I. Rezession zwingt zur Überprüfung unserer sozialen Sicherung
1. Nach über zwei Jahrzehnten, eines ungewöhnlich starken, ja beispiellosen Ausbaus unseres Systems der sozialen Sicherung hat diese Phase in der Bundesrepublik einen Punkt erreicht, wo sie zu enden scheint. Auch ohne Schwarzmalerei zu betreiben, ist es anscheinend ein unerbittliches Faktum, daß wir nicht nur in eine hartnäckig anhaltende Rezession unserer Wirtschaft, sondern auch in eine leidige Finanzkrise unseres Staates geraten sind — und zu allem Überfluß auch noch tief-greifende Auswirkungen weltweiter wirtschaftlicher und politischer Umstrukturierungen zu verkraften haben.
Fürwahr, für unser bewährtes Netz der sozialen Sicherung keineswegs eine erfreuliche Situation, zwingt sie uns doch, unser Sozialleistungssystem von Grund auf neu zu überdenken; es gilt zu entscheiden, wo Sozialleistungen für die Zukunft gekürzt oder ganz abgeschafft werden können. Und nicht nur das: selbst wenn es wie politische Häresie wirken sollte, so wird auch zu prüfen sein, ob einzelne Sozialleistungen etwa deshalb beseitigt werden sollten, weil sie sich sozialpolitisch nicht oder nicht mehr rechtfertigen lassen. Hinter allem steht drohend die Schicksalsfrage, ob wir weiterhin — wie bisher — nach Wohlstandssteigerung „ um jeden Preis" streben können oder ob wir uns — zum Schutze unserer Umwelt und zur Schonung von Energie und Rohstoffen — zu einer anderen Wirtschafts-und Lebensweise verstehen müssen. 2. In dieser Situation ist es verständlich, daß man Einsparungsvorschläge diskutiert, zum Teil sehr vordergründig konzipiert oder ideologisch intendiert, so als stände unser Sozialleistungssystem total zur freien Verfügung des Gesetzgebers. Das Haushaltsstrukturgesetz im Ermittlungsausschuß hält man mit Recht nur für einen ersten Schritt, und so propagieren manche unter dem Schlagwort des „Kampfes gegen Sozialisierung" weitgehende, zum Teil auch systemverändernde Eingriffe in unser Recht der sozialen Sicherheit. Andere — nicht weniger interessenbezogen — erheben dagegen sofort den Einwand der „sozialen Demontage", teilweise, um ihrerseits z. T. nicht unbedenkliche gesellschaftspolitische Umschichtungsprozesse zu empfehlen. 3. Was zunächst einmal not tut und wozu uns die leidige Finanzkrise unseres Staates jetzt geradezu zwingt, ist, unser Recht der sozialen Leistungen auf systemlosen oder systemwidrigen „Wildwuchs" zu überprüfen, um solche Ausuferungen unseres Sozialrechts zu kappen und Fehlentwicklungen zu beseitigen, die Abhilfe erfordern.
Darüber hinaus muß diese junge, für unsere staatliche Homogenität aber so bedeutsame Rechtsmaterie in einem Sozialgesetzbuch dringend harmonisiert und kodifiziert werden, damit sie nicht nur transparenter, sondern zugleich auch — noch — effizienter als bisher gestaltet wird. Ein solch schwieriges und mühevolles Werk, das von den Beteiligten viel Selbstdisziplin und Sachkunde erfordert, mag zwar keine große publicity finden, zumal es um so sicherer und schneller vollendet werden kann, je weniger Sachreform mit dieser Kodifikation verbunden wird; aber es dürfte sich hier doch um ein Reformvorhaben der sozialliberalen Koalition handeln, dessen Nutzen und Dringlichkeit unbestreitbar sind. Die Arbeiten an diesem Sozialgesetzbuch gehen auch zügig voran; sein Erstes Buch „Allgemeiner Teil", das die Grundkonzeption und den Rahmen der Kodifikation festlegt, ist inzwischen Gesetz geworden; die Entwürfe für die weiteren Bücher dieses Werkes werden mit tunlicher Beschleunigung folgen. Zu hoffen bleibt nur, daß dieses Vorhaben durch die Hektik und Vordergründigkeit, die durch die Finanzkrise unseres Staates ausgelöst worden sind, nicht nachteilig beeinflußt wird. 4. Soweit sich materiellrechtlich weitgreifende Veränderungen unseres Sozialleistungssystems und seines Rechtes als notwendig erweisen sollten, werden Regierung und Parlament die grundlegenden Entscheidungen zu fällen haben, damit diese dann in das Sozial-13 gesetzbuch eingehen können. Dabei wird sich auch die Frage stellen, ob und wieweit unser System der sozialen Sicherung grundgesetzlich disponibel ist, insbesondere, ob und inwieweit Vermögenswerte Rechtspositionen des Sozialrechts, d. h. Anwartschaften und Ansprüche auf Sozialleistungen, dem grundgesetzlichen Eigentumsschutz aus Art. 14 GG unterliegen
Dieser Frage kann man nicht ausweichen, selbst wenn ihre Antwort hochfliegende Reformpläne beschneiden oder verhindern sollte.
II. Gliederung und Umfang unseres Sozialleistungssystems
Geht man von der gewachsenen strukturellen Gliederung unseres Sozialleistungssystems aus, von der Gliederung in Sozial-und Jugendhilfe, Sozialversicherung und soziale Entschädigung, will man insbesondere auf die verschiedenartigen Rechtsgründe abstellen, die verfassungsmäßig die Umverteilung von Sozialprodukt durch Geld-, Sach-und Dienstleistungen rechtfertigen, zum Teil auch erfordern dann bedarf es zunächst der verfassungsrechtlichen Qualifikation der Sozialleistungszweige.
