Wirtschaftsplanung und Investitionslenkung. Kritische Anmerkungen zum Beitrag von Manfred Krüper in B 31/75 | APuZ 48/1975 | bpb.de

Es ist das Hauptanliegen dieses Beitrages, durch kritische Anmerkungen und Gegenthesen zu den Ausführungen von Manfred Krüper die sehr zugespitzte aktuelle Diskussion zum Thema Investitionslenkung zu vertiefen, vor allem aber mit kontroversen Standpunkten anzureichern. Hauptgegenstand der kritischen Ausführungen sind dabei die auf dem „politischen Markt" der Bundesrepublik angebotenen Investitionslenkungsmodelle. Dazu gehören vor allem: 1. Das IG-Chemie-Modell für Sektoren mit „ständig wiederkehrende(r) Tendenz zur Überkapazität" (als Antrag 58, Abs. 1 und 2 vom 10. ordentlichen DGB-Bundeskongreß in Hamburg vom 25. bis 31. 12. 1975 angenommen). 2. Das Konzept öffentlicher Investitionsmeldestellen, das als Antrag 59 der IG-Metall auf dem bereits erwähnten ordentlichen DGB-Kongreß in Hamburg angenommen und auch von der SPD-Antragskommission in den überarbeiteten 2. Entwurf des Orientierungsrahmens (OR) 85 vom 29. 9. 1975 für den Mannheimer Parteitag einbezogen wurde. 3. Das Modell für ein System einer umfassenden „indikativen, indirekten Investitionslenkung", das ebenfalls als IG-Chemie-Antrag auf dem DGB-Bundeskongreß in Hamburg angenommen und auch in den überarbeiteten Entwurf des OR 85 der SPD-Antragskommission einbezogen wurde.

4. Die Investitionslenkungsfrage im OR 85 überhaupt. 5. Das Meißner-Wieczoreck-Zinn-Modell der direkten Ihvestitionslenkung auf der Basis einer gesamtwirtschaftlichen Bedarfsrangskala.

An der Entwicklung und Verbreitung der ersten drei Investitionslenkungs-Konzepte hat Manfred Krüper als Leiter der Wirtschaftsabteilung beim Hauptvorstand der IG-Chemie-Papier-Keramik wesentlichen Anteil. Zu den beiden letzten Modellen hat er sich wiederholt ausführlich geäußert.

Bevor diese Investitionslenkungs-Vorstellungen und -Modelle — in kritischer Auseinandersetzung mit der Krüperschen Argumentation — auf ihre Funktionstüchtigkeit und ordnungspolitische Problematik untersucht werden, sei es gestattet, wenigstens kurz auf die Grundsatzkritik Krüpers am Ordoliberalismus und sein Plädoyer zugunsten des demokratischen Sozialismus als „regulative Idee" kritisch einzugehen.

II. „Ordoliberalismus" versus „Demokratischer Sozialismus"

Krüper erhebt in seinem Beitrag gegen den Ordoliberalismus und darüber hinaus gegen alle Anhänger der sozialen Marktwirtschaft überhaupt im wesentlichen zwei Vorwürfe 1. Sie verwürfen die Investitionslenkungskonzepte, aber auch die Forderungen auf paritätische Mitbestimmung und überbetriebliche Ertragsbeteiligung nicht mit dem Argu-ment „sachlicher Unzulänglichkeit", sondern nur mit dem Hinweis auf „angebliche Systeminkonformität". Diese Orientierung am System versperre den Weg „zu problemorientiertem Vorgehen". 2. Die „Wirtschaftsordnungspolitik" im Stil des Ordoliberalismus sei in Wirklichkeit „Ordnungssicherungspolitik". Sie diene zugleich der „Zementierung der bestehenden Machtverhältnisse". Insbesondere das Beispiel der Investitionslenkung zeige deutlich, „daß die instrumentalistische Version des Ordoliberalismus nicht zu halten ist”. Die soziale Marktwirtschaft werde somit dem Anspruch ihrer Vertreter, ein „offenes System" zu sein, nicht gerecht.

Die Kritik der paritätischen Mitbestimmung, der Investitionslenkung oder auch der über-betrieblichen Vermögensbildung ist nicht ausschließlich ordnungspolitisch geführt worden.

Das Konzept der überbetrieblichen Vermögensfonds ist sogar von der gegenwärtigen Regierungskoalition als unpraktikabel (Bewertungsproblem) bezeichnet und damit wohl auch aus sachlicher Unzulänglichkeit zurückgezogen worden. Patt-Situationen, wie sie im Falle der paritätischen Mitbestimmung im Unternehmensbereich drohen, sind für alle Organisationseinheiten — unabhängig von dem jeweils geltenden Ordnungssystem — von existentieller Problematik. Es ist einfach nicht richtig, daß die genannten Reformprojekte am neoliberalen Ordnungsdenken gescheitert sind bzw. scheitern müssen, sondern an sachorientierten Einwendungen und Problemen; Der Hinweis auf Harrod und Keynes in Sachen Investitionslenkung kann die Neoliberalen in gar keiner Weise treffen. Die Problematik des ex-ante-Auseinanderklaffens von I (Investitionen) und S (Sparen) mit seinen konjunkturzyklischen Folgeproblemen haben auch liberale und neoliberale Autoren (Lutz, Röpke, Gestrich u. a.) erkannt. Die Folgerung daraus ist eben die Forderung von Müller-Armack nach aktiver Konjunkturpolitik, die ja nichts anderes bezwecken kann und soll als Bedingungen für ein Gleichgewicht zwischen I und S zu schaffen. Für die Investitionslenkung im Sinne einer Beeinflussung der Investitionsstruktur können Harrods'und Keynes'nicht in Anspruch genommen werden. Ihnen ging es nur um die Sicherung eines Gesamtvolumens an Investitionen, das mit Gleichgewicht bei Vollbeschäftigung vereinbar ist. Dies jedoch ist auch das Anliegen der aktiven Konjunkturpolitik der Neo-und Ordoliberaten. Im übrigen erscheint es mir als sachlich unrichtig, die Neo-und Ordoliberalen als bloße Systemdenker und dazu noch kapital-orientierte Ökonomen abzustempeln. Ihre historischen Leistungen bei der Bewältigung schwieriger praktischer Wirtschaftsprobleme in der Nachkriegszeit, bei deren Lösung die administrative Wirtschaftsplanung versagte, kann bei Anlegung des Maßstabes geschichtlicher Redlichkeit nicht beiseite geschoben werden.

Im übrigen ist Ordnungsdenken keineswegs illegitim, sofern es -— darin ist Krüper durchaus zuzustimmen — nicht zum bloßen Selbstzweck wird. Die Ordoliberalen haben jedoch keinen Zweifel daran gelassen, daß für sie die marktwirtschaftliche Ordnung nicht Selbstzweck ist. Wie Christian Watrin ausführte, ist die Marktwirtschaft in ihren Strukturen und Möglichkeiten mit der parlamentarischen Demokratie verwandt Es ist gerade die Interdependenz der Ordnungen, die Liberale als Anhänger der politischen Demokratie für die Wirtschaftsordnung der sozialen Marktwirtschaft engagiert.

Man muß kein enger „Ölfleck-Theoretiker"

sein, um weitreichende Konsequenzen direkter Investitionslenkung, die Krüper selbst ablehnt und auf die sich Schlecht allein bezogen hatte für den Wirtschaftsprozeß zu erkennen. Es läßt sich nicht leugnen, daß zumindest schwere Systeminkonformität von Eingriffen in den hochsensiblen marktwirtschaftlichen Mechanismus zumeist auch sachliche Unzulänglichkeiten im Sinne der Krüperschen Ziel-Mittel-Konformität ergeben oder problematische Nebenwirkungen im Gefolge haben können. Auch wer, wie Krüper, die Marktwirtschaft, wenn schon nicht als Ordnung, so doch als „Instrument" bejaht, muß doch an der „Ölfleck-Theorie" zumindest ein Korn Wahrheit finden, sofern er es mit der Funktionstüchtigkeit des . Instruments Marktwirtschaft ernst nimmt. So ist es doch unzweifelhaft, daß ein Gewerkschafter nicht für einen Preisstopp eintreten kann, wenn er einen — daraus früher oder später folgenden — Lohnstopp ablehnt.

