I. Rahmenbedingungen kommunalen Handelns
Wer sich die Stellung der Gemeinden in der Bundesrepublik der siebziger Jahre vergegenwärtigen will, wird allein aus dem Wortlaut der verfassungsrechtlichen Grundlagen wenig Klarheit gewinnen: „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln", so bestimmt es Art. 28 Abs. 2 S. GG. Und die Bayerische Verfassung von 1946 bestimmt in Art. 11 Abs. 2 und 4: „Die Gemeinden sind ursprüngliche Gebiets-körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesondere ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen." „Die Selbstverwaltung der Gemeinden dient dem Aufbau der Demokratie in Bayern von unten nach oben."
Hehre Worte, vor allem des bayerischen Verfassunggebers, aber gerade unter historischem Aspekt nicht uninteressant. Deshalb ein kleiner geschichtlicher Rückblick in die Nachkriegsepoche und 4: „Die Gemeinden sind ursprüngliche Gebiets-körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesondere ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen." „Die Selbstverwaltung der Gemeinden dient dem Aufbau der Demokratie in Bayern von unten nach oben."
Hehre Worte, vor allem des bayerischen Verfassunggebers, aber gerade unter historischem Aspekt nicht uninteressant. Deshalb ein kleiner geschichtlicher Rückblick in die Nachkriegsepoche, der uns dann auch eine Standortbestimmung für die deutsche Gemeinde der siebziger Jahre treffen läßt. Hieraus wiederum sind Folgerungen für die bürgerschaftliche Beteiligung abzuleiten sowie Ansätze für eine kommunale Aufgabenplanung zu entwickeln.
1. Der Neubeginn nach 1945
Nach der Niederwerfung des Hitler-Reiches fanden die Alliierten ein ausgehungertes, in seiner politischen, rechtlichen, sozialen und wirtschaftlichen Ordnung zerstörtes Deutsch-land vor 1). Sie sahen sich im Bereich der Versorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern vor ungeheure Probleme gestellt, die sich nicht von ihnen allein, sondern nur unter Mithilfe und Mitverantwortung der Besiegten durchführen ließen. Im Gemeindebereich konnten die Siegermächte dies auch gefahrlos verwirklichen, da sie ja die zentrale Staatsgewalt in ihren Händen behielten. Neben diesen sachlich-praktischen Zwängen ging es den Alliierten namentlich auch um eine ideologische Überwindung des faschistischen Systems. So findet sich im Potsdamer Abkommen der Satz
„Die lokale Selbstverwaltung wird in ganz Deutschland nach demokratischen Grundsätzen, und zwar durch Wahlausschüsse (Räte), so schnell wie es mit der Wahrung der militärischen Sicherheit und den Zielen der militärischen Besetzung vereinbar ist, wiederhergestellt."
Nach dem Willen der Alliierten sollte ein Demokratisierungsprozeß von unten nach oben in Gang gesetzt werden. Bezeichnend ist auch eine Äußerung des amerikanischen Generals L. Clay vom September 1945
„Wenn die Deutschen demokratische Methoden lernen sollen, dann halte ich es für das beste, damit alsbald auf der Lokalebene zu beginnen."
Parallel zu dieser Entwicklung und sie ergänzend erfolgte die Neugründung der demokratischen Parteien, die als Ausgangspunkt ihrer Betätigung — gezwungenermaßen — die kommunale Ebene erblickten um die Demokratie „von unten nach oben" aufzubauen, wie die Bayerische Verfassung es ausdrücklich formuliert.
Kurz gefaßt läßt sich also feststellen, daß die kommunale und die staatliche Ebene kein Gegensatzpaar bildeten, sondern sich dergestalt gegenseitig ergänzten, daß ein demokratisches Gemeindewesen die Voraussetzung für ein demokratisches Staatswesen darstellte. Zwischen lokaler Entscheidung und Entscheidung auf Staatsebene besteht aus dieser Sicht kein struktureller Unterschied. Es braucht nicht besonders betont zu werden, daß hieraus auch ein politisches Verständnis kommunalen Handelns folgte und politisches Handeln nur nach demokratischen Spielregeln abzulaufen hatte, dies in bewußtem Gegensatz zu Ideologien, die sich schon in dem Begriff der SelbstVerwaltung,nicht aber der Seibst-regierung niederschlagen. So kann denn nur den Stimmen in der kommunalpolitischen Literatur zugestimmt werden, die vor einer Ausspielung der Begriffe Selbstverwaltung und Demokratie warnen
2. Gründung der Bundesrepublik und Einführung der Marktwirtschaft
Wenn diese Ansätze nach 1945 relativ rasch im Sande verliefen, so lassen sich dafür im wesentlichen folgende Gründe anführen:
