Es ist eine Probe auf die Menschlichkeit einer Gesellschaftsordnung, ob in ihr diejenigen zu ihrem Recht kommen, die es selber nicht fordern können. Deutscher Ausschuß für das Erziehungs-und Bildungswesen, 1975
Bereits heute wohnen rund 70 % aller Bundesbürger in Städten oder stadtähnlichen Gebilden; im Jahre 2000 werden — schenkt man den Prognosen Glauben — sogar mindest 80 °/o in Siedlungen mit mehr als 100 000 Einwohnern leben. Auch für die Menschen unseres Landes spielen also die städtischen Lebensverhältnisse eine immer größere Rolle. Auf der anderen Seite führt die wachsende Abhängigkeit des Bürgers von öffentlichen Leistungen zu steigenden Ansprüchen an die Sozialverwaltung der Städte und Kreise Diese stehen jedoch vor besonderen Schwierigkeiten, weil sie zwar direkt den Betroffenen und ihren Forderungen gegenüberstehen, aber keineswegs auch die Gesamtkompetenz für die Steuerung und Durchführung aller sozialpolitischen Maßnahmen haben. Bund und Länder, die insgesamt für die Gesellschaftspolitik verantwortlich sind, ziehen ihrerseits immer mehr Planungs-und Lenkungsbefugnisse an sich und überlassen den Kommunen lediglich Ausführungsaufgaben. Städte und Kreise sind hierdurch Restriktionen ausgesetzt, denen sie ohne grundlegende Änderungen der Finanzverteilung und der Bodenordnung — um nur zwei wichtige Teilbereiche zu nennen — aus eigener Kraft nicht entgegenwirken können. Kann man angesichts zunehmender Reglementierungstendenzen also überhaupt noch von Kommunalpolitik als Gesellschaftspolitik sprechen, wie dies etwa Martin Neuffer, der frühere Oberstadtdirektor von Hannover, tut
I. Zur Bedeutung der Kommunalpolitik
Kommunalpolitik galt in der Bundesrepublik lange Zeit als'unbedeutend und uninteressant gegenüber den Existenzfragen der „großen" Staatspolitik. Als „Kirchturmspolitik" wurde der Kommunalpolitik überhaupt jede Eigenart „echter" Politik abgesprochen mit der Begründung, ihre Aufgabe sei lediglich die bürokratische Ausführung vorgegebener Entscheidungen übergeordneter staatlicher Instanzen. Aus dieser Einstellung heraus erklärt sich auch das geringe Interesse der Politikwissenschaft an diesem Thema*). Das Feld wurde ganz der Staats-bzw. Verwaltungsrechtslehre und — von einer anderen Warte aus — der Soziologie überlassen. 1. Zielkonflikte Diese Beurteilung durch die Politikwissenschaft änderte sich allerdings zu Beginn der siebziger Jahre, als die Zielkonflikte zwischen Staatspolitik und Kommunalpolitik aufbrachen und politisch artikuliert wurden Der Ausrichtung der staatlichen Konjunktur-politik und vor allem der Strukturpolitik am Prinzip des unbeschränkten Wirtschaftswachstums stehen die Interessen der Gemeindeeinwohner an „gesunden Lebens-und Arbeitsbedingungen" — wie es § 2 des Raumordnungsgesetzes von 1965 formuliert — gegenüber. Besonders deutlich sichtbar wurde dieser Konflikt in den Kerngebieten der Groß-städte wo Banken, Versicherungen, Kaufhäuser und andere in großem Umfang Grundstücke aufkauften und den Althausmietern kündigten Der rasante Anstieg der Bodenpreise lud geradezu zur Spekulation ein. Das ließ den damaligen Münchener Oberbürgermeister Hans-Jochen Vogel zu der ironischen Feststellung gelangen „Wenn der Dom von München nicht glücklicherweise in der Hand der Kirche wäre, würde er nach den Gesetzen der Rendite sofort einem Warenhaus oder Bürogebäude weichen müssen."
Verschärft wurde die Situation durch Grundstückspekulanten, die Altbauhäuser . sanierungsreif'wohnen ließen, indem sie dort Gastarbeiter unter menschenunwürdigen Bedingungen unterbrachten. Das historisch und organisch entstandene Gefüge der Stadt wurde zerstört. Die jüngeren — aktiv im Wirtschaftsprozeß stehenden — Menschen zogen in die Stadtrandgebiete. Dort entstanden so-genannte Schlafstädte, von denen aus die Arbeitsplätze in der Stadt — zumeist mit dem eigenen Auto — aufgesucht wurden. Aber auch diese Stadtrandgebiete weisen wiederum ein soziales Defizit auf. Dort herrscht nicht nur Mangel an Versorgungseinrichtungen sondern es fehlt auch jede Urbanität Alle tieferen sozialen Beziehungen, aber auch das Interesse am kommunalpolitischen Leben ist weitgehend erloschen 2. Betroffene Als am schwersten Betroffene bleiben regelmäßig diejenigen zurück, die sich aus finanziellen, physischen und psychischen Gründen am wenigsten wehren können: Kleinstrentner, entwicklungsgestörte Kinder, Heimkinder, Jugendliche in Fürsorgeerziehung, Alters-und Pflegeheimbewohner, Nichtseßhafte und Kriminelle Diese rund zehn Millionen Sozial-fälle(ohne Berücksichtigung der Suchtkranken) in der Bundesrepublik, die Jürgen Roth 1971 festgestellt hat gehen sicherlich kaum alle auf das Konto städtischer Lebensverhältnisse. Trotzdem ist ein innerer Zusammenhang unverkennbar. Bei näherem Hinsehen zeigt sich nämlich, daß die Probleme der Verstädterung lediglich Erscheinungsformen gesamtgesellschaftlicher Probleme sind
Die Zahl der „Planungsverdrängten''in den Obdachlosensiedlungen nimmt rapide zu Die Bewohner von Abbruchvierteln werden — wie es die Behörden nennen — „umgesetzt". Die sanierten Wohnviertel, die früher Wohnungen gerade für die sozial Schwachen enthielten, werden zu rentablen Geschäftsgebieten, deren Wohnungsmieten an der Profit-höhe von Versicherungen, Ärzten und Zahnärzten bemessen wird Horst W. Opa-schwoski zieht daraus den Schluß: „Die Stadtsanierungen machen die Armen noch ärmer und die unsozial Behandelten zu asozial Handelnden." Aber auch der soziale Wohnungsbau führt u. U. zu ähnlichen Konsequenzen: in St. Louis, USA, mußte ein 1955 errichteter Häuserblock mit fast 3 000 Sozialwohnungen abgerissen werden, der durch Verelendung, Vandalismus und Kriminalität unbewohnbar geworden war Die Mieten der Sozialwohnungen sind auch bei uns kaum noch als „sozial" zu bezeichnen
In besonderem Maße betroffen sind die älteren Menschen, die mit dem Verlust ihrer gewohnten sozialen Umwelt ihre „soziale Geborgenheit" und damit einen Teil ihrer Orientierungsmöglichkeiten verlieren. Auch in modern entworfenen Stadtrandsiedlungen etwa besteht für sie wegen ihrer geringer gewordenen Beweglichkeit die Gefahr der sozialen Isolation Die Folge ist häufig die Einweisung solcher Menschen in Altersheime, die sich andernfalls selbst versorgen könnten. Der Anteil der über 65jährigen Bundesbürger nimmt immer noch zu; betrug er vor 100 Jahren nur 4, 6 °/o der Gesamtbevölkerung, so sind es heute schon 12 °/o. Nicht von ungefähr nennt daher der Sozialbericht der Bundesregierung als eines der sozialpolitischen Ziele, den älteren Mitbürgern müsse der eigene Lebensraum möglichst lange erhalten bleiben, um ihre Selbständigkeit in ihrer vertrauten Umgebung so lange wie möglich zu bewahren.