Die Rechtspositionen der Sozial- und Jugendhilfe beruhen ausschließlich auf der staatsbürgerlichen Solidarität unserer staatlichen Gemeinschaft. Sie sichern den Berechtigten die notwendige Hilfe aus Steuermitteln, soweit die Betroffenen sich mit eigener Hilfe menschenwürdig (nach dem Maßstab unserer rechtsstaatlichen Sozialität) nicht zu behaupten vermögen. Um die finanzielle Größenord-nung zu umreißen: 1974 wurden 28, 6 Milliarden DM für Sozialhilfe, Jugendhilfe, Wohngeld, Ausbildungsförderung, Kindergeld usw., also für fürsorgerische Sozialleistungen aufgewandt.
Die Rechtspositionen der Sozialversicherung erwirbt der Berechtigte originär durch seine Beitragsleistung unter finanzieller Solidarhilfe der Versichertengemeinschaft, und davon wird die Hinterbliebenenversorgung der Sozialversicherten abgeleitet. 1974 verteilte die Sozialversicherung 155, 4 Milliarden DM um.
Und die Rechtspositionen der sozialen Entschädigung werden dadurch gekennzeichnet, daß die Berechtigten — beispielsweise die Opfer des Krieges, des Wehrdienstes, des Grenzschutz-und des Zivildienstes, die Impfopfer und die Opfer von Tumulten und Gewalttaten — Einbußen an Leben, Gesundheit oder unter Umständen auch an Vermögen erlitten haben, die nach der sozialrechtlichen Kausallehre ursächlich der Gemeinschaft zuzuordnen und daher von dieser zu verantworten sind. Zum Ausgleich dafür erhalten die Berechtigten und ihre Hinterbliebenen von der staatlichen Gemeinschaft soziale Entschädigungsleistungen aus Steuermitteln.
Dabei ist es das Ziel dieser sozialen Ausgleichsleistungen (nicht etwa Schadensersatz-leistungen), die Be-oder Geschädigten (und 3 ihre Angehörigen bzw. Hinterbliebenen) ihrer Vorleistung entsprechend in unsere rechtsstaatlich verfaßte Industriegesellschaft wieder einzugliedern und in ihrem sozialen Status zu sichern. 1974 wurden dafür 10, 6 Milliarden DM aufgewandt.
Soviel, um das Vorfeld unserer Betrachtung etwas zu lichten.
III. Sozialhilfe kein Eigentumsschutz
1. Sozialhilfe, Sozialversicherung und soziale Entschädigung verfolgen übereinstimmend den Zweck, durch ihre Rechtspositionen dem einzelnen soziale Sicherheit grundgesetzgemäß zu ermöglichen und tunlichst auch unverbrüchlich zu gewährleisten, d. h., sie sind ihrem Wesen nach auf Dauer, auf Beständigkeit angelegt. Aber sie vermitteln den Berechtigten die soziale Sicherheit auf unterschiedlichem Wege.
Dafür ist die Sozialhilfe ein anschauliches Beispiel: Sie greift heute immer ein, soweit und solange sich jemand in sozialer Not befindet. Sie ist zwar eine subsidiäre Hilfe, zugleich aber auch infolge ihrer Individualisierung nicht nur die stärkste, sondern vor allem auch eine allgegenwärtige soziale Sicherung, denn sie gewährleistet dem Hilfesuchenden eine angemessene soziale Mindestexistenz jederzeit und in der notwendigen Art und Weise. Das erklärt auch, daß bei den Vermögenswerten Rechtspositionen der Sozialhilfe keine Notwendigkeit für einen freiheitsverbürgergenden Eigentumsschutz besteht. Zudem — und das ist vom Rechtsgrund her entscheidend — stellt die Sozialhilfe ausschließlich eine Ausprägung von Solidarität der Staatsbürgergemeinschaft dar, setzt also keine rechtfertigende Vorleistung des Hilfesuchenden voraus. 2. Infolgedessen wird auch ein Eigentumsschutz für die Rechtspositionen der Sozialhilfe allgemein verneint (es sei denn, es handelt sich um bereits titulierte Ansprüche), und das hat zur Folge, daß wir die Sozialhilfe aus unserer Betrachtung von vornherein ausklammern können.
Dazu sei angemerkt, um Mißverständnisse zu vermeiden: Die Sozialhilfe wird zwar von den Hilfesuchenden weniger geschätzt, sie ist aber — ihres ethischen Gehaltes wegen — am höchsten zu bewerten. Sie ist der stärkste Ausdruck staatsbürgerlicher Solidarität; in ihr tritt noch die christliche Brüderlichkeit und ihre säkularisierte Ausprägung in der Französischen Revolution als Fraternite in Erscheinung.
IV. Sozialversicherung und soziale Entschädigung — „Vorleistungen" der Berechtigten begründen Eigentumsschutz
1. Der Schwerpunkt unserer Betrachtung liegt einerseits bei den Vermögenswerten Rechts-positionen der Sozialversicherung sowie der sozialen Entschädigung und andererseits bei dem verfassungsmäßigen Eigentumsbegriff.
Bei diesen Bezugspunkten des Themas läßt sich feststellen, daß die Allgemeinheit zum Teil nicht hur sehr vordergründige Vorstellungen von der Struktur dieser Sozialleistungszweige hat, sondern oft auch noch überholten Anschauungen von der Funktion des Eigentums in unserer rechtsstaatlich verfaßten Industrie-und Leistungsgesellschaft anhängt. 2. Das hat mancherlei Ursachen: Eine davon mag sein, daß man noch immer dazu neigt, nur das zivilrechtliche Eigentum als den Ausdruck höchstpersönlichen Schaffens der Berechtigten zu begreifen, ja zu idealisieren und deshalb auch zum Begriff verfassungsrechtlichen Eigentums schlechthin zu erklären, das persönliche Leistungsmoment im Rechtsgrund der Sozialversicherung und der sozialen Entschädigung aber zu bagatellisieren oder gar zu ignorieren.