a) Die kommunale Beamtenschaft, soweit sie Krieg und Entnazifizierung überlebt hatte, verstand sich als ein Element der Kontinuität und der Stabilität. Man knüpfte an die Traditionen der Zeit vor 1933 an: Gemeinde als ein dem Staat gegenüberstehendes soziales Gebilde, Gemeinde als ein Freiraum gegenüber staatlicher Hoheit, Gemeinde als unpolitischer, sachbezogener Verwaltungskörper b) Das Grundgesetz von 1949 verwies die Gemeinden in starke Abhängigkeit von Bund und Ländern. Zwar hat Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden eine starke institutioneile Garantie eingeräumt; rein faktisch legte die Finanzverfassung des Grundgesetzes die Gemeinden jedoch an die „goldenen Zügel" sie wurden zu ständigen Bittstellern gegenüber dem Staat. Vor allem das System der zweckgebundenen Zuweisungen raubt den Gemeinden in steigendem Maße ihren eigenen Handlungsspielraum
Hinzu kommt in jüngerer Zeit die ständig wachsende Einbindung in sonstige staatliche Pläne Erinnert sei in diesem Zusammenhang nur an die Regionalplanung. Ob hier gemeindliche Mitspracherechte bei der staatlichen Planerstellung den Verlust an eigenständigem Spielraum auszugleichen vermögen, wäre einer Diskussion wert, die allerdings nicht Aufgabe dieser Untersuchung ist. Festzuhalten bleibt jedoch, daß maßgebende, die Gemeinde berührende Entscheidungen außerhalb ihrer Einflußsphäre in den einzelnen Staatsministerien fallen. c) Die Einführung der sozialen Marktwirtschaft schränkte die gemeinwirtschaftliche Funktion der Gemeinden als selbständig handelnde wirtschaftliche Einheiten in erheblichem Maße ein. Privater Kapitaleinsatz genoß und genießt grundsätzlich Vorrang; er ist als Motor des heutigen Wirtschaftssystems konzipiert. So formulierte bereits 1952 der damalige Berliner Bürgermeister Ernst Reuter
„Es ist an der Zeit, in einem Augenblick, in dem sich die . Wirtschaft'als die alleinige Herrin des Schicksals unseres Volkes hinzustellen beliebt, der Welt und der Öffentlichkeit zu zeigen, daß es neben der Privatwirtschaft eine öffentliche Wirtschaft gibt, ohne die die Privatwirtschaft gar nicht leben und existieren könnte, und daß die öffentliche Wirtschaft sehr wohl einiges Positives zu sagen, zu lehren und mitzubringen hat." Die Verengung kommunalen wirtschaftlichen Spielraums im marktwirtschaftlichen System wird durch die Theorie der Subsidiarität unterstützt, nach der eine öffentliche Aufgabe nur dann zu bejahen ist, wenn sie von privater Hand nicht erfüllt werden kann Seinen positiven Niederschlag findet dieser Grundsatz in Art. 89 Abs. 1 und 2 GO, Art. 77 Abs. 1 LKrO, Art. 75 Abs. 1 BezO (Bayern). Die Gemeinde wird zum bloßen Dienstleistungsbetrieb für den privaten Investor; sie ist zuständig für die Rahmenbedingungen privater Gewinnmaximierung und schafft auf Kosten der Allgemeinheit die infrastrukturellen Voraussetzungen zum Betrieb des Privatunternehmens. Hierdurch werden sozusagen als „Abfallprodukt" Arbeitsplätze geschaffen, die wiederum den Gemeindebürgern zugute kommen. Die Gemeinde letztendlich profitiert von den Gewerbesteuern, wobei mir allerdings keine Untersuchung bekannt ist, in der Infrastrukturaufwand plus -folgekosten mit dem späteren Steuergewinn verglichen wurden. Es fehlt also der Nachweis, ob für die Gemeinde aus der Gewerbeansiedlung tatsächlich ein „Profit" herausspringt. Die Entscheidungsgewalt über das „Ob überhaupt", über Umfang und Durchführung der Investitionen verbleibt in privater Hand. Zur Verdeutlichung privater Macht und öffentlicher Ohnmacht möge ein Vergleich des Siemens-Konzern-Jahresumsatzes mit den Haushalten von Städten dienen, in denen er ansässig ist
Siemens AG: Gesamtumsatz 10 402 Mill. DM Siemens: Jahresüberschuß 243 Mill. DM München: ordentlicher Haushalt 1 210 Mill. DM Nürnberg: ordentlicher Haushalt 480 Mill. DM Erlangen: ordentlicher Haushalt 63 Mill. DM Amberg: ordentlicher Haushalt 37 Mill. DM (Zahlen für 1968/69)
Die gängige Ausrichtung des kommunalen Aufgabenbereichs belegen folgende Zitate aus dem „Kommunalpolitischen Grundsatzprogramm" der CDU/CSU von 1975 „Ein entscheidender Schwerpunkt für die Kommunalpolitik von CDU und CSU liegt darin, gute Bedingungen für die Arbeits-und Wirtschaftsmöglichkeiten der Bürger in der Gemeinde zu schaffen. Dazu gehört vorrangig, vielfältige Möglichkeiten wirtschaftlicher und beruflicher Tätigkeit zu eröffnen und zu sichern. Die Freiheit wirtschaftlicher Betätigung auf der Grundlage des Privateigentums ist hierfür unverzichtbare Voraussetzung . . .
Die wirtschaftliche Tätigkeit der öffentlichen Hand ist einzuschränken; auch Versorgungsleistungen sollen, wo immer möglich, privatisiert werden (S. 17) . . .
Deswegen darf die Gemeinde nicht an sich ziehen, was in eigenverantwortlicher und risikobereiter Initiative von Privaten geleistet werden kann (S. 20) ..."
