Bundesstaatliche Ordnungen findet man heute auf der ganzen Welt; die Vereinigten Staaten von Nordamerika sind ein Bundesstaat, Mexico, Brasilien, Indien sind Bundesstaaten. Viele Entwicklungsländer können nur auf der Basis des Bundesstaates als staatliche Existenz gegründet werden. Jugoslawien ist ein Bundesstaat und dadurch gekennzeichnet, daß er nach den amtlichen Darstellungen 5 Nationen umfaßt, die sich im jugoslawischen Staat zusammengeschlossen haben.
Neuerdings liest man davon, Belgien wolle sein Sprachenproblem dadurch lösen, daß Regionalregierungen geschaffen werden sollen, und von England kommt die Nachricht, daß für Wales und Schottland nicht mehr nur je 1 Minister bestellt, sondern eigene Parlamente vorgesehen werden sollen.
Die angeführten Beispiele zeigen, daß der Bundesstaat die Möglichkeiten gibt, großräumige Staaten zu schaffen unter Wahrung nationaler Selbständigkeiten, religiöser Eigenständigkeiten oder sonstiger Eigenheiten, besonders kultureller oder ethnischer Natur. Der Bundesstaat gibt die Möglichkeit, außen-politisch geschlossen aufzutreten, Wirtschaft und Finanzen einheitlich zu ordnen und doch ein ausreichendes Maß an Selbständigkeit den verschiedenen Bevölkerungsgruppen zu geben. Selbst so lang umstrittene Probleme wie das von Südtirol oder das von Sardinien können durch Institutionen, die Teilselbständigkeiten geben, einer Lösung nähergebracht werden.
Bundesstaaten können auf verschiedene Art und Weise entstehen. Meistens kommen sie durch einen oder mehrere Verträge zwischen den seither selbständigen Staaten, den zukünftigen Gliedstaaten, zustande. Die Verfassung des neuen Staates hat diese Verträge zu respektieren; die Verteilung der Kompetenzen zwischen Gesamtstaat und Gliedstaat ist in er Regel im Vertrag ausgehandelt. Auch eine nderung der Verfassung ist nur möglich, " enn eine vertragliche Änderung erfolgt. Hier-ei ann den Gliedstaaten auch weiterhin die ouveränität zuerkannt werden. Als Beispiel sei das Deutsche Reich von 1871 angeführt.
Die Staatsgewalt lag auch weiterhin bei den Fürsten der einzelnen Länder, deshalb bestimmten Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung von 1871: „Der Bundesrat besteht aus den Vertretern der Mitglieder des Bundes“. „Die Reichsgesetzgebung wird ausgeübt durch den Bundesrat und den Reichstag.“ Der Bundesrat war das maßgebende Organ; kein Gesetz konnte dem Reichstag zugeleitet werden ohne seine Zustimmung, die Verabschiedung des Gesetzes erfolgte, nachdem es der Reichstag beschlossen hatte’, durch den Bundesrat; diesem oblag auch die Kontrolle über den Vollzug der Gesetze nach Art. 7. Da der preußische Ministerpräsident zugleich Reichskanzler war und als solcher den Vorsitz im Bundesrat führte, war nicht nur die Hegemonie Preußens gesichert, sondern auch die enge Zusammengehörigkeit von Bundesrat und Reichsregierung betont.
Die Entwicklung in Deutschland in der Zeit nach 1918 ging dahin, daß nach Ausscheiden der Fürsten, den Trägern der Souveränität, das deutsche Volk als eine Einheit bestehen blieb; von ihm, von dem alle Staatsgewalt ausgeht, wurde die Einheit des Reiches erhalten. Wir hatten hinfort nicht mehr 25 Souveräne, unbeschadet der Stellung der Hansestädte, sondern nur das eine Volk, von dem alle Staatsgewalt ausging. Die Verfassung von 1919 war dadurch geprägt.
Das Grundgesetz sagt ausdrücklich: „Das Deutsche Volk in den Ländern... hat kraft seiner verfassunggebenden Gewalt dieses Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beschlossen." Die Bundesrepublik besteht also nicht aus dem Zusammenschluß der Länder, sondern die Verfassung des Gesamtstaates bestimmt in Art. 20, daß wir ein Bundesstaat sein wollen; sie regelt in einem eigenen Abschnitt das Verhältnis „Der Bund und die Länder" und bestimmt in Art. 79 Abs. 3 die Unabänderlichkeit der Gliederung des Bundes in Länder und ihre grundsätzliche Mitwirkung bei der Gesetzgebung. Der Bund ist in Länder gegliedert, er besteht nicht aus einem Zusammenschluß der Länder. Nur deshalb konnte Art. 29 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber die Aufgabe auferlegen, das Bundesgebiet neu zu gliedern und Länder zu „schaffen", „die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.“ Der Gesetzgeber muß dabei die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit und das soziale Gefüge berücksichtigen. Wir haben also den Vorgang, daß ein einheitliches Volk sich eine Verfassung gibt und sich dabei — sicherlich angeregt durch seine Geschichte und durch die Forderung der damaligen Besatzungsmächte — für den Bundesstaat entscheidet, — daß also neben den Organen des Gesamtstaates eigene Organe der Länder entstehen, die in keinem Uber-oder Unterordnungsverhältnis zum Bund stehen, sondern in einem gleichberechtigten Nebeneinander. Die Länder können sich eigene Verfassungen geben, wobei sie sich an die im Grundgesetz festgelegten Grundsätze zu halten haben, ebenso bei dem von ihnen zu erlassenden Wahlrecht; sie führen selbständige Wahlen in ihren Ländern durch, aus denen Landesregierungen hervorgehen; die Zentralregierung wirkt hierbei nicht mit.
I. Das bundesstaatliche System nach dem Grundgesetz Unsere ganze staatliche Ordnung, vor allem die Wahrnehmung der Staatsgewalt, steht unter dem Gebot, daß sie durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird, Art. 20 Abs. 2 GG. Dies gilt für den Bund und die Länder; auch diese Bestimmung ist nach Art. 79 Abs. 3 GG unabänderlich. Im Bundesstaat bedarf es der verfassungsmäßigen Regelung, was den Organen des Gesamtstaates und was denen der Länder obliegt. Die Verfassung des Gesamtstaates hat dies geregelt. 1. Die Vermutung der Zuständigkeit spricht für die Länder, denn Art. 30 GG sagt: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt." Der Gesamtstaat ist also nur zuständig, wenn das Grundgesetz es ausdrücklich sagt, es gilt der Grundsatz der Enumeration. Daß auch hieraus Meinungsunterschiede entstehen können, ist bekannt; es sei nur an den Streit über die Kompetenz „aus dem Sachzusammenhang“ erinnert. 2. Auf dem Gebiet der Gesetzgebung sagt Art. 70 GG nochmals ausdrücklich: „(1) D Länder haben das Recht der Gesetzgebung soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnis verleiht. (2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwi.sehen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes übet die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung."
Streit entstand hier wegen Art. 72 GG, also wegen der Frage, inwieweit der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch machen kann. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ist diese Frage nicht justi. tiabel, also politisch zu entscheiden. Nach Auffassung von Länderseite benutzt der Bund diese Bestimmung, um seine Zuständigkeit ungerechtfertigt auszudehnen (auf die Mitwirkung der Länder bei der Bundesgesetzgebung wird später eingegangen). 3. Auf dem Gebiete der vollziehenden Gewalt hat das Grundgesetz sich zu einem eindeutigen System bekannt: Verwaltungsangelegenheiten sind grundsätzlich Angelegenheit der Länder; dem Bund steht nur die Rechtsaufungerechtfertigt auszudehnen (auf die Mitwirkung des Bundesrates gebunden, Art. 84 Abs. 3 und 4 GG.
Die Länder führen ihre eigenen Gesetze aus, der Bund hat dabei weder eine Aufsicht noch irgendeine Mitwirkung.
„Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulält, Art. 83 GG. Das bedeutet, daß die Länder über den Behördenaufbau und das Verwaltungsverfahren selbst bestimmen. Sollen um der Einheitlichkeit im Bundesgebiet willen allgemeine Verfahrensvorschriften oder einheitliche Vorschriften für die Einrichtung der Behörden erlassen werden, so bedeutet dies einen Eingriff in die Zuständigkeit der Länder, ein entsprechendes Bundesgesetz bedarf daher der Zustimmung des Bundesrates.
