Strukturpolitik soll Arbeitsplätze sichern Konzept für eine Wirtschaftspolitik zur Bewältigung des strukturellen Wandels | APuZ 5/1977 | bpb.de

Ende der fünfziger Jahre geriet der Ruhrbergbau in eine schwere Krise, weil billiges Ol die Kohle als bisher wichtigsten Energieträger verdrängte. Tausende von plötzlich arbeitslosen Bergleuten wurden u. a. zu Textilarbeitern und Fahrzeugbauern umgeschult und neue Betriebe dieser Branchen im Ruhrgebiet angesiedelt. Inzwischen ist der Strukturwandel weitergegangen. Das Ol ist seit 1973 um das Mehrfache im Preis gestiegen, und die Kohle ist dadurch sogar wieder konkurrenzfähiger geworden. Dagegegen ist nach 1973 u. a. infolge angestiegener Benzinpreise die Kraftfahrzeugindustrie bei uns in eine schwere Krise geraten. Trotz des zwischenzeitlich wieder aufgelebten Autoabsatzes zählt dieser Industriezweig ebenso wie schon seit Jahren die Textil-und Bekleidungsindustrie zu den strukturell schrumpfenden Branchen. Das bedeutete, daß die nach 1957 umgeschulten Bergleute in diesen Sektoren in den letzten Jahren erneut ihre Arbeitsplätze verloren haben bzw.deren Verlust befürchten müssen.

Dieses Beispiel verdeutlicht eine entscheidende Schwäche unserer gegenwärtigen Wirtschaftspolitik: Das „Hinterherlaufen" hinter den vom Strukturwandel geschaffenen Problemen. Statt dessen wird zunehmend eine „vorbeugende" Strukturpolitik gefordert, die strukturelle Einbrüche — etwa auf dem Arbeitsmarkt — gar nicht erst entstehen läßt und die so durch Arbeitlosigkeit verursachtes individuelles Leid und durch akute Strukturkrisen hervorgerufene gesellschaftliche Wohlstands-verluste wirkungsvoller vermeiden hilft.

Der folgende Beitrag will versuchen, die wichtigsten Aspekte der aktuellen Diskussion über die Strukturpolitik zusammenzufassen und daraus einige Gedanken über die dem Verfasser aus praktischer Erfahrung heraus notwendig erscheinende Weiterentwicklung des strukturpolitischen Instrumentariums in Richtung auf einen Bundesentwicklungsplan abzuleiten

I. Strukturpolitik auf der Tagesordnung

1. Forderungen nach mehr Strukturpolitik In jüngster Zeit ist die Diskussion struktur-politischer Fragen stark in den Vordergrund getreten. Zwei Bespiele seien hierfür genannt: 1. In der Regierungserklärung des Bundeskanzlers vom 15. Dezember 1971 wurde hervorgehoben, daß die Bundesregierung der Steuerung der Wirtschaftsstruktur in Zukunft verstärkte Aufmerksamkeit widmen wird: „Damit sollen der strukturelle Anpassungsprozeß gefördert und soziale Härten, die er mit sich bringt, gemildert werden." 2. In ihrem am 10. Januar 1977 der Bundesregierung übergebenen Gutachten hat die 1971 eingesetzte Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel die Empfehlung ausgesprochen, „angesichts der tiefgreifenden Wachstums-und Beschäftigungseinbrüche eine Strategie der gestalteten Expansion bei Vollbeschäftigung zu entwickeln"

In beiden Äußerungen kommt die Sorge zum Ausdruck, daß ohne neue wirtschaftspolitische Initiativen die derzeitigen und zukünftig erwarteten Probleme der wirtschaftlichen Entwicklung nicht gelöst werden können. Dabei ist es eine alte Erfahrung, daß in Zeiten der Konjunkturschwäche verstärkt über Strukturprobleme in der Wirtschaft nachgedacht und diskutiert wird. So geschah es auch in der soeben überwundenen Rezession, in die die Bundesrepublik im Gefolge der schwersten Weltwirtschaftskrise seit 1945 hineingezogen wurde.

Inzwischen zeigen die Konjunkturindikatoren deutlich, daß die Wirtschaftsentwicklung sich wieder im Aufschwung befindet. Allerdings unterscheidet sich die gegenwärtige Entwicklung von der früherer Jahre in einem Punkt: Einige der in den letzten Jahren deutlich zutage getretenen Strukturprobleme werden auch bei einer neuen Hochkonjunktur bestehenbleiben. Während in der Vergangenheit die in der Rezession aufgetauchten Strukturprobleme beim nächsten Aufschwung schnell vergessen wurden, wird ein beachtlicher Bodensatz an Problemen Zurückbleiben. Dies ist auch der dafür, daß der Grund Ruf nach mehr Strukturpolitik nicht nur die übliche Begleitmusik der Rezession sondern ist, sich auch in der Zeit des beginnenden Aufschwungs weiter fortsetzt. Außerdem hat der Ölschock von 1973 das Bewußtsein für Strukturprobleme geschärft, die in der Zeit davor im Schatten von falschen Wechselkursen und hohem Wachstum verborgen geblieben sind.

Von den Problemen, die uns längerfristig Sorge bereiten dürften, seien als wichtigste genannt:

1. Wie das Beispiel Erdöl am deutlichsten zeigt, werden die Rohstoffe, die wir zum größten Teil aus dem Ausland beziehen, zunehmend knapp und teurer Eine Reihe von wichtigen Rohstoffen wird bei anhaltendem Wachstum des Verbrauchs in einigen Jahrzehnten weltweit erschöpft sein. 2. Wie in anderen entwickelten Volkswirtschaften ist auch bei uns ein zunehmendes Mißverhältnis zwischen der überkommenen Angebotsstruktur der Wirtschaft und der sich in letzter Zeit herausgebildeten Nachfrage-struktur erkennbar. Diese Entwicklung ist u. a. durch Sättigungserscheinungen im Bereich langlebiger Gebrauchsgüter und der gleichzeitig steigenden Nachfrage nach privaten und öffentlichen Dienstleistungen, durch die Freigabe der Wechselkurse der D-Mark sowie durch die Rohstoffverknappung bedingt. 3. Der beschleunigte technologische Wandel bewirkt eine zunehmende Verlagerung der Produktion von industriellen Massenerzeugnissen mit einfacher Technologie in Länder, die solche Produkte kostengünstiger herstellen können als wir. Diese Entwicklung wurde beschleunigt durch die erst 1973 mit der Freigabe des Wechselkurses der D-Mark aufgehobenen „künstlichen“ Verbilligung unserer Exporte. 4. Die zunehmende Konzentration im Bereich der Güterherstellung führt auf dem Binnen-markt zu einer wachsenden Vermachtung der Märkte, in deren Folge der klassische Preis-wettbewerb zwischen einzelnen Gütern durch einen Verdrängungswettbewerb auf oligopolistisch strukturierten Märkten führt. Bei dem in den vergangenen Jahren beobachteten Rückgang der Zahl industrieller Arbeitsplätze und wegen der gleichzeitig -vor herrschenden Tendenz der Ansiedlung neuer Industrien in den traditionellen Industrie-standorten der Verdichtungsräume 5) besteht die Gefahr, daß sich die bereits ausgeprägte ungleiche regionale Verteilung der Wirt -schaftskraft innerhalb des Bundesgebietes noch weiter verstärkt. 2. Warnungen vor mehr Strukturpolitik Obwohl das Bestehen von Strukturproblemen im allgemeinen nicht bestritten wird, ist der dadurch ausgelöste Ruf nach mehr Struktur-politik in der Diskussion nicht unwidersprochen geblieben.