Interessant ist in diesem Zusammenhang die Einführung der kommunalen Wohnungsvermittlung in Bayern durch Art. 89 Abs. 3 S. 2 GO; hierin ist jedoch keine Abkehr von herkömmlichen Vorstellungen zu erblicken: die öffentliche Hand springt vielmehr erst dann ein (sie re-agiert), wenn die äußeren Verhältnisse — hier Wohnungssituation in städtischen Ballungszentren — zu einem Regulativ gegenüber ökonomischen Auswüchsen zwingen. 3. Aus der jüngeren und jüngsten Entwicklung seien noch drei weitere Punkte angesprochen, die die faktische Stellung der Gemeinden entschieden schwächten, über die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahmen mag man durchaus geteilter Meinung sein. Ihre Gesamttendenz — Einschränkung gemeindlichen Handlungsspielraums — sollte jedoch allen Verantwortlichen bewußt werden und ihre Skepsis gegenüber weiteren zentralistischen Bestrebungen hervorrufen. a) Einmal ist die Verlagerung ehemals kommunaler Aufgaben auf den Staat zu erwähnen; verwiesen sei hierbei nur auf den Aufgabenkatalog des Art. 83 Abs. 1 der bayerischen Verfassung (BV), der unter anderem das Volks-und Berufsschulwesen sowie die örtliche Polizei nennt. Wie allseits bekannt, ist im Juli 1975 die letzte kommunale Polizei in Bayern in die Trägerschaft des Freistaates Bayern übergegangen — eine Entwicklung, die selbst Verfassungsbestimmungen nicht aufhalten konnten. Der juristischen Dogmatik gelingt es natürlich mit einem Argumentationstrick, die Faktizität der Ereignisse als verfassungskonform zu interpretieren b) Weiterhin darf nicht der große Bereich staatlicher Aufgaben, der den Gemeinden zur Ausführung übertragen ist, vergessen werden. Hier sind die Gemeinden bloße Handlanger der Staates, haben selber keinerlei Entscheidungsspielraum und unterliegen voller staatlicher Kontrolle. Was aber tatsächlich noch wesentlicher ist: Je umfangreicher die Übertragung staatlicher Aufgaben, desto stärker die Belastung des kommunalen Verwaltungsapparats, desto enger der Spielraum für Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises;
eine bedenkliche Entwicklung, an deren Ende die Gemeinde als „staatliche Ortsinstanz“
steht 15). Die „Dritte Säule der Demokratie", wie sie oft etwas euphorisch tituliert wird wäre vollends gestorben. Eine gewisse Abhilfe kann bei weiterer — unter dem Aspekt der Bürgernähe durchaus wünschenswerter — Aufgabenverlagerung auf die Gemeinde nur durch gleichzeitige, an den tatsächlichen Kosten der neuen Aufgabe orientierte Finanzierung geschaffen werden Die pauschale Finanzzuweisung etwa nach dem bayerischen Finanzausgleichsgesetz (Art. 7 FAG) hat sich jedenfalls als ungenügend erwiesen. c) Schließlich sind die Gemeinden durch §§ 16 und 23 StabG in das magische „Wirtschaftsviereck" des § 1 StabG eingebunden, nämlich unter Vermittlung der Länder indirekt auf folgende bundespolitische Stabilitätsziele ausgerichtet:
— Stabilität des Preisniveaus, — hoher Beschäftigungsstand, — außenwirtschaftliches Gleichgewicht — bei-stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum. Das — im übrigen begrüßenswerte — Mitspracherecht im Konjunktur-unf Finanzplanungsrat sollte nicht den Blick dafür verstellen, daß die Gemeinden hier für Interessen der Bundespolitik eingespannt werden. Politisehe Koordination erfolgt nicht von unten nach oben — so die Idealvorstellung—, sie wird vielmehr von oben verordnet .
4. Meines Erachtens wäre es jedoch verfehlt, Tendenzen des Zentralismus und der Bürokratisierung zu beklagen, ohne gleichzeitig mögliche Ansatzpunkte aufzuzeigen, die die Schaffung eines erweiterten kommunalen Spielraums und damit echter Entscheidungsalternativen begünstigen. a) Die Reform der Finanzverfassung von 1969 führte durch die Beteiligung der Gemeinden an der Lohn-und Einkommensteuer zu einer — allerdings nur vorübergehend — verbesserten finanziellen Ausstattung. Wenn es sich bei dieser Reform auch nur um den berühmten „Tropfen auf den heißen. Stein" handelte , so ist die Richtung des Gesetzes, die Gemeinden durch eine Beteiligung an der Lohn-und Einkommensteuer aus der Abhängigkeit von der Gewerbesteuer zu befreien, doch allseitig als richtig erkannt und begrüßt worden Daß hier in nicht allzu ferner Zukunft eine Neuverteilung der Lohn-und Einkommensteuer zugunsten der Gemeinden erfolgen wird, liegt wegen der hohen Verschuldung unserer Kommunen nahe; denn sonst müßte man die Bürger durch „marktgerechte" Gebühren und Beiträge zu Kasse bitten. Nur-am Rande sei erwähnt, daß nebst-Jungsozialisten auch die drei großen Parteien eine dahin gehende gemeindefreundliche Finanzreform fordern Welche gesellschaftlichen Kräfte letztlich im Augenblick eine Steuerum-Verteilung verhindern, wäre meines Erachtens eine Analyse wert. b) Weiterhin sei auf die Gebiets-und Funktionalreform hingewiesen. Zunächst unter rein technokratischen Gesichtspunkten einge-i leitet, sollte sie nunmehr bewußt dazu ge-I nutzt werden, eine kommunale Ebene zu schaffen, die auf Grund ihrer Verwaltungskraft in die Lage versetzt wird, ein Aktionsfeld demokratischen Handelns zu werden.