Der Vorwurf, das ordoliberale „Systemdenken" diene der Stabilisierung einer gegebenen Machtverteilung, ist ungerecht. Gerade die Neoliberalen wollen unbestreitbar jedwede Macht in Wirtschaft und Gesellschaft so klein wie möglich halten und ggf. reduziert wissen. Niemand sollte bestreiten — woher er auch immer kommt —, daß es in einer Gesellschaftsordnung, die Götz Briefs mit „befestigter Gesellschaft" beschrieben hat, schon viel bedeutet, wenn einigermaßen ausbalancierte gesellschaftliche Machtverhältnisse zwischen den organisierten Gruppen aufrechterhalten bleiben können. Wenn die Verfechter der so-zialen Marktwirtschaft aus solchen Gründen sich gegen eine Umverteilung von Macht zugunsten der Gewerkschaften (Krüper spricht natürlich zugunsten von „Arbeitnehmern") und zu Lasten der Funktionsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Organismus wenden, so mag dies aus gewerkschaftlicher Sicht unbefriedigend sein. Dies heißt jedoch nicht — wie die intensive Kritik der Neoliberalen an wirtschaftlichen Machtpositionen und deren Verstärkung in jeder Hinsicht zeigt—, daß sie „kapitalorientiert" seien.

Noch ein letztes Wort zu der These, die soziale Marktwirtschaft sei kein „offenes System", weil es zur schrittweisen Veränderung im Sinne Poppers nicht fähig sei. Selbst prominente Sozialdemokraten geben in letzter Zeit immer stärker zu, daß unser Wirtschaftsund Gesellschaftssystem ein hohes Maß an dauerhafter sozialer Prägung erfahren hat, ja daß die Grenzen der sozialen Belastungsfähigkeit erreicht seien. Auf jeden Fall zeigt ein Vergleich mit dem renommiertesten, am weitesten entwickelten Modell des demokratischen Sozialismus westlicher Prägung, nämlich mit dem schwedischen Modell, daß die soziale Marktwirtschaft im Bereich der sozialen Sicherheit, der Betriebs-und Unternehmensverfassung, der Eigentums-und Vermögensbildung in breiten Schichten gegenüber diesem System nicht unerhebliche Vorzüge besitzt. Das sind gerade jene Bereiche, die Krüper aus seiner Sicht kritisch beleuchtet hat.

Es ist hier nicht der Ort, den demokratischen Sozialismus als „regulative Idee" einer umfassenden und grundsätzlichen Kritik zu unterziehen. Einige wenige kritische Anmerkungen sollen jedoch gemacht werden. Nicht bestritten werden kann, daß sich der demokratische Sozialismus, soweit er sich im Godesberger Programm von 1959 artikuliert (und nicht in Juso-und SPD-Landesparteitagsbeschlüssen), als „dauerhafte Aufgabe" verstehen möchte. Insofern kann das von Krüper für den demokratischen Sozialismus in Anspruch genommene Revidierbarkeitskriterium als programmatisch eingebaut akzeptiert werden. Dennoch stellt sich die bereits aufgeworfene Frage, wieviel in unserer von organisierten Gruppen bestimmten Gesellschaft an einmal erworbenen Besitzständen praktisch reversibel ist. Es ehrt Krüper, wenn er persönlich die Modifikationsmöglichkeiten der paritätischen Mitbestimmung nicht nur in Richtung einer Arbeiterselbstverwaltung jugoslawischer Prägung, sondern in jegliche Richtung für „denkbar" hält und dadurch die „Offenheit des demokratischen Sozialismus" für konstituiert ansieht. Aber ist der kritische Liberalismus nicht realistischer, wenn er neue Machtbildungen nicht erst entstehen und fortschreiten lassen will, weil er sie praktisch für nicht revidierbar hält? Das Weltbild des kritischen Realismus, das Krüper beschwört und an das er glaubt, mag zwar für Einzelpersonen und philosophische Zirkel konstitutiv wirken. Als geistige „Blaupause" für die Gesellschaftsordnung des demokratischen Sozialismus erweist sich das Leitbild durch und durch rational denkender und handelnder Menschen aus der historischen Erfahrung heraus als Utopie. Die institutionelle und externe Kontrolle von Macht durch „check and balances", dezentrale Organisation und Wettbewerb, Gewaltenteilung und Machtgleichgewicht der Gruppen ist dem Glauben an die Revidierbarkeit politisch verliehener Rechte und Machtpositionen aus Uberzeugungs-und Gesinnungsrationalität von Menschen und Gruppen heraus vorzuziehen. Es sei auch die Frage erlaubt, ob die sehr monopolistisch wirkende Formel des Godesberger Programms: „Sozialismus wird nur durch die Demokratie verwirklicht, die Demokratie durch den Sozialismus erfüllt“, unbedingt einem hohen Stand an kritischer Rationalität entspricht; fordert sie doch die mehr oder weniger schematische Übertragung eines Ordnungsprinzips auf die verschiedensten gesellschaftlichen Strukturen. Ein ähnlich exklusives und dazu auch noch umfassendes Ordnungs-und Systemdenken ist seihst sehr orthodoxen Ordoliberaten fremd.

III. Das IG-Chemie-Modell zur Vermeidung von Überkapazitäten

Verfolgt man den bisherigen Verlauf der neueren Investitionslenkungsdiskussion, so läßt sich leicht feststellen, daß sie von partiellen Investitionslenkungssystemen für einige Sektoren zu immer umfassenderen Investitionslenkungssystemen fortgeschritten ist.

Schon diese Entwicklungstendenz zeigt die Dynamik an, die in der ganzen Investitionslenkungsdiskussion steckt. Nach dem 10. ordentlichen DGB-Bundeskongreß in Hamburg vom 25. bis 31. Oktober 1975, der ein sehr umfassendes Investitionslenkungssystem auf indikativer Basis verabschiedet hat, ist das Modell der IG-Chemie zur Vermeidung von Überkapazitäten in Sektoren mit homogener Massenproduktion nur noch ein Spezialfall in einem umfassenderen Investitionslenkungssystem. Trotzdem lohnt es sich, das IG-Chemie-Konzept wegen seines unbezweifelbaren Modell-bzw. Pionieraspekts für die gesamte weitere Investitionslenkungsdiskussion, vor allem innerhalb der Gewerkschaften und auch für den jetzigen Entwurf des OR 85 der SPD, einer kritischen Würdigung zu unterziehen. Schließlich wird im IG-Chemie-Modell zum erstenmal der Anspruch erhoben, daß durch ex-ante-Koordination von investiven Verhaltensweisen marktwirtschaftliche Fehlentwicklungen, speziell Überkapazitäten und damit Ressourcenvergeudung, vermieden werden können. Heute wird dieser Anspruch der Vermeidung von Fehlentwicklungen im Wege der ex-ante-Koordination der Investitionen für Fehlentwicklungen jeder Art, von der Inflation bis hin zur Umweltschutzbelastung, überhaupt erhoben.