Kritiker sehen in der Strukturpolitik einen Hebel zur Einführung staatlicher Investitionslenkung und damit zur Abschaffung der bestehendeh Wirtschaftsordnung. „Strukturpolitik statt Globalsteuerung?" heißt die Frage, die von ihnen als Problem aufgeworfen wird. Diese ideologische Überhöhung der Fragestellung erscheint bei sachlicher Überprüfung weit weniger dramatisch.

e Zunächst einmal sei festgestellt, daß mehr Strukturpolitik nicht bedeutet, die Abschaffung des Systems der Globalsteuerung zu fordern. Beides sind ganz verschiedene Dimensionen der Wirtschaftspolitik, auch wenn zwischen beiden Bereichen vielfältige Zusammenhänge bestehen. Ziel der Globalsteuerung, wie sie bei uns 1967 im Stabilitätsgesetz verankert wurde, ist die Verstetigung der Wirtschaftsentwicklung im Konjunkturablauf: durch den Einsatz fiskal-und geldpolitischer Instrumente versucht der Staat die globalen Kreislaufgrößen Nachfrage und Investitionen so zu beeinflussen, daß die im Stabilitätsgesetz genannten Ziele optimal erreicht werden. Obwohl dieses System der Globalsteuerung als vergleichsweise ausgereift gelten kann und von seinen Instrumenten in der Vergangenheit erfolgreich Gebrauch gemacht wurde, sind wir nach Durchschreiten des letzten 5 Konjunkturtals auf erheblichen Strukturproblemen „sitzengeblieben". Dies liegt nicht nur an den bekannten Schwächen der Globalsteuerung, die insbesondere in dem Auftreten von Verzögerungen im administrativen Entscheidungsbereich zu sehen sind. Die Zielrichtung des Stabilitätsgesetzes ist überhaupt nicht auf die Lösung von Strukturproblemen ausgerichtet, vielmehr geht die Globalsteuerung davon aus, daß Strukturprobleme entweder überhaupt nicht auftreten oder auf andere Weise, d. h. durch eine aktive Strukturpolitik, gelöst werden. Deshalb ist auch die alternative Fragestellung: „Strukturpolitik oder Globalsteuerung?“ falsch. Beides sind keine Gegensätze, sondern sich ergänzende Elemente der Wirtschaftspolitik. Insofern ist die ideologische Auseinandersetzung über die Strukturpolitik mehr auf dem Hintergrund von Befürchtungen zu sehen, daß Strukturpolitik gleichbedeutend mit dem Außerkraftsetzen von marktwirtschaftlichen Steuerungselementen sei. Strukturpolitik wird als ein Vehikel angesehen, um durch Einführung staatlicher Investitionslenkung eine andere Wirtschaftsordnung zu schaffen. Daß auch diese Argumentation am Problem vorbeigeht, mag dadurch deutlich werden, daß der Bodensatz von überkommenen Strukturproblemen gerade ein Beleg dafür ist, daß in diesen Bereichen marktwirtschaftliche Steuerungsmechanismen nicht funktioniert haben, also gar nicht in Kraft sind und somit auch nicht mehr abgeschafft werden können. Dies gilt z. B. für die Bereiche der Entwicklung der Unternehmensgrößen wie auch der Entwicklung der regionalen Wirtschaftsstruktur.

Schließlich geht die Warnung vor mehr Strukturpolitik auch an der Tatsache vorbei, daß bereits heute durch umfangreiche Subventionen (für 1976 waren allein an Finanzhilfen des Bundes rd. 12 Mrd. DM vorgesehen) Dies bedeutet, daß bereits heute in hohem Maße sektorale Investitionslenkung durch den Staat stattfindet. Das Problem ist deshalb nicht, keine Investitionslenkung durch Strukturpolitik betreiben zu sollen. Das eigentliche Problem liegt vielmehr darin, daß die staatliche Einflußnahme auf die Wirtschaftsstruktur nicht nach einem koordinierten Zielsystem, d. h. nicht nach rationalen Gesichtspunkten, vorgenommen wird.

Zusammenfassend kann der ideologische Streit um die Strukturpolitik als ein Scheingefecht angesehen werden. Denn zum einen soll Strukturpolitik nicht in Konkurrenz zu be-währten Lenkungsmechanismen unserer Wirtschaftsordnung, wie z. B. Globalsteuerung, treten, noch soll der Markt dort außer Kraft gesetzt werden, wo er Besseres leisten kann als staatliche Planung; zum anderen aber soll Strukturpolitik dort vernünftigere Ergebnisse schaffen, wo bereits heute in starkem Umfang sektorale und regionale Investitionslenkung betrieben wird, um bestimmte Fehlentwicklungen des Wirtschaftsprozesses auszugleichen.

II. Analyse der konventionellen Strukturpolitik

Die unterschiedlichen Ansichten über Strukturpolitik hängen zum Teil also damit zusammen, daß bestimmte Begriffe in der Diskussion ideologisch etikettiert und damit für eine sachliche Auseinandersetzung unbrauchbar gemacht werden. Dies betrifft z. B. die Bedeutung des Begriffs „Investitionslenkung", der bei uns inzwischen zum Synonym für System-veränderung geworden ist. Dabei bedeutet Investitionslenkung zunächst nichts anderes als „gewollte Einflußnahme auf Investitionen". Staatliche Investitionslenkung heißt also in diesem Zusammenhang: „wirtschaftspolitisch gewollte Einflußnahme auf Investitionen". Dies geschieht heute im Rahmen unserer Wirtschaftsordnung sowohl im Bereich der Ordnungspolitik (über Fusionskontrolle), über die Globalsteuerung (durch Beeinflussung des Investitionsniveaus) sowie im Bereich der regionalen und sektoralen Strukturpolitik (durch regionale Wirtschaftsförderung und Subventionierung bestimmter Wirtschaftszweige). Alles dies ist also bereits staatliche Investitionslenkung. Im Bereich der Struktur-politik erhebt sich daher die Frage, welchen Beitrag die bisherige „konventionelle" Strukturpolitik zur Lösung der anstehenden Probleme leistet. 1. Dimensionen und Aufgabenfelder der Strukturpolitik Gelegentlich hat es den Anschein, als entarte der Begriff „Strukturpolitik" zu einem unreflektierten Modewort. Um der begrifflichen Verschwommenheit vorzubeugen, sei deshalb den weiteren Ausführungen eine kurze begriffliche Darstellung vorangestellt.

Wirtschaftliche Strukturprobleme werden dort bewußt, wo sich im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung die Proportionen bestimmter Teilbereiche der Wirtschaft verändern und dadurch zum Problem werden; die staatliche Einflußnahme auf diese Veränderungen wird als Strukturpolitik bezeichnet. Grundsätzlich bezieht sich also Strukturpolitik auf alle Bereiche des Wirtschaftslebens. Zur Entwicklung eines analytischen Schemas wird deshalb im folgenden zwischen Dimensionen und Aufgabenfeldern der Strukturpolitik unterschieden.

Mit dem Begriff Dimension ist hier der Haupt-bezugspunkt gemeint, auf den sich Struktur-politik in den einzelnen Aufgabenfeldern richtet, wobei mit Aufgabenfeld die einzelnen, historisch gewachsenen „Gebiete" der Strukturpolitik bezeichnet werden. In der Wirklichkeit stehen natürlich die darzustellenden Dimensionen sowie Aufgabenfelder der Strukturpolitik nicht isoliert nebeneinander, sondern sie sind mehr oder weniger eng miteinander verbunden. Die Betonung dieses Zusammenhangs ist deshalb nicht nur eine gedankliche, sondern auch praktische Notwendigkeit, da in der Praxis die einzelnen Aufgabenfelder häufig getrennt voneinander konzipiert und verwaltungsmäßig bearbeitet werden. a) Regionalpolitik Die räumliche Dimension der Strukturpolitik wird durch die Regionalpolitik abgedeckt. Durch sie wird versucht, die meist in der Folge historischer Entwicklungen herbeigeführte ungleiche regionale Verteilung der Wirtschaftskraft zu beeinflussen.

In der Bundesrepublik wird dieses Ziel durch das Verfassungsgebot der Schaffung gleicher Lebensverhältnisse in allen Teilen des Bundesgebietes unterstrichen. Denn trotz einer im Vergleich zu zentralistisch strukturierten Staaten wie z. B. Frankreich noch relativ günstigen Regionalstruktur lebt in der Bundesrepublik etwa ein Drittel der Gesamtbevölkerung in wirtschafts-und strukturschwachen Regionen. Die Ursache für diese Entwicklung liegt in der freien Standortwahl der Unternehmen, die zur Konzentration der Industrieansiedlung auf wenige Ballungsräume geführt hat. Die regionale Strukturpolitik hat es bisher kaum vermocht, die regionale Ungleichheit zu vermindern.