Auch wenn die Länder die Bundesgesetze in Auftrag des Bundes ausführen, ändert sic gegenüber dem vorher Gesagten bzgl-de Einrichtung der Behörden und des Erlasses von allgemeinen Verwaltungsvorschri 6 nichts. Die Bundesaufsicht erstreckt sich dan nicht nur auf die Gesetzmäßigkeit, sonden. auch auf die Zweckmäßigkeit der Aus" rung. Bundeseigene Verwaltungen sind die Ausnahme. sie müssen deshalb in der Verfassung ausdrücklich aufgeführt sein, vgl. Art. 86— 89
GG.
4, Auch auf dem Gebiet der Rechtsprechung haben wir eine Teilung der Aufgaben zwischen Bund und Ländern, Art. 92 GG: „Die rechtsprechende Gewalt ist den Richtern anvertraut; sie wird durch das Bundesverfassungsgericht, durch die in diesem Grundgesetz vorgesehenen Bundesgerichte und durch die Gerichte der Länder ausgeübt."
Die Rechtsprechung obliegt also grundsätzlich den Gerichten der Länder. Da Gerichtsverfassung, gerichtliches Verfahren, die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung durch Bundesgesetze geregelt sind, ist die Einheitlichkeit des Verfahrens im Bundesgebiet gesichert. Die Organisationsgewalt über Einrichtung und Abgrenzung der Gerichte und ihrer Bezirke liegt bei den Ländern.
Das bundesstaatliche System wird durch das von der Bundesverfassung errichtete Bundesverfassungsgericht gesichert. Es entscheidet nach Art. 93 GG bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landes-recht mit dem Grundgesetz oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht rechtsverbindlich für Bund und Länder. Folgerichtig werden die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt, Art. 94 Abs. 1 GG. (Insoweit versteht das Grundgesetz den Bundesrat als Vertreter der Länder). Allein zu dem Zwecke, die Rechtseinheit im Bundesgebiet zu sichern, hat der Bund auf den verschiedenen Rechtsgebieten durch ausdrückliche Bestimmung im GG das Recht und die Pflicht, Revisionsgerichte einzurichten. Art. 95 Abs. 1 GG bestimmt: „Für die Gebiete der ordentlichen, der Verwaltungs-, der Finanz-, der Arbeits-und der Sozialgerichtsbarkeit errichtet der Bund als oberste Gerichtshöfe den Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht, den Bundesfinanzhof, das Bundesarbeitsgericht und das Bundessozialgericht.“
Ein Richterwahlausschuß, der paritätisch mit Vom Bundestag gewählten Mitgliedern und Landesministern besetzt ist, wählt die Richter dieser obersten Gerichtshöfe, Art. 95 Abs. 2
Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes kennt also neben der horizontalen Teilung der Ausübung der Staatsgewalt eine weitere, vertikale Teilung. Sie ist in ihren einzelnen Teilen verschieden durchgeführt; während Verwaltung und Rechtsprechung überwiegend bei den Ländern sind, liegt das politische Schwergewicht der Gesetzgebung beim Bund. Der Bund hat kein Mitwirkungsund kein Mitgestaltungsrecht bei den Ländern, hingegen wirken die Länder durch den Bundesrat bei der Gesetzgebung ‘und Verwaltung des Bundes mit, Art. 50 GG.
II. Gemeinsame Verantwortung der politischen Kräfte „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen", und „der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten" und den obigen Bestimmungen entspricht, Art. 28 Abs. 1 und 3 GG. Bei Verletzung dieser Verpflichtungen könnte der Bund im Rahmen des Art. 37 GG ein Land zur Einhaltung der Bestimmungen zwingen.
Wir haben im Bund und in den Ländern die parlamentarische Demokratie: Wir haben ein freigewähltes Parlament, aus dem die Regierung hervorgeht. Sie wird von der Mehrheit des Parlaments getragen. Bei den heutigen politischen Kräfteverhältnissen in der Bundesrepublik können wir davon ausgehen, daß es eine Regierung sein wird, die von einem SPD-Politiker oder von einem zur CDU oder CSU gehörenden Politiker geführt sein wird. Die Erfahrungen zeigen, daß das Ergebnis der Bundestagswahl und das der Landtagswahlen zu unterschiedlichen Resultaten führen kann und damit auch zu unterschiedlichen Regierungsbildungen. Keine Landtagswahl fällt mit der Bundestagswahl zusammen, sie finden im Laufe der Wahlperioden des Bundestages statt. Die Themen des Wahlkampfes und der ganze Landtagswahlkampf werden weitgehend mit bundespolitischen Fragen bestritten — ein Zeichen dafür, wie schmal das politische Betätigungsfeld der Länder ist, wie wenig es den Landespolitikern gelingt, sofern sie überhaupt daran interessiert sind, landespolitische Fragen zur Diskussion und zur Entscheidung zu stellen. Trotzdem ist bei einem Vergleich von Bundestags-und Landtagswahlen immer wieder festzustellen, daß der Bür-ger sehr wohl Unterschiede macht; anders wären die Ergebnisse der letzten 20 Jahre nicht erklärbar. Landtagswahlen stehen zwar im Schatten der Bundespolitik, aber sie sind keine Zwischenentscheidungen, wenn auch ein gewisser Trend eine beachtliche Aussagekraft hat und wenn, was später darzustellen sein wird, der Ausgang der Landtagswahlen über den Bundesrat von Bedeutung werden kann.
Bei den politischen Kräfteverhältnissen in der Bundesrepublik’ hat es sich seit ihrem Bestehen so ergeben, daß wir teils von der CDU, teils von der SPD geführte Landesregierungen haben und daß im Verhältnis zur Bundesregierung immer ein Teil der Landesregierungen zum anderen politischen Lager gehörte. Ich sage bewußt nicht Opposition, denn eine Regierung kann als solche nicht in Opposition stehen, sie kann anderer Auffassung sein als die Bundesregierung, aber der Versuch, die Regierung als „oppositionell" abzustempeln, muß zurückgewiesen werden. Ist es doch die Rolle der Opposition, als Alternative zur Regierung zur Verfügung zu stehen; das ist im Verhältnis Landesregierung — Bundesregierung nicht der Fall, was nicht ausschließt, daß es Ministerpräsidenten gibt, die für ihre Person anstreben, das Amt des Bundeskanzlers oder eines Bundesministers zu übernehmen. Es wäre für die Bundesrepublik und für die bundesstaatliche Ordnung insbesondere geradezu verhängnisvoll, wenn Bundesregierung und alle Landesregierungen zum gleichen politischen Lager gehören würden; einer der Haupteffekte des Bundesstaates wäre verloren. Diesen Haupteffekt sehe ich in folgendem:
Alle politisch relevanten Kräfte stehen deshalb in der Verantwortung, da sie von Land zu Land verschieden im Parlament die Mehrheit erlangten und damit die Regierung stellen; sie sind jeweils in ihrem Bereich verantwortlich, verantwortlich damit aber auch für das Ganze. Kein Land kann Politik machen ohne den Bund, und der Bund bedarf der Zu-arbeit durch die Länder. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu den Begriff der Bundestreue entwickelt; sie gilt zwischen Bund und Ländern und umgekehrt, und sie gilt auch zwischen den Ländern. Es gibt darüber hinaus spezielle Aufgabengebiete, bei denen Bund und Länder gemeinsame Verantwortung tragen: Der Schutz der Verfassung vor ihren Feinden, der Kampf gegen Verbrechen kann nur Erfolg haben, wenn Bundes-und Landes-regierungendas ihre tun; Umweltschutzmas. nahmen können nur erfolgreich eingeleitet und durchgeführt werden, wenn Bund und Länder gemeinsam handeln. Und sie tun es! Mag manches verbesserungsbedürftig sein: sie sind sich ihrer gemeinsamen Verantwortung bewußt, sie koordinieren ihre Maßnahmen. Entscheidend ist, daß sie gemeinsam handeln und sich gemeinsam verantwortlich fühlen, ohne Rücksicht darauf, welcher Partei sie angehören; in der Erfüllung ihrer Aufgaben finden sie sich zusammen. Das ist keine Große Koalition, sondern das ist die Wahrnehmung der Aufgaben, die den Staatsorganen obliegen. Daß sie Ministern verschiedener politischer Richtungen zufallen und diese dennoch gemeinsam handeln, ist eine der großen positiven Folgen der bundesstaatlichen Ordnung. Das macht die Bundesrepublik in ihrem politischen Abwehrwillen gegen Verfassungsfeinde so stark. Dies kommt in Art. 91 GG zum Ausdruck.
Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 lauten: „(1) Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen und des Bundesgrenzschutzes anfordern. (2) Ist das Land, in dem die Gefahr droht, nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit oder in der Lage, so kann die Bundesregierung die Polizei in diesem Lande und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen sowie Einheiten des Bundes-grenzschutzes einsetzen."
Die Gewährleistung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung in Bund und Län-j dem ist als gemeinsame Aufgabe erkannt; die j Polizeikräfte können deshalb in anderen Ländern eingesetzt werden; der Bund kann mit den Polizeikräften der Länder und dem Bundesgrenzschutz die erforderlichen Schutzmaßnahmen durchführen.
Der Wettbewerb um die entscheidendste Machtposition im Staat, um die Bundesregierung, wird für den Wähler sichtbarer. Die SPD war von 1949 bis 1966 im Bundestag in der Opposition. Sie konnte, obwohl es solche Bemühungen gab, nicht aus dem Staat hinaus gedrängt werden, da sie Landesregierungen führte und da sie sich von daher der Bevöl e rung als Regierungspartei auch für den Bun vorzustellen vermochte. Zur Zeit sehen wir die gleichen Möglichkeiten und das gleiche Bemühen bei der CDU: Ausgehend von den CDU-geführten Landesregierungen will sie ihre Regierungsfähigkeit für den Gesamtstaat darstellen. — Man wird bei der Erörterung von Neugliederungsmodellen darauf achten müssen, daß die derzeit vorhandene Chancen-gleichheit der großen Parteien nicht verschoben wird. Das Ganze würde darunter leiden.
III. Zusammenwirken von Bund und Ländern Angestrebt wird, daß in allen Ländern der Bundesrepublik gleiche Möglichkeiten für die Bürger bestehen. Es gibt Länder, die ein höheres Steueraufkommen haben als andere; trotzdem sollten die Bürger des ärmeren Landes auch einigermaßen gleiche Chancen besitzen. Zwar ist es Bundesaufgabe, die erforderlichen Maßnahmen auf dem Gebiete der Wirtschaft sowie die Verteilung der Finanzen durchzuführen, für die Außenpolitik und für die EWG-Politik zu sorgen. Aber der Bund wendet sich an dieselben Menschen, denselben Unternehmer, wie es die Länder mit ihren Förderungsmaßnahmen z. B. tun. Dies führt zur Forderung, daß es Sachgebiete gibt, bei denen von Fall zu Fall, ja auch fortlaufend eine Koordinierung der Maßnahmen der Länder und des Bundes erforderlich ist.
Die Länder sind nicht koordiniert. Es gibt keinen Länderrat, keine Institution, die für die Länder auf ihrem Zuständigkeitsbereich einheitliche Entscheidungen treffen könnte. Die Länderregierungschefs kommen zusammen, die Kultusminister, die Finanzminister. Jeder bann nur so viel Zuständigkeit mitbringen, äh er in seinem eigenen Land hat, mehr nicht; alles andere sind bestenfalls Absichts-erklärungen, sich in einer bestimmten Weise zu verhalten. Darüber hinaus verlangen alle Beschlüsse solcher Konferenzen Einstimmigeit es ist nicht möglich, daß eine Mehrzahl von Ländern die Minderheit durch einen Mehrheitsbeschluß zu einem Handeln zwin9en kann. Andererseits besteht häufig die stnsicht, daß ein Handeln nur dann sinnvoll 15, wenn nach einheitlicher Konzeption oder a Grund gleicher gesetzlicher Bestimmun-gsnin allen Ländern gehandelt wird. Mir ist c bekannt, daß es gelungen wäre, auf ei-05, Gebiet der Länderzuständigkeit zu e, c lautenden Landesgesetzen zu kommen, er setzt mit gutem politischen Grund die Aktivität des Bundes ein, erkennt er doch ebenso die Notwendigkeit des Handelns und muß seinerseits das Erforderliche beitragen, um über die bestehenden Hindernisse hinwegzukommen. Dabei werden insbesondere die schwächeren Länder eine Bundesinitiative begrüßen, um überhaupt handlungsfähig zu sein, nicht zuletzt auch, weil der Bund in der Regel einen Teil der Kosten trägt. So entstanden in den ersten Jahren der Bundesrepublik eine Reihe von Vereinbarungen, genannt sei nur das Königsteiner Abkommen* über die Förderung der Forschung. Bund und Länder wirken zusammen und teilen sich die Kosten. So entstand der „Grüne Plan" mit den vom Bund zur Hälfte getragenen Kosten der landwirtschaftlichen Förderungsmaßnahmen. So entstand der Wissenschaftsrat, um den erforderlichen Ausbau der Hochschulen nicht dem Zufall zu überlassen, sondern ihn sinnvoll zu planen und aufeinander abzustimmen. So entstanden „Gemeinschaftsaufgaben“, denen das Grundgesetz einen eigenen Abschnitt widmete. Es sind Aufgaben der Länder; der Bund wirkt mit, wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist. Hierbei handelt es sich um 1.den Ausbau und Neubau von Hochschulen, 2. die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, 3. die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.
Keine dieser Aufgaben kann erfolgreich wahrgenommen werden, wenn dies nicht nach einheitlichen Gesichtspunkten in allen Ländern zu gleichen Zeit geschieht. Da die Schaffung einheitlicher Rechtsgrundlagen in allen Ländern nahezu unmöglich ist, ergab sich zwangsweise der Weg, eine Angelegenheit aus der Zuständigkeit der Länder in die des Bundes überzuleiten. Es sind dann Mehrheitsentscheidungen möglich; die Länder sichern sich dadurch, daß sie meist die Zustimmung des Bundesrates zu solchen Gesetzen fordern.
Nur der Bund kann ein einheitliches Instrumentarium zur Verfügung stellen. Mit gutem Grund haben die Länder der Kompetenzübertragung auf den Bund auf dem Gebiet der Abfallbeseitigung, der Luftreinhaltung und der Lärmbekämpfung zugestimmt; sie werden es sicherlich auch noch für das Gebiet des Wasserhaushaltes tun. Es kommt bei der gesetzli-eben Regelung dieser Gebiete des Umweltschutzes darauf an, gleiche Maßnahmen, gleiche Belastungen für die Wirtschaft zu schaffen. Nur vereinte Maßnahmen haben Erfolg; keine Zufälligkeit des Standortes einer Industrieanlage darf zu wettbewerbsverzerrenden Vorteilen führen. Es ist falsch, wenn manche im Zusammenhang mit solchen Kompetenzverschiebungen von einem Machtzuwachs des Bundes zu Lasten der Länder sprechen. Die Initiative für die Anwendung dieser Gesetze und ihre Ausführung liegen allemal bei den Ländern. Entlastet sind die Landesparlamente, gestärkt werden die Landesregierungen, da sie über den Bundesrat nicht nur für ihr Land, sondern für das ganze Bundesgebiet mitsprechen. Der Bund muß in solchen Fällen auch die politische Verantwortung für die Belastung der Bürger und der Wirtschaft übernehmen und sie weder den Landtagen überlassen noch sie den Gemeindeparlamenten zuschieben. Das Bedürfnis, bestimmte Maßnahmen zur gleichen Zeit aufeinander abgestimmt einzuleiten, hat zum Institut der Gemeinschaftsaufgaben geführt. Auch die Maßnahmen des Art. 104 a Abs. 4 GG müssen hier erwähnt werden: „(4) Der Bund kann den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) gewähren, die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind. Das Nähere, insbesondere die Arten der zu fördernden Investitionen, wird durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, oder auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt.“
Bei allen diesen Maßnahmen liegt die Vorarbeit der Planung und der Investitionen bei Planungsausschüssen, die von der Bundes-und der Länderministerialbürokratie gestellt werden. Letztlich sind die Planungsentwürfe so entwickelt und ausgewogen, daß sie den endgültigen Entscheidungen gleichkommen. Die Bundesregierung und die Landesregierungen nehmen die Vorschläge in ihre Haushaltsplanentwürfe auf, weder der Bundestag noch die Landtage vermögen an dem Zustandegekommenen etwas zu ändern. Da die Länder in der Regel 50 °/o der Gesamtmittel zur Verfügung stellen müssen, wenn sie die restlichen 50 % des Bundes erhalten wollen, sind sie in einem Zugzwang. Sicher können sie al. lehnen, ein bestimmtes Projekt durchzuführen, aber wer verzichtet schon auf Mittel des Bundes, die auf Abruf bereitstehen?