Der aktivere Teil der Betroffenen setzt sich mit Mieteraktionen oder sogar mit Hausbesetzungen gegen die Zerstörung von Wohnraum und die Vertreibung aus der Innenstadt zur Wehr. Aber auch ein bedingungsloser Gegner der Grundstückspekulation wie Frankfurts Oberbürgermeister Rudi Arndt muß angesichts der Unantastbarkeit der „Institution Eigentum" in manchen Fällen kapitulieren Die Folgen sind nicht nur in amerikanischen Großstädten deutlich sichtbar: Das breiartige Auseinanderfließen der Stadtstrukturen, das Absterben der vom Individualverkehr lahm-gelegten und erstickten Innenstädte, die ihre Funktionen an die Randzonen abgeben und allmählich veröden
Auch die Kinder, die ihr Recht noch nicht selber fordern können, sind die Leidtragenden dieser Entwicklung. Ihre Spielmöglichkeiten im Freien sind schlechter als die ihrer Altersgenossen vor 100 Jahren. Es ist daher kaum verwunderlich, daß es allein in Nordrhein-Westfalen über 50 Bürgerinitiativen gibt, die Spielplätze planen, bauen oder schon fertiggestellt haben Dem kinderfeindlichen Individualverkehr, der die Struktur der Städte so nachhaltig verändert hat, wird stets Vorrang eingeräumt vor der kindlichen Eigen-welt, die oft genug rücksichtslos manipuliert wird
Die Reichsgaragenordnung schreibt zwar 30 qm Park-und Zufahrtsfläche pro Wohnung für Kraftfahrzeuge vor, die Bauordnung für das Land Berlin 27a) z. B. gesteht den Kindern aber nur 2, 5 qm — also nicht einmal ein Zehntel — für Spiel-und Tummelflächen zu. Selbst diese Vorschrift wird jedoch noch häufig umgangen. Den kommunalpolitischen Aspekt dieser Vernachlässigung kindlicher Bedürfnisse nach einer freien und ungehemmten Entwicklung beschreibt Alexander Mitscherlich bereits 1965: „Eine Stadt, die ihren Kindern keine weitläufigen Spielplätze, ihren Jugendlichen keine leicht erreichbaren Sport-und Tummelplätze, keine Bäder und Jugendzentren in der Nachbarschaft ihrer Wohnung verschafft, (darf) sich nicht wundern, wenn ihre erwachsenen Bewohner dann später nicht am politischen Leben der Gemeinde Anteil nehmen"
Engagierte Bürger, die die verheerenden Folgen des ungehemmten Individualverkehrs in den Städten erkennen, versuchen mit Verkehrsstreiks, sog. Rote-Punkte-Aktionen, die Subventionierung der Nahverkehrstarife bei gleichzeitigen Einsparungen an den Straßenbaukosten durchzusetzen. Aber obgleich diese Forderung angesichts der durch Autos verstopften und durch Abgase vergifteten Innenstädte jedermann einleuchten müßte und die Aktionen in vielen Städten breite Zustimmung bei der Bevölkerung fanden, blieben sie insgesamt weitgehend wirkungslos. Die Fahrpreise steigen weiter, die Idee des sogenannten ^Null-Tarils" ist schon fast vergessen.
Martin Neuffer meint dazu: „Die Forderung nach dem Null-Tarif paßt daher ebensowenig in das Konzept einer egalitär-freiheitlichen Gesellschaft wie etwa die Forderung nach freier Wohnung für alle" Und auch bei der Altstadt-Sanierung sind die Initiativen zur Bewahrung der historischen Stadtkerne selten erfolgreich.
Hans-Jochen Vogel, der kaum im Verdacht steht, ein Linker oder gar ein Radikaler zu sein, sieht nach 12jähriger Tätigkeit als Ober-bürgermeister Münchens die Ursachen so: „Die Krise ist die Krise des über, seine Grenzen hinauswuchernden Systems, es ist die Krise der ökonomischen Stadt. Unser'System produziert an den wirklichen Bedürfnissen vorbei. Es lenkt unsere Kräfte auf die Gebiete, die Zuwachs und rasche Rendite versprechen, und entzieht sie den öffentlichen, vor allem den kommunalen Investitionen und Dienstleistungen, von denen die Qualität unseres Lebens in Wahrheit abhängt." Diese Ansicht drückt tiefe Resignation aus.
II. Politikbegriff
Ist demnach Kommunalpolitik also doch keine „echte" Politik, weil die Aktionen der lokalen Ebene so offensichtlich den „Sachzwängen" des Gesamtsystems unterliegen? Das wirft die Frage auf, welcher Politikbegriff dieser Darstellung zugrundeliegt.
Auch neuere Begriffsbestimmungen knüpfen an die Definition Max Webers an; er verstand unter Politik „das Streben nach Machtanteil oder nach Beeinflussung der Machtverteilung" Dieser Politikbegriff, dem inzwischen entscheidungstheoretische, systemtheoretische und demokratietheoretische Definitionen gefolgt sind — um nur einige zu nennen —, legt bereits die Schlußfolgerung nahe, daß die Interessenauseinandersetzungen auf lokaler Ebene etwas mit Politik zu tun haben müssen, da es sich bei ihnen letztlich um ein Machtproblem handelt. Den Nachfolgern Max Webers erschien der Machtbegriff allerdings als zuwenig greifbar. Sie ersetzten ihn durch den Begriff der Herrschaft, im Weber-sehen Sinne also der institutionalisierten Macht. Damit wurde jedoch das Untersuchungsfeld der Politikwissenschaft erheblich verengt. Es beschränkte sich jetzt auf Regierungsinstitutionen und ließ andere Machtprozesse — etwa solche wirtschaftlicher Art — unbeachtet. 1. Politik oder Verwaltung?
Kennzeichnend für diese Auffassung ist die auf Lorenz von Stein zurückgehende Unterscheidung von Regierungstätigkeit als politischer Leitung und Verwaltungstätigkeit als bürokratischer Ausführung, die auch dem grundgesetzlichen Modell zugrunde liegt. Sieht man in der Regierungstätigkeit die Entscheidung des „Allgemeinen" und „Grundsätzlichen", so wären die Kommunen um so unpolitischer, je weniger sie „allgemeine" und „grundsätzliche" Fragen entscheiden Ihre Begrenzung auf die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft würde somit ihren unpolitischen Charakter von vornherein festlegen. Folgerichtig wurde die kommunale Selbstverwaltung daher lange als unpolitische Verwaltung ängesehen und zeitweilig sogar in die Nähe der Vereine gerückt Bei einem Festhalten an dieser Auffassung bleibt jedoch der Wandel im Staatsverständnis unberücksichtigt. Das Grundgesetz schreibt die demokratische Legitimation für alle drei politischen Ebenen: Bund, Länder und Kommunen gleichermaßen durch Art. 28 Abs. 1 vor. Die Vorstellung, die Gemeinde sei eine Organisation gesellschaftlicher Kräfte im Staat, ist damit überholt Vielmehr sind alle drei Verwaltungs-und Politikebenen gleichrangig, wenn auch nicht funktionsgleich
Auch ein Vergleich der Aulgabenwahrnehmung zeigt, daß Verwaltung als eine „Ziele ünd Richtung setzende Tätigkeit" nicht nur in den Ministerien von Bund und Ländern, sondern gleichermaßen in den Städten und Kreisen ausgeführt wird. Lokale Verwaltung ist also in jedem Fall politische Verwaltung. Ihre Entpolitisierung zur bloßen Fach-verwaltung — auch durch manchen kommunalen Spitzenfunktionär — verkennt zudem generell die Funktionsverlagerung der Verwaltung vom hoheitlichen Eingriff zur leistenden und gestaltenden Tätigkeit, die besonders bei der Sozialverwaltung notwendig ist. 2. Nicht Autonomie, sondern Entscheidungsspielräume Für den Bereich der Kommunalpolitik ist somit nach einer neuen Abgrenzung zu suchen, die diesen Veränderungen Rechnung trägt. Dabei muß berücksichtigt werden, daß es auch auf lokaler Ebene um den Konflikt konkurrierender gesellschaftlicher Interessen und Ziele, Werte und knapper Ressourcen geht Dieser Konflikt manifestiert sich etwa auf der Ebene der Parteien in unterschiedlichen Ordnungsvorstellungen und Handlungsalternativen. Politikbegründend ist also nicht eine historisch überkommene Autonomie der Gemeinden, sondern die Existenz kommunaler Handlungs-bzw. Entscheidungsspielräume
Politik läßt sich mithin als gesellschaftsbezogenes Planen, Entscheiden und Realisieren bestimmen Dieser Politikbegriff eignet sich deshalb besonders für den Bereich der Kommunalpolitik, weil er das spezifisch „Politische“ dort ansiedelt, wo die vom politischen Entscheidungsprozeß Betroffenen unmittelbar berührt werden, also z. B. gerade im Bereich der sogenannten Daseinsvorsorge zu der im weiteren Sinne auch die Sozialverwaltung zu rechnen ist. Darüber hinaus macht es dieser Politikbegriff möglich, anhand der „kleinen" Handlungsspielräume der Kommunen die Berechtigung der „großen” politischen Entscheidungen der Zentralinstanzen zu überprüfen, die die Handlungsmöglichkeiten auf kommunaler Ebene begrenzen Kommunalpolitik schließt demnach alle Elemente des Politischen ein: — ihre demokratische Legitimation als Handlungs-und Herrschaftsbasis bedarf ständiger Erneuerung; — ihr Kernbereich ist die Gesellschaftspolitik, der entscheidende Sektor heutigen politischen Handelns; — ihre Bedeutung liegt in der Auswahl unter verschiedenen Handlungsalternativen, die sie als Entscheidungen mit Hilfe ihrer eigenen Herrschaftsinstrumente durchsetzt
III. Standort der Kommunen im politisch-gesellschaftlichen System
Nachdem festgestellt wurde, daß in den Kommunen Politik stattfindet, drängt sich allerdings die Frage auf, warum gerade die Städte so wenig an den geschilderten sozialen Mißständen ändern oder ändern können. Eine Antwort hierauf ist kaum möglich, ohne eine Analyse des Standorts der Kommunen im politisch-gesellschaftlichen System der Bundesrepublik vorzunehmen. Dabei stoßen wir zunächst auf das bereits genannte Phänomen, daß Gemeinden und Kreise nach herrschendem Verfassungsverständnis gar nicht als politische Gebilde anerkannt werden, sondern lediglich als unterstaatliche Verwaltungskörperschaften angesehen werden Diese Einordnung hat vor allem historische Gründe, denen anhand des Selbstverwaltungsbegriffs nachgegangen werden soll. Eine Vernachlässigung des geschichtlichen Ursprungs von Idee und Wirklichkeit kommunaler Selbstverwaltung kann nämlich zu ideologischen Fehlinterpretationen im Bereich der Kommunalpolitik führen, wie Ralf Zoll anläßlich seiner Wertheim-Studie feststellen mußte. 1. Historische Ableitung Im 19. Jahrhundert hatte der Liberalismus den Selbstverwaltungsgedanken — bezogen auf den Staat — als „politische Kampfparole" gegen den bürokratischen und militärischen Machtapparat der Monarchie und das mit ihm verbundene gesellschaftliche System . benutzt Die liberale Verfassungsbewegung konzentrierte sich in Deutschland zunächst auf das gesamtstaatliche politische Zentrum, das Reich. Dagegen wurde die stadtbürgerliche Freiheit . als rein gesellschaftlicher — nach damaliger Auffassung also „unpolitischer" — Freiraum angesehen. Erst als das Scheitern der bürgerlichen Revolution von 1848 die Erfolglosigkeit der Forderung nach einer Selbstregierung parlamentarischen Charakters für das Reich sichtbar werden ließ, wandte sich ein wesentlicher Teil des deutschen Liberalismus der Selbstverwaltung in den Gemeinden als Ersatzinstitution für die im Staat fehlende Regierungsbeteiligung zu
Obgleich sich die Begriffe „Selbstverwaltung" und „Demokratie" (in ihrer parlamenta46) risch-repräsentativen Erscheinungsform) keineswegs miteinander decken, wurden sie dennoch bis zum Ersten Weltkrieg in Deutschland in enger Verbindung zueinander — wenn nicht gar als identisch — angesehen.