Die Gründe hierfür sind vielfältig. Einmal wird regionale Strukturpolitik in der Bundesrepublik in Gestalt der Regionalen Aktionsprogramme erst seit 1969/70 betrieben. Zum anderen werden von der regionalen Wirtschaftsförderung nur rund 6 °/o der Unternehmensinvestitionen erfaßt Drittens ist der Umfang der Fördergebiete und die Zahl der Schwerpunkte so groß, daß bei einem geringen Anteil der förderbaren Unternehmensinvestitionen ein „Gießkanneneffekt" entsteht. Schließlich hat das Fehlen eindeutiger strukturpolitischer Zielsetzungen und die bisher weitgehende Unverbindlichkeit der Raumordnungsplanung zu einem Mangel an Koordinierung zwischen den verschiedenen Trägern der regionalen Strukturpolitik geführt. * In dieser Situation stellt sich die Frage, inwieweit die regionale Strukturpolitik eine wirkliche Angleichung der Entwicklungschancen durch Umverteilung von Ressourcen bewirken soll, oder ob man sich damit zufriedengibt, den Status quo in der regionalen Verteilung der Wirtschaftskraft zu verteidigen. Im ersten Falle erscheint eine Verschärfung des regionalpolitischen Instrumentariums bis hin zur steuerlichen Diskriminierung und verschärften Auflagen, wie sie andere Länder mit noch viel krasseren regional-wirtschaftlichen Gegensätzen kennen unumgänglich zu sein. Aber auch der zweite Fall, die Erhaltung des Status quo, verlangt Verbesserungen des bestehenden regionalpolitischen Instrumentariums. b) Sektorpolitik Die sektorale Strukturpolitik bezieht sich auf die Dimension der horizontalen Gliederung des volkswirtschaftlichen Produktionsapparats in einzelnen Sektoren. Mit ihrer Hilfe wird versucht, über spezielle Fördermaßnahmen in einzelnen Sektoren der Wirtschaft Produktionsniveau und Faktoreinsatz zu beeinflussen.

Man unterscheidet drei Formen der sektoralen Strukturpolitik: 1) Zur Erhaltung bestimmter, lebenswichtiger Bereiche werden einzelne Sektoren aus dem Wettbewerb herausgenommen (Erhaltungspolitik). 2) In einzelnen Sektoren führt der marktwirtschaftliche Anpassungsprozeß kurzfristig zu starken Friktionen, z. B. auf dem Arbeitsmarkt; hier soll eine Politik der geordneten Anpassung im Bereich des Arbeitsmarktes und der Investitionen Schwankungen nach unten abfangen (Anpassungspolitik). 3) Schließlich werden Sektoren gefördert, in denen zukunftsträchtige Entwicklungen mit hoher innovativer Bedeutung ablaufen, um das damit verbundene unternehmerische Risiko zu mildern oder bestimmte Entwicklungen zu beschleunigen (Entwicklungspolitik). c) Marktstrukturpolitik Dieses Äufgabenfeld deckt die ordnungspolitische Dimension der Strukturpolitik ab. Dabei wird allgemein eine ausgewogene Unternehmensstruktur als wichtige Voraussetzung für störungsfreies Wirtschaftswachstum angesehen. Dem steht gegenüber, daß der Konzentrationsgrad der Industriemärkte ständig zunimmt. Darauf deutet die steigende Zahl der beim Bundeskartellamt meldepflichtigen Zusammenschlüsse hin Es gibt zwar gute Gründe für wachsende Unternehmensgrößen, wie etwa Vorteile der Kostendegression bei zunehmender Serienproduktion und größere Konkurrenzfähigkeit auf den Exportmärkten. Andererseits wird durch diese Entwicklung die Ausschaltung von Wettbewerb und damit die Verminderung der Anpassungsfähigkeit im Rahmen der Strukturveränderungen, die Schwächung der Stellung der Verbraucher sowie die Unterversorgung von strukturschwachen Gebieten und Stadtrandzonen mit Gütern und Dienstleistungen verursacht. Wenn auch andererseits die Gefährdung von industriellen Klein-und Mittelunternehmen von interessierter Seite stark überzogen wird, so besteht kein Zweifel, daß noch weitere Maßnahmen über den Rahmen der bestehenden Kartellgesetzgebung hinaus getroffen werden müssen, um auch langfristig die strukturellen Voraussetzungen für Wettbewerb auf den Binnenmärkten herzustellen. d) Arbeitsmarktpolitik Die beschäftigungspolitische Dimension der Strukturpolitik wird durch das Aufgabenfeld Arbeitsmarktpolitik abgedeckt. Dabei ist im Hinblick auf die aktuelle Situation zu bemerken, daß die im Gefolge der Olpreiskrise entstandene Wirtschaftsrezession in der Bundesrepublik ihre tiefsten Spuren auf dem Arbeitsmarkt hinterlassen hat. Es wird geschätzt, daß sich das Angebot an Arbeitsplätzen in den letzten Jahren in einer Größenordnung von 600 000 bis 900 000 verringert hat Auch nach Überwindung der Krise muß nach Schätzungen von PROGNOS mittelfristig in der Bundesrepublik mit einem Bodensatz struktureller Arbeitslosigkeit in der Größenordnung von 2— 3 °/o (d. h. 500 000 bis 700 000) aller Erwerbstätigen gerechnet werden Das erwartete Beschäftigungsdefizit entsteht vor allem im Industriebereich, wo durch tendenziell stagnierende Nachfrage, zunehmenden Importdruck, geringe Innovationsfähigkeit und steigenden Rationalisierungsgrad auch im Aufschwung eher noch Arbeitsplätze beseitigt als neu geschaffen werden.

Die Rückgewinnung eines hohen Beschäftigungsstandes wird noch dadurch erschwert, daß die demographische Entwicklung in der Bundesrepublik zur Folge hat, daß in den nächsten Jahren geburtenstarke Jahrgänge in das Erwerbsleben hineinwachsen, so daß bei weiterhin rückläufiger Wohnbevölkerung bis 1985 die Zahl der deutschen Erwerbspersonen um etwa 800 000 zunimmt. So müssen in den kommenden Jahren nicht nur die Arbeitslosen von heute, sondern auch die zunehmende Zahl jugendlicher deutscher Erwerbspersonen in den Erwerbsprozeß eingegliedert werden. Verfolgt man die Auswirkungen der demographischen Entwicklung der Vergangenheit noch weiter in die Zukunft, so wird erkennbar, daß erst ab Mitte der 90er Jahre durch das Ausscheiden der starken Geburtsjahrgänge der Zeit von 1934 bis 1943 die Zahl der Erwerbstätigen wieder zurückgehen wird.

Diese Entwicklung sollte Anlaß sein, neben kurzfristig greifenden auch langfristig wirkende Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik zu überdenken, die in der Lage sind, die für längere Zeit erkennbaren Disproportionalitäten zwischen Angebot und Nachfrage aufzuheben. Dabei wird besonders an die Verbesserung der Berufsausbildung gedacht, die einen entscheidenden Faktor bei der Erhöhung der Qualifikation und Mobilität der Erwerbstätigen darstellt. Dies führt nicht nur zu einer Verbesserung der Lebenschancen des einzelnen, sondern auch zu einer Vergrößerung des personellen Leistungspotentials der Volkswirtschaft. Der in diesem Zusammenhang gegen einen Ausbau des Bildungssystems häufig erhobene Einwand der Gefahr einer „Überqualifizierung" muß entschieden abgelehnt werden. Zum einen ist dieses Argument nicht mit dem allgemein akzeptierten Grundsatz der Chancengleichheit im Bildungsbereich vereinbar. Zum anderen möchte man dem als These entgegenstellen, daß das langfristige überleben unserer Volkswirtschaft gerade entscheidend von der Qualität der Ausbildung unserer Erwerbstätigen abhängt. e) Forschungsund Innovationspolitik Unter diesem Begriff wird die Dimension „Zukunftsvorsorge" der Strukturpolitik zusammengefaßt. Dabei besteht ein enger Zusammenhang zu der unter b) genannten „Entwicklungspolitik" als Teil der Sektorpolitik.

In diesen Zusammenhang gehört z. B. die Notwendigkeit, neue Produktionsverfahren einzuführen und zu diversifizieren, wenn im Zuge von Strukturveränderungen die Nachfrage nach der bisherigen Produktion zurückgeht. Durch die Einführung neuer Produktionsverfahren werden zwar einerseits bestehende Arbeitsplätze wegrationalisiert, andererseits werden die noch verbleibenden Arbeitsplätze gesichert und im Zuge diversifizierender Maßnahmen neue Arbeitsplätze geschaffen.

über die direkte und indirekte Förderung von Innovationen muß staatliche Technologieförderung auch da eingreifen, wo besonders im Bereich der Forschung durch hohe unternehmerische Risiken einzelwirtschaftliche Hindernisse bestehen. Dem in den letzten Jahren begonnenen Ausbau der Forschungsförderung in wichtigen Schlüsselbereichen kommt hierbei eine entscheidende Bedeutung zu. 2. Mängel der gegenwärtigen Strukturpolitik Eine Gegenüberstellung der bisher betriebenen Strukturpolitik mit den Notwendigkeiten einer auf die Zukunft gerichteten Politik der Anpassung an den strukturellen Wandel läßt folgende Mängel der gegenwärtigen Struktur-politik hervortreten:

1) Die meisten strukturpolitischen Maßnahmen sind reaktiv. Nur wenige, wie z. B. die Forschungs-und Innovationsförderung, sind antizipativ. Dies führt dazu, daß weniger Anpassungs-als Erhaltungsförderung betrieben wird.

