Der Abgeordnete als Abhängiger des parlamentarischen Systems | APuZ 38/1976 | bpb.de

Der " kwissenschaftler Reese zeigt in seiner Studie Mechanismen auf, die über kurz oder lang Abgeordnete zur Ein-und Anpassung in einem Parlament zwingen können. Doch zeigt dieser Untersuchungsansatz einen entscheidenden Mangel auf. Reese fragt leider nicht nach den Ursachen, die in der Struktur des Systems liegen und vermeidet somit den Ansatz einer Parlamentarismuskritik. Wenn Reese z. B. von der Hierarchisierung im Parlament als einem wesentlichen Grund zur Einpassung eines Abgeordneten spricht, dann trägt dieser Zustand sicher zu diesem Vorgang bei, doch das eigentliche Problem dürfte wohl die Ursache der Hierarchisierung im Parlament sein. Diese Frage wiederum läßt sich nicht ohne Betrachtung der Problematik von Effizienz, Transparenz und Partizipation innerhalb einer parlamentarischen Demokratie diskutieren. Es ist zu fragen, ob das parlamentarische Regierungssystem ein geeignetes Instrumentarium der Innovation bietet, um liberale Demokratie zu vervollkommnen und soziale Demokratie zu ermöglichen? Eine umfassende Erörterung dieser Frage würde eine eingehende Analyse der sozio-ökonomischen Strukturen und Machtverhältnisse sowie der internationalen Interdependenzen als dem Bezugsrahmen des Regierungssystems abverlangen.

Im Vordergrund der folgenden Überlegungen steht jedoch die Frage nach den Problemen, die die institutionellen Strukturen des parlamentarischen Systems und damit die Binnenstruktur des Parlaments, auf die sich Reese im wesentlichen konzentriert, unmittelbar betreffen, ohne dabei den systembezogenen Bezugsrahmen aus den Augen zu verlieren.

Die Stellung feines jeden Abgeordneten, ob es sich um einen Neuparlamentarier oder um einen „alten Fuchs" handelt, ist nicht zu lösen von der Frage nach der Effizienz und Evidenz des Parlaments. Kritische Äußerungen zur Arbeitsweise, Arbeitsstil, Organisation und Aufgabenstellung begleiten den Bundestag seit seiner Konstituierung; doch hat man sich trotzdem mit einer Aneinanderreihung kleinerer und größerer Korrekturen begnügt, in der Annahme, daß so alles anders und besser werden würde. Hauptproblem in diesem Zusammenhang dürfte die Stellung des Bundestages zwischen Gewaltenteilung und parlamentarischem Regierungssystem sein. Das Grundgesetz hat zwar die Entscheidung für das parlamentarische Regierungssystem getroffen und damit das Postulat einer strikten Organ-und Funktionstrennung von Regierung und Parlament geschaffen. Doch das homogene Bild eines Gegenübers von Parlament und Regierung verdeckt nur mühsam das nach einem Wahlakt bestehende enge Verhältnis von Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit.

So ist denn auch das Selbstverständnis der Bundestagsabgeordneten geprägt von dem Dilemma, das sich aus der Spannung von parlamentarischem Regierungssystem und Gewaltenteilung ergibt. Diese Tatsache verstärkt Konflikte, die durch die Erkenntnis entstehen können, daß die Gewaltenteilung zwar nicht im staatlich funktionellen Bereich, jedoch im politischen Raum aufgehoben sei. Die Vertreter der Regierung sind in der Regel Mitglieder des engsten Führungskreises der Mehrheitsfraktionen. „Gegen sie öffentlich die parlamentarische Initiative zu ergreifen, hieße für die Parlamentsmehrheit, die Initiative ge-gen sich selbst zu ergreifen." In bezug auf das Verhältnis von Parlament und Regierung hat das zur Konsequenz, daß die Mitglieder des Bundestages nur noch . teilhaben an den von der Verwaltung, sprich Ministerialbürokratie, vorgelegten Entscheidungsgrundlagen. „In diesem Sinne ist das Parlament weit . repräsentativer' als in der Regel vermutet." Dahrendorf ist davon ausgegangen, daß das Parlament wie auch die Mehrzahl der Bürger „nur reaktiv, grenzenmarkierend am politischen Prozeß teil(nimmt)" und „daß gerade Parlamente nur in sehr beschränktem Umfang zur Initiative fähig sind." Verwunderlich ist, daß die gerade von Neuparlamentariern unternommenen Versuche, dieses Gebäude traditioneller Vorstellungen einzureißen, weniger aus der Erkenntnis dieser o. a. Funktionsprinzipien des parlamentarischen Regierungssystems herrühren, sondern „sie stammen vielmehr aus dem Erfahren der Schwäche des einzelnen bei der Teilhabe am Entscheidungsprözeß und aus dem Erleben, daß die dogmatisch und apodiktisch aufgerichteten Gesslerhüte der Verfassung heute wie stets in Deutschland nicht dem Par-lament, sondern der Exekutive zugute kommen." Hier wirken also Anpassungsmechanismen, die auf die gewachsene Struktur des Parlaments zurückzuführen sind.