Auf der einen Seite also, bei dem zivilen Eigentum, eine Überbetonung seiner materiell-rechtsstaatlichen, seiner leistungsbezogenen Wurzel, und auf der anderen Seite, bei dem Sozialeigentum, eine Überbewertung seiner sozialstaatlichen Komponente, d. h.der Hilfe des Staates. Und dies, obwohl beide, sowohl das Zivileigentum als auch das Sozialeigentum, gleichermaßen in Existenz und Gestaltung von dem Gesetzgeber und von der indu15 striegesellschaftlichen Entwicklung abhängig sind. Eigentum ist das — und nur das —, was die Legislative entsprechend den jeweiligen soziologischen Gegebenheiten, den verfassungsrechtlichen Wertvorstellungen und den gesellschaftspolitischen Zielvorstellungen zu Eigentum erklärt. 3. Dieses Eigentum ist und wird dem Schutze der Verfassung unterstellt, um die Inhaber von solchen Rechtspositionen abzusichern, deren ungeschmälerter Besitz zur Wahrung der wirtschaftlichen Freiheit der Berechtigten für unerläßlich gehalten wird.
Freiheit im Sinne von wirtschaftlicher Entfaltungsfreiheit und Eigentum standen verfassungsrechtlich von Anfang an in einem engen, unlöslichen Funktionszusammenhang. Im letzten Jahrhundert ging es zunächst um das Grundeigentum, dann kam das Eigentum an beweglichen Sachen hinzu und schließlich — unter dem Eindruck kriegswirtschaftlicher Erfahrungen im Ersten Weltkrieg — unterstellte das Reichsgericht durch seine Rechtsprechung auch schuldrechtliche Ansprüche des Privatrechts dem Eigentumsschutz der Verfasssung Daneben wirkten sich auch gleichheitliche, d. h.demokratische Tendenzen aus, und sozialstaatliche Einflüsse führten sowohl zu einer stärkeren sozialen Profilierung von Inhalt und Schranken des zivilen Eigentums als auch zunehmend zu einem eigentumspolitischen Engagement des Staates.
So erklärt sich, daß unser sozialer Rechtsstaat das Wachstum zivilen Eigentums heute — direkt und indirekt — auf vielfältige Weise, auch finanziell, fördert und fördern muß. Denken wir nur an die zahlreichen Investitionsund Konjunkturprogramme für unsere Wirtschaft, an die mannigfaltigen Subventionen, Steuerpräferenzen usw. Bei der Begründung zivilen Eigentums tritt also heute neben dem Einsatz von Kapital und/oder Arbeit des Berechtigten auch die unerläßliche Hilfe des sozialen Rechtsstaates in Erscheinung. Zudem kennen wir auch ziviles Eigentum, das man ohne oder unter geringem persönlichen Einsatz erwerben kann, sei es durch Erbgang oder auch durch Glückszufall. Oder, um ein anderes Beispiel zu nennen, auch das Rechts-institut der privaten Versicherung kann heute durch seinen Solidarausgleich die Chance vermitteln, daß der Versicherte nach Zahlung auch nur einer oder einiger weniger Prämien einen/stattlichen eigentumsgesicherten Vermögenswert erwirbt, einen Vermögenswert, der — gleich dem Sozialversicherungsanspruch — auf einem hohen Solidarausgleich einer Versichertengemeinschaft beruht. Insgesamt ist also der zivile Eigentumsbegriff den soziologischen und gesellschaftspolitischen Gegebenheiten und Erfordernissen unseres sozialen Rechtsstaates entsprechend weiterentwickelt und umgeformt worden. 4. Stellen wir nun den Erscheinungsformen zivilen Eigentums die Vermögenswerten Rechts-positionen der Sozialversicherung und der sozialen Entschädigung gegenüber, so ist auch für sie wesentlich:
einerseits, daß der Staat sie legislativ ausformt und seiner Aufgaben wegen in ihrer Entwicklung beeinflußt, teils auch mit Steuermitteln fördert oder — wie die soziale Entschädigung — gänzlich finanziert, und andererseits, daß diese sozialrechtlichen Positionen auf der „Vorleistung" des Berechtigten (oder dessen, von dem der Berechtigte seine Position ableitet) beruhen, sei es auf der Beitragsleistung des Sozialversicherten oder sei es auf einem persönlichen Opfer, insbesondere einer Einbuße an Erwerbsfähigkeit des sozial Entschädigungsberechtigten, deren Minderung die Staatsbürgergemeinschaft sozial-rechtlich zu entschädigen hat.
Und wenn man die zivilen und die sozialen Herrschafts-und Nutzungsrechte miteinander vergleicht, so kann man feststellen, daß das private Eigentum vom Sozialstaat und das soziale Eigentum vom Rechtsstaat erfaßt worden ist und modifiziert wird. 5. Auf diesem — kurz skizzierten — Hintergrund ergibt sich für unsere gegliederte Sozialversicherung folgende Grundfrage:
Ermöglichen ihre Institutionen dem einzelnen, durch seine Versicherungsbeiträge Selbstvorsorge und/oder Vorsorge zugunsten Dritter, d. h.seiner Angehörigen, zu betreiben, und zwar in Solidargemeinschaften zum Schutze gegen die Risiken seiner Arbeitskraft? Oder sind diese Institutionen lediglich — vom Staate inszenierte und dirigierte — Instrumentarien einerseits zur Finanzierung und andererseits zur Gewährung von Sozialleistungen, ohne daß diese Aufgaben durch die soziale Versicherung in einem engeren funktionalen Wirkungszusammenhang stehen? Bei der Antwort auf diese Frage muß man von den typischen Ausprägungen der Sozialversicherung ausgehen; man darf sich nicht an Ausnahmeerscheinungen orientieren, die auf Versehen des Gesetzgebers beruhen oder gar „sozialen Wildwuchs" darstellen. 6. Es sei mir gestattet, hier etwas abzuschweifen, um darzutun, daß ich sozialpolitisch keineswegs „farbenblind" bin. Ich will nur das Beispiel einer kürzlichen Entscheidung des Bundessozialgerichts erwähnen Es hat einen aufgerundeten Rentenanspruch von monatlich 20 Pfennigen bejaht. Die Klägerin war eine Nonne, die in ihrem Leben nie rentenversichert gewesen war. Das Rentenreformgesetz von 1972 eröffnete ihr die Möglichkeit, sich freiwillig zu versichern, und davon hat sie mit 71 Jahren Gebrauch gemacht; sie leistete insgesamt 34 DM Beitrag und beantragte dann sofort die Zahlung von Altersruhegeld. Nach drei Jahren Rechtsstreit drang sie mit ihrem Begehren vor dem Bundessozialgericht durch.