2) Der Strukturpolitik fehlt ein eindeutiges Zielsystem. Die meisten Förderungsmaßnahmen sind mehrdeutig konzipiert. Vielerlei Hemmnisse, wie z. B. mangelhafte Informationen oder institutionell-verwaltungstechnische Probleme wegen Mehrfachzuständigkeit, verhindern, daß eine Strukturpolitik „aus einem Guß" betrieben wird.

3) Die mangelnde Zielgenauigkeit führt zu einer Ineffektivität bei der Vergabe der Mittel. Eine Vielfalt von Förderobjekten — sowohl, was den Umfang der regionalen Fördergebiete wie auch die Anzahl der einzelnen Subventionsempfänger betrrft — sowie eine Vielzahl von „Fördertöpfen" führt zu einem ausgeprägten „Gießkannenprinzip".

4) Die Vielfalt der bestehenden Kompetenzen im Bereich der Strukturpolitik führt zu einer Bürokratiekonkurrenz, die mangelnde Koordinierung zwischen den beteiligten öffentlichen Stellen hervorruft.

5) Ähnlich stellt sich das Problem der mangelhaften Koordinierung zwischen öffentlicher und privater Planung dar. Die Folge sind Fehlplanungen der öffentlichen Hände bei der Erstellung der Infrastruktur.

6) Fehlende Kontrollmöglichkeiten verhindern die Ermittlung von Mängeln der Strukturpolitik und damit die Möglichkeiten zur schrittweisen Verbesserung strukturpolitischer Maßnahmen.

III. Ausgangsüberlegungen für eine Neuorientierung der Strukturpolitik

Bevor der Kritik, an der bisherigen Struktur-politik konkrete Verbesserungsvorschläge folgen, sollen zunächst einige grundsätzliche Überlegungen zur Neuorientierung vorausgeschickt werden: 1. Der evolutionäre Charakter der Struktur-politik Stationäre Wirtschaften existieren nur in den Köpfen theoretisierender Ökonomen. Durch die gesamte Wirtschaftsgeschichte zieht sich eine Kette von Veränderungen in den Bedingungen menschlichen Wirtschaftens, die zum Teil durch exogene Faktoren (wie Klima-veränderungen) oder durch gesellschaftliche Entwicklungen (wie die Anwendung neuer Erfindungen) hervorgerufen wurden. Seit dem Beginn der Industrialisierung erleben wir eine explosionsartige Veränderung der ökonomischen Umwelt, die bis heute unvermindert anhält. Dies ist der Hintergrund, auf dem sich unser gegenwärtiges Wirtschaften abspielt und der auch für die Wirtschaftspolitik Maßstab sein muß.

Bezogen auf die jüngere Geschichte der Bundesrepublik lassen sich zwei unterschiedliche Wachstumstypen unserer Volkswirtschaft erkennen: Die erste Phase, die bis in die 60er Jahre hinein andauerte, war von hohen Wachstumsraten, aber vergleichsweise geringen Strukturveränderungen begleitet. Ursache hierfür war das niedrige Ausgangsniveau der Wirtschaftsentwicklung nach dem Kriege, von dem aus sich die einzelnen Teilbereiche der Wirtschaft relativ proportional fortentwickelten, ohne daß größere Struktur-verschiebungen auftreten bzw. zum Problem werden konnten. Die zweite Wachstumsphase begann, nachdem unsere Wirtschaft in den vorgegebenen „Anzug" ihres Leistungspotentials hineingewachsen war. Von diesem Zeitpunkt an (man kann ihn die zweite Hälfte der 60er Jahre datieren) ist Wachstum enger mit Strukturveränderung verbunden.

Seit dieser Zeit ist Strukturpolitik ein bedeutender Teil der Wirtschaftspolitik geworden. Die zurückliegende Weltwirtschaftskrise hat uns diese Tatsache jetzt deutlich vor Augen geführt. Vor diesem Hintergrund wird erkennbar, daß wir stärker als in den ersten Nachkriegsjahren in die weltweiten Veränderungen der Wirtschaftsentwicklung eingebunden sind. Das Erkennen der jeweiligen Position im Prozeß der Veränderung der Wirtschaftsbedingungen ist zu einer Überlebensfrage geworden. Eine solche Erkenntnis schließt aus, daß bestimmte soziale und wirtschaftliche Positionen festgeschrieben werden. Wo dies dennoch geschieht — auch das ist aus der Geschichte zu lernen —, sind die Folgen des Beharrens auf überkommenen Strukturen und Rezepten häufiger schwerwiegender als die der Bereitschaft zu ihrer Veränderung. 2. Planung als Instrument der Strukturpolitik Wer bei uns in der wirtschaftspolitischen Diskussion den Begriff „Planung" verwendet, setzt sich leicht Mißverständnissen aus. Denn, wie schon andere in diesem Beitrag verwendete Begriffe, ist auch der der Planung ideologisch vorbelastet. Deshalb soll von vornherein deutlich gemacht werden, daß Planung hier nicht synonym ist mit dem Begriff der zentral verwalteten Planwirtschaft. Planung ist vielmehr ein Instrument zur systematischen Definition von Zielen und Maßnahmen. In diesem Sinne wird Planung in unserer Wirtschaft seit eh und je in unterschiedlicher Qualität im Bereich des Staates, der privaten Unternehmen und der privaten Haushalte betrieben.

Im Zusammenhang mit der Strukturpolitik ist Planung also ein notwendiges Element für rationales Entscheiden und bedeutet im einzelnen folgendes: 1) Rechtzeitiges Voraussehen von Strukturveränderungen im Bereich der Zusammensetzung der Nachfrage und der daraus zu erwartenden Auswirkungen auf die Angebotsstruktur. 2) Definition von Zielvorstellungen über die auf dem Hintergrund der erwarteten Strukturveränderungen angestrebte regionale und sektorale Zusammensetzung des Angebots. 3) Bestimmungen von Maßnahmen, die zur Erreichung der gesetzten Ziele geeignet sind. 4) Periodische Überprüfung und Fortschreibung von Zielen und Maßnahmen.

Diese Grundsätze planvollen Handelns im Zusammenhang mit Strukturveränderungen gelten für alle Teilnehmer am Wirtschaftsgeschehen, für den Staat ebenso wie für den einzelnen Unternehmer. 3. Fortwährende Rahmenplanung als Grundlage einer aktiven Strukturpolitik Führt man das Prinzip „Evolution" mit dem Element der „Planung" zusammen, so ergibt sich daraus ein Typus staatlicher Strukturpla-nung, der sich in Anlehnung an das weiter oben beschriebene Planungsschema aus drei Elementen zusammensetzt: 1) Laufende Analyse des erwarteten wirtschaftlichen Strukturwandels mit Hilfe von Strukturindikatoren und Darstellung der daraus resultierenden Auswirkungen auf die einzelnen Sektoren der Volkswirtschaft. 2) Setzung von Rahmenbedingungen für das Marktgeschehen durch periodisch zu überprüfende und fortzuschreibende Darstellung bestimmter Zielvorstellungen über Richtung und Umfang des strukturellen Wandels in der Zukunft. 3) Darstellung der daraus abgeleiteten staatlichen Maßnahmen zur Beeinflussung des Strukturwandels als langfristige Orientierungshilfe für den privaten Sektor zur Absicherung der dort entwickelten Erwartungen und Planungen.

Strukturplanung in diesem Sinne unterscheidet sich vom Lenkungsmechanismus in Zentralverwaltungswirtschaften vor allem in zwei Punkten. Erstens: Es handelt sich um eine Rahmenplanung, die nicht den Ehrgeiz hat, alle Bereiche des Wirtschaftslebens zu erfassen, sondern nur dort Aussagen trifft, wo es für ein effizientes Wirtschaften dezentraler staatlicher und privater Entscheidungsträger notwendig erscheint. Zweitens: Die ständigen Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen werden fortlaufend einer Analyse unterzogen und ermöglichen dadurch die gezielte Anpassung der dezentral aufgestellten Wirtschaftspläne an veränderte Gegebenheiten.