Die Ursache hierfür liegt in dem im Vergleich zur sonstigen Praxis des Obrigkeitsstaates größeren Spielraum in den Gemeinden Dieser Freiraum war allerdings ausschließlich auf den bürgerlichen Teil der Bevölkerung begrenzt und lediglich auf eine unpolitische Selbstverwaltung im lokalen Raum beschränkt. Der bürgerliche Liberalismus in den Städten war — nach den Feststellungen Theodor Eschenburgs — aber nicht nur weithin undemokratisch, sondern zugleich antidemokratisch Denn die städtische Selbstverwaltung war allein von der Interessenvertretung des Bürgertums im eigenen Wirkungskreis gekennzeichnet. Zensuswahlrecht — also die Verknüpfung des Wahlrechts mit der Steuerleistung — und Bürgerrechtsgebühren sollten vor dem Einfluß des „Pöbels" schützen. Dienstboten, Handwerksgesellen, Kaufmannsgehilfen, Tagelöhner, Arbeiter und gering bezahlte Angestellte, überhaupt das so-genannte „niedere Volk" war vom Bürger-und Wahlrecht und damit vom Selbstverwaltungsrecht überhaupt ausgeschlossen
Die Demokratisierung des Wahlrechts nach dem Ersten Weltkrieg bedeutete dann das Ende der alten Selbstverwaltung der Städte, die an die Vorherrschaft einer kleinen privilegierten Honoratiorenschicht gebunden war In stärkerem Maße hielten jetzt die Sozialdemokraten Einzug in die Rathäuser. Mit der Einführung des parlamentarisch-demokratischen Systems in der Weimarer Republik verlor das Selbstverwaltungsprinzip als liberales Freiheitsrecht, das gegen den Obrigkeitsstaat gerichtet war, seinen ursprünglichen Sinn. Das ideologische Erbe der vergangenen Epoche wirkte jedoch nach. So wurde das Selbstverwaltungsrecht 1919 wieder in der überkommenen Form in die Wei-marer Verfassung aufgenommen Obgleich jedoch die Gemeinde nun einen Teil ihrer Sonderstellung gegenüber Reich und Ländern verloren hatte und lediglich eines unter den parlamentarisch-demokratisch verfaßten Gebilden war gelang eine Neuorientierung der kommunalen Selbstverwaltung nicht, die der Realität des demokratischen Staates und der fortschreitenden industriellen Urbanisierung gleichermaßen gerecht geworden wäre. 2. Widerspruch im Grundgesetz Nach dem Ende der nationalsozialistischen Diktatur, die auch in den Gemeinden das sogenannte Führerprinzip durchgesetzt hatte begann die Diskussion der kommunalen Selbstverwaltung — etwa im Parlamentarischen Rat — unter dem Eindruck der Wiederaufbauleistungen der Städte, die nach dem Zweiten Weltkrieg, noch vor der Gründung der Länder, die ersten funktionsfähigen Verwaltungsgebilde waren. Die Idee von der Integrationswirkung der örtlichen Gemeinschaft schien sich in dieser Zeit angesichts der Solidarität trümmerbeseitigender Frauen und Männer aller Schichten zu bewahrheiten. Daher wurde 1949 auch in das Grundgesetz das überlieferte Bild der Selbstverwaltung in Form einer verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Allzuständigkeit für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aufgenommen
Die Folge dieser Entwicklung ist ein Widerspruch, der sich in der Verfassung selbst findet. Einerseits werden die Gemeinden und Kreise als Bestandteile der Länder angesehen, andererseits werden die „Gemeindeparlamente" nach den gleichen Grundsätzen der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl vom Volk gewählt wie Bundestag und Landtage Die demokratische Legitimation der Kommunen hat also dieselbe Qualität wie die des Bundes und der Länder. Denn eine unterschiedliche Bewertung des Volkswillens, je nachdem, ob er im lokalen, regionalen oder zentralen Bereich geäußert wird, ist schwerlich mit dem Grundgesetz zu vereinbaren. Trotzdem werden die Gemeinden und Kreise als unterstaatliche Gebietskörperschaften angesehen, ihre Verwaltung als unpolitisch bezeichnet. Danach wären sie also Bund und Ländern nicht gleichgeordnet, sondern den Ländern untergeordnet. Eine Weiterentwicklung des sogenannten „kooperativen Föderalismus" von Bund und Ländern in Richtung auf eine gleichberechtigte Anerkennung der Kommunen im Gesamtstaatsaufbau gelang bisher nicht.
So gesehen verwundert es dann aber, daß den Kommunen trotzdem ein Bereich eigenverantwortlicher Aufgabenerfüllung zugestanden wird, der Selbstverwaltungsbereich. Tatsächlich zeigen sich bei näherem Hinsehen schon sehr bald die Grenzen einer solchen als Einrichtung verfassungsmäßig gewährleisteten Gemeindeautonomie. Bereits die Definition des Selbstverwaltungsrechts als Befugnis, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im eigenen Namen unter der Aufsicht des Staates — das heißt des jeweiligen Landes — erledigen zu dürfen, relativiert jede Vorstellung einer kommunalen Handlungsautonomie.