Um das IG-Chemie-Konzept knapp darzustellen, erscheint es zweckmäßig, den entsprechenden Teil des auf dem Bundeskongreß in Hamburg beschlossenen Antrags 58 der IG-Chemie zu zitieren. Dort heißt es: „In einigen Sektoren der Volkswirtschaft besteht eine ständig wiederkehrende Tendenz zu Überkapazitäten. In diesen Sektoren — vor allem jenen mit homogener Massenproduktion — hängt die Vermeidung von Überkapazitäten in einem besonderen Maße von einer planvollen, koordinierten Erweiterung der Branchen-kapazitäten ab. Um dies zu erreichen und um einen ruinösen Investitionswettkampf zu vermeiden, werden für diese Sektoren Branchen-ausschüsse gebildet, in denen Vertreter von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und öffentlicher Hand die konjunkturellen und strukturellen Probleme des Sektors erörtern. Durch Investitionsmeldepflicht für diese Sektoren wird zunächst die Informationsbasis verbessert. Ergeben sich bei Gegenüberstellung von Angebot-und Nachfrageentwicklung mögliche Fehlentwicklungen (Überkapazitäten), dann warnt der Ausschuß vor dieser Entwicklung. Zeigen die Warnungen keine Wirkung, empfiehlt der Ausschuß den Einsatz staatlicher Instrumente (Streichung von Investitionsbeihilfen, steuerliche Maßnahmen etc.)." Zu den Maßnahmen dieser dritten Stufe gehören im übrigen auch, jedenfalls nach den Darstellungen von Manfred Krüper, staatliche Investitionsverbote

Die Problemstellung als solche, die sich insbesondere bei der Aluminium-und Chemiefaser-Produktion ergeben hat, ist sicherlich nicht einfach von der Hand zu weisen. Wenn technologisch bedingte Kapazitätssprünge mit stark schwankender Nachfrage zusammenfallen, entstehen zwangsläufig Auslastungsprobleme. Es ist jedoch außerordentlich zweifelhaft — selbst wenn man die Gefahren eines möglichen „Investitionskartells" einmal beiseite schiebt —, ob durch die Erfassung der Investitionspläne der inländischen Produzenten und Maßnahmen zu deren Regulierung das Problem von Überproduktionen und Uberkapazitäten gelöst werden kann. Ausländische Produzenten und Investoren könnten nämlich auf solchen internationalen Märkten mit vollkommen austauschbaren Produkten durch höhere Auslastung ihrer Kapazitäten oder aber durch deren stärkeren Ausbau eine eventuelle Investitionszurückhaltung im Inland kompensieren Die Branchenausschüsse müßten also schon auf der gesamten EG-Ebene installiert werden, wenn die Gefahr von Überkapazitäten wirklich gebannt werden soll. Im übrigen könnten Branchenausschüsse das wichtige Problem der zureichenden Nachfrageschätzung und der Vermeidung von Nachfrageschwankungen auch nicht lösen. Es ist fraglich, ob drittelparitätisch besetzte Gremien überhaupt bessere und objektivere Nachfrageschätzungen realisieren können, als es den einzelnen Unternehmen möglich ist. Für die These qualitativerer Nachfrageschätzungen spricht wenig. Eher ist anzunehmen, daß in einem Gremium, dem es um die Vermeidung von Überkapazitäten geht, die Nachfrageentwicklung eher zu niedrig als zu hoch eingeschätzt wird Die Gefahr wäre, daß anstatt Überkapazitäten sich Engpässe herausbilden könnten, sofern die kompensatorische Funktion der ausländischen Produzenten dies nicht vermeiden würde. Im letzteren Falle aber entstünden bei einer solchen Konstellation Marktanteilsverluste für die inländi-schen Produzenten. Was das Problem der stark schwankenden Nachfrage anbelangt, so läßt sich dies überhaupt nicht lösen. Es kann allenfalls durch eine Konjunkturpolitik gemildert werden, die konjunkturverstetigend wirkt und gerade solchen konjunkturempfindlichen Sektoren, wie den Bereichen mit homogener Massenproduktion, das unheilvolle Wechselbad zwischen inflatorischem Boom und rezessiven bzw. Stagflationären Phasen erspart. Auch die ex-ante-Koordination erweist sich als ein unzureichendes Mittel, mit dem Problem der richtigen Nachfrageeinschätzung fertig zu werden.

IV. Das Modell der öffentlichen Investitionsmeldestelle

Der neueste „Hit“ in der Investitionslenkungsdebatte ist die Forderung auf Einrichtung einer öffentlichen Investitionsmeldestelle. Sie wurde zunächst vom Hamburger DGB-Bundeskongreß im Mai d. J. beschlossen. Der jüngst von der Antragskommission umgearbeitete Entwurf des OR 85 der SPD schwenkt ebenfalls auf diese Linie ein. Zwischen beiden Forderungen gibt es erhebliche Ähnlichkeiten, aber auch nicht zu verkennende Nuancierungen.

In dem vom DGB-Bundeskongreß beschlossenen Antrag 86 der IG-Metall heißt es bezüglich der Investitionsmeldestelle: „Der 10. ordentliche Bundeskongreß des DGB fordert die Bundesregierung ordentliche Bundeskongreß des DGB fordert die Bundesregierung auf, eine öffentliche Investitionsmeldestelle einzurichten, die über Investitionen von Großunternehmen und -konzernen rechtzeitig und vollständig zu unterrichten ist. Meldepflichtig sollen die Unternehmen bzw. Konzerne sein, die zwei der drei folgenden Kriterien erfüllen: Mindestens 2 000 Beschäftigte, 75 Millionen DM Bilanzsumme, 150 Millionen DM Jahresumsatz. Die Daten sind zu veröffentlichen." 9) Offensichtlich sollen durch die damit erhoffte größere Transparenz der Investitionspläne Fehlleitungen von Kapital und Arbeit, Überkapazitäten wie Engpässe vermieden werden. Im neu bearbeiteten Entwurf des OR 85 10) wird „die Einführung einer Meldepflicht für geplante gewerbliche und öffentliche Investitionen von einer bestimmten Größenordnung an" befürwortet. Es heißt weiter, daß mit der „Durchführung einer entsprechenden Statistik" eine bereits bestehende Einrichtung betraut werden solle. Die Formulierungen des neu bearbeiteten OR 85 zu öffentlichen Investitionsmeldestellen berücksichtigen bereits insofern kritische Vorbehalte gegenüber solchen Meldestellen, als im Zusammenhang mit der Veröffentlichung dieser Statistik „keine Rückschlüsse auf die Investitionsplanungen einzelner Unternehmen" möglich sein dürften. Auf diese Weise wird versucht, „Wettbewerbsverzerrungen und Kartellierungstendenzen zu verhindern". Im SPD-Orientierungsrahmen gerät die Forderung nach einer öffentlichen Investitionsmeldestelle stärker als beim DGB in die Richtung eines Planungsinstrumentariums. Ging es nämlich dem DGB — jedenfalls nach dem Wortlaut der Hamburger Beschlüsse und auch der Interpretation der DGB-Repräsentanten — vornehmlich um eine bessere Transparenz nicht zuletzt für die Investoren selbst, geht es im OR 85 jetzt vor allem darum, „künftige Angebots-und Nachfragelücken und drohende regionale oder sektorale Un-gleichgewichte" besser zu erkennen und abzuschätzen. Und es heißt weiter: „Ausgleichende wirtschaftspolitische Maßnahmen hätten bessere Erfolgschancen; fehlgeleitete Eingriffe könnten vermieden werden."

