen wie Kartelle und Unternehmensgruppen. Fällt es den Parteien schon schwer, hier eine schlüssige Theorie der „Arbeitsteilung" zwischen Parteien und Verbänden mit deutlichen Abgrenzungen und Aufgabenzuweisungen für die etablierten Verbände zu erarbeiten, so ist eine Beschäftigung mit jenen verbandsähnlichen Organisationsformen wie den Großunternehmen oder den Bürgerinitiativen vorerst nicht in Sicht.
All diesen Überlegungen, die in der letzten Zeit in den Parteien zu beobachten sind, liegt die Annahme zugrunde, daß der Einfluß, und das ist die Macht der Verbände, wächst. Dabei ist nicht eindeutig bestimmbar, in welchen Bereichen des politischen Lebens, durch welche Verbände und auf welche Weise dieser angenommene Machtzuwachs im Sinne parlamentarisch-demokratischer Grundregeln gefährlich wird und deshalb Reaktionen von den Parteien herausfordert. Im Konkurrenzverhältnis zwischen Parteien und Verbänden zeigt sich sehr
VII. Der Einfluß der Verbände
deutlich, daß immer dort, wo Parteien keine Artikulationsbereitschaft oder -fähigkeit besitzen, Verbände auftreten, sozusagen die von den Parteien vernachlässigten Problembereiche okkupieren und so den Anschein erwekken, als würden sie auch diese Problembereiche beherrschen. In einer Rede vor dem Bundesverband des Deutschen Groß-und Außenhandels am 22. Oktober 1975 betonte Bundeskanzler Helmut Schmidt, daß die Parteien in den letzten 25 Jahren gelernt hätten, mit den Verbänden zu leben, daß sie sie sogar ausdrücklich als Helfer im staatlichen Willens-und Entscheidungsprozeß akzeptieren und anerkennen: „Schon von Anfang an hat die Bundesregierung durch ihre Geschäftsordnung ausdrücklich und schriftlich anerkannt, daß Verbände eben nicht nur eine vom Staat geduldete Funktion haben, sondern daß sie auch eine vom Staat gewollte Rolle zu spielen haben. Die Bundesregierung will — und die letzte Bundesregierung hat das sogar wesentlich verstärkt — die Verbände bei der Vorbereitung ihrer Gesetzesvorlagen hören ...
vom Parlament oder von der Bundesregierung her gesehen (ist) nicht nur erwünscht, daß die Verbände die Interessen klar formulieren, die sie vertreten wollen, sondern es ist auch der fachliche und sachliche Rat und die sachliche und fachliche Aufklärung dringend erwünscht.“
Mit diesen Worten bestätigt der Bundeskanzler eine Entwicklung, die einen wachsenden Einfluß der Verbände auf die Staatstätigkeit signalisiert. Dabei ist vor allem auf die zunehmende Legalisierung des Verbandseinflusses hinzuweisen. Schon nach der „Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vom 1. August 1958“ ist — wie Bundeskanzler Schmidt ausführte — die Ministerialbürokratie gehalten, bei der Ausarbeitung von Gesetzentwürfen sich des Sachverstandes interessierter Verbände zu bedienen. Seit der 5. Wahlperiode des Deutschen Bundestages wird auch vermehrt vom § 73 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Gebrauch gemacht, wonach die Verbände im öffentlichen Anhörungsverfahren (Hearing) ihre Ansichten zu anstehenden Gesetzesvorhaben vorbringen. Eine Reihe von Gesetzen, die in jüngster Zeit von der sozial-liberalen Regierung durchgesetzt wurden, z. B. das Städtebauförderungsgesetz, sehen Beteiligungen von Verbänden bei Planungsvorhaben vor
Es winde bei der Einflußnahme der Verbände auf die Regierung beklagt, daß bestimmte Ver-bände bevorzugt würden. In der Tat sind etablierte Großverbände, wie die Arbeitgeber-verbände und die Gewerkschaften, die Kirchen, der Deutsche Sportbund, der Bauernverband und die Vertriebenenverbände, auch deshalb in einer privilegierten Stellung, weil sie in den Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Anstalen, z. B.der Rundfunkanstalten, präsent sind und so anderen Verbänden gegenüber Einflußvorteile haben
Eine Kommission zur Reformierung des „Rundfunkgesetzes für den Westdeutschen Rundfunk von 1954“ möchte jenen Passus geändert haben (§ 8), in dem bei der Heranziehung für die Aufsichtsgremien nur etablierte Großverbände berücksichtigt werden, nicht jedoch Interessen und Interessenverbände, die über diese in den Großverbänden organisierten Interessen hinausreichen. Hierbei stellt sich ebenso wie bei einem möglichen Verbände-gesetz die Frage, welche Verbände für den politischen Willensbildungs-und Entscheidungsprozeß relevant und damit entscheidend sind. Es zeigt sich, daß es Verbände gibt, die verfassungsmäßige Existenz-und Funktionsgarantien besitzen (Kirchen) und Verbände, die ohne institutioneile Verfassungsgarantie existieren. Es gibt also Verbände mit gesetzlichem Legal-status, z. B. Mitwirkungsrechten in Beiräten und Anstalten öffentlichen Rechts, und solche ohne gesetzlichen Legalstatus.