IV. Restriktionen der Kommunalpolitik
Die Praxis der Kommunalpolitik im Bereich der Sozialverwaltung zeigt die Restriktionen des kommunalen Aktionsfeldes noch deutlicher:
— zunehmende gesetzliche Reglementierungen durch Bund und Land, — zentrale Planungen übergeordneter politischer Instanzen, — Einbeziehung der Kommunen in die staatliche Global-und Konjunktursteuerung, — und besonders die finanzielle Abhängigkeit der Kommunen von staatlichen Zuweisungen 1. Gesetzliche Reglementierungen durch Bund und Land Als gesetzliche Reglementierungen sind auf den ersten Blick die Bestimmungen der Gemeinde- und Kreisordnungen zu erkennen. Dabei steht das Problem der Kommunalaufsicht durch das Land im Vordergrund. Für die praktische Kommunalpolitik wichtiger erscheint jedoch die Tatsache, daß sich die Kommunen zu 80 bis 90 °/o mit sogenannten Auftragsangelegenheiten befassen. Sie erfüllen also vorrangig staatliche Aufgaben, die dementsprechend auch den bis ins einzelne gehenden Weisungen des Staates unterliegen. Für die sogenannten Selbstverwaltungsaufgaben, die die Kommunen selbst gestalten könnten, bleibt somit wenig Raum. Gleichheitssatz (Art. 3) und Sozialstaatspostulat (Art. 20 Abs. 1) des Grundgesetzes fordern im übrigen gleiche soziale Leistungen an jedem Ort, so daß der Gemeindeautonomie auch hier enge Grenzen gesetzt sind. Die Aufgaben der „freien" Selbstverwaltung werden zum größten Teil zu Pflichtaufgaben, bei denen nur noch das „Wie", nicht mehr das „Ob" ihrer Erfüllung in der Entscheidung der Kommunen liegt. Dies gilt in besonderem Maße für die kommunale Sozialhilfe. a) Kommunale Sozialhilfe Die quantitativ bedeutendsten Maßnahmen der sozialen Sicherheit wie Sicherung vor Not im Alter, bei Krankheit, Erwerbsunfähigkeit und Arbeitslosigkeit, sind ohnehin einheitlich für das gesamte Bundesgebiet geregelt. Allerdings liegt die Durchführung dieser Maßnahmen weniger in der Hand der Bundesregierung als vielmehr bei mehr oder weniger selbständigen Institutionen wie der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte bzw.den Landesversicherungsanstalten, den Orts-und anderen Krankenkassen, den Berufsgenossenschaften, der Bundesanstalt für Arbeit bzw.den Landesarbeitsämtern u. a.. Zwar ist die älteste Form sozialer Schutzmaßnahmen, die aus der Armenhilfe entstandene soziale Fürsorge, den Kommunen verblieben Heute handelt es sich hierbei aber um eine Pflicht-aufgabe, bei der der kommunale Ermessensspielraum durch das Bundessozialhilfegesetz erheblich eingeengt ist
Gerade das Sozialhilferecht hat sich in den letzten Jahren von seinen polizeirechtlichen Ursprüngen hin zu einem echten Lei-stungsrecht entwickelt. Zwar wurde bereits durch das Gesetz über den Unterstützungswohnsitz Ende des vorigen Jahrhunderts das bis dahin allgemeingültige Heimatsystem — jeder Bürger war dort zu unterstützen, wo er geboren war — abgeschafft Aber noch die Fürsorgepflichtverordnung und die sie ergänzenden Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Ausmaß der öffentlichen Fürsorge des Jahres 1924 sahen den Hilfebedürftigen vor allem als Objekt behördlichen Handelns an, wenn diese Bestimmungen auch bereits eine Abkehr von den Prinzipien der Armenfürsorge bedeuteten. Trotzdem wurde dem Hilfebedürftigen noch immer nicht Hilfe um seiner selbst willen, sondern im Interesse der Allgemeinheit an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gewährt. Zuständig hierfür waren als Bezirksfürsorgeverbände die Stadt-und Landkreise, und nur in besonderen Fällen — z. B. bei der Anstaltsunterbringung'von Geisteskranken — war die Zuständigkeit den Provinzen bzw. Regierungsbezirken als Landesfürsorgeverbänden vorbehalten.
In seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahre 1954 erkannte schließlich das Bundesverwaltungsgericht dem Hilfebedürftigen einen Rechtsanspruch auf die Pflichtleistungen der Fürsorge zu. Dabei stützte sich dieses Gericht vor allem auf die Grundgesetzartikel 1 (Würde des Menschen) und 20 (Bekenntnis zum sozialen Rechtsstaat). Der Bundesgesetzgeber vollzog diese Entwicklung im Bundessozialhilfegesetz von 1961 nach, indem er in § 4 einen Anspruch auf Sozialhilfe schuf. Durch die Ersetzung des Begriffs „Fürsorge" durch Sozialhilfe und „Hilfebedürftiger" durch Hilfeempfänger wurde zugleich — wenn auch nur in ersten Ansätzen — die programmatische Umorientierung des Fürsorge-wesens im sprachlichen Bereich sichtbar Immer noch gilt für die Sozialhilfeleistungen allerdings der Subsidiaritätsgrundsatz: die Hilfe setzt nur ein, wenn sich der Bedürftige nicht selbst helfen kann und auch keine Hilfe durch andere erhält Nicht auf dem Programm stehen freilich nach wie vor die vorbeugenden Maßnahmen der sozialen Betreuung. Die Rechtsposition des einzelnen ist damit trotzdem wesentlich gestärkt worden. Allerdings führt die hiermit verbundene „Verrechtlichung" der Sozialverwaltung die sich in einer immer weitergehenden Detaillierung und Präzisierung des Sozialhilferechts zeigt, zugleich zu einem (unerwünschten) Eigenleben der mit der Sozialhilfe beauftragten Institutionen Diese Institutionen beginnen, auf die Auswahl der sozialen Aufgaben Einfluß zu nehmen. Nur solche sozialen Mißstände werden erfaßt, die sich mit den Mitteln dieser Dienststellen bewältigen lassen
Während sich also die Reichsgrundsätze noch mit einer Generalklausel begnügten, die lediglich die Sicherung des notwendigen Lebensbedarfs regelte und im übrigen den ausführenden Kommunen alle Gestaltungsmöglichkeiten offenließ, ist das Sozialhilferecht heute auf weite Strecken zum bloßen Gesetzesvollzug geworden Ein Netz vielfältiger gesetzlicher Einzelregelungen beschränkt die Kreise und kreisfreien Städte als Sozialhilfe-träger in ihrer Selbständigkeit. Und obwohl die Ausrichtung der Sozialhilfe auf die Beseitigung bzw. Linderung individueller Notstände ein besonderes hohes Maß an Flexibilität und Ermessensspielraum erfordert, wird diese Hilfe heute in den Dienst einer umfassenden — in allen Einzelheiten festgelegten — Sozialplanung gestellt. Ohne die Notwendigkeit einer vorausschauenden Sozialpolitik zu verkennen, darf jedoch nicht die wachsende Gefahr übersehen werden, daß generalisierende und schematisierende Regelungen den Kern des einzelnen sozialen Mißstandes nicht mehr zu erreichen vermögen. b) Landeskindergartengesetze Ein weiteres Beispiel für die fortschreitende gesetzliche Reglementierung kommunaler Aktionsräume sind die Kindergärten, deren Einrichtung ursprünglich eine zwar willkommene, aber nicht existenznotwendige Leistung darstellte. Diese Aufgabe wurde im Rahmen freier Selbstverwaltung mit der Folge von den Kommunen erfüllt, daß die Zahl der Kindergartenplätze In einer Gemeinde einerseits von ihren finanziellen Möglichkeiten und andererseits von ihrer sozialpolitischen Prioritätensetzung abhing. Wirtschaftliche und gesellschaftliche Notwendigkeiten haben jedoch inzwischen das Bild verändert.
Die beginnende Emanzipation der Frauen sowie ihre zunehmende Einbeziehung in den Wirtschaftsprozeß — fast 40 °/o aller Berufstätigen sind Frauen — hat die Nachfrage nach Kindergartenplätzen sprunghaft ansteigen lassen. Damit war zugleich ein Bedürfnis nach einheitlicher Regelung verbunden, um nicht ein „Sozialgefälle" auf diesem Gebiet zwischen den einzelnen Kommunen hinnehmen zu müssen. Landeskindergartengesetze legen daher heute in fast allen Bundesländern Planung, Unterrichtung, Betrieb und Unterhaltung, Zuständigkeit und Kosten genau fest. Allerdings hat auch die zentrale Regelung, deren Notwendigkeit von den Kommunen heftig bestritten wird, das Bestehen eines solchen Gefälles zwischen Stadt und Land, City und Stadtrand nicht vermeiden helfen.
An diesen Beispielen läßt sich im sozialen Bereich besonders deutlich der Übergang ablesen, der sich inzwischen vollzogen hat. Aus einem kommunalen Verwaltungshandeln, das gewisse Lenkungschancen eröffnet, ist eine lediglich nachvollziehende Versorgungsfunktion geworden Ähnliche Tendenzen zeigen sich bei den Ausführungsgesetzen der Länder zum Bundessozialhilfegesetz ebenso wie bei den Ausführungsgesetzen zum Jugendwohlfahrtsgesetz. 2. Zentrale Planung übergeordneter politischer Instanzen In unserer arbeitsund funktionsteiligen Gesellschaft kann der kommunalen Ebene Autonomie zumindest dort nicht mehr zugestanden werden, wo sie integrierter Bestandteil eines öffentlichen Funktions-und Leistungsverbundes ist. Diese Konsequenz zeigt sich besonders im Bereich der Planung. Im politisch-administrativen System der Bundesrepublik spielt Planung allerdings eine immer größere Rolle. Als Instrument bewußter Zukunftsgestaltung ist Planung in allen Bereichen der heutigen technisierten Welt unerläßlich Der zunehmende Zwang zur zentralen Programmsteuerung hat zur Entwicklung eines Planungsverbundes geführt, der neben Bund und Ländern auch die Kommunen umfaßt Für eine autonome Aufgabenwahrnehmung der lokalen Ebene ist in diesem System kein Platz. Gerade als Verwirklichungsund Umsetzungsebene sind Städte und Kreise daher fest in den öffentlichen Aufgabenverbund integriert. Immer noch haben die Gemeinden jedoch Schwierigkeiten, staatliche Fachplanungen, wie beispielsweise die für Verkehr, Post und Energieversorgung, in ihre Zielvorstellungen einzuordnen. Erst eine Novelle des Bundesbaugesetzes schreibt nunmehr vor 76a), daß die Träger der Fachplanungen ihre Vorhaben allen Gemeinden rechtzeitig bekanntzugeben haben, deren Gebiet berührt wird. a) Kommunales Gesundheitswesen Dieser Integrationsprozeß läßt sich im Gesundheitswesen feststellen. Obgleich gerade der Krankenhausbereich einer der traditionellen Schwerpunkte kommunaler Gesundheitspflege ist zwingen Kostenintensität und fortschreitende Spezialisierung zu einer überörtlichen Planung. Von den insgesamt 700 000 Betten in den Krankenhäusern der Bundesrepublik verfügen die Städte, Gemeinden und Kreise über etwa 200 000 Betten. Fast ein Drittel der Gesamtzahl befindet sich also in der Trägerschaft der Kommunen. Bis vor kurzem bewegten sich Trägerschaft, Organisation und Betrieb dieser Krankenhäuser in einem weitgehend gesetzesfreien Raum Es gab zwar bereits gesundheitsrechtliche, baupolizeiliche und sonstige Regelungen, die zu beachten waren. Die Entscheidung darüber, ein Krankenhaus zu errichten und zu betreiben, war für die Städte und Kreise jedoch eine freie Entscheidung im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts.