Hiernach ist gestärkte Verwaltungskraft nicht Selbstzweck, wiewohl dies bei den bayerischen Reformen so erscheint; sie sollte vielmehr als Instrument zur Stärkung der demokratischen Komponente auf der Gemeindeebene eingesetzt werden. c) Nicht unberücksichtigt darf der politische Stimmungswandel bleiben, der den kommunalen Bereich stärker in das Blickfeld der Öffentlichkeit rückte, was zur Forderung nach mehr Transparenz und stärkerer Bürgerbeteiligung führte. Dieses Klima gilt es aufrechtzuerhalten und zu fördern. d) Ein — freilich rein juristisches — Argument bietet auch die grundgesetzliche Verbürgung der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG und entsprechend in den einzelnen Länderverfas» sungen (z. B. Art. 11 Abs. 2 BV) sowie deren J ’ prozessuale Absicherung in Art. 19 Abs. 3, 93 I Abs. 4 b GG, Art. 66, 120 und Art. 98 S. 4 BV Diese Garantie hat zwar einen starken Interpretationswandel, nämlich vom statii sehen Begriff (=festumschriebener Aufgaben-I kern nach dem Vorbild des Art. 83 Abs. 1 BV) I hin zu einem dynamischen Verständnis mit mehr oder weniger ausgeprägtem statischen * Kern erfahren Besteht aber vom äußeren Zuschnitt her eine verwaltungsstarke Kommune — hier sei auf die angestrebten Ziele der Gebietsreform verwiesen —, so dürfte eine weitere Aushöhlung, etwa durch Verlagerung der Planungshoheit nach dem Bundesbaugesetz zumindest auf den Widerstand der Gerichte stoßen. Freilich bildet die Verfassung keinen unzerbrüchlichen Damm. Gerade der „stille" Weg über die Finanzen kann kaum wirksam gerichtlich abgeschirmt werden. — Immerhin zeigt sich mit dem Hinweis auf die rechtliche Grundlage, daß die gemeindliche Position in der Bundesrepublik doch wesentlich stärker ist als in anderen europäischen Ländern wie etwa in Österreich, wo der Staat durch Gesetz den eigenen und den übertragenen Wirkungskreis festlegt, oder in Frankreich, wo die Gemeinden in ihrer normativen Stellung mehr einem Vollzugs-organ der Staatsmacht ähneln als einem echten Selbstverwaltungskörper
e) Erwähnung sollte auch das erst jüngst in der Geschäftsordnung des Bundestages verankerte Anhörungsrecht der kommunalen Spitzenverbände im Gesetzgebungsverfahren finden Hierdurch wird — zumindest formell — die Sonderstellung dieser Verbände als Vertreter öffentlicher Belange gegenüber sonstigen privaten Interessengruppen betont.
II. Planung im kommunalen Rahmen
Weshalb nun dieser allgemeine Exkurs? Was hat dies mit Bürgerbeteiligung, mit Planung zu tun?
Bürgerbeteiligung ist nicht als rein formales Organisationsinstrument einer gemeindlichen Verwaltung zu verstehen; deshalb müssen wir zunächst den Rahmen erkennen, in dem Bürgerbeteiligung praktiziert werden soll, mithin den Gegenstand der Mitwirkung herausdestillieren. Gleichzeitig wird hierdurch der Umfang gemeindlichen Planens erkennbar, jenes verwaltungstechnischen Vorgangs, der dazu dient, gemeindliches Handeln zu koordinieren und durch aufeinander abgestimmte Maßnahmen ein bestimmtes Leitbild zu verwirklichen.
Sehen wir — wie dargestellt — kommunale Politik in Abhängigkeit vom Kapitalverwertungszusammenhang und unter zunehmender Einwirkung übergeordneter staatlicher Kompetenz und Interessen so wird uns der enge Spielraum bewußt, der der gemeindlichen Entscheidungsfreiheit verbleibt. Gerade dies aber erfordert eine zukunftsorientierte, Prioritäten setzende Planung der Gemeinde, zum einen, weil der enge Rahmen ökonomi-scher und staatlicher Zwänge eine bewußte Festlegung auf politisch bestimmte vorrangige Ziele unter Hintanstellung anderer Interessen verlangt, zum anderen, weil nur so der verbleibende Spielraum konsequent ausgenutzt und möglicherweise erweitert wird Hierzu ein praktisches Beispiel:
Die Einräumung der Priorität für öffentliche Nahverkehrsmittel ist verbunden mit einer gleichzeitigen Absage an die „autogerechte Stadt", wenn man darunter versteht, der private Pkw-Besitzer müsse alle zentralen Punkte der City ansteuern können und darüber hinaus noch einen günstigen Parkplatz vorfinden. „Betroffene" sind außer dem Autofahrer Geschäftsinhaber, die ihre Kundenwerbung auf die Zufahrtsmöglichkeiten zu ihrem Ladenlokal abgestellt haben, Bauunternehmer, die an den Straßenausbau-Aufträgen der öffentlichen Hand verdienen, aber auch — dies sollte man bei den gegenwärtigen Wirtschaftsbedingungen nicht vergessen — unter Umständen der einzelne Bauarbeiter, den seine Firma vor die Tür setzt, weil öffentliche Aufträge zurückgehen. Hier Zielkonflikte bewußtzumachen, aufzuzeigen, daß sie gegebenenfalls überwindbar sind, aber auch darzustellen, weshalb man hier und da an der Lösung des Problems scheiterte, als Endpunkt schließlich bewußt politische Entscheidungsfällung — dies sind Aufgaben einer umfassenden Planung.
Nicht unerwähnt soll an dieser Stelle bleiben, daß es noch oder bereits wieder laute Stimmen gibt, die Planung mit Perfektionismus und Perfektionismus mit Unfreiheit gleichsetzen Sicherlich ist die Kehrseite einer völligen Planlosigkeit das Stadium der vollkommenen Verplanung. Abgesehen von technischen Schwierigkeiten halte ich es aber lieber mit den Worten einer Schweizer Autorengruppe
„Die Verbindlichkeit, die der Planung anhaften kann, ist weniger Zwang als Übereinkunft; auf jeden Fall leichter zu ertragen als der Zwang, den die heutige Planlosigkeit zur Folge hat. Durch die Planung wird der Bürger sehend, die Planung schafft Verantwortung. In diesem Sinne wird viel zu wenig geplant."