Dieser Fall ging als Beispiel einer „Bagatellrente" aus minimaler Beitragsleistung durch die Presse und stiftete Verwirrung. Man empörte sich über solche „Zwergrenten“, als ob sie die einzige Hilfe wären, die unser sozialer Rechtsstaat für Hilfesuchende bereithält. Andere bedachten, daß mit jeder Rente ein Anspruch des Rentners auf den kostenlosen Schutz der Rentnerkrankenversicherung verbunden ist, d. h. auf einen Schutz, der im Durchschnitt monatlich 150 bis 170 DM Aufwand pro Rentner zu Lasten der übrigen Sozialversicherten kostet. Im Hinblick darauf bemängelte man, daß mit solchen Bagatellrenten geradezu „soziale Wertgegenstände" leichtfertig verteilt würden.
Aus Unkenntnis ließ man jedoch den zweiten Teil des Urteils des Bundessozialgerichts außer Betracht. Darin wird darauf hingewiesen, daß die Landesversicherungsanstalt die Klägerin gesetzmäßig (§ 1295 RVO) mit ihrem Rentenanspruch sofort abfinden kann, und zwar auch gegen den Willen der Bedachten, weil es treuwidrig wäre, wenn sie ihre Zustimmung zur Abfindung ihrer Zwergrente verweigerte.
Dieser Fall zeugt von einem bedauerlichen Versehen des Gesetzgebers, ist aber kein typisches Beispiel dafür, daß die Solidargemeinschaft der Sozialversicherten durch den von ihr zu tragenden Solidarausgleich „überstrapaziert" werden kann.
Es gibt aber solche Beispiele „überstrapazierten" Sozialausgleichs in der Sozialversicherung, ja, man kann wohl sagen, daß die Sozialversicherung beeinträchtigt wird durch eine Tendenz im Sozialstaat, die Lasten sozialer Risiken, die an sich von der Staatsbürgergemeinschaft mit Steuermitteln zu tragen wären, auf die Sozialversicherten abzuwälzen, oder auch umgekehrt, Lasten der Sozialversicherung Gruppen aufzuerlegen, die nicht mit in der Solidarhaft der Sozialversicherung stehen; ich erwähne hier nur den Vorschlag, die Beamten zu einem Solidaritätsbeitrag zur Arbeitslosenversicherung der Arbeitnehmer heranzuziehen. Weitere Beispiele eines „überstrapazierten" Sozialausgleichs findet man in der Kranken-, aber auch in der Rentenversicherung; bei ihr will man diese Praxis mit dem Hinweis rechtfertigen, daß der Staat solche Lasten und insbesondere bestimmte Kriegsfolgelasten durch jährliche Zuschüsse an die Rentenversicherung ausgleiche. Zweifellos stellen diese Staatszuschüsse stattliche Finanzposten dar; 1975 betragen sie insgesamt 17 Milliarden DM und 1976 werden sie durch die Kopplung an die Einkommens-entwicklung voraussichtlich auf 22 Milliardeh DM ansteigen. Dazu muß angemerkt werden, daß der Bund seine Schulden den Rentenversicherungen gegenüber nur zum Teil zu begleichen pflegt, im übrigen diese Sozialleistungsträger mit Schuldverschreibungen abfindet oder für sich auch Zahlungsmoratorien durch den Gesetzgeber veranlaßt.
So ergibt sich ein verhängnisvoller Kreislauf; Auf der einen Seite drängen Sozialpolitiker auf eine zuweilen überstarke Ausweitung des Sozialausgleichs in der Sozialversicherung, und auf der anderen Seite bewirken Finanzpolitiker, daß die dadurch verursachten finanziellen Lasten des Staates immer stärker auf die Sozialversicherung verlagert werden, daß deren Versichertengemeinschaften den Aufwand für Risiken, wie z. B.den Aufwand für die Opfer des Krieges, zunehmend mit eigenen Mitteln endgültig tragen müssen, obwohl die Staatsbürgergemeinschaft für diese Opfer einzustehen hat.
Bei dieser Entwicklung überrascht es in der jetzigen Situation unseres Staates nicht, daß Finanzpolitiker auch schon ein Einfrieren oder gar ein gänzliches Streichen dieser dynamisierten Staatszuschüsse für die Zukunft vorgeschlagen haben. Diese Entwicklung för17 dert den Trend zur Nivellierung, ja zur Sozialisierung in der Rentenversicherung, den Trend, trotz einkommensproportionaler Beiträge von der leistungsbezogenen Rente langsam zur nivellierten und nivellierenden Einheitsrente überzugehen. Dadurch kann sich ä la longue eine ernstliche Schmälerung des „Eigentumselementes" in dem System unserer Sozialversicherung ergeben.