Erst das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes von 1972 und die Bundespflegesatzverordnung von 1974 griffen mit dem Ziel der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser in diesen Bereich ein. Die Investitionskosten werden nunmehr — nach Ländern unterschiedlich verteilt — von Bund, Land und Kommunen gemeinsam aufgebracht. Erheblich weitergehend waren jedoch die Eingriffe der Länder, die zur Ausführung der Bundesbestimmungen Landeskrankenhausgesetze erließen. Zum Zwecke der „bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern" wird im Rahmen einer staatlichen Krankenhausplanung bis ins einzelne festgelegt, wo und wie Krankenhäuser errichtet werden sollen. Planungsbehörde ist das Landessozialministerium. Bei der Aufstellung des Krankenhausbedarfsplanes dürfen die Kommunen neben anderen Beteiligten — wie den Krankenhausgesellschaften — lediglich beratend mitwirken. Andere wesentliche Entscheidungen wie Einzugsbereich, Standort, Größe und Gliederung werden mehr oder weniger ganz dem jeweiligen Landessozialminister übertragen.
Aus jedermann einsichtigen Gründen — teilweise leerstehende Krankenhäuser sprechen für sich — wurde die autonome Entscheidungsbefugnis der Kommunen bei der Errichtung von Krankenhäusern durch ein begrenztes Mitspracherecht ersetzt Das Krankenhauswesen gehört damit heute zu einem Bereich der Kommunalpolitik, in dem Versor-gungs-und Lenkungsfunktionen miteinander verbunden sind. Denn auch im Rahmen der Krankenhausplanung nehmen die Kommunen nicht nur im Stadium der Zielverwirklichung (Aufgabenerfüllung) Einfluß auf die Entscheidungen, sondern — durch Mitsprache — auch bei der Zielfindung und Zielfestsetzung.
Noch steht den kommunalen Initiativen und Gestaltungsentscheidungen also ein nicht unwesentlicher Spielraum zur Verfügung. Diese Tatsache ändert jedoch nichts an der Konsequenz, daß bereits wichtige Entscheidungsbereiche im Krankenhauswesen der kommunalen Kompetenz entzogen sind und vor allem, daß das Abwandern weiterer Befugnisse zu höherstufigen Entscheidungsträgern zu befürchten ist. Ein Beispiel für diese Tendenz bot der Langzeitprogrammentwurf der SPD von 1972, der als Ziel die vollständige Über-führung der Krankenhäuser in die Zuständigkeit der Länder vorsah Erst die Neufas-sung des Orientierungsrahmens von 1973 schwächt diese Zielvorstellung in ihrer Ausschließlichkeit ein wenig ab. b) Raumordnung und sozialer Wohnungsbau Eine ähnliche Entwicklung ist im Bereich der Raumordnung und des sozialen Wohnungsbaus zu beobachten. Gerade am Beispiel der Entwicklungsplanung, die als Instrument zur Beeinflussung sozialer Prozesse über die räumliche Planung hinausgeht und auch den Zeitfaktor und die Finanzierungsfrage mit in die Planung einbezieht wird die enge Verzahnung der einzelnen politischen Ebenen bei der Aufgabenerfüllung deutlich. Z. B. führt die Bildung von Stadt-Umlandverbänden und Regionalen Planungsgemeinschaften dazu, daß sich die Planungshoheit von der Gemeinde auf überörtliche Ebenen verlagert Landesentwicklungspläne legen immer detailliertere Richtlinien für die konkreten Raumordnungspläne der Kommunen fest, denen nur das Recht auf Anhörung im Erarbeitungsverfahren bleibt. Aber auch das Städtebauförderungsgesetz greift durch die darin festgelegten Finanzierungsvoraussetzungen zumindest indirekt in die kommunalen Kompetenzen ein.
Ein weiteres Beispiel für die festgestellte Tendenz ist der soziale Wohnungsbau. Auf der Grundlage der Bedarfsmeldung der kreisangehörigen Gemeinde, der Bedarfsfeststellung des Kreises und der zusammenfassenden Beurteilung der Förderungsvorschläge durch den Bezirk wird ein Wohnungsbauprogramm vom Land aufgestellt und abgewickelt. Auf Bundesebene werden dann die Landeswohnungsbauprogramme und ihre Finanzierung abgestimmt und zu einem langfristigen Gesamtprogramm für das Gebiet der Bundesrepublik verarbeitet. Dieses Gesamtprogramm enthält ein Sozialprogramm, ein Regionalprogramm und ein Modernisierungsprogramm. Die Gewährung von Mitteln erfolgt schließlich in umgekehrter Reihenfolge von der Mittelbereitstellung des Bundes an die Länder bis zur Bewilligung von öffentlichen Mitteln des Bundes und des Landes durch die einzelne kreis-angehörige Gemeinde. Ihr obliegt dann nur noch die Ausführung des von „höherer Stelle" beschlossenen Programms 85a).
Festzustellen bleibt, daß sich im Bereich der Planung die kommunalen Aktionsräume von der autonomen Aufgabenerfüllung zur arbeitsteiligen Funktionswahrnehmung verschoben haben. 3. Einbeziehung der Kommunen in die staatliche Global-und Konjunktursteuerung Dieser Prozeß läßt sich in noch augenfälligerer Weise im Bereich der Global-und Konjunktursteuerung nachweisen. Angesichts der Tatsache, daß die Gemeinden zwei Drittel aller öffentlichen Investitionen tätigen und sich traditionell prozyklisch verhalten, also dem Auf und Ab der Konjunktur getreulich folgen, liegt der Gedanke nahe, die Kommunen in die staatliche Global-und Konjunktur-steuerung einzubeziehen. Denn jede konjunkturpolitische Maßnahme des Staates, sei es zur Dämpfung oder zum Anheizen der Konjunktur, mußte im wesentlichen erfolglos bleiben, solange die Gemeinden in der Hoch-konjunktur bei steigenden Steuereinnahmen verstärkt investierten und damit konjunktur-steigernd wirkten, bei fallender Konjunktur dagegen die Investitionen verminderten. a) Staatliche Lenkungsinstrumente 1967 wurde angesichts der Rezession die freie Entscheidungsmöglichkeit der Kommunen, die bis dahin zumindest theoretisch im Bereich ihrer eigenen Finanzwirtschaft bestanden hatte, fast völlig durch das Stabilitätsgesetz beseitigt Mit der Zielsetzung, das „gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht" zu sichern, trifft das Stabilitätsgesetz Regelungen, die tief in das Finanzverhalten der Kommunen eingreifen. So haben die Länder durch geeignete Maßnahmen — z. B. durch eine entsprechende Genehmigungspraxis bei den Haushaltsplänen der Kommunen — darauf hinzuwirken, daß die Haushaltswirtschaft der Gemeinden den konjunkturpolitischen Erfordernissen entspricht (§ 16 Abs. 2). Zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts kann auch ihre Kreditaufnahme be- schränkt werden (§ 19). Berücksichtigt man die Tatsache, daß vor allem die Städte gezwungen sind, einen großen Teil ihrer Ausgaben durch eine ständig wachsende Verschuldung zu decken so wird die Tragweite einer Maßnahme wie die der aufgrund des Stabilitätsgesetzes 1973 erlassen sogenannten Schuldendeckelverordnung deutlich
Eine weitere Integration der kommunalen Finanzwirtschaft in den öffentlichen Verbund wurde durch die Einbindung der Kommunen in die gesamtstaatliche Finanzplanung einerseits und durch die Angleichung der Haushaltsvorschriften in den Gemeinde-und Kreisordnungen aller Bundesländer erreicht, die zum 1. 1. 1975 überall die Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts einführte. Vor allem die durch das neue Haushaltsrecht verbindlich vorgeschriebene Aufstellung von Finanzplänen durch die Kommunen, die dem Schema von Bund und Ländern entsprechen, dient der besseren — d. h. effektiveren — Einbeziehung der Gemeinden und Kreise in die staatliche Konjunkturpolitik.