Die Spannweite der Möglichkeiten einer öffentlichen Investitionsmeldestelle ist mit diesen verschiedenartigen Formulierungen und Vorschlägen sehr weit gesteckt. Sie reicht von der bloßen „Verbesserung der Investiti29 onsstatistik" über erhöhte Transparenz für unternehmerische Investitionsentscheidungen bis hin zum Planungsinstrument im Rahmen einer umfassenden direkten oder indikativen, indirekten Investitionsplanung. Schon bei der höheren Transparenz der Investitionsplanungen fängt die Problematik an. Würde sich diese höhere Transparenz investitionshemmend auswirken, würden die ohnehin gedämpften Wachstumschancen der deutschen Wirtschaft noch stärker eingeengt werden. Ohnehin ist jedoch zweifelhaft, ob die Investitionsmeldestellen selbst diesem Zweck dienlich sein könnten. Es ist jedenfalls nicht von der Hand zu weisen — worauf Zohlnhöfer hinweist —, daß die Investitionsanmeldungen im Sinne der Investitions-und Wettbewerbsstrategie der einzelnen Unternehmen gehandhabt werden. So könnten z. B. Unternehmen angereizt werden, möglichst viel Investitionsplanungen anzumelden, um damit andere Unternehmen zu beeindrucken und zu größerer Investitionszurückhaltung zu bewegen. Kommt es bei der Anmeldepraxis zu solch strategischem Vorgehen, würde die Transparenz der Investitionspläne im Endergebnis nicht verbessert, sondern sogar vermindert. Stärkere Kontrollen bezüglich der Realisierung der angemeldeten Investitionsprojekte, zumindest verschärfte Begründungszwänge für Planungsrevisionen, wären Konsequenzen, die sich als Folge abzeichnen könnten. Soll die öffentliche Investitionsmeldestelle, wie es insbesondere im OR 85-Entwurf angestrebt ist, zur Grundlage von wirtschaftspolitischen Maßnahmen werden, die sich abzeichnende Ungleichgewichte globaler, regionaler oder sektoraler Art vermeiden wollen, wird die Investitionsmeldestelle natürlich auch dieser Funktion nicht gerecht werden können. Je mehr die Anmeldungen bei der öffentlichen Investitionsmeldestelle taktisch motiviert sind, eine um so weniger solide Grundlage müssen sie für solche Maßnahmen sein. Es wäre naiv anzunehmen, daß eine öffentliche Investitionsstelle, die zwangsläufig in den Verdacht gerät, zum Erfüllungsgehilfen einer direkten oder indirekten Investitionslenkung zu werden, den Charakter einer rein objektiv-neutralen statistischen Erfassungsund Meldestelle haben könnte.

Die noch weitaus größere Gefahr aber besteht wohl darin, daß aus dem ursprünglichen An-* meldeverfahren für Investitionsplanungen in der zweiten Stufe ein Genehmigungsverfahren wird, zumindest aber der öffentlichen Melde-stelle die Möglichkeit eingeräumt wird, Auflagen zu erteilen und auf die Investitionsentscheidungen Einfluß zu nehmen. Im OR 85 der SPD ist die Skala der Zusatzinterventionen schon deutlich angesprochen Dort heißt es nämlich, daß „die wirtschaftliche Rahmen-setzung für die private Wirtschaftstätigkeit ... strukturelle Fehlentwicklungen und unerwünschte Wirkungen nicht verhindern kann, selbst wenn sie konsequent angewandt wird und auf systematischer Diagnose der wirtschaftlichen Abläufe beruht". Aus diesem Grund soll auch der Einsatz eines direkten Instrumentariums „erprobt“ werden können. Zu diesen direkten Instrumenten sollen gehören:

— Anzeigepflicht für Investitionen bestimmten Umfangs, bestimmter Art oder an bestimmten Standorten. — Feststellung autorisierter öffentlicher Planungsträger gegenüber einzelnen Privatunternehmungen, ob und inwieweit Investitionen unerwünschte oder schädliche Folgen hervorrufen könnten.

— Investitionsauflagen als einschränkende Bedingungen, ohne deren Beachtung eine Investition nicht zugelassen wird.

— Investitionsverbote.

Mit einer solchen Skala sich eskalierender Interventionsbefugnisse kann natürlich, wenn sie konsequent und weitreichend eingesetzt wird — und nicht nur eingeschränkt wie im Baurecht und im Umweltschutz—, eine fast lückenlose Investitionskontrolle ausgeübt werden. Einem Bundesamt für Investitionskontrolle ä la Meißner/Wieczorek-Zinn würden solche Eingriffsmöglichkeiten vollkommen ausreichen, um ein umfassendes Genehmigungsverfahren für private Investitionen zu praktizieren. Es fehlt nur noch eine gesamtwirtschaftliche Bedarfsskala als Lenkungskriterium und dieses Investitionslenkungsmodell wäre als Möglichkeit im Orientierungsrahmen 85 enthalten.

Eine öffentliche Investitionsmeldestelle kann jedoch nicht nur zur Keimzelle einer umfassenden direkten Investitionslenkung auf Genehmigungsbasis werden. Hierzu paßt auch hervorragend ein umfassendes indikatives System der Rahmenplanung, wie es insbesondere vom DGB auf dem Hamburger Bundeskongreß beschlossen worden ist. Die öffentliche Meldestelle könnte sich kraft ihrer Informationen über Investitionsprojekte nämlich in der Lage sehen, die angemeldeten Investitionspläne an den Zielgrößen dieses indikativen Rahmenplanes zu messen. Repartierung der Investitionspläne zur Vermeidung von Übererfüllung der gesetzten Ziele oder zusätzliche Investitionsanreize zur Erfüllung der „Soll-Ziffern" wären die dann naheliegenden Konsequenzen auf drohende „über-bzw. Unterinvestitionen". Interessanterweise wird dies von Manfred Krüper ähnlich gesehen. Er schreibt: „Nun ist natürlich diese Meldestelle kein Selbstzweck: Sie soll die Transparenz verbessern und den Staat in die Lage versetzen, auf der Grundlage dieser verbesserten Informationsbasis eine koordinierte regionale und sektorale Strukturpolitik zu betreiben. Regionale und sektorale Prognosen sind deshalb ein notwendiges Bindeglied zwischen der Meldepflicht und der Strukturpolitik. Und da Status-quo-Prognosen nur mögliche Fehlentwicklungen aufzeigen, nicht aber die staatlichen Maßnahmen und Reaktionen auf solche Entwicklungen berücksichtigen, gehören auch regionale und sektorale Projektionen zu einem solchen Konzept. Die IG-Chemie-Papier-Keramik nennt deshalb dieses vom DGB-Kongreß mit großer Mehrheit verabschiedete Konzept einen indikativen Rahmenplan."

V. Die indikative Rahmenplanung als Investitionslenkungskonzept des DGB

Die wesentlichen Konturen des Investitionslenkungsmodells des DGB sind am deutlichsten in dem fast wissenschaftlich präzis formulierten, vom DGB-Kongreß verabschiedeten Antrag 58 der IG-Chemie-Papier-Keramik zu erkennen Die „vielfältigen konjunkturellen, regionalen und sektoralen Schwierigkeiten" und vor allem die „permanente Bedrohung des Vollbeschäftigungszieles — so heißt es — „machen einen umfassenden indikativen, indirekten Lenkungsansatz notwendig". Das indikative Lenkungsinstrument soll dabei aus einem „langfristigen Infrastrukturprogramm des Staates (Bundesentwicklungsplan)" und einem „regional und sektoral aufgegliederten Rahmenplan über die künftige Struktur unserer Volkswirtschaft" bestehen. Nach dem IG-Chemie-Entwurf handelt es sich bei dem Rahmenplan um eine „Status-quoPrognose für die strukturelle Entwicklung", also ein Prognosesystem, das die in der Gegenwart voraussehbare strukturelle Entwicklung erfassen und darstellen soll. Der IG-Metall-Antrag 59 sieht über diesen angebots-orientierten Rahmenplan hinaus auch die „Veröffentlichung laufender Bedarfs-und Nachfragevorausschätzungen für die einzelnen Wirtschafts-und Industriezweige" vor. Nach diesem Antrag ist mit den indikativen Instrumenten nicht nur eine bessere Über-sicht über die voraussichtliche, sondern auch die „gewollte" wirtschaftliche Entwicklung angestrebt. Bei dem indikativen Zielprogramm des Rahmenplanes handelt es sich dann jedoch nicht nur um bessere Informationen (= informative Zieldaten) über absehbare Entwicklungstrends, sondern zumindest teilweise auch um normative „Zieldaten“, etwa im Sinne einer selektiven Angebotssteuerung (Noe) Im letzteren Falle könnte schon rein begrifflich nicht mehr nur von unverbindlich neuen Orientierungsdaten für die privaten Investoren gesprochen werden, überhaupt muß über die These vom bloßen Orientierungscharakter des angestrebten Rahmenplans ein Fragezeichen gesetzt werden. Im IG-Chemie-Entwurf heißt es über den Rahmenplan eindeutig: „Er ist ein unverzichtbares Element für den Einsatz der heute unkoordiniert und unsystematisch eingesetzten staatlichen Instrumente." Für die staatliche Wirtschaftspolitik, die insbesondere über den Einsatz von Instrumenten entscheiden muß, soll der Rahmenplan auf jeden Fall Planungsgrundlage sein. Ob der Rahmenplan gleichzeitig „nur" Orientierungsdatum für die Unternehmen und „Plandatum" für einen effizienten Instrumenteneinsatz sein kann, erscheint zumindest fraglich. Vieles spricht dafür, daß Zielvorgaben, deren Erfüllung durch Umfang und Strukturierung öffentlichen Mitteleinsatzes bewußt angestrebt wird, für den Unternehmensbereich mehr als nur Orientierungsdaten sind. Auch umfaßt der Katalog der aufgezählten Instrumente nicht nur indirekte Lenkungsmittel wie Investitionsbeihilfen oder Steuererleichterungen, was dem Anspruch eines indirekten Lenkungsansatzes eigentlich gemäß wäre. Im IG-Metall-Antrag wird nämlich auch von „unmittelbaren Ein-wirkungsmöglichkeiten" gesprochen, die „im Bedarfsfall" die mittelbar wirkenden Lenkungsmittel ergänzen sollen. Hierbei handelt es sich um „öffentliche Auflagen für die Inanspruchnahme staatlicher Mittel" bzw. „öffentliche Beteiligungsrechte im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme staatlicher Mittel".