Aus den vorgenannten Ansatzpunkten ist eine für Wissenschaft und Praxis meines Er-achtens nicht zu unterschätzende Erkenntnis abzuleiten: Nicht so sehr die Einzelentscheidung der Gemeinde, sondern die in längerfristigen Plänen aufgestellte Prioritätenliste gewinnt in Zukunft weitreichende Bedeutung für die kommunale Entwicklung. Von einem bloßen Reagieren auf Bedürfnisse (sozialer, kultureller, wirtschaftlicher Art) begibt sich die Kommune in die aktive Rolle einer gestaltenden Kraft Dabei verbietet es die bedeutende Rolle der Planung für die gemeindliche Gesamtentwicklung, die Grundentscheidungen im Schutzbereich der Verwaltung unter Ausschluß der Öffentlichkeit zu treffen. Wie zu Kaisers Zeiten der Haushaltsplan sollte heutzutage die Entwicklungsplanung ein maßgebliches Kontrollinstrument des Gemeinderats gegenüber der Verwaltung bilden. Bürgerbeteiligung ist dabei in ihren unterschiedlichen Formen in beiden Bereichen gemeindlichen Handelns wünschenswert; denn umfassende Planungsaktivitäten können einzelne Bürger ebenso betreffen wie eine Einzelfall-entscheidung (z. B. Bau eines Kindergartens nicht im Stadtteil B, sondern im Stadtteil A) Es ergeben sich jedoch Unterschiede hinsichtlich des betroffenen Personenkreises sowie der Bedeutung für die kommunale Gesamtentwicklung. Die in Frage kommenden Mitwirkungsinstrumente sind deshalb zu differenzieren. — Klargestellt sei noch, daß die typische traditionelle Einzelfallentscheidung, der Verwaltungsakt, hier nicht zur Diskussion steht, betrifft er doch nur den statischen Endpunkt des Planungsprozesses. Nur innerhalb dieses Prozesses wird Bürgermitwirkung relevant. Allerdings wird sich verstärkte Bürgerbeteiligung auch auf den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz auswirken, der zunehmend in die Planungsphase zur Überwachung von Beteiligungsrechten verlagert wird
III. Bürgerbeteiligung auf der kommunalen Ebene
Betrachten wir nunmehr konkret Bürgerbeteiligung und die Formen, in denen sie sich abspielt, so können wir systematisieren einerseits nach repräsentativen Beteiligungsformen, andererseits nach plebiszitären Formen, also Formen direkter Demokratie. Ferner läßt sich unterscheiden zwischen gesetzlich institutionalisierten und sogenannten „freien" Beteiligungsformen. Schließlich kann sich direkte Mitwirkung auf die Zielfindungsphase und auf die definitive Entscheidung beziehen Unterscheiden könnte man meines Erachtens auch entsprechend dem Betriebsverfassungsund Personalvertretungsrecht nach der Intensität der Beteiligungsmöglichkeit, also von Anhörungs-und Fragerechten über aufschiebende Vetorechte bis hin zum verbindlichen Mitentscheidungsrecht.
1. Bürgerbeteiligung und repräsentatives Prinzip
• Zum verfassungsrechtlich verankerten Repräsentationsprinzip, wie es auf der Gemeinde-ebene durch die turnusmäßige Wahl von Gemeinderäten seinen . Ausdruck gefunden hat, genügen hier einige wenige Worte.
Bei aller Kritik am repräsentativen System wird es doch grundsätzlich nicht in Frage gestellt, da es klare VeranWörtlichkeiten schafft und bei ständiger Komplizierung der gesellschaftlichen Verhältnisse effizientere Lösungsmöglichkeiten als eine reine Basisdemokratie gewährleistet Wir müssen jedoch klar erkennen, daß jede — noch so gut gemeinte — Änderung des repräsentativen Prinzips, etwa durch Vergrößerung des Gemeinderats-Gremiums oder durch die Einführung des „sachkundigen Bürgers", wie ihn die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung kennt, Honoratiorendenken, Elitenbildung und einseitige Interessenbevorzugung nicht abbaut, eine Demokratisierung von der Basis her und von den nur unzureichend artikulierten Interessen der Bevölkerung ausgehend hierdurch nicht erreichbar sein wird. Diese Beurteilung darf aber den Blick nicht für die notwendigen Reformen im Bereich der Repräsentativorgane verstellen, weil — wie schon angedeutet — die hier zur Rede stehende Bürgerbeteiligung die Letztverantwortlickeit der gewählten Vertretungskörper in der Regel nicht aufheben, sondern lediglich deren Verhalten einer größeren Transparenz und einer stärkeren Kontrolle zuführen wird. Deshalb sollten die Parteien bei der bisher nur im wissenschaftlichen Bereich angelaufenen Diskussion über die Reform der internen Gemeinde-verfassung — Stichwort: Vereinheitlichung des Kommunalfechts — klare politische Aussagen treffen und nicht erst auf einen fahrenden, hauptsächlich von Verwaltungstechnikern besetzten Zug aufspringen.
2. Bürgerbeteiligung als Demokratiegebot — Die kommunalpolitischen Programme der drei großen Parteien
So besteht denn in der Diskussion um Partizipationsmöglichkeiten auch innerhalb der SPD Einigkeit darin, daß Formen direkter Demokratie nicht zur Abschaffung, sondern zur Ergänzung repräsentativer Systeme zu entwikkeln sind Ausgangspunkt ist die Überlegung, daß eine demokratische Kultur eine gesellschaftliche Lebensform darstellt, die sich nicht in einem turnusmäßigen formalen Wahlakt erschöpfen darf Demokratie erfordert demnach nicht nur formale Gleichheit, sondern auch materiell gleiche Voraussetzungen der politischen Einflußnahme, die in unserem durch ökonomische Macht geprägten Gesellschaftssystem nicht gewährleistet sind. Bürgerbeteiligung muß deshalb auch als emanzipatorische Aufgabe begriffen werden, woraus sich wiederum bestimmte Handlungsformen ableiten lassen. Bevor jedoch auf strategische Fragen eingegangen wird, seien noch einige Worte züm Stellenwert der Bürgerbeteiligung in den 1975 vorgelegten kommunalpolitischen Programmen der Parteien SPD, CDU/CSU und FDP gestattet. Dabei geht es hier nicht um die Kritik an Einzelaussagen zu bestimmten Modellen, sondern um das grundsätzliche Verhältnis der Parteien zur Beteiligung der Bürger an kommunalen Entscheidungen. a) Neben mehr Lebensqualität und Chancen-gleichheit ist Bürgermitwirkung nach dem Verständnis der SPD Inhalt kommunaler Politik; Ziel ist, „durch Aktivierung der Bevölkerung für notwendige Reformen zu einer wirkungsvollen und dauerhaften Demokratisierung der Gesellschaft" beizutragen Bürgermitwirkung besitzt somit Selbstwert, ist notwendiges Substrat einer demokratischen, das heißt von der Selbstbestimmung des einzelnen ausgehenden Gesellschaftsordnung.