Zum anderen bieten die vom Bund den Kommunen gewährten Investitionshilfen eine Möglichkeit zentralstaatlicher Steuerung Der mit diesen Investitionshilfen verfolgte Zweck, einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts entgegenzuwirken, Wirtschaftskraftunterschiede im Bundesgebiet auszugleichen bzw. ganz allgemein das wirtschaftliche Wachstum zu fördern, läuft den kommunalen Interessen nicht selten zuwider. Denn die staatlichen Investitionen werden häufig gerade in bereits vorhandenen regionalen Schwerpunkten gebündelt, um optimale Standortbedingungen für die Industrieansiedlung zu schaffen Mit dieser Zielsetzung kann jedoch kaum der im Bundesraumordnungsgesetz postulierten Aufgabe nähergekommen werden, besonders in struktur-schwachen Gebieten seien Gemeinden mit zentralörtlicher Bedeutung zu fördern. Damit ist aber auch keineswegs die Vorstellung zu verwirklichen, die Frido Wagener 1969 mit dem Stichwort „Zentrale Orte" verband, es ginge darum, den Gemeindeeinwohnern in zumutbarer Entfernung kommunale Bildungs-, Kultur-und Verwaltungseinrichtungen zur Verfügung zu stellen b) Privater Wohlstand — öffentliche Armut Die Ursachen für die Bindung der Kommunalpolitik an die zentralstaatliche Konjunktur-politik liegen allerdings kaum im lokalen, sondern vielmehr im gesamtgesellschaftlichen Bereich.
Denn obwohl kein nachweisbarer Zusammenhang zwischen sozialen Lebenschancen und wirtschaftlichem Wohlstand besteht 93a), geht unsere Gesellschaft davon aus, daß durch wachsenden Wohlstand zugleich soziale Sicherheit, Gerechtigkeit und Freiheit verwirklicht würden. Höhe und Verteilung des Sozial-produkts rücken damit in den Brennpunkt des öffentlichen Interesses. Der aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG) abgeleiteten Forderung, der Staat müsse der sozialen Ungleichheit aktiv entgegenwirken und so die sozialen Voraussetzungen zur Verwirklichung der Freiheit für alle schaffen, setzt das System der sozialen Marktwirtschaft jedoch enge Grenzen. Dieses seit Gründung der Bundesrepublik in mehr oder weniger reiner Form praktizierte ökonomische Ordnungssystem verbietet nämlich jede direkte Wirtschaftssteuerung durch den Staat. Die öffentliche Hand muß sich daher darauf beschränken, die Wirtschaft indirekt durch staatliche Anreize oder Belastungen mit dem Ziel zu lenken, das „gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht" im Sinne des § 1 des Stabilitätsgesetzes zu erhalten bzw. wiederherzustellen (Art. 109 Abs. 2 GG). Da der Staat andererseits auf das wirtschaftliche Wachstum, genauer gesagt auf das auf diese Weise erwirtschaftete Sozialprodukt angewiesen ist, sieht er sich genötigt, Ausfall-bürgschaften für das ständige Funktionieren dieses Wachstums zu leisten. Dementsprechend werden auch öffentliche Investitionen größeren Ausmaßes — z. B. in den Städten — nur in Reaktion auf wirtschaftliche Initiativen getätigt. Die Investitionsentscheidungen der (privaten) Wirtschaftssubjekte genießen dabei Vorrang. Der Staat greift regelmäßig nur dann ein, wenn die eigenen Antriebskräfte der Wirtschaft nicht ausreichen, kann damit aber vor allem in den Kommunen seinen Aufgaben der sog. Daseinsvorsorge kaum nachkommen. Erschwerend kommt hinzu, daß diese Aktivitäten zu Lasten der öffentlichen Finanzen gehen. Denn einerseits stützt der Staat vom Konkurs bedrohte Unternehmen von einer bestimmten Größenordnung an, um den Verlust an Arbeitsplätzen zu vermeiden. Finanzielle Verluste dieser Unternehmen werden „sozialisiert" 93b), d. h. von der öffentlichen Hand übernommen und aus Steuermitteln ausgeglichen. Etwa entstehende Gewinne verbleiben dagegen selbstverständlich den privaten Eigentümern. Zum anderen verhilft der Staat durch Abschreibungsmöglichkeiten für Investitionen, die der Ankurbelung der Konjunktur dienen sollen, den (privaten) Unternehmen zu beschleunigtem Vermögenszuwachs. Ähnliches gilt — in noch stärkerem Maße — für direkte Subventionen. Auch diese vermehren den privaten Wohlstand einzelner, ohne der Öffentlichkeit direkten Nutzen zu bringen.
Die Auswirkungen der engen Bindung der Kommunalpolitik an die an ständigem Wirtschaftswachstum orientierte Konjunkturpolitik des Zentralstaates treffen besonders die Städte. Denn gerade hier werden Investitionen benötigt, die nach den Gesetzen der an Massenproduktion und Kapitalverwertung ausgerichteten Wachstumspolitik den niedrigsten Rang auf der gesamtgesellschaftlichen Prioritätenskala einnehmen Es handelt sich um die mit zunehmendem Verstädterungsgrad wachsenden Bedürfnisse der Menschen nach einer humanen Stadtgestaltung, geräumigem und preisgünstigem Wohnungsbau, einem leistungsstarken und flächenstreuenden Nahverkehrssystem, einem individuellen und doch der Bevölkerung in ihrer Gesamtheit gleichermaßen zur Verfügung stehenden Gesundheitswesen, ausreichenden Sozialeinrichtungen wie Kindergärten, Jugendzentren, Drogenberatungsstellen, Altenheimen und anderem, ferner einem Bildungsangebot für alle und vielfältigen Naherholungsmöglichkeiten.
Obwohl das Wohlbefinden jedes Bürgers von der Qualität und Quantität dieser Einrichtung abhängt, kann er sie auch bei steigendem Einkommen als einzelner nicht schaffen Allenfalls für eine privilegierte Elite sind ent-sprechende Austauschgüter als Waren zu kaufen Diesem privaten Reichtum einiger steht auf der Seite der Städte die öffentliche Armut gegenüber 4. Finanzielle Abhängigkeit von staatlichen Zuweisungen Während die Kommunen vor dem Ersten Weltkrieg finanziell im wesentlich unabhängig waren, ist ihr Steueranteil seither ständig gefallen. Betrug der kommunale Steueranteil 1913 noch 37, 2 0/0 — also mehr als ein Drittel — des gesamten staatlichen Steueraufkommens, so waren es 1975 noch rund 12°/o Auch die Große Finanzreform des Jahres 1969 brachte den Kommunen lediglich eine relative und noch dazu kurzfristige finanzielle Entlastung. Im Austausch gegen die sogenannte Gewerbesteuerumlage — einer 4O°/oigen Beteiligung des Bundes und des Landes am Gewerbesteueraufkommen — wurde den Gemeinden ein eigener Anteil an der Einkommensteuer zugestanden. Damit wurde ihre Abhängigkeit von der um jeden Preis betriebenen Industrieansiedlung reduziert. a) Einbeziehung in den Finanzverbund Die Mehreinnahmen waren jedoch schon bald durch die Steigerung der Personalausgaben und der Sachinvestitionskosten aufgezehrt. Denn die Gemeinden tätigen nicht nur zwei Drittel aller öffentlichen Investitionen sondern sie besolden auch ein Drittel (mit Stadtstaaten sogar 44 u/o) des Personals der öffentlichen Administration. Hiervon ist wiederum ein Drittel allein im Sozial-und Gesundheitswesen tätig, wo zugleich ein besonders starker Personalzuwachs stattfand — von 1960 bis 1972 allein im Gesundheitswesen über 300 °/o. Die Kommunen sind jedoch so eng in den Finanzverbund von Bund und Ländern integriert, daß sie auf Kostensteigerungen in ihrem Bereich nicht von sich aus reagieren können.
Obgleich die Gemeinden einerseits direkt an der Einkommensteuer beteiligt sind und zum anderen indirekt am Aufkommen der Gemeinschaftssteuern — Einkommen-, Körperschaft-und Umsatzsteuer — über den Anteil ihres Landes teilhaben, ist ihr Einfluß auf die Finanzverteilung gering. Ändert der Bundestag aus sozialpolitischen Gründen z. B. die Einkommenbesteuerung, um die Bezieher niedriger Einkommen zu entlasten, so bedeutet das Steuerausfälle für die Gemeinden, die diese nicht kompensieren können. Auch die Verteilung innerhalb des Finanzverbundes, der die genannten Gemeinschaftssteuern einschließt, ist weitgehend dem Einfluß der Kommunen entzogen. Bund und Länder verhandeln allein über die Festsetzung ihrer Anteile.