Um das DGB-Konzept der Investitionslenkung in seiner vollen Dimension zu begreifen, ist es notwendig, außer den „besseren Instrumenten" auch die „neuen Institutionen" zu beschreiben. Offensichtlich will der DGB mit den für die Investitionslenkung neu zu schaffende Institutionen seine Vorstellung von überbetrieblicher Mitbestimmung bzw. „Wirtschaftsdemokratie" verwirklichen. Nach dem vom Bundeskongreß beschlossenen Antrag des Landesbezirks Hessen (60, Abs. 6) sind „auf den Ebenen der Regionen, der Länder und des Bundes" die Bildung von paritätisch aus Arbeitnehmern und Unternehmern besetzten Wirtschafts-und Sozialräten vorzusehen Als „Gremien gesamtwirtschaftlicher Mitbestimmung" sollen ihnen Aufgaben der „Regionalplanungs-und Strukturpolitik" übertragen werden.

Faßt man alle instrumentalen und institutionellen Elemente mit der Vorstellung von überbetrieblicher Mitbestimmung bzw. „Wirtschaftsdemokratie“ zusammen, läßt sich das DGB-Investitionslenkungskonzept als „wirtschaftsdemokratisch" verfaßte Investitions-Struktur-und Entwicklungssteuerung auf vorwiegend indikativer, indirekter Grundlage bezeichnen. Die institutionelle Seite dieses Konzepts sind drittelparitätisch bzw. paritätisch zusammengesetzte Lenkungsgremien in Ge-stalt von Branchenausschüssen und Wirtschafts-und Sozialräten auf allen regionalen Ebenen. Die instrumentale Seite besteht in einem regional und sektoral untergegliederten volkswirtschaftlichen Rahmenplan, der Zielvorgaben für die Investitionsentscheidung der privaten Unternehmen enthält, die mit vorwiegend indirekten Lenkungsinstrumenten verwirklicht werden sollen.

Im übrigen enthält auch der OR 85 Tendenzen, die in Richtung einer indikativen Rahmenplanung gehen. So findet sich im Kapitel „Modernisierung unserer Wirtschaft" als Grundvoraussetzung langfristiger Arbeitsplatzsicherung die Forderung, die sektorale Strukturpolitik solle durch „sektoral differenzierte Status-quo-Prognosen" verbessert werden und damit die Voraussetzungen für einen „Orientierungsrahmen der privaten Wirtschaft und für eine Programmierung der Strukturpolitik liefern" Es heißt auch ganz allgemein im OR 85, „die wichtigste Voraussetzung für eine Verbesserung der staatlichen Planungsfähigkeit ist ein systematischer Ausbau des Instrumentariums der wirtschaftlichen Diagnose und Prognose" Mit Hilfe besserer und stark differenzierter Prognosen der mittel-und langfristigen Entwicklung werde das bestehende Instrumentarium erfolgreicher eingesetzt und würden Voraussetzungen für den sinnvollen Einsatz neuer Instrumente geschaffen.

Die erste kritische Frage muß bezüglich der Notwendigkeit und Leistungsfähigkeit des geforderten umfassenden indikativen Zielsystems gestellt werden. Die quantitativen, indikativen Zielvorgaben sollen den Informationshorizont der investierenden Unternehmen erweitern, ihnen zusätzliche Orientierungsdaten verschaffen, die zu besseren, wenn man so will, „strukturgerechteren" Investitionsentscheidungen führen (wie Hauschild meint: „sechs Augen sehen mehr als zwei"). Die Unternehmen können sich jedoch auch heute schon auf einen erheblichen Bestand an Daten und Informationen stützen. Für ein breites Informationsspektrum ist ausreichend — wenn nicht sogar überreichlich — gesorgt. So muß füglich bezweifelt werden, daß Zielprojektionen von Wirtschafts-und Sozialräten oder spezielle Branchenausschüsse noch nützliche Zusatzinformationen liefern können. Auch über die geplanten Investitionen gibt es Befragungsergebnisse, die in dem Ifo-Test des* Münchner Konjunkturforschungsinstituts regelmäßig veröffentlicht werden. Es stellt sich auch daher die Frage, ob ein öffentliches Investitionsmeldeverfahren unter diesen Umständen noch sinnvoll sein kann.

Eine Verbesserung des Informationshorizonts für die Investitionsentscheidung der privaten Unternehmer könnte nur dann eintreten, wenn das umfassende System der regionalen und sektoralen Zielprojektionen ein Höchstmaß an Zielgenauigkeit und Treffsicherheit erbringen könnte. Nur in diesem „Optimalfall“ würde die angestrebte ex-ante-Koordination der einzelwirtschaftlichen Investitionsentscheidungen zu den erhofften optimalen Ergebnissen führen, nämlich selbst zeitweilige Marktstörungen und Anpassungsprozesse vermeiden können. Die Wahrscheinlichkeit eines solchen Optimums an Treffsicherheit ist aber, wie schon die Erfahrung mit globalen Konjunkturprognosen zeigt, nahezu so gering wie die Wahrscheinlichkeit, sechs Richtige im Lotto zu erzielen. Je detaillierter die Zielwerte gesetzt werden — und um für Investitionsentscheidungen von spezifischer Nützlichkeit zu sein, müssen sie einen hohen Grad an Detailliertheit aufweisen —, um so ungünstiger müssen die Treffsicherheitsqualitäten beurteilt werden.