Dieser Typ von Planung, den man als rollierende, d. h. fortwährende Rahmenplanung bezeichnen kann, ist am ehesten geeignet, durch lernendes Aufarbeiten die Unterschiede zwischen einer vorausgesagten und der tatsächlichen Entwicklung sowie das laufende Einbeziehen neuer Entwicklungen vorzunehmen. Auf diese Weise wird ein Bezugsrahmen für Staat und Wirtschaft geschaffen, der ständig fortentwickelt wird und so dem Strukturwandel auf der Spur bleibt. Erst ein solches System vermag dazu beitragen, die gravierensten Mängel der bisherigen Strukturpolitik, wie reaktives Verhalten, Ziellosigkeit, Gießkannenwirkung, mangelhafte Koordinierung, geringe Konsistenz sowie Lernunfähigkeit wegen fehlender Kontrollen, zu beseitigen.

Im Folgenden ist darzustellen, wie ein nach den vorgenannten Grundsätzen entwickeltes Planungssystem im einzelnen gestaltet werden müßte.

IV. Verbesserung der Entscheidungsgrundlagen

Die nachstehend entwickelten Vorschläge stehen in einem gewissen logischen Zusammenhang. An erster Stelle steht die Forderung, die Erkenntnismöglichkeiten über strukturpolitische Zusammenhänge zu verbessern. Auf einer so verbreiterten Informationsbasis können dann Strukturanalysen vorgenommen werden, die Grundlage für die Formulierung von strukturpolitischen Zielvorstellungen sind. Aus diesen Zielen können dann Entwicklungsprogramme der Strukturpolitik Grundlage entwickelt werden. 1. Ausbau der Statistik Eines der größten Probleme der heutigen Strukturpolitik ist das erhebliche Informationsdefizit über strukturpolitisch relevante Vorgänge in unserer Wirtschaft. Notwendige Voraussetzung für die Entwicklung von Struktur-und Prognosemodellen ist daher zunächst die bessere Nutzung der verfügbaren amtlichen Statistiken durch speziell hierfür entworfene Auswertungsprogramme. Allerdings dürften die vorhandenen Statistiken wegen mangelnder Aussagekraft in bestimmten Bereichen nicht genügen. Deshalb muß eine laufende Überprüfung des Erhebungsprogramms der Bundesstatistik im Hinblick auf ihre Aussagekraft für Zwecke der Strukturpolitik durchgeführt werden. 2. Struktur-und Prognose-Modelle Verbesserung Die der Einsichtsmöglichkeiten in die Veränderung der Struktur unserer Wirtschaft ist die Voraussetzung für die Fortentwicklung der Strukturpolitik in dem aufgezeigten Sinne. Dies geschieht durch die Entwicklung eines Strukturmodells, das die Zusammensetzung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und die Anteile der einzelnen Sektoren und Regionen an der Produktion darstellt. Grundlage hierfür kann die Input-Output-Tabelle des Statistischen Bundesamtes sein, die im Auftrag der Bundesregierung durch Forschungsinstitute mit einschlägiger Erfahrung in der Weise weiterentwickelt werden kann, daß das zu entwickelnde Struktur-modell sowohl sektoral wie auch regional eine ausreichende Aussagekraft besitzt. Zur Ermittlung von Indikatoren für die Struktur-B entwicklung ist ein solches Strukturmodell jährlich fortzuschreiben. Auf diese Weise kann eine wesentlich verbesserte Diagnose über Zustand und Veränderungsrichtung der regionalen und sektoralen Wirtschaftsstruktur gegeben werden.

Angesichts der starken internationalen Verflechtung der deutschen Wirtschaft wäre ein solches Diagnoseinstrument allerdings unvollständig, wenn es nicht durch aussagefähige Strukturmodelle der wichtigsten wirtschaftlichen Partnerländer der Bundesrepublik ergänzt würde. Nur dadurch wäre ein Überblick über die für unsere Wirtschaft relevante internationale Entwicklung von Angebot und Nachfrage zu erhalten.

Strukturmodelle stellen nur den historisch gewachsenen Zustand dar. Zur Erfassung von zukünftigen Veränderungen ist mit Hilfe der erwähnten Strukturindikatoren ein Prognose-Instrumentarium zu entwickeln. Dies könnte in gleicher Weise im Auftrag der Bundesregierung durch Forschungsinstitute erfolgen, die sich bereits seit längerem mit dem Ausbau der Prognosetechnik beschäftigt haben Um wirklich aussagefähig zu sein, muß ein solches Prognoseprogramm gleichfalls die internationalen Wirtschaftsverflechtungen der Bundesrepublik berücksichtigen.

Aus der Verknüpfung von Strukturmodell und Prognose ergeben sich die zu erwartenden zukünftigen Veränderungen der regionalen und sektoralen Wirtschaftsstruktur. Mit Hilfe der Indikatoren für die Strukturentwicklung können Aussagen über die Richtung des strukturellen Wandels getroffen werden, die Grundlage für die Formulierung von Zielen und Maßnahmen bilden. 3. Vereinheitlichte Zielvorstellungen Als nächste Stufe ist auf der Grundlage verbesserter strukturpolitischer Erkenntnismöglichkeiten ein abgestimmtes strukturpolitisches Zielsystem als wichtigste Voraussetzung für die Konsistenz strukturpolitischer Maßnahmen zu entwickeln. Dies ist auf der Grundlage verbesserter strukturpolitischer Erkenntnis-möglichkeiten zu entwickeln. Dabei wird mit Hilfe von Status-quo-Prognosen ermittelt, wie sich die strukturelle Entwicklung ohne Einflußnahme korrigierender Maßnahmen vollziehen würde. Durch die Gegenüberstellung von Status-quo-Prognosen und Projektionen ergeben sich die Problemfelder, für die einzelne strukturpolitische Maßnahmen ergriffen werden müssen. Projektionen stellen also Zielprognosen dar, in die die Ergebnisse der korrigierenden Maßnahmen bereits eingeflossen sind. Die so vorzunehmende Zielformulierung ist insofern kein linearer Entscheidungsprozeß sondern ein Vorgang mit mehrfacher Rückkoppelung, bei dem die Wechselwirkung zwischen Maßnahmen und Ergebnissen getestet und so schrittweise ein realisierbarer Zielkatalog „herausdestilliert" wird.

Der Inhalt eines solchen Zielkatalogs umfaßt eine Rahmendarstellung der angestrebten sektoralen und regionalen Struktur unserer Wirtschaft am Ende des zeitlich vorzugebenden Planungshorizontes. Insoweit stellen derartige gesamtwirtschaftliche Projektionen Orientierungsmarken für alle individuellen Entscheidungsträger im Wirtschaftsprozeß dar, d. h. also sowohl für den Staat mit allen seinen Ebenen, wie auch für den gesamten privaten Sektor. Dabei ist insbesondere darauf zu achten, daß ein solcher Bezugsrahmen alle Entscheidungsträger zu rationalem Wirtschaften motiviert, andererseits aber das angestrebte gesamtpolitische Oberziel nicht verfehlt wird, über diesen gesamtwirtschaftlichen Orientierungsrahmen hinaus muß ein solcher Zielkatalog auch gleichzeitig die für den staatlichen Bereich geltenden Ziele konkreter definieren und darstellen. In diesem Teil füllt der Staat sozusagen den auf ihn entfallenden Teil der Verantwortung zur Erreichung des Gesamt-ziels mit konkreten einzelnen Zielangaben aus.

In diesem Zusammenhang bestehen bei der gegebenen föderalistischen Struktur unserer Staatsordnung besondere Hindernisse bei der Entwicklung einheitlicher Zielvorstellungen. So gibt es zum Beispiel auf Bundesebene verschiedene Einzelprogramme, in denen strukturpolitische Zielvorstellungen entwickelt werden: Bundesraumordnungsprogramm, Aktionsprogramme der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen, Hochschulbedarfsplan etc. Allen diesen Programmen fehlt jedoch die gemeinsame Klammer, wie sie für den Bereich der raum-wirksamen Maßnahmen eigentlich das Bundesraumordnungsprogramm darstellen sollte. Hierbei handelt es sich also um Fachplanungen, die in vielen Bereichen Konsistenz vermissen lassen und sich insofern nur additiv ergänzen. Notwendig wäre eine Zusammen-führung solcher Planungen durch ein entsprechendes Planungssystem. Ähnliches gilt für den Bereich der Länder, in denen die „Planungsdichte“ sehr unterschied-lieh ist; es gibt einzelne Bundesländer, wie z. B. Niedersachsen, in denen eine mehr oder weniger gut ausgebaute Aufgabenplanung besteht; es gibt jedoch andere, bei denen dies nicht der Fall ist. Ein gleiches Bild ergibt sich schließlich auf der dritten selbständigen Planungsebene im kommunalen Bereich.