Aber gerade die Höhe des Länderanteils an diesen Gemeinschaftssteuern beeinflußt die Finanzwirtschaft der Kommunen — und damit indirekt die gesamte Kommunalpolitik — erheblich Denn der Länderanteil ist maßgeblich für den Steuerverbund zwischen dem einzelnen Land und seinen Kommunen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Sinkt der Länderanteil — wie in den letzten Jahren bei der Umsatzsteuer —, so verringern sich in demselben Maße die Finanzzuweisungen der Gemeinden und Kreise. Auf diese Mittel sind die Kommunen jedoch dringend angewiesen. Ihr Anteil am Gesamthaushalt beträgt bereits ein Viertel und übertrifft damit den Steueranteil (1974 = 28, 2 °/o). b) Einflußnahme durch staatliche Zuweisungen Die Finanzzuweisungen der Länder sind jedoch nur zum kleineren Teil frei verfügbar. Uber die Hälfte ist zweckgebunden. Zweck-bindung bedeutet aber im Regelfall Einflußnahme des Staates auf die Kommunen Auf dem Schulsektor etwa werden die Gemeinden und Kreise durch finanziellen Druck in den meisten Ländern seit einigen Jahren veranlaßt, neue Schulbauten nur noch als Schulzentren zu bauen. Ohne das Für und Wider von Schulzentren abwägen zu wollen — verbesserte Ausbildungsmöglichkeiten bei streßerzeugenden Anfahrtswegen —, ist der Tatbestand der Einflußnahme als solcher festzuhalten. Daß das Land mit der Vergabe von Zweckzuweisungen eigene Ziele verfolgt, ohne die kommunalen Interessen immer zu berücksichtigen, liegt auf der Hand. Für die Städte ist es jedoch wegen ihrer Finanzknappheit unmöglich, angebotene Gelder abzulehnen. Sie müssen vielmehr alle Förderungsmöglichkeiten ausschöpfen, auch wenn dabei erheblich in ihre Kompetenzen eingegriffen wird. Ein Stadtkämmerer — quasi der Finanzminister der Kommune — hat daher das anschauliche Wort von den Zweckzuweisungen als dem „goldenen Zügel der Investitionszuschüsse" geprägt.
Die Einbindung der Kommunen in den Finanz-verbund greift also nicht nur in die Einnahmenhoheit, sondern auch in die Ausgabenhoheit der Gemeinden ein Denn häufig sind Investitionszuschüsse mit einer Eigenbeteiligung verbunden, die die Dispositionsmöglichkeiten der betreffenden Kommune weiter ein-engt. In der Folge werden dann oft dem ländlichen Raum Infrastrukturinvestitionen entzogen und durch deren Konzentration auf die städtischen Ballungsgebiete die Agglomeration (Zusammenballung) verstärkt. Auf der anderen Seite sind die Kommunen nach wie vor zu 60 0/0 am örtlichen Gewerbesteueraufkommen beteiligt, so daß die Kommunalpolitiker weiterhin Zugeständnisse an die Industrie machen müssen, um gewerbesteuerträchtige Betriebe in die Stadt zu holen. Dabei werden nicht nur erhebliche finanzielle Mittel für Subventionen aufgewendet sondern auch oft — insbesondere von Gemeinden mit ungünstigen Standortqualitäten — zum Schutz der Umwelt erlassene Gesetze mißachtet.
Aber auch die Beteiligung an der Einkommensteuer, die die Industrieabhängigkeit der Kommunen verringern sollte, führt u. U. zu ähnlich grotesken Erscheinungen. Bauland wird weniger für den sozialen Wohnungsbau als vielmehr für Einzelhäuser besonders einkommenstarker Bürger reserviert.
V. Schlußfolgerungen
Die Analyse der AbhängigkeitsSaktoren, denen die Kommunen ausgesetzt sind (gesetzliche Reglementierung, zentrale Planung, staatliche Konjunktursteuerung und finanzielle Abhängigkeit), läßt nur den Schluß zu, daß von einer kommunalen Autonomie im Sinne des herkömmlichen Selbstverwaltungsbegriffs keine Rede mehr sein kann. Vielmehr ist die kommunale Ebene nur noch als Teil eines öffentlichen Funktions-und Leistungsverbundes zu erklären Ist mit dieser Feststellung aber zugleich auch die anfangs getroffene Aussage widerlegt, es handele sich bei den lokalen Aktivitäten um Kommunalpolitik? Diese Frage kann verneint werden, wenn sich zumindest kommunale Handlungs-bzw. Entscheidungsspieiräume feststellen lassen. 1. Vollzug vorentschiedener Prämissen?
Allerdings wird sogar die Notwendigkeit solcher kommunaler Entscheidungsspielräume — gerade auch im Bereich der Sozialverwaltung — von vielen Wirtschaftswissenschaftlern verneint. Im Interesse eines einheitlichen Wirtschaftsgebietes und vorhersehbarer gesetzlicher Regelungen sprechen sie sich zumeist für eine generelle Lenkungsbeiugnis des Zentralstaates aus. Deutlich wird diese Ansicht etwa bei Willi Albers, der für eine Festsetzung der Sozialhilfeleistungen nach dem Ermessen der lokalen Körperschaften keinen Platz sieht Nach seiner Ansicht müßten auch die heute noch den Gemeinden und sogar die den Ländern verbliebenen So-zialhilfeaufgaben auf zentrale Träger überführt werden.
Von einem Teil der Politikwissenschaftler, die sich mit dem kommunalen Bereich befassen — wie z. B. von Claus Offe — wird dagegen auch die Existenz kommunaler Handlungsspielräume geleugnet Stimmt man dem zu, dann kann allerdings von Kommunalpolitik kaum gesprochen werden. Folgerichtig bezieht sich diese Richtung daher auch lediglich auf die „lokale Politikforschung" und vermeidet den Begriff Kommunalpolitik Dieser Auffassung liegt das Argument zugrunde, daß kommunale Aufgaben — wie z. B. die Sozialhilfe — ebenso gut direkt vom Zentralstaat erledigt werden könnten, da sie ja ohnehin durch überkommunal gesetzte Prämissen bereits vorentschieden seien. Gegenüber den Gemeinsamkeiten der kommunalen Struktur-und Investitionsprobleme träten die „örtlichen Besonderheiten" der kommunalpolitischen Funktionen immer mehr in den Hintergrund. Damit entfiele aber auch die Notwendigkeit einer Entscheidung auf örtlicher Ebene, die von Sachverstand und Kenntnis der lokalen institutionellen und politischen Gegebenheiten getragen wird.
Die Vertreter dieser These legen allerdings lediglich die Probleme in den Ballungsräumen zugrunde. Dieser Ansicht muß jedoch insoweit widersprochen werden, als sich die Situation in den einzelnen Städten und Gemeinden durchaus unterscheidet und keineswegs alle Aufgaben von Bund oder Land bereits in allen Einzelheiten vorentschieden sind. Nur in diesem Falle entfiele aber jeglicher kommunaler Handlungsspielraum. Die Kommunen müssen vielmehr als körperschaftlich organisierte Subsysteme des politisch-administrativen Gesamtsystems der Bundesrepublik angesehen werden Da der Aufgabenumfang (Umweltkomplexität) des Gesamtsystems die Grenze der Komplexitätssteigerung — und damit die Möglichkeit zielgenauer Steuerung — erreicht hat, werden die Kommunen als Leistungseinheiten benötigt, die zur Entlastung des Gesamtsystems eigene Entscheidungen auf örtlicher Ebene zu treffen haben. Durch diese Entscheidungen soll bereits auf der untersten Stufe der Mehranfall an Komplexität — d. h.der „Gesamtheit der möglichen Ereignisse" — reduziert werden 2. Legitimation — Rückkoppelung — Innovation Berücksichtigt man den Umstand, daß die planungstypische Zweckprogrammierung die Möglichkeit von Wertentscheidungen auf mehrere Entscheidungsebenen verteilt, so kann daraus unschwer geschlossen werden, daß ohne eigenverantwortliche Beteiligung der Kommunen — besser: der Betroffenen — an diesen Entscheidungen ein Legitimationsdelizit entstehen würde. Denn zentrale Entscheidungen liefen Gefahr, wegen des Man-gels an hinreichender Problemangemessenheit nicht mehr akzeptiert zu werden. Die erforderliche Legitimation können die Entscheidungen aber nur durch die Einschaltung der Betroffenen und ihrer demokratisch gewählten Vertretungskörperschaft auf kommunaler Ebene erhalten.
So gesehen, geht es bei der Kommunalpolitik vor allem um Legitimationsbeschaffung für die auf lokaler Ebene getroffenen Planungsentscheidungen durch Interessenartikulation. Diese darf sich freilich nicht in der Aufnahme notwendiger Information bei der Umsetzung von Maßnahmen auf diesen Bereich erschöpfen Ihre Bedeutung liegt vielmehr vor allem in der Analyse von Erwartungsstrukturen und der Herstellung von allgemeiner Konsensbereitschaft Problembetroffenheit und Sachnähe lassen hierfür besonders die kommunalpolitische Ebene als geeignet erscheinen. Diese Aufgabe kann dagegen keinesfalls von einer in erster Linie administrativ arbeitenden Selbstverwaltung erfüllt werden. Vielmehr würden in einem solchen Fall Legitimationslücken entstehen deren Existenz z. B. durch die Aktivitäten von Bürgerinitiativen deutlich würde.