Wenn die sektoralen und regionalen Zieldaten dagegen die tatsächlichen Trends nicht widerspiegeln und die privaten Investoren in einer Art gleichförmigen Verhaltens auf solche falschen Zielvorgaben reagieren, müssen als Ergebnis der gleichförmigen Reaktion erst recht Uberkapazitäten bzw. Engpässe entstehen — und dies um so mehr, je stärker die Zieldaten sozusagen „daneben" liegen und je konsequenter sie von den Unternehmen zur Entscheidungsgrundlage gemacht werden. Bundeswirtschaftsminister Hans Friderichs formulierte diesen Gefahrenpunkt vor dem Hamburger Bundeskongreß wie folgt: „Wehe, wenn wir für ganze Sektoren der Wirtschaft falsche Prognosen bekommen! Und wenn wir sie veranlassen, sich gleichförmig zu verhalten, dann geht es allerdings in größeren Dimensionen daneben, oder sie können auch sagen, dann kriegen wir die Kumulation der Risiken" Falsche Zielvorstellungen unter der Bedingung gleichförmigen Verhaltens müssen die Gefahren und das Ausmaß von Fehlentwicklungen wesentlich verstärken. Die große Stärke dezentraler Investitionsent-Scheidungenliegt u. a. auch darin, daß die privaten Investoren divergierende Zukunftseinschätzungen haben, also jeweils voneinander abweichende individuelle Zieldaten der voraussichtlichen Entwicklung ihren Planungsentscheidungen zugrunde legen. Diese divergierenden Einschätzungen verhindern, daß sich ganze Branchen und Sektoren kollektiv fehlverhalten. Durch offizielle Zielvorgaben, die mit gleichförmigem Verhalten honoriert werden, wird die ausgleichende Wirkung des „dezentralen Suchprozesses" (von Hayek) dagegen zerstört. Sicher wird behauptet, die Zieldaten des Rahmenplanes seien nur Orientierungsdaten, die letztlich für niemanden verbindlich seien. Dies würde bedeuten, daß sie im Falle negativer Erfahrungen nicht mehr ernst genommen werden müßten oder sogar eingestellt werden könnten. Abgesehen jedoch von den Unsicherheiten und Fehlentwicklungen, die sich aus diesem experimentellen Verfahren mit offiziösen Zieldaten ergeben müßten, muß gefragt werden, ob die Zieldaten des Rahmenplanes denn wirklich „nur" Orientierungsdaten ohne Verbindlichkeitscharakter sind. Können sie, die unter Beteiligung aller wesentlichen gesellschaftlichen Gruppen, u. a. möglicherweise auch von Vertretern der öffentlichen Hand, zustande gekommen sind, so ohne weiteres „in den Wind" geschlagen werden? Zumindest für die gewerkschaftlich engagierten Betriebs-und Aufsichtsräte in den Unternehmen müssen, das hat auch Karl Hauenschild vor dem Bundeskongreß in etwa zugegeben die Zielvorgaben ein hohes Maß an politisch-gesellschaftlicher Bindungskraft besitzen. Es kommt jedoch noch hinzu, daß sie ausdrücklich als Grundlage für die Planung des staatlichen Mitteleinsatzes vorgesehen sind. Hochgesteckte Zielvorstellungen können den Einsatz so starker „incentives" erfordern, daß der Un-sicherheitsaspekt der Projektionen möglicherweise von den Investoren nicht mehr ausreichend kalkuliert wird. Dies muß um so mehr gelten, wenn zumindest einige Zieldaten mit „strukturreformerischer" Motivation gesetzt werden, was im DGB-Konzept zumindest partiell gefordert ist. Daraus muß folgendes Fazit gezogen werden: Je mehr politisch-gesellschaftliche Bindungs-und Instrumentenkapazität hinter den Orientierungsdaten steht, um so mehr droht ein erhöhtes Maß an Fehl-lenkung von Arbeit und Kapital mit allen sozialen Problemen und Folgen. Ein umfassen-. des indikatives System von Zieldaten verspricht also eher ungünstigere Ergebnisse als beim herkömmlichen Marktabtasten durch viele zu erwarten ist. Ähnliche Vorbehalte müssen im übrigen auch gegenüber der investitionssteuernden Kraft eines Infrastrukturprogrammes der öffentlichen Hand (Bundesentwicklungsplan) geltend gemacht werden. Zunächst ist es nahezu aussichtslos, von dieser Idee, die von dem Wirtschaftssprecher der SPD im Bundestag, Herbert Ehrenberg, stammt und auch im OR 85 formuliert ist 23), in absehbarer Zeit ein von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam erarbeitetes, in sich abgestimmtes Konzept eines Bundesentwicklungsplanes zu erwarten. Die Interessendivergenze in absehbarer Zeit ein von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam erarbeitetes, in sich abgestimmtes Konzept eines Bundesentwicklungsplanes zu erwarten. Die Interessendivergenzen zwischen den Regionen dürften dafür zu groß sein. Sollte er trotzdem zustande kommen, muß befürchtet werden, daß er als Orientierungsinstrument für private Investitionen untauglich ist, weil er als Kompromißformel die Summierung von Wunschvorstellungen der beteiligten öffentlichen Körperschaften enthalten müßte. Selbst ein realistischer Bundesentwicklungsplan müßte, wenn neue regionale oder strukturpolitische Erkenntnisse vorliegen, revidierbar sein. Ohnehin bleibt es unsicher, ob die in einem Bundesentwicklungsplan enthaltenen Zielvorstellungen zeitlich und sachlich eingehalten werden können. Fehlen die finanziellen Mittel, ändern sich die gesamtwirtschaftlichen Voraussetzungen oder die Bevölkerungsdaten (Geburtenziffern!), wird der Bundesentwicklungsplan als Orientierungsdatum für private Investoren untauglich. Die Erfahrungen mit den langfristigen Gesamtbildungsplänen, Verkehrswegeplänen etc., die schon allein an finanziellen Klippen gescheitert sind, sprechen für eine große Skepsis hinsichtlich der Zuverlässigkeit solcher langfristigen Planungen. Unternehmen, die sich in ihren Investitions-und Standortentscheidungen auf solche Rahmenpläne verlassen, müßten das möglicherweise sehr teuer bezahlen. So notwendig eine bessere Planung der öffentlichen Infrastrukturprogramme auch ist, es wäre nützlicher, sie auf begrenzte, dafür aber einhaltbare Infrastrukturzusagen zu beschränken. Die zweifelhafte Leistungsfähigkeit des indikativen Instrumentariums ist der größte Dämpfer für die großen Hoffnungen auf „glat-tere“ Marktverläufe, wie sie vor allem vom DGB für realisierbar gehalten werden 24). Im Grunde sind mit der zweifelhaften oder zumindest mangelhaften Leistungsfähigkeit des Instrumentariums das ganze Investitionslenkungsprojekt des DGB überhaupt und umfassende indikative Investitionslenkungskonzepte in ihrem Kern erschüttert. Dabei ist vor allem die Frage, ob sich die Gewerkschaften mit einer maßgeblichen Beteiligung an der Erstellung des regional und sektoral untergliederten Rahmenplanes nicht hoffnungslos überfordern und dazu in Zielkonflikt mit anderen wesentlichen Zielvorstellungen des Gewerkschaftsbundes geraten müßten, über die Einschätzung der Zukunftschancen der verschiedenen Branchen, Sektoren und Regionen muß es zwangsläufig zu Rivalitäten zwischen den einzelnen Industriegewerkschaften, DGB-Landesbezirken, Branchenausschüssen und regionalen Wirtschafts-und Sozialräten kommen. Auch eine indikative, auf quantitative Zielwerte gegründete Investitionslenkung muß, wenn die Zielwerte ernst genommen werden, was bei wesentlicher Beteiligung der Gewerkschaften an ihrer Aufstellung für die gewerkschaftlich organisierten Betriebsräte und Aufsichtsratsmitglieder unumgänglich sein dürfte, die autonome Ausübung der Mitbestimmungsrechte auf Betriebs-und Unternehmens-ebene faktisch aushöhlen. Zudem enthalten numerische wirtschaftliche Zielwerte für Branchen und Sektoren zwangsläufig, sei es direkt oder indirekt, auch die dazu passenden Lohndaten, die dadurch so etwas wie einen faktischen Lohnleitliniencharakter bekommen. Die Tarifautonomie, sicherlich das entscheidende „Essential" der Gewerkschaftspolitik, würde damit tangiert. Sie ist mit einem umfassenden indikativen Zielsystem nicht kompatibel, es sei denn, der ganze Rahmenplan würde über die Qualität eines „Papiertigers" nicht hinauskommen.