Wir haben also den Zustand, daß eine Vermengung der Verantwortlichkeiten besteht daß eine Seite die andere in Zugzwang setzt daß damit Prioritätsverschiebungen eintreten die niemand verantworten will. Hinzu komm mittelfrist daß im Bund und in den Ländern ge Finanzplanungen durch die Regierungen aufgestellt werden. Diese sind nicht ausreichend zwischen Bund und Ländern aufeinander abgestimmt, aber stark genug, den Parlamenten den Entscheidungsspielraum im Haushaltsplan, der ohnedies bescheiden ist, noch mehr zu beschneiden. Wer einen kostenwirksamen Vorschlag macht, muß eine des Finanzplanes vorlegen; welche Parlamen tariergruppe wäre dazu schon rein technisch in der Lage! Angestrebt werden müssen klare Verantwortlichkeiten! Sie bestehen z. Zt nicht auf diesen wichtigen Gebieten. Mai schuf daher den Konjunkturrat (§ 18 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967): „(1) Bei der Bundesregierung wird ein Konjunkturrat für die öffentliche Hand gebildet Dem Rat gehören an:
1. die Bundesminister für Wirtschaft und der Finanzen, 2. je ein Vertreter eines jeden Landes, 3. vier Vertreter der Gemeinden und der Gemeindeverbände, die vom Bundesrat ad Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände bestimmt werden. Den Vorsitz in Konjunkturrat führt der Bundesminister für Wirtschaft.
(2) Der Konjunkturrat berät nach einer von Bundesminister für Wirtschaft zu erlassender. Geschäftsordnung in regelmäßigen Abständen: 1. alle zur Erreichung der Ziele dieses Gesetzes erforderlichen konjunkturpolitischer Maßnahmen, 2. die Möglichkeiten der Deckung des Kreditbedarfs der öffentlichen Haushalte. Der Konjunkturrat ist insbesondere vor al Maßnahmen nach den §§ 15, 19 und 20 zu ° ren.
(3 ) Die Bundesbank hat das Recht, an den Be ratungen des Konjunkturrates teilzune men.“ Man schuf auch einen Finanzplanungsrat (§ 51 des Haushaltsgrundsätzegesetzes vom 19. August 1969):
(1) Bei der Bundesregierung wird ein Finanzplanungsrat gebildet. Dem Finanzplanungsrat gehören an:
1. die Bundesminister der Finanzen und für Wirtschaft, 2. die für die Finanzen zuständigen Minister der Länder, 3. vier Vertreter der Gemeinden und Gemeindeverbände, die vom Bundesrat auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände bestimmt werden.
Die Deutsche Bundesbank kann an den Beratungen des Finanzplanungsrates teilnehmen. (2) Der Finanzplanungsrat gibt Empfehlungen für eine Koordinierung der Finanzplanungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden und Gemeindeverbände. Dabei sollen eine einheitliche Systematik der Finanzplanungen aufgestellt sowie einheitliche Volks-und finanzwirtschaftliche Annahmen für die Finanz-planungen und Schwerpunkte für eine den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen entsprechende Erfüllung der öffentlichen Aufgaben ermittelt werden. Die vom Konjunkturrat für die öffentliche Hand zur Erreichung der Ziele des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft für erforderlich gehaltenen Maßnahmen sollen berücksichtigt werden. (3) Die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben der in § 52 genannten Einrichtungen sollen in die Beratungen und Empfehlungen einbezogen werden, soweit sie nicht schon in den Finanzplanungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden und Gemeindeverbände enthalten sind. (4) Den Vorsitz im Finanzplanungsrat führt der Bundesminister der Finanzen. (5) Der Finanzplanungsrat gibt sich eine Geschäftsordnung." Weder Konjunkturrat noch Finanzplanungsrat önnen verbindliche Beschlüsse fassen. Beachtlich ist, daß in beiden die kommunalen pitzenverbände vertreten sind: Wenn man von Verwaltung und Finanzen spricht, dann 6dar es außer Bund und Ländern der Hinzu-dhme der gemeindlichen Ebene, so unter-5 hiedlich auch die Gemeinden in ihrer Größe und Finanzkraft sein mögen.
Im Mittelpunkt der Beratungen der Enquete-Kommission Verfassungsreform, eine einheitliche mittelfristige Gesamtplanung von Bund und Ländern zu erreichen, steht das Bestreben, die Einheitlichkeit der Entwicklung im Bundesgebiet und die Entscheidungsfreiheit des Bundestages und der Länderparlamente zu stärken.
Unüberbrückbar erscheint das politische Hindernis, daß die Regierungen von Bund und Ländern, von verschiedenen Parteien getragen, verschiedene gesellschaftspolitische Zielvorstellungen haben und deshalb nach verschiedenen Prioritäten vorgehen. Doch bei näherer Betrachtung stellt man fest, daß auf Grund ähnlicher Verhältnisse im Bundesgebiet ungefähr die gleichen Fragestellungen entstehen, die eine Antwort verlangen. Daß diese Antworten und Regelungen verschieden ausfallen mögen, ist einer der Vorteile eines Bundesstaates; es kann aber auch zum Nachteil auf einzelnen Gebieten werden. Selbst auf einem Gebiet wie dem der Kulturpolitik konnte man seit 20 Jahren eine Ähnlichkeit der Entwicklung in den Ländern feststellen, wobei die Wettbewerbssituation zwischen den Ländern ihre eigene Wirkung hat.
IV. Finanzverfassung — Sicherung der Eigen-staatlichkeit der Länder und der Funktionsfähigkeit des Bundes
Die Betrachtung der Finanzverfassung eines Bundesstaates gibt Aufschluß über die Selbständigkeit und Handlungsfähigkeit der Gliedstaaten, über die ausgleichende Funktion des Gesamtstaates, die Chancengleichheit für die Bundesbürger und über die Stellung der Gemeinden im gesamten Staatsaufbau.
Auf dem Gebiet der Steuergesetzgebung hat der Bund praktisch die alleinige Gesetzgebungskompetenz, Art. 105 GG: „(1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole.
(3) Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ganz oder zum Teil zufließt, bedürfen der Zustimmung des Bundes-rates." Die Verteilung des Steueraufkommens bestimmt sich nach Art. 106 GG. Danach steht das Aufkommen der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer dem Bund und den Ländern gemeinsam zu, Art. 106 Abs. 3. Die Gemeinden erhalten einen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer, z. Z. 14 °/o, der von den Ländern an ihre Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner weiterzuleiten ist. Der Bund und die Länder erhalten je 43 °/o der Einkommen-und der Körperschaftsteuer. Von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuem (Einkommen-, Körperschaft-und Umsatzsteuer) fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein von der Landesgesetzgebung zu bestimmender Hundertsatz zu. Im übrigen bestimmt die Landesgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt. — Das ist die Aufgabe der Länder im sog. Kommunalen Finanzausgleichsgesetz. Nach Art. 106 sind Bund, Ländern und Gemeinden Einkünfte oder Anteile an Steuern nach der Verfassung fest zugewiesen. Um den sich wandelnden Verhältnissen und Belastungen Rechnung tragen zu können, gehört die Umsatzsteuer zwar zu den Gemeinschaftsteuem. Einen in der Verfassung festgelegten Anteil gibt es aber nicht, die Anteile von Bund und Ländern werden durch ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festgesetzt. Art. 106 Abs. 3 GG bestimmt: „Bei der Festsetzung ist von folgenden Grundsätzen auszugehen: 1. Im Rahmen der laufenden Einnahmen haben der Bund und die Länder gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben. Dabei ist der Umfang der Ausgaben unter Berücksichtigung einer mehrjährigen Finanzplanung zu ermitteln.
2. Die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder sind so aufeinander abzustimmen, daß ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird.'
Abs. 4 lautet:
„Die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer sind neu festzusetzen, wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt. Werden den Ländern durch Bundesgesetz zusätzliche Ausgaben auferlegt oder Einnahmen entzogen, so kann die Mehrbelastung durch Bundesgesetz das der Zustimmung des Bundesrates bedarf auch mit Finanzzuweisungen des Bundes ausgeglichen werden, wenn sie auf einen kurzen Zeitraum begrenzt ist. In dem Gesetz sind die Grundsätze für die Bemessung dieser Finan. Zuweisungen und für ihre Verteilung auf die Länder zu bestimmen.“
Die Verhandlungen zwischen Bundesregierung und Ländern über die Neufestsetzung der Anteile gehören zu den wichtigsten und schwierigsten im Bundesstaat.