Eine weitere Funktion der Kommunalpolitik liegt ebenfalls im Bereich der Planung, nämlich die Rückkoppelungsfunktion. Bund und Länder haben ein Interesse daran, daß zentral getroffene Entscheidungen nicht durch nachgeordnete Planungsträger verfälscht oder unterlaufen werden. Sie wollen daher, daß die tatsächlichen Entscheidungswirkungen auf der Ebene der Verwirklichung kontrolliert und Fehler in der Entscheidungsprogrammierung auf diese Weise rückgemeldet werden Neben diesen Aufgaben der Kontrolle und Initiative liegt der Schwerpunkt kommunalpolitischer Tätigkeit darin, als demokratisch legitimierter Innovationsfaktor gegenüber der eher beharrenden Zentralverwaltung zu wirken. 3. Konfliktverarbeitung, nicht Konfliktabsorption Die Ausgliederung bestimmter Entscheidungsmaterien auf kommunaler Ebene aus dem Gesamtsystem dient jedoch nicht — wie Offe annimmt — der Partikularisierung von Verantwortlichkeit in dem Sinne, daß Probleme, die in Wahrheit ihre Ursache in zentral-staatlichen Entscheidungen haben, den örtlichen Strukturen angelastet würden. Vielmehr soll diese Delegation von Entscheidungskompetenzen gerade für die Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten bei der Entscheidungsfindung und Entscheidungsverwirklichung sorgen und damit um das Verständnis der Betroffenen werben, also für das Gesamtsystem loyalitätserzeugend wirken.
Aufgabe der Kommunalpolitik ist mithin zwar eine gewisse Entlastungsfunktion für das Gesamtsystem. Diese Funktion besteht aber nicht in der Konfliktabsorption (Bund und Kommune schieben sich das Problem solange gegenseitig zu, bis es inaktuell geworden ist). Die Entlastungsfunktion besteht vielmehr in der frühzeitigen Konfliktverarbeitung, indem dafür gesorgt wird, daß die Betroffenen selbstverantwortlich an der Lösung der Zielkonflikte mitarbeiten. Die Mitverantwortung, die die Betroffenen durch ihre Mitwirkung übernehmen, dient dann zugleich dazu, die Basis für ein kommunales Engagement zu verbreitern. 4. Partizipation der Betroffenen Im Bereich der Sozialpolitik/Sozialverwaltung muß dem Engagierten allerdings bewußt sein, an welchen Adressaten politische Forderungen zu richten sind. Die Gesamtverantwortung für die Steuerung und Durchführung aller sozialpolitischen Maßnahmen liegt bei Bund und Ländern. Deren Institutionen sind für den an der Sozialpolitik in den Kommunen Interessierten jedoch kaum zu erreichen, sieht man einmal von dem turnusmäßigen Wahlakt ab. Der Versuch bewußter Mitgestaltung sozialpolitischer Entscheidungen kann sich also entweder auf die kommunale Vertretungskörperschaft oder auf die Bürger selbst konzentrieren. Da der direkten Einflußnahme auf die kommunalen Mandatsträger — z. B. im Wege des imperativen Mandats — rechtliche Schranken gesetzt sind, muß nach anderen Wegen für die Partizipation der Betroffenen gesucht werden.
Zum einen kommt die Einführung einer institutionalisierten Bürgerbeteiligung in Betracht, die als Ergänzung zu der in Bund, Ländern und Kommunen praktizierten repräsentativen Demokratie angesehen werden kann. Als Bürgerversammlung, Bürgerbefragung, Bürgerbe-gehren oder Bürgerentscheid müßte sie in der Landesverfassung bzw. in der Gemeindeordnung verankert sein, wo zugleich ihre Voraussetzungen, Gegenstände und Erfolgsbedingungen zu regeln wären. Hierbei sind vor allem zwei Beteiligungsformen hervorzuheben, die ihre Entsprechung auf Landesebene haben und auf zentralstaatlicher Ebene in der Weimarer Republik hatten. Es handelt sich um das Bürgerbehren, also um einen aus der Mitte der Bürger gestellten Antrag, einen Bürgerentscheid durchzuführen, sowie den Bürgerentscheid selbst, die verbindliche Entscheidung einer kommunalen Angelegenheit durch die Bürger 115a).
Beide finden sich in § 21 der Baden-Württembergischen Gemeindeordnung, sind aber auf enumerativ aufgezählte „wichtige Angelegenheiten" beschränkt und von einem mit absoluter Zweidrittelmehrheit gefaßten Gemeinderatsbeschluß abhängig. Demgegenüber scheiterten im Jahre 1951 Initiativen der CDU in Hessen und der SPD in Bayern, die beide fast zur gleichen Zeit Bürgerbegehren und Bürger-entscheid in die Kommunalverfassungsgesetze ihrer Länder aufnehmen wollten. Eine jährliche „Bürgerversammlung" zur Unterrichtung der Einwohner und Bürger (§ 16) sowie eine „Bürgerinitiative" (§ 17) sieht nunmehr aber die Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz vor. Danach können die (wahlberechtigten) Bürger einer Gemeinde unter gewissen Voraussetzungen verlangen, „daß der Bürgermeister eine bestimmte Angelegenheit dem Gemeinderat zur Beratung und Entscheidung vorlegt (Bürgerinitiative)". Eine solche „Bürgerinitiative" bedarf der Zustimmung von mindestens 10% der Bürger. Einen anderen Weg geht der Stadtstaat Bremen, indem dort in den städtischen Deputationen neben Mitgliedern der Exekutive und der Legislative von der Stadt-bürgerschaft gewählte Vertreter der Stadt über Verwaltungsangelegenheiten mitberaten und -beschließen
Zum anderen kann die Beeinflussung der gesamtgesellschaftlichen Willensbildung durch nicht-verfaßte öffentliche Aktionen betrieben werden. Während Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf ein Land der Bundesrepublik und dort auch nur auf wenige Angelegenheiten beschränkt sind, kann eine solche Einschränkung für freie Bürgerinitiativen nicht gelten. Das Fehlen einer rechtlichen Normierung (und damit Reglementierung) bietet einen gewissen Schutz davor, auf die Funktion bloßer Konsensherstellung zwischen zwei Wahlen abgedrängt zu werden. Sie bilden daher — anders als die institutionalisierten Beteiligungsformen — eine echte Konkurrenz zum Willensbildungsmonopol der kommunalen Parlamente Die Partizipation der Betroffenen — z. B. an städtischen Planungsentscheidungen — findet auf diesem Wege statt, indem der einzelne aus seiner passiven Betroffenheit zur aktiven politischen Identifikation und weiter zur politischen Aktion gelangt Diesen Aktionen einzelner Situationsgruppen fehlt jedoch fast immer das Moment der organisatorischen Verstetigung Will mann schließlich nicht auf die Möglichkeiten einer Mitwirkung der Kommunen an Gesetzgebung und Planung von Bund und Ländern mit Hilfe der kommunalen Spitzenverbände vertrauen so müssen andere Einwirkungsmöglichkeiten auf die übergeordneten zentralstaatlichen Instanzen gesucht werden.
Diese könnten insbesondere in der Mitarbeit in Parteien und Gewerkschaften liegen. Vor allem die Parteien brauchen Anstöße von außen durch politische Aktionen und ad hoc-Gruppenbildungen um der latenten Gefahr der Versäulung und Verkrustung — und damit der Basis-und Realitätsferne — entgegenzuwirken. Allerdings muß bei diesem Weg über die Parteien berücksichtigt werden, daß sich kommunale Interessen — definiert als die Interessen der betroffenen Bürger — bei der notwendigen innerparteilichen Kompromißbildung nur schwer gegenüber den zentralstaatlichen Interessen durchsetzen können. Ähnliches gilt für die Gewerkschaften, wenn diese auch noch eher — bei entsprechender Problemsensibilisierung — ein geeignetes Mittel zur Durchsetzung sozialpolitischer Interessen sein können. Bei beiden geht es jedoch in erster Linie um die Ausnutzung der vorhandenen Kommunikationsstränge von der lokalen Ebene zu den höherstufigen Entscheidungsträgern.
Voraussetzung für eine erfolgreiche Einwirkung auf diese Instanzen ist in jedem Fall allerdings, daß der Problemdruck. genügend stark ist. Diesen zu erzeugen bzw. zu verstärken ist Aufgabe von Bürgerinitiativen. Gelingt es diesen spontanen Aktionen engagierter Bürger, die Existenz sozialer Mißstände in ihrer Kommune in das Bewußtsein einer breiten Öffentlichkeit — etwa mit Hilfe der Massenmedien — zu rücken, so kann lokaler Problemdruck zu überörtlichem öfientlichkeitsdruck werden. Aber erst wenn dieser eine gewisse Schwelle überschritten hat, kann mit einer Reaktion des Landes und — bei entsprechend höherem Schwellenwert — mit einer Reaktion des Bundes gerechnet werden.