Die entscheidende ordnungspolitische Frage ist, ob noch hinreichende Klarheit darüber besteht, wem für die privaten Investitionsentscheidungen in einem indikativen Rahmenplanungssystem die Steuerungspriorität zukommt: den Marktchancen, wie sie sich aus der Sicht des investierten Unternehmens unmittelbar darstellen, oder aber den Orientie-rungsdaten des Rahmenplanes, in denen sich die Auffassungen von „Ausschüssen" und „Räten" über die wirtschaftliche Zukunft widerspiegeln. Nicht zu leugnen ist zumindest die Gefahr der „Verunklarung" der Steuerungsprioritäten. Die sogenannten Orientierungsdaten des Rahmenplanes rivalisieren aus der Sicht der Unternehmen mit den eigen-interpretierten Marktdaten, und dies um so mehr, je attraktiver die Orientierung an den Daten des Rahmenplanes durch Zulagen, Steuererleichterungen, Subventionen honoriert bzw. die Orientierung an den selbst interpretierten Marktdaten durch „Subsidienverlust" demotiviert wird.

Solange die ex-post-Kontrolle des Marktmechanismus aufrechterhalten wird, obsiegt letzten Endes doch die Marktsteuerung. Die wirtschaftlichen und sozialen Kosten der ex-post

Marktkorrektur (Vergeudung von Produktionskräften, Wachstumsverlusten, Arbeitslosigkeit etc.) sind jedoch unter der unheilvollen Allianz von Fehlprojektionen und gleichförmigen Verhalten mit Sicherheit größer als ohne den hochgestochenen Versuch einer exante-Steuerung durch indikative Rahmenplanung. Der Schaden, den die marktwirtschaftliche Ordnung davonträgt, besteht darin, daß die entstehenden ökonomischen und sozialen Friktionen ihr angelastet werden und nicht den unzulänglichen Steuerungstechniken. Der marktwirtschaftliche Sanktionsmechanismus wird insofern pervertiert, als die Haftung für die Fehlentwicklungen weiterhin den Eigentümern und den Unternehmensleitungen zugerechnet wird, die Kollektiv-Gremien jdoch, die durch falsche Signalsetzungen wesentlich diese Fehlentwicklungen mit verursacht haben, um die Mithaftung herumkommen.

VI. Die Investitionslenkung im „Orientierungsrahmen 85" der SPD

Der Orientierungsrahmen enthält, auch nach seiner Umarbeitung, kein in sich konsistentes Investitionslenkungsmodell. Alle konkreten Aussagen zu diesem ganzen Problemkomplex werden durch andere relativiert und stehen darüber hinaus unter dem Vorbehalt einiger genereller Formalaussagen, deren konkrete Interpretierbarkeit mangels „ausreichender Urteilssicherheit" ausdrücklich offen gelassen wird. Im Abschnitt „Markt und Lenkung" heißt es im Anschluß an die Aufzählung einige Gründe für mangelnde Leistungsfähigkeit der Marktsteuerung: „Das Prinzip der Marktwirtschaft steht und fällt mit der Frage, ob, wie und in welchem Umfang es gelingen kann, durch Wettbewerbsförderung und durch die Kontrolle vermachteter Märkte den Vorrang der Nachfrage bei der Bestimmung der einzelwirtschaftlichen Entscheidungen durchzusetzen." Dieser generellen Aussage kann man selbstverständlich zustimmen. Wenn jedoch die Feststellung folgt, daß sich „diese Frage gegenwärtig nicht mit genügender Sicherheit" beantworten lasse und „auch deshalb nicht, weil die Bundesrepublik von einem konsequenten Einsatz der möglichen Instrumente staatlicher Wettbewerbspolitik und Monopolkontrollen noch weit entfernt ist", muß Mißtrauen entstehen. Sprechen nicht die Fakten eine verhältnismäßig eindeutige Sprache? Die Ehtwicklung der Bundesrepublik zu einem Land, daß in Wohlstandsniveau, Produktivitätsgrad und internationale Wettbewerbskraft eine Spitzenstellung in der Welt besitzt, spricht weder für Vermachtung noch für mangelnde Orientierung der Wirtschaft an der Nachfrage. Es gibt keine Hinweise dafür, daß die Verbraucher in der Bundesrepublik das ihr offerierte Waren-und Dienstleistungsangebot nur widerwillig akzeptiert hätten; ganz abgesehen davon, daß sich die Macht der Nachfrage gerade in unserer aktuellen Wirtschaftslage sehr deutlich zeigt.

Niemand will und soll die Bedeutung der Wettbewerbspolitik oder „Monopolkontrolle" herunterspielen. Die Wettbewerbsordnung ist auch aus marktwirtschaftlichem Verständnis heraus eine öffentliche Veranstaltung. Aber sie ließe sich sicherlich nicht durchsetzen, wenn sich nicht immer wieder zeigen würde, daß eine gewisse Grunddisposition zum Wettbewerb und auch zur Monopolverhinderung einer marktwirtschaftlichen Ordnung system-inhärent ist. Es gibt eine ganze Reihe von Faktoren, die für eher zunehmende Wettbewerbsintensität sprechen. Auf der Angebots-seite sind es die zunehmende Vielfalt des Angebots an Gütern und Dienstleistungen, die zunehmende internationale Verflechtung, der Übergang zu flexiblen Wechselkursen. Von der Nachfrageseite her sprechen die zunehmende Sparquote, der steigende Anteil von frei disponibler Kaufkraft bei der Bevölkerung und die dadurch mögliche und praktizierte Häufigkeit wechselnder Verwendung dieser Kaufkraft ebenfalls für einen intensivierten Wettbewerb. Wer Anzeichen für eine hohe Wettbewerbsintensität sucht, vermag sie auch in der strukturell sinkenden Tendenz der Kapital-und Umsatzrendite zu erkennen. Kaum etwas spricht dafür, daß die Wettbewerbsintensität gegenüber der Phase des „Wirtschaftswunders" abgenommen hätte.

Das Bedenkliche an der Aussageverweigerung über die Durchsetzung ausreichenden Wettbewerbs liegt nicht einmal so sehr darin, daß Faktoren, die für einen relativ starken Wettbewerbsgrad sprechen, nicht zur Kenntnis genommen werden, sondern darin, daß der Verdacht genährt wird, die Marktwirtschaft könnte wegen unzureichenden Wettbewerbs schon nicht mehr legitimiert sein. Juristisch ausgedrückt müßte man sagen, daß die Marktwirtschaft bewußt im Zustand „schwebender Unwirksamkeit" gehalten wird. Der ungeklärte Wettbewerbsvorbehalt des Orientierungsrahmens ermöglicht es, außerordentlich weitgehende wirtschaftspolitische Schlüsse zu ziehen oder zumindest für möglich zu erklären. Die mangelnde Urteilssicherheit verbiete es, so heißt es, „die richtigen Formen und Dimensionen öffentlicher Wirtschaftslenkung abschließend zu bestimmen". Damit aber hängt die dirigistische Drohung permanent über dem marktwirtschaftlichen System. In gewissem Umfang wird der Wirtschaftspolitik sogar ein Freibrief für Experimente ausgestellt, wenn auf „eine politische Praxis als gemeinsamer Lernprozeß" verwiesen wird, die sich „unter konsequenter Nutzung aller geeigneten Instrumente auf die Bekämpfung unternehmerischer Marktbeherrschung konzentriert und zugleich das System indirekter Wirtschaftslenkung ausbaut".