Das „Erfahren der Schwächen des einzelnen" wird, wie von Reese auch festgestellt, auch bei der Betrachtung der Arbeitsweise der Bundestagsausschüsse deutlich. Hier wird zwar die Funktion des Parlaments als Arbeitsparlament deutlich, doch weniger in dem Sinne, daß Abgeordnete dort initiativ wirken, sondern sie werden gezwungen, sich erheblich zu spezialisieren, was bei der zunehmenden Gesetzesflut immer mehr zur Versachlichung und Entpolitisierung und damit auch zu der von Reese angesprochenen Bürokratisierung des Parlaments führt.

Für die Gesetzgebungsarbeit in den Ausschüssen — dem Parlament dürfte ja wohl nur die Rolle eines „beschönigenden Debattierclubs" zufallen — ist der bürokratische Apparat mit seinen Spezialisten und Beratern in den einzelnen Ministerien weitaus besser gerüstet als der noch so spezialisierte einzelne Abgeordnete. „Daß die Bürokratie ihnen iden Abgeordneten, Anmerkung des Verfassers) in der Regel nur die Möglichkeit gelassen hat, in Hack-und Sägearbeit einige Wurzelstücke zu entfernen oder neu zu pflanzen, während die Schneisen schon längst geschlagen sind, wird nur selten erkannt." Auch dies dürfte für einen Bundestagsneuling desillusionierend sein, wenn er in der Hoffnung , große Politik" zu machen, nach Bonn gekommen ist. So ist es sicherlich nicht falsch, wenn man von einem Funktionsverlust des Parlaments und damit auch von einer Verflachung des Niveaus spricht. Hinzu kommt — es sei daran erinnert, daß im Parlament der Abgeordnete der Mehrheitsfraktion(en) weitgehend ein Mann der Regierung ist — die so-genannte Fraktionsdisziplin. Wer wird schon, um es etwas salopp zu sagen, den eigenen Minister in die „Pfanne hauen"? Eine Erfahrung, die man gerade auch im Ausschuß für Bildung und Wissenschaft machen konnte

Wie Reese schon aufgezeigt hat, erschöpft sich das Selbstverständnis der Bundestagsabgeordneten nicht in der Einstellung zum Par-lament.

Hinzu kommt, daß er sich um seinen Wahlkreis kümmern muß und häufig in einer Flut von Eingaben und Zuschriften erstickt.

Ausgehend von der Tatsache, daß kaum ein Abgeordneter nebenher noch einen Beruf ausüben kann und unter Ausklammerung der jeweiligen Fraktionsspitzen bzw. Minister hat Löwenberg sechs Gruppen von Abgeordneten hinsichtlich der Arbeitsaufteilung zwischen Tätigkeit in Bonn und Wahlkreisaktivität entwickelt:

„ 1. Abgeordnete, deren Schwergewicht eindeutig und fast ausschließlich in der politischen und sachlichen Arbeit im Parlament liegt;

2. Abgeordnete, die vornehmlich als Interessenvertreter im Bundestag wirken, die darüber hinausgehende Arbeiten jedoch nicht vernachlässigen;