Eine Analyse der geschilderten Situation zeigt, daß Koordinierungsmängel in zweifacher Richtung bestehen: Erstens bestehen Mängel in der horizontalen Koordinierung der einzelnen Fachbereiche auf ein und derselben Ebene; zweitens fehlt es an einer ausreichenden Vertikalkoordinierung zwischen den einzelnen Planungsebenen. Wegen der Vielfalt der in beiden Richtungen bestehenden Zusammenhänge erscheint eine entsprechende Abstimmung aller Planungstätigkeiten als notwendige Voraussetzung für eine rationale Strukturpolitik. Die bisherigen Erfahrungen, die zum Beispiel bei der Erarbeitung der Zielvorstellungen in der Abstimmung zwischen Bund und Ländern gemacht wurden, sind eher ent-als ermutigend. Es scheint, daß hier verstärkt darüber nachgedacht werden muß, wie insbesondere die vertikale Koordinierung effektiver betrieben werden kann. Grundsatz müßte sein, daß die Zielplanung der jeweils höheren Ebene so angelegt wird, daß genügend Planungsspielraum zur Ausfüllung mit Unterzielen für die nächst tiefer gelegene Ebene besteht.

Wo dies nicht möglich ist, sollten neue Formen eines Entscheidungsverbundes entwikkelt werden, die die Beteiligung unterer Ebenen an der Zieldefinition der höheren Planungsebene sicherstellt. Als Beispiel wird auf die Funktion des Bundesrates als Mitwirkungsinstrument der Länder an der Gesetzgebung des Bundes hingewiesen. Dies gilt sowohl für die Beteiligung der Länder an den Planungen auf Bundesebene wie auch für die Mitwirkung der Kommunen an Landesaufgaben.

V. Schaffung programmatischer und institutioneller Grundlagen

Die schon erwähnte Kompetenzverteilung im Bereich der Strukturpolitik in einem Land mit föderalem Aufbau verlangt entsprechende programmatische und institutioneile Vorkehrungen, um die notwendigen Informations-, Abstimmungs-und Entscheidungsprozesse zu ermöglichen. Hierzu werden die nachstehenden Vorschläge entwickelt. 1. Fortschreibung des Bundesraumordnungsprogramms Wie aus der Darstellung des Aufgabenfeldes Regionalpolitik ersehbar, besteht in der Bundesrepublik eine Ungleichheit der regionalen Verteilung der Wirtschaftskraft. Prognosen zeigen, daß sich die räumlichen Fehlentwicklungen noch verstärken werden, wenn nicht eine regionale Lenkung raumwirksamer Investitionen Platz greift Voraussetzung dafür ist ein einheitliches räumliches Zielsystem für das Bundesgebiet.

Nach jahrelangen kontroversen Beratungen zwischen Bund und Ländern wurde 1975 das Bundesraumordnungsprogramm beschlossen, das den Anspruch eines solchen „gesamträumlichen und überfachlichen Orientierungsrahmens" für Bund und Länder erhebt. Trotz* des darin zum Ausdruck kommenden erfreulichen Ansatzes für eine bessere zukünftige Gestaltung unserer Regionalstruktur leidet das Programm vor allem an dem Mangel der Unverbindlichkeit. Das gilt z. B. für die raum-wirksamen Maßnahmen des Bundes, die auch nach Inkrafttreten des Programms in ihren räumlichen Auswirkungen nach eigenen, lediglich fachplanerisch orientierten Zielvorstellungen geplant werden. Auch wenn sich gegenwärtig in dem wichtigen Bereich der Bundesverkehrswegeplanung eine schrittweise Anpassung an die im Bundesraumordnungsprogramm enthaltenen Ziele erkennen läßt, verbleiben immer noch zahlreiche andere, dazu im Widerspruch stehende Fachplanungen des Bundes wie auch der Länder.

Deutlich tritt dieser Widerspruch z. B. bei der regionalen Wirtschaftsförderung zutage, wo nach wie vor die Abgrenzung der Fördergebiete, die Anzahl der Schwerpunktorte sowie Art und Umfang der Fördermaßnahmen teilweise nicht mit den raumordnerischen Grundsätzen übereinstimmen. Gleiches gilt auch für die immer wichtiger werdende Forschungsförderung. Hier besteht innerhalb der Bundesrepublik ein bedenkliches Nord-Süd-Gefälle bei der regionalen Verteilung der Forschungsmittel des Bundes zugunsten Süddeutschlands. Verbunden mit einem damit im Zusammenhang stehenden „brain-drain" (d. h. Wanderung von „Intelligenzpotential") nach dem Sü-B den der Bundesrepublik, werden hier langfristig wirksame regionalpolitische Weichen für eine weitere Südkonzentration des industriellen Potentials gestellt.

Nicht nur eine stärkere Orientierung der öffentlichen raumwirksamen Mittel an den Grundsätzen der Raumordnung, sondern auch eine bessere Koordinierung dieser Mittel auf der Grundlage der Zielvorstellungen des Bundesraumordnungsprogramms erscheint dringend notwendig.

Diese Kritik bezieht sich nur auf die öffentlich verausgabten raumwirksamen Mittel. Entscheidend für die Raumstruktur sind letztlich aber die privaten Investitionen, die zur Schaffung von Arbeitsplätzen führen und damit grundlegenden Einfluß auf die Siedlungsstruktur ausüben. Hierzu kommt das Bundesraumordnungsprogramm in einer Status-quo-Prognose (erwartete Entwicklung unter heutigen Bedingungen) zu dem Ergebnis, daß die traditionellen Wachstums-und Verdichtungsgebiete des Bundesgebietes an der Achse Köln—Frankfurt—Mannheim/Ludwigshafen— Karlsruhe—Stuttgart—München bis 1985 die höchsten Arbeitsplatzzuwachsraten haben werden, während in den nördlichen, westlichen und östlichen Landesteilen eine gegenläufige Entwicklung eintritt Das bedeutet, daß sich ohne zusätzliche lenkende Maßnahmen die Ballungs-bzw. Entleerungsprobleme der genannten Gebiete noch weiter verschärfen werden. Es erscheint daher notwendig, daß über die indirekt wirkenden öffentlichen Maßnahmen hinaus auch direkte Lenkungsmittel zur Steuerung der regionalen Verteilung von privaten Investitionen, wie z. B. eine Investitionssteuer in den Ballungsräumen, eingesetzt werden, um den Zielvorstellungen des Bundesraumordnungsprogramms eine stärkere Verbindlichkeit zu verschaffen

Neben der geforderten stärkeren Verbindlichkeit für öffentliche und private Investoren sollte bei einer Fortschreibung des Bundesraumordnungsprogramms außerdem eine verbesserte Darstellung innergebietlicher und großräumiger Disparitäten zur Verbesserung der Anwendungsmöglichkeit des Programms für die praktische Strukturpolitik erreicht werden. 2. Ergänzung der Wirtschaftsgesetzgebung Die dargestellten Koordinierungsprobleme im Bereich der Strukturpolitik sind mit denen im Bereich der Konjunkturpolitik vergleichbar. So sind die bei der Durchführung von konjunktur-politischen Maßnahmen immer wieder entstehenden Verzögerungen Ausdruck für die Schwierigkeiten im verwaltungsmäßigen Vollzug konjunkturpolitischer Entscheidungen. Das 1967 in der Bundesrepublik eingeführte Stabilitätsgesetz hat hier eine Verbesserung im Bereich der Lenkung konjunkturpolitischer Entwicklungen gebracht. Dieses Gesetz erfaßt jedoch nicht die aufgeführten Strukturprobleme. Andererseits bietet es zahlreiche institutioneile Regelungen an, die auch zur Lösung von strukturpolitischen Problemen richtungweisend sein können. In Anlehnung an das Stabilitätsgesetz sollen daher im folgenden einige Vorschläge zur Verbesserung des gesetzlichen Instrumentariums entwickelt werden, die eine Erweiterung der bestehenden Gesetzgebung um die Dimension der Strukturpolitik darstellen; die Frage, ob diese in das vorhandene Gesetz aufzunehmen sind, oder — wie auch schon vorgeschlagen — ein eigenes neues Strukturgesetz geschaffen werden soll, ist dabei unerheblich. 3. Sachverständigenrat für Strukturfragen Im „Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung" ist in § 2 als Aufgabenstellung gleichfalls nur die Analyse der konjunkturellen Entwicklung vorgegeben. Deshalb wird vorgeschlagen, die Aufgabenstellung des Jahresgutachtens um einen Bericht über den Stand des regionalen und sektoralen Strukturwandels in der Bundesrepublik zu erweitern.