Das Bundesgebiet ist ein einheitliches Wirtschafts-und Finanzgebiet. Das Aufkommen an Steuern in den einzelnen Ländern ist verschieden. Nach Art. 107 GG steht den Ländern das sog. „örtliche Aufkommen" zu; das ist das Aufkommen der Landessteuern und der Länderanteil am Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer insoweit als die Steuern von den Finanzbehörden in ihrem Gebiet vereinnahmt werden. Der Länder-anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer steht den einzelnen Ländern nach Maßgabe ihrer Einwohnerzahl zu. — Da die Steuern nicht in dem Land vereinnahmt werden müssen, in dem der wirtschaftliche Vorgang sich abspielte, was insbesondere bei großen Unternehmen der Fall ist, die an ihrem Firmensitz Steuern bezahlen, aber über das ganze Bundesgebiet Filialen unterhalten, findet eine Zerlegung der Körperschaft-und Lohnsteuer statt. Es ist ein Akt der Gerechtigkeit, die Zufälligkeit des Firmensitzes nicht entscheidend sein zu lassen. — Aus einem Viertel der Länderanteile an der Umsatzsteuer können durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Ergänzungsanteile für die Länder vorgesehen werden, deren Einnahmen aus den Landessteuern und aus der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt der Länder liegen; das ist der Finanzausgleich zwischen den Ländern, auch horizontaler Finanzausgleich genannt. Dabei ist es auch möglich, daß der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Dek kung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewährt, das sind die sog. Ergänzungszuweisun gen. Die Verteilung des Steueraufkomml. erfolgt durch ein gewachsenes, seit 1949 ent wickeltes System.
Während das Grundgesetz sehr genaue BE Stimmungen über die Verteilung der Einna men des Staates trifft, war bis 1967 über >e Ausgaben nur gesagt, daß Bund und Län 5 in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind. Die Aufstellung des Haushaltes des Bundes hat zweifellos größten Einfluß auf die Entwicklung von Wirtschaft und Finanzen des Bundesgebietes. In ihrer Wirkung gleich sind aber die Ausgaben der Länder und der Gemeinden. Der Haushalt des Bundes belief sich 1974 auf 136 Milliarden DM, der der Länder auf 133 Milliarden DM und der der Gemeinden und Gemeindeverbände auf 95 Milliarden DM. Insbesondere die Höhe der Investitionen, der Anleihen, aber auch der konsumtiven Ausgaben, ist für unsere gesamte Wirtschaft von Bedeutung. Es zeigte sich besonders bei der Überwindung der Rezession 1967 und zeigt sich jetzt wieder, daß der Bund zur Durchführung seiner Maßnahmen der Mitarbeit und Mitverantwortung von Ländern und Gemeinden bedarf. Zusammen mit dem Stabilitätsgesetz wurde daher 1967 Art. 109 GG wesentlich neu gestaltet. Er lautet: „(1) Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. (2) Bund und Länder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. (3) Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden. (4) Zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts können durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Vorschriften über 1 . Höchstbeträge, Bedingungen und Zeitfolge der Aufnahme von Krediten durch Gebietskörperschaften und Zweckverbände und 2 eine Verpflichtung von Bund und Ländern, unverzinsliche Guthaben bei der Deutschen Bundesbank zu unterhalten (Konjunkturausgleidisrücklagen), blassen werden. Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen können nur der Bun-
Esegierung erteilt werden. Die Rechtsverd nungen bedürfen der Zustimmung des Bundesates. Sie sind aufzuheben, soweit der Bun-pestag es verlangt: das Nähere bestimmt das uundesgesetz.“
Diese Stufenregelung ist für einen funktionstüchtigen Bundesstaat ein Musterbeispiel:
In Abs. 1 wird'der Grundsatz der Selbständigkeit festgehalten. Abs. 2 enthält den Programmsatz, daß Bund und Länder dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht Rechnung zu tragen haben. Abs, 3 wird konkret: Es können durch Bundesgesetz für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft aufgestellt werden, das gleiche gilt für eine mehrjährige Finanzplanung. — Damit können die öffentlichen Haushalte auf ein bestimmtes Ziel ausgerichtet werden. Die Landesregierungen und die Länderparlamente haben sich diesen Bestimmungen gemäß zu verhalten. Muß eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abgewehrt werden, so können Vorschriften erlassen werden, mit denen unmittelbar geltendes Recht geschaffen wird über Höchstbeträge, Bedingungen und Zeitfolge der Aufnahme von Krediten durch Gebietskörperschaften (also auch Gemeinden und Gemeindeverbände) und Zweckverbände. Es können Vorschriften erlassen werden über eine Verpflichtung von Bund und Ländern, unverzinsliche Guthaben bei der Deutschen Bundesbank zu unterhalten, sog. Konjunkturausgleichsrücklagen.
Mit Art. 109 GG ist ein Instrument geschaffen worden, das die Möglichkeit gibt, das Gesamtinteresse des einheitlichen Wirtschaftsund Finanzgebietes vom Bund her den Ländern gegenüber durchzusetzen, ohne im einzelnen in ihre Haushaltshoheit eingreifen zu müssen. Alle diesbezüglichen Bundesgesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.
V. Der Bundesrat Nach Art. 79 Abs. 3 GG ist unabänderlich festgelegt „die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung". Dies bedeutet, daß die Länder sowohl ein eigenes Landesgesetzgebungsrecht haben wie auch das Recht zur Mitwirkung bei der Gesetzgebung des Bundes. „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit", Art. 50 GG. Art. 51 GG bestimmt, daß der Bundesrat aus Mitgliedern der Regierungen der Länder besteht. Die Landesregierungen bestellen die Mitglieder und berufen sie ab. Jedes Land hat mindestens 3, höchstens 5 Stimmen. Die Stimmen eines Lan-B des können nur einheitlich abgegeben werden. Die Bestimmungen der Art. 50 und 51 sind nicht in der Garantie des Art. 79 Abs. 3 enthalten; sie sind abänderlich. Die Mitwirkung der Länder könnte auch anders gestaltet werden, z. B. in der Weise, daß die einzelnen Landtage aus ihrer Mitte eine bestimmte Zahl von Bundesratsmitgliedern im Verhältnis der Stärke der Fraktionen oder nach Mehrheitsentscheidung wählen. Man könnte auch anstelle des Bundesratsprinzips sich dafür entscheiden, daß'aus jedem Land eine bestimmte Zahl von Senatoren gewählt wird. Möglich ist also auch eine Lösung, bei der die Vertreter eines Landes verschiedenen politischen Parteien angehörten.
Das Grundgesetz hat sich dafür entschieden, nicht die Bevölkerung eines Landes im Bundesrat mitwirken zu lassen, sondern den einzelnen Gliedstaat. Die Landesregierung vertritt des Land im Bundesrat. Auch im Verfassungsstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ist sie aktiv legitimiert. Da alle Gliedstaaten rechtlich gleich stehen im Verhältnis zum Bund, müßte jedes Land das gleiche Stimmrecht haben; die Zahl der Mitglieder orientiert sich daher nicht an der Zahl der Einwohner, wie es in Art. 61 der Weimarer Verfassung geschah:
„Im Reichsrat hat jedes Land mindestens eine Stimme. Bei den größeren Ländern entfällt auf 700 000 Einwohner eine Stimme. Ein Überschuß von mindestens 350 000 Einwohner wird 700 000 gleichgerechnet. Kein Land darf durch mehr als zwei Fünftel aller Stimmen vertreten sein."