3. Abgeordnete, bei denen sich Parlamentstätigkeit und Wahlkreisaktivität die Waage halten;

4. Abgeordnete, die als Interessenvertreter ihres Wahlkreises auftreten und ihren Arbeitswillen in den Fragestunden und beim „Klinkenputzen" in den Ministerien beweisen, für die Sacharbeit in den Ausschüssen dagegen weitgehend ausfallen;

5. Abgeordnete, die nur zur Wahrnehmung der von ihnen vertretenen Interessen im Bundestag in Erscheinung treten, ansonsten aber sich der Mitarbeit entsagen; und 6. Abgeordnete, die nur selten oder überhaupt nicht in Bonn anzutreffen sind, sei es, weil ihnen andere Ämter dazu keine Zeit lassen, sei es, weil sie in ihren Wahlkreisen von Veranstaltung zu Veranstaltung reisen und für den Abstecher nach Bonn keine Zeit mehr finden (Prestigeabgeordnete)." Eschenburg hat in einem Zeitungsartikel 1964 eine Aufteilung vorgenommen, die, bezogen auf die Aufteilung von Löwenberg, die ersten drei Gruppen als „Nur-Abgeordnete" und die restlichen drei Gruppen als „Auch-Abgeordnete" bezeichnet. Hier schlägt ein Problem durch, dem sich Reese sehr ausführlich gewidmet hat: wie findet ein junger Abgeordneter das richtige Verhältnis von parlamentarischer Arbeit im Bundestag und Wahlkreisarbeit? Ein Problem, das durch die Erwartungshaltung des Wählers an „seinen" Abgeordneten nur noch verstärkt wird. Eine Erwartungshaltung, die in einer infolge der Unkenntnis parlamentarischer Arbeit vorgenommenen Überschätzung davon ausgeht, daß der einzelne Abgeordnete regionale, lokale und häufig genug auch persönliche Interessen „durchsetzen kann". So verwundert es nicht, daß bis zum Zeitpunkt der Reform gegen Ende der 5. Legislaturperiode viele Abgeordnete die Mündliche Anfrage „die, weitgehend entpolitisiert, zu einem Instrument regionaler und lokaler Schrebergartenarbeit geworden war" für diese Einzelinteressenvertretung „mißbrauchen". So muß sich ein Neuparlamentarier irgendwie durch die Zwickmühle des „Wahlkreislöwen" und des „Nur-Abgeordneten" einen Weg bahnen. Aber oft, und da hat Reese zweifelsohne recht, bleibt dem Abgeordneten, gerade wenn er Neuling ist, überhaupt keine Zeit zum Nachdenken über die eigene Funktion. Und schon ist wieder ein bißchen Anpassung an ihm vollzogen. Das Schlimme an diesem Vorgang ist nur, daß bei den meisten jungen Abgeordneten ein Veränderungsprozeß abläuft, ohne daß sie sich darüber bewußt sind.

Man sollte nun meinen, und Reese hat ja auch dies angesprochen, daß die „veröffentlichte Meinung" dazu beiträgt, daß die Öffentlichkeit über die Parlamentsarbeit aufgeklärt wird — doch weit gefehlt! Gerade die Presse trägt erheblich dazu bei, bestehende Vorurteile und bestehende Unkenntnisse zu untermauern. Wider besseres Wissen werden Attacken gegen das „leere Plenum" geführt, obwohl der im Arbeitsablauf des Parlaments erfahrene Beobachter weiß, daß ein großer Teil der Abgeordneten die Debatten in ihren Büros verfolgt, da nur so die Korrespondenz, Ausschußvorbereitungen etc. erledigt werden können. Hinzu kommt, daß über die Fraktions-und Ausschußarbeit nur berichtet wird, wenn etwas Sensationelles anliegt.

Die Presse trägt auch entscheidend dazu bei, sinnvolle politische Auseinandersetzungen in den Fraktionen zu verhindern, indem man einen solchen Vorgang als „Zerstrittenheit" z. B. in der FDP in der Öffentlichkeit hochspielt. So ist es auch nicht verwunderlich, daß häufig genug nicht mehr der Journalist vom Abgeordneten, sondern umgekehrt der Abgeordnete vom Journalisten abhängig ist, womit die Presse eine Machtfunktion einnimmt, die nicht ohne Konsequenz für die Evidenz eines politischen Sachverhalts bleiben kann.