Das Wirken von Verbänden wird in der Öffentlichkeit als legitim anerkannt, wenn sie eine hohe sozio-ökonomische Effizienz besitzen, d. h. für ihre Mitglieder ein hohes Konsum-und Interessendurchsetzungsniveau sichern können. Dieses Legitimationskriterium, das im übrigen ebenso für Parteien als auch für den gesamten Staatsapparat gilt, wird neuerdings erweitert auf Fragen der Lebensqualität (z. B. Umstellung auf nachindustrielle Gesellschaft, Vermögensbildung), Lebenssinn-qualität (z. B. Freizeitgesellschaft) und Betroffenenqualität (z. B. Schutz des Einzelmitgliedes von Verbänden zur Abwehr gegenüber Pressionen durch andere gesellschaftliche Teilsysteme). Ist das Effizienzkriterium als Legitimationskriterium gegeben, dann spielt die Art der innerverbandlichen Organisation keine wesentliche Rolle mehr. Die Frage nach der in-45 nerverbandlichen Demokratie, von den Parteien inzwischen aufgeworfen, wird, folgt man diesem Gedankengang, sekundär. Der Einfluß, d. h. die Möglichkeiten des Einwirkens auf politische Entscheidungsprozesse, ist deshalb nicht unmittelbar korrelierbar mit den Relevanzkriterien, die weiter oben aufgestellt wurden. Solidarität und Organisationsgrad sind keine isolierten Merkmale für Einflußmöglichkeiten eines Verbandes und nur dann wirksam, wenn die Politiker den Verband z. B. als . Stimmpaket'oder als Kandidatenaufstellungsorganisation werten. Dies gilt besonders bei Polarisationssituationen in den Parteien. Annäherung an Parteien kann fallweise Vorteile bringen, eine Eingliederung dagegen wird bei allen Parteien abgelehnt. Wesentliche Vorteile für die Verbände ergeben sich naturgegebenermaßen aus Polarisierungen in den Parteien. Dagegen wird die intermediäre Funktion der Verbände kaum honoriert. Schlichtungs-und Brückenfunktionen sind für Verbände nur dann von Vorteil und verstärken ihre Rolle, wenn sie sich auf eine legale Stör-potenz stützen. Verbände werden also von den Parteien geduldet, teilweise sogar gefördert und als Mitarbeiter im politischen Konkurrenzkampf unterstützt. Daß die Volksparteien aufgrund ihrer Sozialgruppenorientierung bestimmte Verbände besonders in ihre Nähe bringen, führt unter anderem dazu, daß sie diesen Verbänden gegenüber außerordentlich vorsichtig taktieren. Aus den jüngsten Äußerungen der SPD und der CDU ergibt sich, daß die SPD der ihr nahestehenden Gruppierung der Gewerkschaften genausowenig Schwierigkeiten bereiten möchte wie die CDU den ihr nahestehenden Kirchen.
Eine politische Regelung des Status, der inneren Struktur und des Wirkens der Verbände kann nur von politischen Kräften durchgesetzt werden, die in der Lage sind, ohne Rücksicht auf Partikularinteressen, die als Verbände zugleich wichtige Wahlhelfer sein können, politische Prioritäten zu setzen. Verbände-Gesetze, wie sie inzwischen diskutiert werden, haben deshalb wenig Realisierungschancen, weil die etablierten Parteien die in Verbänden organisierten Sozialgruppen als „ihre" Wählerpotentiale betrachten.