Doch kehren wir zum „sozialen Wildwuchs" zurück, so ist zuzugestehen, daß dieser zweifellos ein ernstliches Ärgernis ist und beseitigt werden muß. Aber seine atypischen Erscheinungen können nicht symptomatisch für die Frage sein, ob und wieweit typische sozial-rechtliche Positionen der Sozialversicherung nach dem jetzigen Rechtsstand eigentumsgeschützt sind. 7. Für unsere gegenwärtige staatsrechtliche Situation ist vielmehr entscheidend, daß sich unsere staatliche Gemeinschaft seit der Kaiserlichen Botschaft vom 17. November 1881 von einem liberalen zu einem sozialen Rechtsstaat gewandelt hat. Diese Entwicklung des Staates, die sich, von der Staatsrechtswissenschaft lange Zeit unbeachtet, aber kontinuierlich vollzogen hat, wird mit dem Forsthoffschen Begriff von der „staatlichen Daseinsvorsorge" nur vom Staate her und damit sehr einseitig charakterisiert. Für den sozialen Rechtsstaat sind heute zwei Grundpflichten viel entscheidender:
Erstens muß dieser soziale Rechtsstaat den Prototyp des Bürgers unserer Tage, der mit seinen Angehörigen vom Ertrag seiner Arbeitskraft lebt, voll in die Verfassung, insbesondere in ihre Wert-und ihre Eigentumsordnung einbeziehen. Das bedeutet, daß auch die Sozialleistungszweige und ihre Leistungen von der Persönlichkeit des einzelnen her, insbesondere von seiner Entfaltungsfreiheit und seiner — recht definierten — Chancengleichheit aus begriffen und verfassungsmäßig abgeschirmt werden müssen.
Zweitens trägt der soziale Rechtsstaat heute auch die positive Verantwortung dafür, daß diesem Prototyp des Bürgers ausreichend und effektiv auch die sozialrechtlichen Rechtsinstitute zur Verfügung stehen, die unerläßlich sind, damit er sich tatsächlich auch aus eigener Kraft selbstverantwortlich, entfaltungsfrei und chancengleich in unserer rechtsstaatlich verfaßten Industriegesellschaft zu behaupten vermag. 8. Diese innerstaatliche Verfassungswandlung hat sich vollzogen und vollzieht sich in einer sich ständig weiterentwickelnden Industriegesellschaft, und diese Industriegesellschaft wächst zunehmend sowohl in den supranationalen Verband der Europäischen Gemeinschaften als auch in den Verbund der internationalen Staatenvielfalt hinein. Das hat — leider — zwangsläufig für den einzelnen Staatsbürger auch eine ständig wachsende soziale Verflechtung zur Folge. Er sieht sich laufend neuen sozialen Bindungen, ja Verstrickungen gegenüber, die seinen Freiheitsraum nicht nur normieren, sondern auch vielfältig beschränken. 9. Gerade deshalb ist es aber entscheidend, daß wir unsere heutige soziale Wirklichkeit so erkennen, wie sie ist, eine Wirklichkeit, wo — nach treffender Formulierung — „nicht das private Eigentum, sondern die Arbeit und die daran anknüpfende, staatlich verordnete Solidarität der Mitarbeitenden dem einzelnen die materielle Lebensbasis schafft". Man hat die Rechtspositionen der Sozialversicherung treffend auch als „Mittel zur Sicherung eines vollen menschlichen Daseins" bezeichnet mit der Aufgabe, die menschliche Freiheit zu gewährleisten und das „Funktionsdefizit des privatrechtlichen Eigentums" auszugleichen
Diese Sicht erklärt auch, warum im Zuge unserer industriegesellschaftlichen Entwicklung zu den Gruppen, die ihre soziale Sicherung auf der Grundlage ihrer Dienstleistungen im Beamten-, Soldaten-oder Richterverhältnis finden und insoweit verfassungsmäßig abgeschirmt werden, auch Selbständige wie Handwerker, Rechtsanwälte und Landwirte in beitragsbezogene Pflichtordnungen der Sozialversicherung eingegliedert worden sind, und das z. T. schon seit 1923, als die Bayerische Arzteversorgung geschaffen wurde.
10. Und schließlich — um noch einen Hinweis auf die soziale Entschädigung einzuflechten—, wenn die Arbeitskraft allgemein die Grundlage der sozialen Existenz in unserer Gegenwart geworden ist, dann können wir auch die sozial Entschädigungsberechtigten nicht mehr von dem Eigentumsschutz der Verfassung auszuschließen.
Ihr fortwirkendes Opfer an . Arbeitskraft für die Gemeinschaft, d. h. ihre „Vorleistung" an Gesundheit oder Leben, kämnnen wir in unserer rechtsstaatlich verfaßten Industriegesell-schäft nicht weniger rechtsbeständig, nicht weniger unverbrüchlich behandeln als das Vermögensopfer, das im Enteignungsfalle von dem zivilen Eigentümer gefordert wird
11. Hier zeigt sich besonders deutlich, daß es entscheidend darauf ankommt, wo man den Standort des Bürgers unserer Tage in unserer sozialen Wirklichkeit sieht — ob man bereit ist, die grundgesetzliche Wertordnung auch den soziologischen Gegebenheiten dieser Wirklichkeit entsprechend zu realisieren. Das gilt sowohl zum Nutzen als auch zu Lasten der Bürger.
12. Dieser verfassungsrechtliche Entwicklungsprozeß, so langwierig er auch verlaufen ist, hat schließlich dazu geführt, daß heute das Bundesverfassungsgericht und mit ihm insbesondere auch das Bundessozialgericht eine Synthese von Rechts-und Sozialstaat in der gleichheitlichen Demokratie bejahen, insbesondere soweit es sich um den Eigentumsschutz aus Art. 14 GG für Sozialleistungen handelt.
In Übereinstimmung damit hält die herrschende Auffassung für das Sozialeigentum für wesentlich, daß zu der sozialgesetzlichen und teils auch finanziellen Hilfe des Staates konstitutiv der Einsatz von Kapital und/oder Arbeit der Berechtigten hinzutreten muß, damit eigentumsgeschützte Rechtspositionen des Sozialrechts entstehen können. Das gilt nach weithin vertretener Auffassung auch für das Opfer an Erwerbsfähigkeit, das der Leistung von Arbeit gleichgestellt wird.
V. Umfang des Eigentumsschutzes für Sozialeigentum
1. Bejaht man aus diesen Erwägungen grundsätzlich den Eigentumsschutz, dann stellt sich die weitere, nicht minder bedeutsame Frage, nämlich wie weit dieser Eigentumsschutz reicht.