Allein diese strukturell bedingten Ablaufmechanismen reichen aus, um einen jungen Abgeordneten schnell seine „großen Pläne" vergessen zu lassen. Und so ist es auch zum Beispiel nicht, wie Reese fälschlicherweise meint, die Fraktionshierarchie, die einen jun-gen Abgeordneten zur Aufgabe weitreichen-

der Pläne zwingt, sondern die gesellschaftlichen Verhältnisse sind es, die diese Hierarchie noch notwendig erscheinen lassen und damit die langfristige Perspektive unter der Kurzfristigkeit der Erwartungen für Problemlösungen verlorengehen läßt.

Termindruck, Fraktionsdisziplin und Hierarchie, Informationsvorsprung der Verwaltung, Abhängigkeit vom Wahlkreis und veröffentlichter Meinung sind somit sicherlich Indikatoren, die, wie Reese feststellt, auf die Sozialisation eines jeden Abgeordneten einwirken. Doch zu vordergründig ist der Versuch von Reese, diese Indikatoren zusammenzufassen und die Modelle der „parlamentarischen Subkultur" und des bürokratischen Parlaments"

als Erklärungsansatz für die Veränderung und damit An-bzw. Einpassung von Neuparlamentariern heranzuziehen. Für Reformen würde es konsequenterweise nach Reese dann ausreichen, die Ablaufmechanismen der Binnenstruktur des Parlaments zu verändern. Doch bei der Frage nach „Funktionswandel durch Kompetenzeinengung und Akzentverlagerung oder Funktionsverlust durch überforderte Allzuständigkeit" wird man, nimmt man die hier versuchte Darstellung der Strukturprobleme des Parlaments zur Kenntnis, eher von einem Funktionsverlust sprechen müssen. Thaysen spricht nur von einem Funktionswandel des Bundestages, „als dieser zwar nicht in seinen Rechten, wohl aber in seiner praktischen Wahrnehmung dieser Rechte durch die Regierung eingeschränkt wurde" Thaysen hat es jedoch leider unterlassen, den Unterschied zu erläutern zwischen dem ideellen Vorhandensein von Rechten und der faktischen Unmöglichkeit, sie voll wahrzunehmen. Thaysen selbst liefert den Beweis für den Funktionsverlust des Bundestages: „Die faktische Einschränkung ist in-des eine parlamentarisch positiv geduldete."

Die Ausführungen von Reese tragen zwar dazu bei, die sichtbaren Faktoren beim Sozialisationsprozeß eines jungen Abgeordneten deutlich zu machen, doch leider trägt diese Arbeit durch ihre Vordergründigkeit auch dazu bei, die Parlamentarismuskritik von Agnoli als richtig erscheinen zu lassen, wenn er sagt: „Vermutlich sind alle Versuche, eine konkret verstandene Demokratie durch die Wiederbelebung der Vertretungsinstitute zu verwirklichen, nur in desintegrierten Gesellschaften sinnvoll. Jede Parlamentsreform, die in involutiv gerichteten Staaten vorgeschlagen wird, dient nicht dazu, die Möglichkeit der Beteiligung der Massen an der Herrschaft auszuweiten, sondern dazu, sie leichter einzudämmen. Wo eine politisch artikulierte freie Öffentlichkeit besteht, findet sie im Parlament kein Werkzeug, praktisch zu werden."

Will man diese Kritik zurückweisen und das von Reese konstruierte „bürokratische Parlament reformieren", wird man sich nicht auf die Binnenstruktur des Parlaments beschränken können. Unter dem Gesichtspunkt, daß die organisierte Gesellschaft ein höchst komplexes Gebilde von interdependenten Teilsystemen ist, zu denen auch das Parlament gehört, wird man, ohne daß an dieser Stelle ein konkreter Entwurf von Reformmodellen geleistet werden kann, an die Reform der Struktur der Teilsysteme unserer Gesellschaft herangehen müssen. Gerade unter Berücksichtigung des Sozialisationsprozesses junger Abgeordneter wird man in bezug auf eine Parlamentsreform darauf achten müssen, daß institutionelle Reformen scheitern, wenn sie nicht gleichzeitig einhergehen mit einem darauf abgestimmten sozialpsychologischem Wandel.