Die Stimmen im Bundesrat werden nur leicht modifiziert zwischen der Zahl von 3 und der von 5 Mitgliedern. Der Bundesrat ist kein Parlament. Entscheidende Begriffsmerkmale fehlen ihm:
a) Er geht nicht aus allgemeinen Wahlen hervor. Seine Mitglieder treten nicht vor die Wähler, um auf Zeit das Organ Bundesrat bilden zu können. Der Bundesrat ist ein kontinuierliches Organ; er ergänzt sich nur indirekt aus dem Ergebnis von Landtagswahlen.
b) Die Mitglieder müssen den Landesregierungen angehören, nicht notwendigerweise müssen sie Abgeordnete sein.
c) Die Mitglieder werden durch Kabinettsbeschluß bestimmt; sie können jederzeit abberufen werden.
d) Die Mitglieder sind weisungsgebunden; sie haben kein freies Stimmrecht: Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich abgegeben werden. e) Der Bundesrat muß nicht, wie es bei einen Parlament normalerweise der Fall ist, das Eigebnis von Wahlen in der Weise widerspiegeln, daß alle Bevölkerungsgebiete in ihn vertreten sind. Die Landesregierung, die aus Landtagswahlen hervorgegangen ist, spricht zwar für das Land, nicht aber für die verschiedenen Parteigruppierungen, sie werdet im Bundesrat überhaupt nicht vertreten, anders in einem Parlament. Die in einem Land erfolgreiche Partei stellt die Landesregierung aus ihr kommen die Bundesratsmitglieder. Die Partei, die in dem jeweiligen Land in der Opposition ist, ist im Bundesrat nicht vertreten. f) Der Bundesrat wirkt an der Bestellung der Bundesregierung nicht mit, er hat hier kein Antragsrecht; er muß die vom Bundestag geschaffenen Entscheidungen respektieren, soweit es sich nicht um zustimmungsbedürftige Gesetze handelt. g) Man spricht von der Verantwortung des Bundesrates. Sie gibt es nicht dem Wähler gegenüber, keinem Parlament gegenüber, auch nicht gegenüber den Landtagen. Die Mitglieder des Bundesrates, die sicherlich nach bestem Wissen und Gewissen handeln, können nur von ihren Landesregierungen abberufen werden, was dann sicher nicht geschehen wird, wenn sie sich an die gefaßten Kabinettsbeschlüsse gehalten haben (vgl. hierzu auch Friesenhahn, Die Rechtsentwicklung hinsichtlich der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen und Verordnungen des Bundesrates, in: „Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft" — 1974 S. 251 ff.).
h) „Nach der Regelung des Grundgesetzes ist der Bundesrat nicht eine zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der „ersten Kammer“ entscheidend am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre.“ (Vgl. Entscheidung des Bundesve fassungsgerichts vom 25. Juni 1974 — 2 Bv 23/73.)
Die Vorteile des Bundesratsprinzips überwiegen m. E. gegenüber den anderen möglichen Regelungen:
Die Landesregierungen sind die politische Führung der aus den Landtagswahlen ai> Mehrheit hervorgegangenen Partei oder KM lition. Insbesondere der Ministerpräsident es Landes, aber auch die einzelnen Minister We den ihr politisches Programm, um es durchsetzungsfähig zu machen, im engen Zusammenwirken mit ihrer Fraktion oder Fraktionsführung aufstellen. Der Umstand, daß sich die Landesregierungen regelmäßig in ihren Kabinettssitzungen zur Vorbereitung der Bundes-ratssitzungen mit bundespolitischen Problemen beschäftigen und daß sie sich im Bundesrat öffentlich für oder gegen eine Sache entscheiden müssen, hat einen nicht zu unterschätzenden integrierenden Effekt. Die Landesregierungen können sich doch nicht in eklatanten Widerspruch setzen zu ihrem eigenen Verhalten, sei es im Bundesrat, sei es im Lande. Sie erkennen z. B. aus der Ländersicht die Nichtlösbarkeit einer Aufgabe, sie erkennen, daß sie lösbar wird, wenn man sie zur Bundessache macht und sie wissen, daß sie über den Bundesrat dann auf eine Lösung drängen können, die nach ihrer Auffassung die für das ganze Bundesgebiet bestmögliche ist. Die Kompetenzverschiebungen auf dem Gebiet der Gesetzgebung sind daher keine Schmälerung der Zuständigkeit der Länder, sondern die der Landtage! die Zuständigkeiten der Landesregierungen werden beachtlich gestärkt. Denn die Landtage sind nur zuständig für das, was im eigenen Land zu regeln ist, die Landesregierungen aber auch für das, was außerhalb des Landes für das Land ent-schieden wird. Sie entscheiden im Rahmen des Bundesrates, des Konjunktur-und des Finanzplanungsrates und nehmen Einfluß auf die verschiedenen Ebenen der Ressortministerbesprechungen. Um die Integrationswirkung nicht nur auf die vorliegenden Gesetzesvorlagen zu beschränken, ist der Bundesrat von der Bundesregierung über die Führung der Geschäfte auf dem laufenden zu halten, Art. 53 GG; nach jeder Kabinettsitzung der Bundesregierung werden die Bevollmächtigten der Länder sofort über Tagesordnung und Verlauf der Sitzung eingehend informiert. Es kommt zwar auf diese Weise nicht zu einer Gemeinsamkeit, wohl aber zu Aussprachen, die ihren Einfluß auf die Gestaltung der Bundespolitik und der Landespolitik haben. Der Präsident des Bundesrates, Ministerpräsident übel, bezeichnete ihn daher am 8. November 1914 (vgl. Protokoll der 413. Sitzung S. 399 c)
nchtigerweise als ein „Integrationsorgan". Würden anstelle der Mitglieder der Landesregierungen Abgeordnete oder Senatoren der ander mitwirken, wäre die Wahrscheinlich-ei der abweichenden Entwicklung in den einzelnen Ländern viel größer, weil dann die an esregierung und durch sie die Mehrheit des Landtages sich nicht mit den Problemen der Bundespolitik laufend beschäftigen und ihre eigenen Maßnahmen damit in Einklang bringen müßten.
Den politischen Rechtsbegriff „Opposition" kann es im Bundesrat nicht geben. In einem Land kann eine Partei die Regierung stellen, die im Gegensatz zu der Partei steht, die die Bundesregierung trägt. Das Land und seine Vertreter stehen dann nicht in Opposition, es können sich daher auch keine Fraktionen bilden. Opposition, das ist die politische Gruppe, die im Bundestag oder in einem Landesparlament nicht die Regierung trägt, die sich als Alternative dem Wähler anbietet und die bei den Wahlen als Wettbewerber um die Mehrheit im Bundestag oder in einem Landtag auftritt. Deshalb können derzeit die Länderregierungen, die von der CDU/CSU geführt werden, nicht als Opposition, nicht als Alternative zur Bundesregierung im Bundesrat auftreten. Sie sollten auch alles unterlassen, was den Anschein erweckt, als wollten sie eine Art Gegenregierung aufbauen oder eine Große Koalition in der Sache erzwingen. Das Wort des ausscheidenden Bundeskanzlers Kiesinger, das er 1969 sprach: „Wir werden jetzt überall Opposition machen, im Bundestag, im Bundesrat" erklärt zwar manche Erscheinung der folgenden Jahre, sollte aber nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. 6. 1974 an Bedeutung verloren haben.
Alle Gesetzesvorlagen der Bundesregierung sind zunächst dem Bundesrat zuzuleiten. Der Bundesrat ist berechtigt, aber nicht verpflichtet, innerhalb von sechs Wochen zu diesen Vorlagen Stellung zu nehmen. Die Vorlage geht zurück an die Bundesregierung, in deren Ermessen es liegt, ob sie den Gesetzentwurf mit ihrer Gegenäußerung dem Bundestag zur Beratung und Beschlußfassung zuleitet. Dies ist der sog. „erste Durchgang" eines Gesetz-entwurfs im Bundesrat. Sofort nach Eingang eines Gesetzentwurfs wird er den zuständigen Ausschüssen überwiesen, einem federführenden Ausschuß und — soweit notwendig — weiteren Ausschüssen zur Mitberatung.
Die ordentlichen Mitglieder der Ausschüsse sind Minister, ihre Stellvertreter sind Ministerialbeamte der Länder, sie nehmen im allgemeinen die Ausschußsitzungen wahr. Die Empfehlungen der Ausschüsse sind die Grundlage für die Beratungen in den Landes-kabinetten. Viele der Empfehlungen des Bundesrates beziehen sich dabei auf die verwal-tungsmäßigen Auswirkungen des Gesetzes, verständlich und nützlich, da die Länderbürokratie am meisten Erfahrungswissen auf dem Gebiet der Verwaltung hat; für den Fortgang der Beratungen sind diese Empfehlungen von besonderem Wert, sie werden bei den Aussprachen in den Ausschüssen des Bundestages sehr aufmerksam erörtert. In der Stellungnahme des ersten Durchganges gibt der Bundesrat zugleich seine politische Auffassung zu dem Gesetzentwurf; die Nichtberücksichtigung schwerwiegender Bedenken kann später dazu führen, daß der Vermittlungsausschuß vom Bundesrat angerufen wird. Da in den Ausschüssen jedes Land eine Stimme hat, im Plenum des Bundesrates das Stimmgewicht aber verschieden ist, ist es nicht selten, daß das Plenum den Empfehlungen der Ausschüsse nicht folgt.