Immerhin lassen komplizierte Formulierungen dieser und ähnlicher Art auf eine gewisse Präferenz für die indirekte Investitionslenkung schließen. Gestützt wird dies durch den Hinweis, daß „die realistische Beurteilung der staatlichen Handlungsmöglichkeiten und Handlungskapazitäten" dazu zwinge, „beim Ausbau des staatlichen Steuerungspotentials ebenso realistisch vorzugehen" und sich auf das „Notwendige und das Machbare zu beschränken". An konkreten Maßnahmen zur indirekten Investitionssteuerung, die über das bisher praktizierte Maß hinausgehen, wird — worauf schon hingewiesen wurde — ein öffentliches Infrastrukturprogramm in Form eines Bundesentwicklungsplans gefordert, und auch im Kapitel über die sektorale Strukturpolitik sind, wie im letzten Kapitel bereits ausgeführt, wesentliche Ansatzpunkte für einen indikativen Rahmenplan als Basis einer indirekten Investitionslenkung angesprochen. Auch die Investitionsmeldestelle läßt sich, wie ebenfalls schon gezeigt wurde, in den Rahmen einer solchen indikativen Rahmenplanung als Steuerungsinstrument einfügen. Wenn auch eine Reihe von Hinweisen auf eine Präferenz zugunsten indikativer und indirekter Investitionsplanung im Orientierungsrahmen 85 schließen lassen: Grundsätzlich ist und bleibt alles offen. Dafür sorgen nicht allein der bereits erwähnte generelle Vorbehalt ausreichenden Wettbewerbs, von dessen Interpretation die Dimensionen öffentlicher Wirtschafts-und Investitionslenkung abhängig gemacht werden, sondern eine Reihe von Formulierungen, die trotz Planungsskepsis sich für weitergehende Planung aussprechen. Da wird der „systematische Ausbau des Instrumentariums zur wirtschaftlichen Diagnose und Prognose und der öffentlichen Planungsorganisation" gefordert, um sowohl das bestehende Instrumentarium effektiver zu machen als auch die Anwendung neuer Instrumente zu ermöglichen. Die systematische Erhöhung der Planungsfähigkeit des Staates soll auch die Möglichkeit eröffnen, „dezentrale Steuerungsformen abzulösen" oder zumindestens besser zu organisieren. Dazu kommt der allzu offensichtlich ins Schaufenster gestellte Pragmatismus bezüglich der wirtschaftspolitischen Instrumente. „Instrumente kann man nicht als Glaubensbekenntnisse behandeln, sie müßten vielmehr nüchtern ausgelotet, erprobt und gegeneinander abgewogen werden." Es überrascht deshalb auch nicht, wenn betont wird, daß es bei der herkömmlich getroffenen Unterscheidung zwischen indirekter und direkter Investitionslenkung „nicht um einen Gegensatz, sondern um eine abgestufte Skala von Instrumenten" gehe, deren dosierter Einsatz zeitlich, sachlich und in der Eingriffstiefe in jedem Einzelfall sorgfältig geprüft werden muß".

Wie tief und weitgehend das direkte Instrumentarium ist, das auf der Anmeldepflicht von Investitionen aufbaut, ist bei der Darstellung der öffentlichen Investitionsmeldestelle und ihrer Problematik bereits ausführlich behandelt worden. So ist der OR 85 im Prinzip offen für eine sehr weitgehende Lenkung der Investitionen. Die These des Orientierungsrahmens: „Die letztverantwortliche Investitionsentscheidung innerhalb des gesetzten Rahmens verbleibt aber beim Unternehmen" bedeutet im Kontext des OR 85 nicht allzuviel. Durch die Fülle der Möglichkeiten, der direkten wie indirekten, der indikativen wie auch der imperativen Instrumente, die der Orientierungsrahmen enthält, ist eine weitgehende Vorformung der Investitionsentscheidungen beim Unternehmen möglich. So heißt es zu Recht: „Im Rahmen einer ... zielorientierten Wirtschaftspolitik werden den einzelwirtschaftlichen Entscheidungen Daten gesetzt durch Steuern, Anreize, Bereitstellung oder Verweigerung öffentlicher Leistungen, wobei diese Datensetzung den einzelwirtschaftlichen Entscheidungsspielraum u. U. erheblich einen-gen kann (etwa Investitionsverbot in Form von Ansiedlungsverboten, Produktionsverboten, Umweltschutzauflagen, Qualitätsnormen usw.)."

Die letztverantwortliche Investitionsentscheidung des Unternehmens könnte bei so weitgehender Vorformung zur bloßen Formalie werden. Ob unter diesen Umständen die Investitionsplanung der Unternehmen noch jene hohe Erfolgsqualität erreichen kann, wie sie im Rahmen einer funktionsfähigen marktwirtschaftlichen Ordnung möglich ist, muß dahingestellt bleiben. Schließlich deuten auch die Minderheitsvoten zur Rahmenplanung, die neben den öffentlichen zumindest auch „die strukturbestimmenden privaten Investitionsplanungen (Investitionsprogramme der Großunternehmen)" unmittelbar erfaßt und die Verbindung der gesamtwirtschaftlichen Planung und Lenkung mit gewissen Vergesellschaftungsstufen anstrebt, darauf hin, wie weit das Spektrum der mit dem Godesberger Programm noch als vereinbar angesehenen Lenkungsmöglichkeiten geht

VII. Das Meißner-Wieczorek-Zinn-Modell einer direkten Genehmigungspflicht für Investitionen

Es sieht so aus, als ob dieses Modell, das wie kein anderes die Investitionslenkungsdiskussion belebt hat, an politischem Kurswert verliert. Zwar findet es nach wie vor Anhänger im Bereich der Jungsozialisten und einigen SPD-Landesbezirken. Dennoch gibt es wohl kein Konzept, das politisch so unattraktiv, so un-verkäuflich ist. Die autoritative Bevormundung mündiger Verbraucher durch privilegierte Minderheiten, wie Wirtschafts-und Sozialräte, Bundesämter und selbst das Bundes-parlament, die „Vergesellschaftung" des privaten Konsums durch normative Bedarfsrangskalen erinnern so plastisch und drastisch an die düsteren Zukunftsvisionen eines George Orwell, daß diesem Modell kaum eine echte politische Zukunftschance beigemessen werden kann.

Der Kritik, wie sie auch von Krüper und vielen Autoren verschiedenster Hetkunft geübt worden ist kann deshalb nur beigetreten werden. Bemerkenswert ist auch die eindeuti-ge Ablehnung vordemokratischer „Bedarfsermittlung" durch führende Repräsentanten des DGB, wie z. B.dem IG-Chemie-Vorsitzenden Karl Hauenschild anläßlich des DGB-Bundeskongresses in Hamburg, überraschend ist, daß Manfred Krüper seine Kritik nur an der Ermittlung der Bedarfsrangskala und ihrer politischen Legitimation ansetzt. Im Grunde bezeichnet das Meißner-Wieczorek-Zinn-Modell die Grundproblematik, die allen Investitionslenkungsmodellen anhaftet, nämlich ihre bloße Angebotsorientierung, mit besonderer Deutlichkeit. Der Gegensatz zwischen einer durch umfassende Investitionslenkung verordneten oder zumindest vorprogrammierten Angebotsstruktur und einer weiterhin dezentral gestalteten und sich verändernden Nachfragestruktur, der zu potenzierten Fehllenkungen von Arbeit und Kapital, zu wachsenden ökonomischen und sozialen Störungen führen muß, wird von ihm wenig herausgearbeitet. Wahrscheinlich sieht er solche analytischen Ansätze zu sehr von der „Olfleck" -Theorie behaftet. Immerhin zeigen die Hinweise von Krüper, daß die Werbung in ihren bisherigen Formen und Inhalten nicht aufrechterhalten bleiben kann, daß er auch die Gefahr einer mangelnden Kongruenz zwischen Angebots-und Nachfragestruktur als Folge investitionslenkender Eingriffe sieht Allen Ökonomen, die die Problematik der auseinanderklaffenden Angebots-und Nachfragestruktur als Grundwiderspruch der direkten wie indikativ-indirekten Investitionslenkung zumindest als Möglichkeit aner-kennen, bleibt nur der Glaube an neue Instrumente und Planungskapazitäten, durch die dieser Grundwiderspruch aufgehoben werden kann. Auf ihn gründet sich jener beängstigende neue Machbarkeitsglaube, der suggeriert, Planung brauche nur besser koordiniert und durch den Einsatz neuerer und besserer Instrumente leistungsfähiger gemacht zu werden, und alle Probleme, von der Arbeitslosigkeit bis zum „Infrastrukturdefizit", wären gelöst.