Wir wissen, daß Art. 14GG dem einzelnen das Eigentum — ebenso wie das Erbrecht — als Grundrecht gewährleistet. Aber Art. 14 ermächtigt den Gesetzgeber zugleich, auch Inhalt und Schranken des Eigentums durch einfaches Gesetz insoweit zu bestimmen, als dadurch der Wesensgehalt dieses Grundrechtes nicht angetastet wird; es sei dazu auf Art. 19 Abs. 2 GG verwiesen.
Schon diese Gestaltungsbefugnis des einfachen Gesetzgebers reicht infolge der spezifischen Struktur der sozialrechtlichen Positionen relativ weit. Global gesehen, kann man sagen: Je mehr Solidarausgleich diese Positionen enthalten, desto stärker sind sie der inhaltlichen Gestaltung durch den einfachen Gesetzgeber zugänglich und von der finanziellen Leistungsfähigkeit der verpflichteten Solidargemeinschaft abhängig; man spricht deshalb auch — und das nicht zu Unrecht — von der „Achilles-Ferse" des Sozialeigentums. 2. Die Wesensgehaltsperre des Art. 19 Abs. 2 GG bedeutet jedoch für den einfachen Gesetzgeber keine absolute Schranke, wenn er dem Bürger Eigentum „zum Wohle der Allgemeinheit" entziehen will; er kann dies vielmehr unter den Voraussetzungen tun, die Art. 14 Abs. 3 GG für den Fall der Enteignung normiert.
Danach darf eine Enteignung durch einfaches Gesetz oder auf Grund eines solchen Gesetzes erfolgen unter der Voraussetzung, daß dieses Gesetz zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Bei der Bemessung dieser Ent'Schädigung ist der Gesetzgeber nicht ungebunden; er hat sie unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Aber auch dabei schlägt wiederum die Sozialgebundenheit der sozialrechtlichen Positionen besonders zu Buche. Dies kann so weit reichen, daß unter besonderen Umständen m. E. eine Enteignung auch ohne Entschädigung verfassungsgerecht vollzogen werden kann. 3. Fassen wir zusammen: Die Gewährleistung des Eigentums gestattet dem einfachen Gesetzgeber, Inhalt und Schranken des Eigen-tums zu bestimmen. Will er über die Wesensgehaltsperre des Grundrechtes „Eigentum" hinausgehen, also den Kernbestand eines Eigentums antasten, mit anderen Worten: eine Enteignung vollziehen, so tritt an die Stelle der grundgesetzlichen Substanzgarantie des Eigentums dessen Wertgarantie; sie gewährleistet dem Betroffenen in der Regel eine angemessene Entschädigung, bei deren Bemessung die Interessen der Allgemeinheit und die der Beteiligten gerecht gegeneinander abzuwägen sind.
Auf das Sozialeigentum bezogen, sichert dieser grundgesetzliche Eigentumsschutz die Inhaber sozialrechtlicher Positionen so weit, daß einerseits die Persönlichkeit und insbesondere die Freiheit der Betroffenen in einem unerläßlichen Mindestmaß gewährleistet werden und andererseits dem Gesetzgeber auch so viel Flexibilität belassen wird, wie er benötigt, um unser Sozialleistungssystem und die Sozialleistungen den Zeiterfordernissen entsprechend modifizieren und weiterentwikkein zu können.
Es trifft also nicht zu, daß der grundgesetzliche Eigentumsschutz zu einer „Versteinerung" sozialrechtlicher Positionen führen müßte, wie man gern einwendet, daß er nur Verbesserungen, aber keine Kürzungen oder inhaltliche Veränderungen zuließe, und der Eigentumsschutz schließt auch nicht aus, daß die Prioritäten im staatlichen Gesamthaushalt zeit-und anschauungsgemäß verändert werden können.
VI. Einwände gegen Eigentumsschutz für Sozialversicherung
1. Bei der Betrachtung zu dem Eigentumsschutz für Positionen der Sozialversicherung sei noch erwähnt, daß die herrschende Auffassung nicht unbestritten geblieben ist. 2. Analysiert man die abweichenden, in sich aber unterschiedlichen Meinungen, so stimmen sie sämtlich darin überein, daß sie die sozialstaatliche Komponente stark — m. E. zu stark — betonen. Sie gehen nicht von der Persönlichkeit des Versicherten und von seinen Leistungen aus, sondern — ich würde sagen — die einen in stark konservativer Sicht und die anderen aus überbetonter progressiver Einstellung favorisieren den Sozialstaat. Er sei es, der die Höhe sowohl der Beiträge als auch der Leistungen der Sozialversicherung bestimme, und daher dürfe seine Entscheidungsfreiheit wegen der Gesamtverantwortung'des Staates in keiner Weise beeinträchtigt werden. Gehe es um den Schutz der Persönlichkeit, müßte man erfor-derlichenfalls auf andere Rechtsinstitute der Verfassung rekurrieren 11a).
Das hieße also: Auch wenn der Versicherte beispielsweise zur Sicherung seines Alters und zur Versorgung seiner Hinterbliebenen 40 Jahre hindurch oder auch länger einkommensproportionale Beiträge von seinem Arbeitsverdienst an die Rentenversicherung geleistet hätte und sogar hätte leisten müssen, bestände kein rechtfertigender Zusammenhang zwischen seiner Beitragsleistung und seiner Rente dem Grunde und der Höhe nach. 3. Die Gliederung der Sozialversicherung wären vielmehr — um es noch einmal zu wiederholen — lediglich vom Staat inszenierte und dirigierte Instrumentarien einerseits zur Finanzierung und andererseits zur Auskehrung von Sozialleistungen; die Aufgaben der sozialen Versicherung ständen in keinem funktionalen Wirkungszusammenhang.