Im Bereich der Planung erfordert dies frühzeitige Information und Einbeziehung der Bürger. Ständige Unterrichtung von der Problem-erkennung über die Vorplanung bis hin zur Plandurchführung ist zu gewährleisten. Plan-alternativen sind unerläßliche Voraussetzungen einer demokratischen Entscheidung. Der Bürger ist nicht Objekt der planenden Verwaltung, sondern deren kooperativer Partner; dazu hat die Verwaltung „die Information und Beteiligung von sozial Benachteiligten durch nichtweisungsgebundene Fachkräfte sicherzustellen" eine Aussage, in der sich der emanzipatorische Aspekt der Beteiligung niederschlägt. b) Von einem anderen Verständnis einer Bürgermitwirkung zeugt das kommunalpolitische Grundsatzprogramm der CDU/CSU Ausgangspunkt ist die Trennung von gemeindlicher Verwaltung und Bürger, wobei der einzelne weniger die Rolle des Teilhabers an öffentlicher Daseinsvorsorge als die des Konsumenten öffentlicher Leistungen einnimmt. Der Abmilderung dienen formale Beteiligungsrechte wie Anhörung, Veranstaltung von Bürger-Versammlungen und Bürgerbegehren, ferner unter anderem „Aufgeschlossenheit gegenüber Bürgerinitiativen und Aktivitäten von Gruppen und Vereinen, die von Verantwortung für ihre Gemeinde getragen sind" Demokratie ist nicht Lebensprinzip, sondern lediglich staatliche Organisationsform. Die Autoren betonen zwar einerseits die aktive Rolle der Kommunalpolitik, die „auf Grund ihrer eigenen Leistungs- und Gestaltungschancen Entwicklungen anstößt, beeinflußt und damit wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Wandel steuert" sie fordern aber andererseits dezidiert Privatisierung und Einschränkung wirtschaftlicher Tätigkeit der öffentlichen Hand zugunsten privater Initiativen . In bewußtem Verzicht auf den Begriff der Planung spricht das Programm denn auch von „Anregen", „Fördern" und dem „Vertrauen auf die Selbständigkeit der Unternehmen" Verknüpft man diese Aussagen mit den Mitwirkungsforderungen der CDU/CSU, so ist die Folgerung naheliegend, daß verstärkter Einfluß gerade denjenigen eingeräumt werden soll, die auf Grund wirtschaftlicher Macht schon heute die Kommunalpolitik entscheidend prägen. Demnach kommt der Gemeinde keine Steuerungsfunktion zu; sie hat vielmehr nur auf Impulse von privater Seite zu reagieren. Im kommunalpolitischen Papier der CDU/CSU findet somit deutlich das Motto „weniger Staat = mehr Freiheit" seinen Ausdruck; das Problem, daß die individuelle Freiheit gerade auch durch private Macht in wachsendem Maße gefährdet ist, wird indessen ausgeklammert. Bei einem derart reduzierten gemeindlichen Handlungsspielraum dient Bürgerbeteiligung lediglich der Absicherung bereits vorgeprägter — privater — Entscheidungen; sie ist dann aber nicht mehr als „demokratisches Alibi", kann sie doch selber keine echten Handlungsalternativen mehr eröffnen.
c) Differenzierter sind die Aussagen der frei-liberalen „Leitlinien zur Kommunalpolitik" zu beurteilen. Im Gegensatz zum CDU CSU-Papier behandelt es in einem gesonderten Kapitel gemeindliche Entwicklungsplanung Dabei fordert die FDP eine prinzipiell „offene Planung", die der Bloßlegung von Zielkonflikten dient. Eine sinnvolle Teilhabe der Bürger setzt nach Ansicht der Autoren unter anderem voraus, „daß — der Bezug der Planung zu den vitalen Interessen der Bürger einsichtig gemacht wird, — bei allen wichtigen Planvorhaben alternative Zielmodelle beziehungsweise Planungs-Vorschläge verschiedener Planer der Diskussion wie der Entscheidung zugrunde gelegt werden"
In der Präambel finden wir die bemerkenswerten Sätze
„Die gemeindliche Entwicklungsplanung ist an den Bedürfnissen der im sozialen Gefüge lebenden Menschen und ihrer Umwelt und nicht vorrangig an wirtschaftlichen Interessen und der Funktionsgerechtigkeit eines aus dem Gesamtgefüge herausgelösten Zwecks zu orientieren. Die Planung hat nicht nur für den Bürger, sondern vor allem mit dem Bürger zu erfolgen. Der Städtebau muß die lebenswerte Umwelt zum Ziel haben."