Grundlage eines solchen Strukturgutachtens müssen die obengenannten neuen Analyse-und Prognoseinstrumente sein. Seine Schlußfolgerungen müßten analog zum herkömmlichen Jahresgutachten strukturpolitische Empfehlungen an die Bundesregierung darstellen. Von einer solchen Maßnahme kann als Nebeneffekt erwartet werden, daß sie zu einer wesentlich stärkeren Beschäftigung der deutschen Wirtschaftswissenschaft mit Struktur-fragen führt, als dies bisher der Fall ist. 4. Strukturbericht der Bundesregierung Nach § 2 des Stabilitätsgesetzes ist die Bundesregierung gehalten, einen Jahreswirt-Schaftsbericht vorzulegen. Dieser soll eine Stellungnahme zum Jahresgutachten des Sachverständigenrates darstellen. Entsprechend bescheiden sind deshalb auch die darin enthaltenen Ausführungen der Bundesregierung zum Thema Strukturpolitik. Es wird daher vorgeschlagen, den Jahreswirtschaftsbericht um einen Strukturbericht zu ergänzen, der folgende Aussagen enthalten sollte — Eine ausführliche Stellungnahme zum strukturpolitischen Teil des Sachverständigengutachtens; — Darlegung der Zielvorstellungen der Bundesregierung für eine mittelfristige Struktur-politik, die auf der Grundlage der obengenannten Verfahren der Strukturanalyse und -prognose zu entwickeln sind; — Erfolgsanalyse der Maßnahmen im Bereich der regionalen und sektoralen Strukturpolitik im Zusammenhang mit einer Verbesserung der Aussagefähigkeit des Subventionsberichtes; — Darlegung aller mittelfristig vorgesehenen strukturpolitisch relevanten Maßnahmen der Bundesregierung auf der Grundlage einer mittelfristigen Aufgaben-und Finanzplanung in Gestalt eines nach regionalen und sektoralen Gesichtspunkten gegliederten mittelfristigen Investitionsprogramms. 5. Strukturräte der öffentlichen und privaten Hand Analog zum Konjunkturrat der öffentlichen Hand (§ 18 StabGes) ist ein Strukturrat der öffentlichen Hand zu bilden, der bei der Erstellung des strukturpolitischen Teils des Jahreswirtschaftsberichts der Bundesregierung mitwirken soll. Auf diese Weise soll ein Mindestmaß an Koordinierung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden auf dem Gebiet der Strukturpolitik herbeigeführt werden. Deshalb sollten dem Rat angehören: — die für die Strukturpolitik des Bundes wichtigsten Bundesminister;

— je ein Vertreter eines jeden Landes;

— Vertreter der Gemeinden und Gemeindeverbände. Zur technischen Erleichterung der Arbeit eines solchen Gremiums kann ein ständiger Planungsausschuß eingerichtet werden, wie er für die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" bereits besteht.

Der der Strukturplanung zugedachte Charakter einer indikativen Rahmenplanung bringt die Notwendigkeit mit sich, eine stärkere Abstimmung zwischen den Aussagen der staatlichen Strukturplanung und den Erwartungen des privaten Sektors herbeizuführen. Zwar enthält eine so konzipierte Strukturplanung weder verbindliche Prognosewerte noch verbindliche Planvorgaben für den marktwirtschaftlich zu steuernden Bereich der Wirtschaft. Dennoch bestehen naturgemäß starke Wechselwirkungen zwischen den Aussagen der staatlichen Planungsvorstellungen und den in den privaten Unternehmensplänen zum Ausdruck kommenden Erwartungen der nichtöffentlichen Marktteilnehmer.

Dieser Tatbestand zwingt zu Überlegungen, wie der Informationsaustausch zwischen öffentlichem und privatem Sektor organisiert und intensiviert werden kann, um die für beide Seiten erstrebenswerte bestmögliche Abstimmung zwischen den jeweiligen Erwartungen bzw. Planungen herbeizuführen. Einen Ansatz hierzu bietet bereits das erwähnte Stabilitätsgesetz in Gestalt der Konzertierten Aktion. Allerdings haben die Beratungen dieses Gremiums, das aus Vertretern der Bundesregierung, der Unternehmensverbände und der Gewerkschaften besteht, bisher rein informellen Charakter. Es bestehen daher Zweifel, daß die Konzertierte Aktion bei einer so gegebenen Zusammensetzung einigermaßen verbindliche Zielabstimmungen im Bereich der Strukturpolitik leisten könnte.

Es ist daher zu überlegen, ob analog zu den weiter oben vorgeschlagenen Strukturräten der öffentlichen Hand ein gesondertes Koordinierungsgremium für den privaten Sektor geschaffen werden sollte, in dem zumindest die Vertreter der Unternehmensverbände und der Gewerkschaften gemeinsame Vorstellungen über die Ziele der regionalen und sektoralen Strukturpolitik entwickeln können. Die Voraussetzungen hierfür scheinen insofern günstiger zu sein, als bei beiden beteiligten Gruppen ein gemeinsames Interesse an der Vermeidung von strukturellen Störungen besteht. Auch hinsichtlich der Entwicklung von Vorstellungen über den vom Staat zu leistenden Ausbau der Infrastruktur könnten in einem solchen Gremium eher gemeinsame Ergebnisse gefunden werden, als es unter zusätzlicher Beteiligung der öffentlichen Hand geschehen würde.

Insofern erscheint die getrennte Bildung von Strukturräten der öffentlichen Hand einerseits und Strukturräten der privaten Hand andererseits ein geeigneter Weg zu sein, die vielfältiB gen Koordinierungsprobleme, die innerhalb des öffentlichen einerseits und des privaten Sektors andererseits bestehen, zunächst getrennt. zu bewältigen. Erst in einem weiteren Schritt sollte dann versucht werden, über besondere zusätzliche Koordinierungsgremien die jeweiligen Vorstellungen der im Struktur-rat der öffentlichen Hand entwickelten Interessen des öffentlichen Sektors und die im Strukturrat der privaten Hand zusammengefaßten Interessen der privaten Wirtschaft aufeinander abzustimmen.

VI. Bundesentwicklungsplan als Zusammenfassung strukturpolitischer Ziele und Maßnahmen

Um die gebotene Konsistenz strukturpolitischer Ziele und Maßnahmen zu erreichen, sind die oben genannten Vorschläge zu einem einheitlichen System in einem Bundesentwicklungsplan zusammenzufassen. Dieser besteht aus zwei Teilen: Einer Projektion der Struktur-entwicklung, in den die Erwartungen aller am Wirtschaftsprozeß Beteiligten über den strukturellen Wandel eingehen; und zweitens eine umfassende Darstellung aller staatlichen Maßnahmen auf Bundesebene, die zur Beeinflussung der strukturellen Entwicklung geeignet sein können. 1. Vorausschätzung der Strukturveränderungen Der erste Teil eines solchen Bundesentwicklungsplans hätte die Beschreibung des gesamtwirtschaftlichen Rahmens zum Inhalt, der indikativ auf der Grundlage der oben dargelegten stufenweisen Entwicklung von Strukturmodellen und Prognosen Zielvorgaben für die angestrebte Entwicklung der Proportionen von Angebot und Nachfrage stellt. Dieser gesamtwirtschaftliche Rahmen würde den für die Dynamik des weiteren wirtschaftlichen Wachstums unentbehrlichen Freiheitsspielraum für die einzelwirtschaftliche Entscheidung des privaten Sektors belassen. Gleichzeitig würden für den Bund und die nachgelagerten Gebietskörperschaften Orientierungshilfen für staatliche Maßnahmen auf dem Gebiet der Strukturpolitik angeben. Dabei ist als Voraussetzung für die Funktion einer gemeinsamen Klammer von privatem und öffentlichem Sektor die Abstimmung der in beiden Bereichen über Struktur-räte entwickelten strukturpolitischen Vorstellungen notwendig. Eine solche Abstimmung müßte auf Bundesebene über einen Planungsausschuß für Bundesentwicklung geschehen, in dem die gegenseitigen Vorstellungen der öffentlichen und privaten Hand aufeinander abgestimmt werden. Auf diese Weise könnten die Strukturräte der öffentlichen und privaten Hand miteinander verzahnt werden.