Die Sozialversicherung — in ihrer spezifischen Ausprägung als soziale Versicherung — wäre dann zwar historisch überkommen mit Selbstverwaltungsträgern zur Selbstvorsorge der Versicherten (einschließlich des Sozialausgleichs), in Wirklichkeit stellten sie dann aber nur eine — möglicherweise sehr kostspielige — Verbrämung zur stärkeren Motivation der Zahlungsbereitschaft der Versicherten dar. Der Staat — als der „Große Bruder" in der Zukunftsvision von Orson Welles — nähme und gäbe, und der Staat könnte auch die Formen dieses Gebens und Nehmens beliebig verändern, an die Stelle einer „verdienten", also beitragsbezogenen Versichertenrente eine nivellierende Einheitsleistung oder auch Sozialhilfe in irgendeiner Form gewähren, soweit nicht etwa ein Schutz aus anderen Verfassungsgrundsätzen zugunsten der Betroffenen eingriffe.
Die „Progressivisten" setzten dabei betont auf diesen Sozialstaat, und die „Konservativisten" träten einer solchen Entwicklung jedenfalls nicht entgegen, weil ihr Leitbild letztlich noch zu stark von ihren Vorstellungen vom zivilen Eigentum und von der Privatversicherung fixiert wird. Sie negieren jeden verfassungsmäßigen Zusammenhang zwischen Freiheit und Eigentum; Eigentum i. S.des Grundgesetzes sei privatrechtliches Eigentum, folglich könne es auch nicht Aufgabe des grundgesetzlichen Eigentumsbegriffes sein, das — nicht bestreitbare — „Funktionsdefizit des zivilen Eigentums" in unserer industriegesellschaftlichen Gegenwart durch Sozialeigentum auszugleichen. 4. Das Zivilrecht ist ein guter Lehrmeister, aber keineswegs das Maß aller sozialen Phänomene. Die Sozialversicherung ist eine eigenständige, sozialrechtliche Form der Versicherung, deren Versicherungskern man nicht dadurch erfassen kann, daß man die individuale Äquivalenz der Singular-(Privat-) versicherung auch zum Maßstab der Sozialversicherung nimmt. Die Institutionen unserer gegliederten Sozialversicherung erweisen sich — nach ihrer historischen Entwicklung und ihrem gegenwärtigen Erscheinungsbild — in ihrem Strukturkern als daseinsnotwendige öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungsträger mit der erwähnten Aufgabe: dem einzelnen durch seinen Versicherungsbeitrag Selbstvorsorge und/oder Vorsorge zugunsten Dritter (mit Sozialausgleich) in Solidargemeinschaften zu ermöglichen. Sie verknüpfen durch ihre Funktion die Vorleistung des Versicherten mit den verschiedenartigen Versicherungsleistungen eng, wenn auch nicht synallagmatisch, miteinander. Sie vollziehen mehr als einen Sparvorgang, denn sie decken, ihren „Versicherungsbedingungen" entsprechend, das Versicherungswagnis des Versicherten ab (intertemporale Umverteilung). Durch die generalisierte Bemessung ihrer Beiträge vollziehen sie auch einen mehr oder weniger weitgehenden Sozialausgleich durch eine begrenzte interpersonale Umverteilung Und schließlich bezwecken sie durch eine genera-tionale Umverteilung, daß z. B. die Renten nicht nur nach dem Wert der geleisteten Beiträge festgelegt, sondern auch entsprechend der Entwicklung der Kaufkraft und dem durchschnittlichen Bruttoarbeitsentgelt sämtlicher Arbeitnehmer jährlich fortgeschrieben werden (Produktivitätsrenten, vgl. z. B. §§ 1255 ff., 1272 ff. RVO). Alle diese Elemente des Sozialausgleichs sind an sich versicherungsgerecht.
Der Sozialausgleich kann in der Sozialversicherung soweit reichen, wie es dem dadurch Belasteten möglich ist, unter den gesetzlichen Voraussetzungen auch in den Genuß des Ausgleichs zu gelangen. Die Sozialversicherung mit Versicherungszwang und ständig nachwachsendem Versichertenstamm kann mehr Sozialausgleich verwirklichen als die Singularversicherung, die in der Regel vom freiwilligen Beitritt ihrer Versicherten abhängt, folglich ihren Sozialausgleich stärker begrenzen muß. Daß die Sozialversicherung angesichts ihrer sozialen Bedeutung aus mancherlei Gründen der Gefahr gesetzlich dekretierter Aberrationen ausgesetzt ist, daß man zuweilen anstrebt, den Sozialausgleich überzustrapazieren, insbesondere die Beiträge nicht immer kostengerecht zu bemessen oder niedrige Renten sozial anzureichern und hohe Renten über Gebühr zu beschneiden ist ein Faktum, das zur Wachsamkeit mahnt, mit dem aber der — noch immer gegebene — rechtsstaatliche Kern der Sozialversicherung nicht verneint werden kann.
Unser moderner Staat vermag sich — meiner Überzeugung nach — nur in seiner Ausprägung als sozialer Rechtsstaat zu behaupten. Und diese Synthese von Rechts-und Sozialstaat muß auch in unserem Recht der sozialen Sicherung verwirklicht werden und verwirklicht bleiben, soll nicht der Sozialstaat den Rechtsstaat „überwuchern", den Sozialbürger nicht in eine totale Abhängigkeit vom Staate bringen.
VII. Einwände gegen Eigentumsschutz für soziale Entschädigung
1. Wenden wir uns noch kurz den Anwartschaften und Berechtigungen auf Sozialleistungen der sozialen Entschädigung zu, so ist der Meinungsstand etwa der gleiche wie beim Eigentumsschutz für Rechtspositionen der Sozialversicherung. Manche wollen — kurzgeschlossen — darauf verweisen, daß es der Staat sei, der diese Rechtspositionen einräumt und aus Steuermitteln finanziert; sie wollen daher auch insoweit jeden Eigentumsschutz verneinen Andere Betrachter erkennen zwar auch hier grundsätzlich das Kriterium einer konstitutiv wirkenden „eigenen Leistung" des Berechtigten an, sie wollen aber diese „Vorleistung" nur in enger Anlehnung an zivilrechtliche Maßstäbe qualifizieren. Demgemäß wollen sie den Eigentumsschutz bei solchen sozialen Entschädigungstatbeständen verneinen, die ihrer Art nach „in kollektiven Katastrophen oder geschichtlichen Ausnahmeereignissen — wie Krieg, Kriegsgefangenschaft, Flucht oder Vertreibung — ihre Ursache hätten"
2. Diese Betrachtungsweise hat Dürig zwar schon 1958 empfohlen, aber sie wird offensichtlich weder dem Sozialrecht im allgemeinen noch den Tatbeständen der sozialen Entschädigung im besonderen gerecht.