Ein echter Willensbildungsprozeß findet innerhalb des Bundesrates nur sehr selten statt. Die Mitglieder eines Landes, gebunden durch ihren Kabinettsbeschluß, geben ihre Stimmen gemeinsam ab. Die Länder werden hierzu aufgerufen; das Ergebnis ist die Addition des Ergebnisses der Kabinettsbeschlüsse. Obwohl im ersten Durchgang noch keine bindenden Beschlüsse gefaßt werden, tragen die Mitglieder meist nur vor, warum sie dafür oder dagegen stimmen werden. Das engagierte Werben, den anderen zu überzeugen, ihm neue Argumente zu liefern, sich mit den Argumenten des anderen auseinanderzusetzen, ist dem Bundesrat fremd. Gerade im ersten Durchgang aber sollte dies geschehen, um die Zeit bis zum zweiten Durchgang für neue Überlegungen zu nutzen. Das gleiche wird sich im zweiten Durchgang wiederholen. Da die Addition der Kabinettsbeschlüsse zu ungewollten Überraschungsergebnissen führen kann, wird vor der offiziellen Bundesratssitzung eine interne Sitzung durchgeführt mit sog. Probeabstimmungen. Ergibt sich dabei ein nicht gewolltes Abstimmungsergebnis, so ziehen sich die Ministerpräsidenten zurück und versuchen, soweit ihre Kabinettsbeschlüsse ihnen Spielraum lassen, zu einem erwünschten Ergebnis zu kommen.
Im zweiten Durchgang von Gesetzesvorlagen hat sich der Bundesrat nur mit Gesetzen zu befassen, die vom Bundestag verabschiedet werden.
Das Grundgesetz unterscheidet nun zwischen Gesetzen, die nur zustande kommen, wenn der Bundesrat zustimmt, und den sog. einfachen Gesetzen. Das Bundesverfassungsgericht sagt in seiner Entscheidung vom 25. Juni 1974: Es „ist wesentlich, daß das Erfordernis der Zustimmung zu einem Gesetz nach dem Grundgesetz die Ausnahme ist. Die Zustimmung ist nur in bestimmten, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführten Fällen erforderlich, in denen der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt wird. Aus diesem Grundsatz läßt sich kein allgemeines Kontrollrecht des Bundesrates herleiten: Da die meisten Bundesgesetze Länderinteressen irgendwie berühren, würde die für Kompetenzvorschriften selbst notwendige Klarheit verlorengehen, wollte man eine so weit und allgemein gefaßte Kompetenz des Bundesrates annehmen."
Das Grundgesetz sieht das Zustimmungserfordernis ausdrücklich vor a) bei Verfassungsänderungen, Art. 79 Abs. 2 GG.
b) bei Gesetzen, die unmittelbar die Finanzen der Länder betreffen, Art. 105, Abs. 3; Art. 104 a Abs. 3— 5 GG; Art. 106 Abs. 3-6; Art. 107 GG, c) bei der Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben, Art. 91 a GG, d) bei Einflußnahme auf die Landesverwaltung (Einrichtung von Behörden-und Verwaltungsverfahren), Art. 84 Abs. 1 GG, e) bei der Einrichtung bundeseigener Verwaltung und von Bundesauftragsverwaltung, Art. 87 Abs. 3; Art. 87 b, Abs. 1 und 2; Art. 87 c; Art. 87 d Abs. 2 und Art. 120 a Abs. 1 GG.
(Ich verzichte darauf, alle im GG aufgeführten Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen aufzuzählen, da für den Fortgang der Betrachtung die entscheidenden genannt sind.)
Insbesondere der unter d) aufgeführte Art. 84 Abs. 1 GG gab dem Bundesrat bislang Anlaß, die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit sehr -extensiv auszulegen. Der Vorgang ist folgender: Der Bundesgesetzgeber ist zum Erlaß eines Gesetzes gern. Art. 74 GG zuständig. Die Ausführung der Gesetze obliegt den Ländern als eigene Angelegenheit; es ist also Sache der Länder, die erforderlichen Gesetze zu erlassen über die Einrichtung der Behörden un das Verwaltungsverfahren. Will das Bundesgesetz nicht nur die materiellen Fragen regeln, nicht nur das Kriegsopferrecht oder die Sozialrenten, sondern auch zugleich einhet lieh die Einrichtung von Versorgungsämtern, von Landesversicherungsanstalten und das Verwaltungsverfahren, so ist das grundsätzlich ein Eingriff in die Zuständigkeit der Länder. Da die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit solcher einheitlichen Regelungen vom Grundgesetz grundsätzlich anerkannt wurde, mußte Art. 84 Abs. 1 GG vorsehen, daß ein solches Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf.
Die meisten Gesetze, insbesondere in den ersten Jahren nach 1949, enthielten daher nicht nur eine Regelung der materiellen Fragen, sondern auch Bestimmungen über den Behördenaufbau und das Verwaltungsverfahren. Die Länder anerkannten die Richtigkeit und Zweckmäßigkeit dieses Verfahrens und stimmten den betreffenden Gesetzen zu. Die Zustimmung bezog sich also auf den materiellen und den anderen Teil. Im Fortgang der politischen Entwicklung wurden die Gesetze oftmals abgeändert. Die Abänderungen bezogen sich selten auf den Behördenaufbau, meist auf den materiellen Gehalt. Der Bundesrat hat seit 1949 den Standpunkt vertreten, daß ein Abänderungsgesetz, gleich welchen Inhalts, zu einem zustimmungsbedürftigen Gesetz erneut der Zustimmung des Bundesrates bedürfe. Die Anwendung dieser Praxis hat zu einer Erweiterung der Zuständigkeit des Bundesrates geführt; man rechnete 1949 damit, daß 10— 15% der Gesetze zustimmungsbedürftig seien, 1973 waren es rund 50 °/o.
Der Bundestag hat sich aus diesem Streit stets herausgehalten, er hat sich immer der Auffassung der Bundesregierung angeschlossen. Die vom Bundestag beschlossene Eingangsformel ist nicht verbindlich. Die Kontroverse wurde zwischen Bundesrat und Bundesregierung ausgetragen; letztlich mußte der Bundespräsident entscheiden, ob ein Gesetz den Verfassungsbestimmungen gemäß zustande gekommen war und daher ausgefertigt und verkündet werden konnte.
Das Bundesverfassungsgericht hat in der angeführten Entscheidung die seither vom Bunesrat vertretene Auffassung als unrichtig verworfen und festgestellt, daß „nicht jedes set 2, das ein mit Zustimmung des Bundes-rates ergangenes Gesetz ändert, allein aus psem Grunde zustimmungsbedürftig ist“.
n ält das Änderungsgesetz Bestimmungen, 16 ui der unserem Bundesstaat systemimma-penten Gewaltenverteilung eine Systemver-Fchiebung bewirken, so ergibt sich daraus das o ernis der Zustimmung. Das Bundesverfassungsgericht sagt: „Wäre die Auffassung des Bundesrates richtig, so müßte eine erhebliche Verschiebung der Gewichte zwischen dem die Interessen der Länder vertretenden Bundesrat einerseits und dem Bundestag und der Bundesregierung andererseits im Bereich des Gesetzgebungsverfahrens insofern die Folge sein, als das Zustimmungsgesetz dann die Regel wird und das Einspruchsgesetz die Ausnahme.“
Der Grund, warum das Grundgesetz ein Gesetz zustimmungsbedürftig macht, ist also: Die allgemeine Ordnung des Bundesstaates kann nicht ohne Zustimmung der Länder verändert werden. Dies gilt bei Verfassungsänderungen ebenso wie bei Systemveränderungen oder Korrekturen. Dies muß auch gelten, wenn die Finanzen der Länder betroffen werden. Ohne Zustimmung des Bundesrates müßte ein solches Gesetz scheitern. Sicherlich kann der Bundesgesetzgeber den Weg wählen, den er in der Vergangenheit ab und zu auch schon ging, daß er jeweils 2 Gesetze macht: eines über die Regelung der materiell-rechtlichen Fragen und eines über dessen Durchführung; dabei könnte man beim zweiten Gesetz den Ländern entgegenkommen. Da es sich um Systemveränderungen handelt, ist es durchaus richtig, daß der Bundesrat durch die Verweigerung der Zustimmung ein solches Gesetz zu Fall bringen kann. Eine Besonderheit bedarf es noch zu erwähnen: Durch die Zustimmung zu Verfassungsänderungen „verfügen" die Mitglieder des Bundesrates eines Landes über ein Stück Eigenstaatlichkeit ihres Landes, sie „verfügen“ z. B. bei einer Änderung des Gesetzgebungskatalogs des Art. 74 GG über die Zuständigkeit ihrer Landtage. Dabei sind die Landtage das höchste Organ der Länder. Und auch bei der Zustimmung zu einem nach Art. 84 Abs. 1 GG ergehenden Gesetz beschränken sie die Kompetenz der Landtage. Die Kompetenz der Landtage ist kleiner geworden; um Art. 79 Abs. 3 GG willen muß ein ausreichendes Maß an Gesetzgebungszuständigkeit der Landtage erhalten bleiben. Man kann die Landtage nicht in erster Linie darauf verweisen, daß die Länder für die Verwaltung zuständig seien und diese Verwaltung zu kontrollieren eine besonders wichtige Aufgabe der Landtage sei.