Es bleibt allerdings abzuwarten, welche Konsequenzen die offizielle FDP-Politik aus diesen Aussagen zieht, kann doch auch in den „Leitlinien" das Grunddilemma freidemokratischer Zielbestimmung nicht verdeckt werden: einerseits die Erkenntnis, daß individuelle Freiräume außer von staatlicher auch von privat-ökonomischer Seite bedroht oder gar ausgeschlossen sind, andererseits die Forderung, daß das Individuum die zentrale Rolle einnehmen und seiner Initiative wieder Priorität vor öffentlichen Leistungen zukommen solle Folglich hat detaillierte Planung, wie sie beispielsweise § 9 BBauG schon nach geltendem Recht zuläßt, „künftig seltene Ausnahmen zu bilden" S Zwiespältig sind deshalb auch die Aussagen zur gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit: Fordert These 52) eine Aufgabenüberprüfung mit dem Ziel, sie gegebenenfalls auf Private zu verlagern, so verlangt These53) eine verstärkte Kontrolle gemeindlicher Wirtschaftsbereiche, auch wenn diese privatrechtlich betrieben werden, um sie einem strikten Weisungsrecht des Gemeinderats zu unterwerfen. Ist aber die Gefahr eines Mißbrauchs einer Monopolstellung in privater Hand nicht mindestens ebenso groß? — Man kann sich deshalb des Eindrucks nicht erwehren, daß die Leitlinien der FDP durch Proporzentscheidung zustande gekommen sind. Ob altliberales oder mehr sozial ausgerichtetes Gedankengut auf kommunalpolitischem Feld die Vorderhand gewinnt, wird die zukünftige FDP-Politik beweisen.
IV. Bürgerbeteiligung als rechtliches und strategisches Problem
1. Rechtliche Fragen
Was die rechtliche Fixierung von Bürgerbeteiligung betrifft, so handelt es sich hier sicher um ein lösbares Problem. Verwiesen sei auf neuere Gesetze und Gesetzentwürfe wie etwa das Städtebauförderungsgesetz von 1971, das Bundesimmissionschutzgesetz von 1974 sowie die Entwürfe des Verwaltungsverfahrensgesetzes und des Bundesbaugesetzes. Gesetzestechnisch läßt sich, wie dortige Vorschriften zeigen, der Betroffenenbegriff erweitern, was die rechtlich abgesicherte Einbeziehung eines größeren Personenkreises in das Planaufstellungs-und Plandurchführungsverfahren gewährleistet, ohne damit aber eine allgemeine Jedermann-Klage einzuführen. Zur Durchsetzung dieser verfahrensmäßigen Beteiligungsrechte steht den Betroffenen der Rechtsweg offen; gleichzeitig wird durch das Institut des Ausschlusses von Einwendungen (= Präklusion) verhindert, daß politische Entscheidungen letztlich einem Gericht aufgebürdet wer-den. Denn dies überfordert nicht nur die Rechtsprechung, es verwischt auch die Grenzen zwischen Exekutive und Judikative. Städtebauförderungsgesetz und der Entwurf des Bundesbaugesetzes verpflichten die Gemeinde als Planungsträger zur umfassenden Anhörung Beteiligter, § 14 StBFG ermöglicht den Zusammenschluß von Sanierungsbetroffenen zu einer Sanierungsgemeinschaft. Man kann diese Regelungen in verschiedenen Punkten kritisieren hier geht es jedoch um die grundsätzliche Erkenntnis, daß solche Gesetzesbestimmungen nur einen äußeren, formalisierten Verfahrensablauf festlegen können, der letztlich demokratische Verfahrensablauf sich aber der juristischen Regelung entzieht. Mit anderen Worten: Das Planungsverfahren in der Gemeinde X mag zwar genau nach den gesetzlich vorgeschriebenen Regeln ablaufen, Planungsergebnis kann dennoch die einseitige Bevorzugung eines Privatinteresses sein. Gesetzlicher Perfektionismus löst also das eigentliche Problem der Bürgerbeteiligung nicht; Perfektionismus kann vielmehr das Verfahren zur bloßen Farce erstarren lassen, wenn die notwendige gesetzliche Flexibilität fehlt, ganz abgesehen davon, daß das Verfahren unnötig kompliziert und verzögert wird und der rechtswidrige Plan die Regel, der rechtmäßige Plan aber die Ausnahme bildet.
2. Strategische Überlegungen
Politisch wesentlicher sind meines Erachtens Überlegungen strategischer Art, nämlich der Durchsetzung von Beteiligungsrechten im Ablauf des Planungsverfahrens.
Grundvoraussetzung hierzu ist eine umfassende und frühzeitige Information, Aufklärung, die nur vom Träger der Planung ausgehen kann. Hier müßte zunächst eine grundsätzliche Kritik am Verwaltungsstil ansetzen: typisches Amtswalterdenken im Stil des 19. Jahrhunderts gepaart mit technokratischer Ingenieursmentalität, wie es Jekewitz auf dem 4. Rechtspolitischen Kongreß der SPD 1975 in Düsseldorf charakterisierte Nur durch eine umfassende Reform der öffentlichen Verwaltung wird ein Stilwandel zu vollziehen sein.
Betrachtet man sich das von den Kommunen vorgelegte Informationsmaterial, so dient es noch weithin der Selbstdarstellung nach dem Motto: „Wir sind ja wer." Doch sollte man bei aller Kritik nicht verkennen, daß im Augenblick städtische Presse-und Informationsarbeit auf wachsendes Interesse in Kreisen der Wissenschaft und Praxis stößt so daß mit einer Verbesserung zu rechnen ist. Der Hinweis auf die leere Gemeindekasse dürfte jedenfalls nicht mehr als Alibi für einen Rückfall der Verwaltung in den „Arkanbereich" dienen. Einen nach meiner Ansicht gelungenen Versuch von Aufklärungsarbeit bieten beispielsweise die „Bürgerinformationen der Stadt Marburg" zur Altstadtsanierung Es bedürfte freilich noch einer eingehenden Untersuchung an Ort und Stelle, inwieweit löbliche Vorsätze und Versprechungen in die Tat umgesetzt wurden.