Auch ein massenhaftes Auftreten von Opfer-tatbeständen kann die staatliche Gemeinschaft von ihrer sozialen Entschädigungspflicht nicht entbinden, nachdem sie sich durch die Grundentscheidungen ihrer Verfassung zum sozialen Rechtsstaat und zur Chancengleichheit ihrer Bürger bekannt hat und bekennt. 30 Jahre nach der Katastrophe von 1945 sind die entsprechenden Ausgleichspflichten nicht mehr populär. Man verdrängt gern, daß noch immer rund 2, 3 Millionen Menschen die gesundheitlichen Hypotheken dieses Krieges zu tragen haben, und übersieht, daß diese Hypotheken auch mit zunehmendem Lebensalter nicht leichter, sondern schwerer werden.
Man bedenkt auch nicht, daß schon wieder rund 6 000 neue Opfer des Wehrdienstes hinzugekommen sind. Nicht zuletzt läßt man auch außer acht, daß sich neue Gruppen von Beschädigten herausgebildet haben und weiter herausbilden werden, Gruppen von Beschädigten, für deren schwere und nachhaltige Beeinträchtigung ihrer Erwerbsfähigkeit unsere sozialrechtsstaatliche Gemeinschaft die sozialrechtliche Verantwortung übernehmen und die sie daher sozial entschädigen muß. Denken wir nur an die Impfgeschädigten, an die Tumultgeschädigten, an die Opfer von Gewalttaten usw. — bei ihnen ist es und kann es mit der sozialen Sicherung einer Mindestexistenz durch die subsidiäre Sozialhilfe nicht getan sein.
Wie könnte unser sozialrechtsstaatlich determinierter Staat von seinen Bürgern Solidarität zugunsten der Gemeinschaft bis zum Opfer von Gesundheit oder Leben fordern, wenn er sich nicht für verpflichtet hielte, im Schädigungsfalle die Betroffenen und ihre Angehörigen bzw. Hinterbliebenen den konstitutiven Vorleistungen entsprechend in unsere Industriegesellschaft nicht nur wieder einzugliedern, sondern darüber hinaus auch unverbrüchlich zu sichern.
Soziale Sicherheit im sozialen Rechtsstaat setzt auch eine möglichst weitgehende Unverbrüchlichkeit der Selbstbindung des Staates voraus, gerade weil er es ist, der nicht nur die gesetzlichen Voraussetzungen für diese Sicherung schafft und schaffen muß, sondern auch, weil er bestimmte Gruppen von Sozialleistungen selbst zu erbringen hat. Das heißt: Eigentumsschutz ist — meiner Auffassung nach — von Verfassungs wegen auch für die Rechtspositionen der sozialen Entschädigung gerechtfertigt und notwendig, soweit es um den Kernbestand dieser Positionen geht
VIII. Eigentumsschutz auch in der Rezession Bollwerk nichtstaatlicher Persönlichkeit
Zum Schluß sei die Frage noch aufgeworfen, ob der Eigentumsschutz für sozialrechtliche Positionen, so wie ich ihn umrissen habe, auch praktische Bedeutung hat. Handelt es sich nicht nur um ein „Glasperlenspiel", um l’art pour l'art, wenn dieser Eigentumsschutz sich auf den Kernbestand dieser Rechtspositionen beschränkt, aber auch insoweit die Enteignung gegen angemessene Entschädigung nicht ausschließt? Oder wenn das Bundesverfassungsgericht bislang wohl noch in keinem Falle eine verfassungswidrige Enteignung sozialrechtlicher Positionen festgestellt hat?
Darauf kann man nur antworten, daß die Bedeutung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht nach der Zahl positiver oder negativer Entscheidungen gewichtet werden kann. Dies gilt um so mehr, als diese Rechtsprechung in Zeiten langanhaltender Prosperität, die nur wenig Anlaß zur weitgreifenden Einschränkung unseres Sozialaufwandes bot, entwickelt worden ist.
Unser Sozialleistungssystem ist nicht nur von unserer grundgesetzlichen Wertordnung, unseren industriegesellschaftlichen Daten und unseren gouvernementalen Zielsetzungen ab-15 hängig, sondern auch von der Ergiebigkeit unseres Sozialproduktes (wie auch umgekehrt die Produktivität unserer Wirtschaft mit von unserem Sozialleistungssystem und seiner Effizienz abhängt). Es ist auch eine „Binsenwahrheit", daß an Sozialleistungen jeweils nur das umverteilt werden kann, was das zuvor erarbeitete Sozialprodukt dafür hergibt. Daher kann und wird auch unser Sozialaufwand (1974 über 200 Milliarden DM) davon nicht unberührt bleiben, daß wir uns in einer schweren nationalen und internationalen Rezession befinden und zugleich auch supranational und international tiefgreifende Strukturveränderungen unserer Politik und Wirtschaft verkraften müssen.
Aber durch diese Entwicklung hat der Eigentumsschutz für Sozialleistungen nicht nur ein anderes Gewicht, sondern auch einen neuen aktuellen Aspekt erhalten, der sehr bald bedeutsam werden kann. Denken wir nur an die Pläne, die als Ausweg aus der Malaise u. a. eine Umschichtung von Sozialaufwand empfehlen, möglicherweise dabei aber den Sozialstaat zum Nachteil der Inhaber erarbeiteter Sozialrechtspositionen zu stark betonen Hier kann sich der Eigentumsschutz der betroffenen Sozialleistungen als ein Bollwerk rechtsstaatlicher Persönlichkeit erweisen und bewähren.