Analog zu diesem Schema können auf Lan-der-und Kommunalebene Entwicklungspläne entwickelt werden, die entsprechend ihrer jeweiligen Planungskompetenz unter Berücksichtigung der vorgegebenen strukturbestimmenden Maßnahmen der jeweils höheren Ebene die verbliebenen Planungsräume ausfüllen. Solche Planungen, die bereits heute sowohl in einzelnen Bundesländern wie auch in Kreisen und Gemeinden durchgeführt werden, sind in ihrer Aussagekraft letztlich davon abhängig, daß entsprechende übergeordnete Planungen bestehen; denn besonders für die Länder stellen z. B. die Infrastrukturmaßnahmen des Bundes die eigentlichen strukturbestimmenden Maßnahmen dar, ohne die jede Planung landeseigener Maßnahmen „in der Luft hängen" muß. Insofern ist ein Bundesentwicklungsplan in der oben dargestellten Form die Voraussetzung für jede weitere Planung im Bereich der nachgeordneten staatlichen Ebenen. 2. Maßnahmen staatlicher Strukturpolitik Im zweiten Teil eines Bundesentwicklungsplans der vorgeschlagenen Art sind alle Maßnahmen darzustellen, die staatlicherseits in Erfüllung der in der Rahmenprojektion genannten Ziele durchzuführen sind. Sie stellen den Beitrag des Staates zur Erreichung der gemeinsam vom öffentlichen und privaten Sektor angestrebten Ziele der Strukturpolitik dar. Zu diesen staatlichen Instrumenten der Struktur-politik sind drei Maßnahmenkategorien zu zählen: Ausbau der Infrastruktur, Gewährung von Subventionen an private Entscheidungsträger und Setzung gesetzlicher Spielregeln zur Durchführung von strukturbestimmenden Maßnahmen, wie z. B. Bundesbaugesetz, Bau-ordnungen, Umweltschutzgesetzgebung und Raumordnung. Funktion einer Aufgabenplanung ist es, diese verschiedenen Kategorien strukturpolitischer Maßnahmen miteinander und untereinander in einen Zusammenhang zu bringen, um mit höchster Effizienz die angestrebten Ziele der Strukturentwicklung zu erreichen.

Bereits in der heutigen Form der mittelfristigen Finanzplanung, wie sie durch das Stabili-tätsgesetz für Bund, Länder und Gemeinden vorgeschrieben ist, kann ein Ansatz für die Entwicklung von aufgabenbezogenen Entwicklungsplanungen gesehen werden. Ein Ausbau dieses vorhandenen Systems kann in mehreren Stufen erfolgen: 1. Bei der zunehmenden Langfristigkeit des Planungshorizontes reicht ein mittelfristiger Planungszeitraum von fünf Jahren, wie er in der gegenwärtigen mittelfristigen Finanzplanung vorgesehen ist, nicht aus. Insofern bedarf die mittelfristige Planung einer längerfristig orientierten Planungsgrundlage in Gestalt eines 10 bis 15-Jahresplans. Die Aussagen dieses Plans müssen, dem ferneren Zeithorizont angepaßt, gröbere Zielaussagen enthalten als die Mittelfristplanung. 2. Aus dem längerfristigen Entwicklungsplan ist die mittelfristige Planung abzuleiten. Diese bedarf für die meisten öffentlichen Hände einer stärkeren Orientierung an der Aufgaben-planung. Voraussetzung hierfür ist die gegenseitige Übersetzungsfähigkeit zwischen Aufgaben-und Finanzplanung. Erst dadurch wird es möglich, die bisher lediglich nach der Haushaltssystematik aufgebaute mittelfristige Finanzplanung in eine Aufgabenplanung umzuwandeln. Erst mit diesem Schritt ist die notwendige Koordinierung zwischen den einzelnen Bestandteilen dieser Mittelfristplanung möglich. Demgegenüber'stellt das System der heutigen mittelfristigen Finanzplanung lediglich eine schlecht koordinierte Auflistung von Wunschvorstellungen der einzelnen Teilbereiche der öffentlichen Verwaltung dar. 3. Die laufende Handhabung eines solchen dreistufigen Planungssystems, das aus langfristiger Entwicklungsplanung, mittelfristiger Aufgabenplanung und jährlicher Haushalts-planung besteht, geschieht in der Weise, daß — wie bei der heute praktizierten Form der mittelfristigen Finanzplanung — die fünfjährige Aufgabenplanung jährlich mit dem Haushalt fortgeschrieben wird. Auf diese Weise können bereits kurzfristig aufgetretene Veränderungen in den Erwartungen der Planungsträger jährlich berücksichtigt werden. Die auf 10 bis 15 Jahre ausgedehnte langfristige Entwicklungsplanung kann daher in einem länger andauernden Rhythmus fortgeschrieben werden, bei den z. B. alle vier oder fünf Jahre die zwischenzeitlich im Rahmen der Mittelfristplanung registrierten Veränderungen durch eine Fortschreibung der Entwicklungsplanung berücksichtigt werden.

Ein in der oben dargestellten Weise aufgebautes Planungs-und Entscheidungssystem für die Strukturpolitik scheint auf den ersten Blick äußerst komplex. Diese Komplexität spiegelt jedoch nur die Vielfalt der Zusammenhänge und die Schwierigkeiten ihrer Berücksichtigung im Zuge einer rationalen Strukturpolitik auf dem Hintergrund unseres vorgegebenen verfassungsmäßigen Entscheidungssystems in Staat und Wirtschaft wider. Vor dem Hintergrund sich weiter fortsetzender Strukturveränderungen in der Weltwirtschaft erscheint die Forderung nach einer aktiven Strukturpolitik zur Sicherung eines langfristigen Wachstums unserer Volkswirtschaft dennoch gerechtfertigt.

VII. Chancen für eine bessere Strukturpolitik

Bezüglich der Beurteilung der politischen Realisierbarkeit des dargestellten Konzepts sei abschließend zweierlei festgestellt:

Erstens: Die meisten der hier erhobenen Forderungen werden seit geraumer Zeit in Fachkreisen erörtert und bedeuten auch im gewerkschaftlichen und politischen Raum keine Neuigkeit. Eher könnte die Forderung nach einer Zusammenführung der genannten Vorschläge zu einem einheitlichen Konzept den Anspruch von Originalität erheben. Aber auch hierzu muß festgestellt werden, daß vor allem im Zusammenhang mit der seit mehreren Jahren in der SPD andauernden Diskussion über den „Orientierungsrahmen 1985" die Frage eines Bundesentwicklungsplans erörtert worden ist Insofern dürften die oben gemachten Ausführungen lediglich in der Aktualität der Analyse und in der Akzentuierung einiger Teilaspekte Neuigkeitswert besitzen und damit die Notwendigkeit grundlegender Erörterung beinhalten.

Zweitens: Auch hinsichtlich der praktischen Anwendung einzelner Vorschläge ergibt sich keineswegs die Notwendigkeit grundlegender Überprüfungen. Bei entsprechendem Ausbau des statistischen Informationswesens dürften die vorhandenen Prognosekapazitäten bestehender Institutionen in absehbarer Zeit die Schaffung von ausreichenden Entscheidungsgrundlagen für eine aktive Strukturpolitik in der vorgeschlagenen Form erlauben. Schließlich bestehen in einzelnen Bundesländern im Zusammenhang mit der Aufstellung von Landesentwicklungsprogrammen bereits umfangreiche Erfahrungen bei der Anwendung umfassender Planungskonzeptionen in der staatlichen Strukturpolitik.

Wo sind also bei dem gegenwärtigen Diskussions-und Entwicklungsstand der Strukturpolitik die stärksten Widerstände zu erwarten? Eine wesentliche Ursache für bestehende Widerstände ist in der eingangs dargestellten ideologischen „Verklemmung" zu sehen, mit der die strukturpolitische Diskussion unter gruppenegoistischen Gesichtspunkten geführt wird. Jede der angeführten Forderungen läßt sich z. B. leicht mit dem Argument beiseite räumen, sie passe nicht in eine marktwirtschaftliche Ordnung. Wie an anderer Stelle dargelegt wurde sind auf diese Weise in der Vergangenheit allzu billige Abwehrmechanismen gegen jede Art der Weiterentwicklung unseres wirtschaftspolitischen Instrumentariums geschaffen worden. Der Weg zu einer besseren Strukturpolitik wird in dem Maße begangen werden können, wie es den Wirtschaftspolitikern gelingt, sich vom starren ordoliberalen Denken zu lösen und so in pragmatischer Form Lösungsmöglichkeiten zu finden, die der Wirklichkeit unserer Wirtschaft von heute gerecht werden.