Der Schaffung von „Appell-Situationen", wie sie Rasehorn nennt dienen weiterhin Stadtteils-und Betriebszeitungen, wie sie nun auch verstärkt die örtlichen Untergliederungen der SPD und der CDU herstellen und vertreiben Je mehr das deutsche Pressewesen unter die Kontrolle einiger weniger Privatverleger gerät, desto größere Bedeutung erlangt ein eigener funktionsfähiger Presseapparat der Parteien und ihrer Gliederungen. Er mag auch ein brauchbares Mittel darstellen, um das distanzierte Verhältnis vieler Bürger zu den Parteien abzubauen.
Zum Bewußtmachen bevorstehender Planungsmaßnahmen sollte man sich vor unkonventionellen Methoden nicht scheuen. Jedenfalls genügt eine Fragebogenaktion oder die Einrichtung eines Planungsbüros für diejenigen Bevölkerungsschichten nicht, die auf Grund sozialer Benachteiligung nicht gelernt haben sich zu artikulieren, oder durch Alter oder Krankheit dazu nicht in der Lage sind.
Beispielhaft mögen nur erwähnt werden — Plakatwände; was privater Werbung und damit verbundener Absatzsteigerung dient, könnte auch für einen öffentlichen Zweck nutzbringend eingesetzt werden; — Lautsprecheraktionen in den betroffenen Wohngebieten; — Trassieren neuer Plan-und Fluchtlinien durch Bänder und Markierungspfähle im Gelände; — demonstrativer Abbruch eines Hauses im Sanierungsgebiet; — Durchführung von Planspielen mit den Beteiligten.
V. Bürgerinitiativen im Planungsverfahren
Abschließend seien noch einige Überlegungen zum Thema „Bürgerinitiativen" angestellt. Wenn es stimmt, daß — wie vielfach ausgeführt wird — Bürgerinitiativen zumeist erst entstehen, wenn die Planung schon in die Realisierung übergeht, dann würde „offene" Planung im oben beschriebenen Sinne Konfrontation abbauen helfen. Bürgerinitiativen bräuchten mit den von ihnen vertretenen Interessen nicht abgeschlossene und weithin unkorrigierbare Planungen zu bekämpfen und günstigsten-falls punktuell zu verändern, sondern könnten ihre Positionen in die Zielfindungsphase selbst einfließen lassen. Diese Aussage beinhaltet aber nicht eine endgültige Antwort auf die Frage nach dem Verhältnis der Bürgerinitiativen zu den kommunalen Repräsentanten und zu den Parteien. Stimmt es nämlich, daß Planung die bewußte Bevorzugung allgemeiner Interessen unter Hintanstellung privater Einzelinteressen bedeutet, dann werden auch künftig Bürgerinitiativen ein reiches Feld an Vertretung nicht artikulierter Interessen vorfinden; sie werden somit als Phänomen eines pluralistischen Demokratieverständnisses nicht überflüssig. Nur wird ein demokratisches Planungsverfahren auch Bürgerinitiativen dazu zwingen, die hinter ihnen stehenden Machtverhältnisse bloßzulegen was im Sinne der Transparenz des Entscheidungsprozesses nur zu wünschen wäre.
Was das Verhältnis zu den Parteien betrifft, so dürfen Bürgerinitiativen nicht als deren potentielle Konkurrenten begriffen werden. Schon ihre konkrete Zielsetzung widerspricht der umfassenden politischen Aussage einer Partei und ihrem verfassungsrechtlichen Auftrag. Allerdings kann die Existenz von Bürgerinitiativen darauf hindeuten, daß die etablierten Parteien die Interessen der Bevölkerung nur ungenügend artikulieren, sei es, daß sie die politische Stimmung verkannt, sei es, daß sie der Mitarbeit des einzelnen innerparteilich zu wenig Entfaltungsmöglichkeiten eingeräumt haben Hier ergibt sich übrigens eine interessante Parallele zum Entstehen der Außerparlamentarischen Opposition in den Zeiten der Großen Koalition zwischen SPD und CDU/CSU. — Dies muß aber nicht an einer Interessenverkennung liegen; denn Bürgerinitiativen können gerade den Zweck verfolgen, durch die Partei bewußt nicht vertretene Interessen zur Geltung zu bringen. So gesehen haben Bürgerinitiativen Komplementärfunktion und stellen eine von unserem freiheitlichen System gewollte Ergänzung im öffentlichen Meinungsspektrum dar Deshalb ist gerade aus der Sicht der Parteien eine nüchterne Betrachtung angebracht. Bürgerinitiativen sind nicht Repräsentanten der Bevölkerung; sie können aber — so Zilleßen — „als notwendige Vermittlungsinstanzen zwischen gesellschaftlichen Bedürfnissen und politischer Zuständigkeit begriffen werden, als ein neuer Weg der Reintegration des Bürgers in den Prozeß politischer Willensbildung und Entscheidung. Sie können damit im Planungsund Daseinsvorsorgestaat eine Teillösung jenes entscheidenden Problems bieten, das in der mangelnden Rückkoppelung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Bereich liegt".
Aufgabe demokratischer Kommunalpolitik sollte es sein, diese Rückkoppelung zu verbessern. Eine klare Planungskonzeption, kooperativer Stil und demokratische Partizipationschancen bei der Zielfindung können die Legitimitätskrise auf der gemeindlichen Ebene abmildern helfen, wiewohl die staatlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen ständig mitzubedenkeh und deren Veränderung in die Gesamtstrategie mit einzubeziehen ist.