Der Bundesrat beschäftigt sich nicht nur mit den Gesetzen, die seiner Zustimmung bedürfen, sondern mit allen Gesetzen, die der Bundestag beschließt. Bei den „einfachen" Gesetzen hat das Grundgesetz eine Regelung ge-funden, die sowohl dem Bundestag als auch dem Bundesrat gerecht wird: Die aus den Bundestagswahlen als Sieger hervorgehende Parteiengruppe hat den Auftrag, zusammen mit der von ihr getragenen Bundesregierung ihr politisches Programm, für das sie die Zustimmung der Wähler erhielt, in die Tat umzusetzen. Dies erfolgt zu einem großen Teil durch neu zu beschließende Gesetze. Der Entscheidungswille des unmittelbar aus Wahlen hervorgegangenen Bundestages muß sich durchsetzen können. Das ist auch grundsätzlich gewährleistet. Der Bundesrat, will er ein einfaches Gesetz nicht passieren lassen, muß den Vermittlungsausschuß anrufen, Art. 77 Abs. 3 GG. Dabei muß der Bundesrat genau angeben, welche Bestimmungen mit welchem Wortlaut geändert werden sollen. Das Anrufungsbegehren muß so formuliert sein, daß man darüber abstimmen kann. Der Vermittlungsausschuß kann das Anrufungsbegehren ablehnen, dann kommt das Gesetz wieder in den Bundesrat; er kann dem Anrufungsbegehren ganz oder teilweise stattgeben, dann hat der Bundestag über die vom Vermittlungsausschuß empfohlene Änderung abzustimmen. Lehnt er sie ab, so beschließt er damit seinen früheren Gesetzesbeschluß, nimmt er an, so ändert er in diesem Umfang seinen früheren Gesetzesbeschluß ab. Das bestätigte oder abgeänderte Gesetz wird wiederum dem Bundesrat zugeleitet, dieser kann binnen 2 Wochen Einspruch einlegen. Der Einspruch kann mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden. Der Bundestag hat sich dann durchgesetzt.
Während bei den zustimmungsbedürftigen Gesetzen die Interessen der Länder berührt sind durch Änderungen im bundesstaatlichen System, ist es bei den einfachen Gesetzen in der Regel nicht oder nur sehr individuell der Fall. Ministerpräsident Filbinger hat in der Sitzung des Bundesrates vom 8. November 1974 richtigerweise ausgeführt: „Politisches Urteil, politisches Verhalten ist legitimerweise bei der Bundesregierung, bei den Koalitionsfraktionen ebenso wie bei den Oppositionsfraktionen vom parteipolitischen Denken getragen. Wenn wir politisch urteilen, dann tun wir das als Männer, die Parteien angehören, die legitime Mitträger unserer Verfassung sind, ebenfalls in legitimer Art und Weise." Das gilt für alle Politiker, das gilt für alle Mitglieder des Bundesrates. Da die aus Wahlen hervorgegangene Mehrheit des Bundestages sich grundsätzlich durchsetzen kann, ist das demokratische parlamentarische Prinzip unseres Parteienstaates gewahrt. Bei der NotWendigkeit, die Stimmen eines Landes nurge schlossen abgeben zu können, entstehen bei Gewissensfragen, z. B. bei der Abstimmung des Gesetzes über § 218 StGB, allerdings besondere Probleme.
Schwierig wird die politische Situation arischen dem Bundesrat und dem Bundestag dann, wenn der Bundesrat den Einspruch mit zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen hat, denn dann bedarf die Zurückweisung durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Bei der derzeitigen Situation verfügen die der CDU/CSU angehörenden Mitglieder des Bundesrates über 21 Stimmen gegenüber 20 Stimmen der der SPD und FDP angehörenden Mitglieder. Würden durch den Ausgang von Landtagswahlen Verschiebungen eintreten, daß es 28 CDU/CSU-Mitglieder geben würde (zwei Drittel von 41 Mitgliedern], und käme ein Gesetz zur Abstimmung, bei den es grundsätzliche, unüberbrückbare Schwierig keiten im Bundestag zwischen Regierungskoalition und Opposition gäbe, so würde, da eine zurückweisende Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag nicht gefunden werden kann, das Gesetz scheitern. Das wäre der Zwang zur Großen Koalition in der Einzelfrage, es könnte aber auch zur Pattsituation führen.
Im Vermittlungsausschuß besteht z. Z. folgendes Verhältnis der 22 Mitglieder: 12 gehören zur Regierungskoalition, 10 zur CDU/CSU (Berlin hat hier 1 Stimme). Würde sich das Verhältnis um 1 Stimme verschieben, so würde die Arbeit sehr erschwert; würde es sich um 2 Stimmen verschieben, so würde der Zwang zur Großen Koalition oder die Pattsituation sich von daher ergeben können.
Bei den z. Z. in der Bundesrepublik herrschenden ausgewogenen Kräfteverhältnissen zwischen den Parteien haben Landtagswahlen, die während der Wahlperiode des Bundestages durchgeführt werden, unter Umständen also eine entscheidende Bedeutung für die Bundespolitik.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 1974 hat die Zustimmungsbedürftigkeit wieder auf das von der Verp sung vorgesehene Maß zurückgedrängt. 1 den zustimmungsbedürftigen Gesetzen spie en parteipolitisch geprägte Auffassungen nie die entscheidende Rolle wie bei den einte chen Gesetzen. Da bei diesen die programmtit tischen Gesetze vom Bundestag durchgese werden können, ist dem parlamentarisc ’ 6 mokratischen Prinzip Rechnung getragen. Sollten wir eine Verschiebung erfahren, die der Opposition eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat bringt, so müßten wir mit dem Konflikt bis zu Neuwahlen leben.
VI. Die politischen Parteien im Bundesstaat Es gibt im Bundesstaat, wie wir sehen, keine staatliche Stelle, die über die in der Verfassung festgelegten Kompetenzen hinweg für Bund und Länder verbindlich handeln könnte. Wir sehen, daß sich auch die Länder, denen Eigenstaatlichkeit beizulegen ist, nicht durch Mehrheitsbeschlüsse koordinieren können; es gilt das Prinzip der Einstimmigkeit. Die Konferenzen der Ministerpräsidenten, die Konferenzen der Fachminister, z. B.der Kultusminister oder der Innenminister, sind nützlich; ihre Beschlüsse müssen einstimmig sein und können immer nur so weit verbindlich sein, wie der betreffende Minister im eigenen Land ohne Beteiligung anderer Stellen handlungsfähig ist. Die Beschlüsse sind daher meist Empfehlungen, die sich an die Landes-regierungen oder an die Landtage wenden; oft sind es auch reine Absichtserklärungen.
Die politischen Parteien handeln gerade umgekehrt: Sie entwickeln ein politisches Konzept und wenden sich dann, um es durchzusetzen, an diejenige politisch verantwortliche und handlungsfähige Stelle, die nach der Verfassung dafür zuständig ist. Am Anfang steht also der politische Gestaltungswille, die politische Zielvorstellung, ohne zunächst darauf zu achten, wer zuständig ist. Wird eine so schwierige und wichtige Frage behandelt wie die der Finanzreform, so sind die Belange aller drei Ebenen Bund, Länder und Gemeinden zu berücksichtigen, denn es geht um die Handlungs-und Leistungsfähigkeit aller drei Ebenen. Hier eine Lösung zu finden, die einen gerechten Ausgleich darstellt, ist zugleich die oraussetzung dafür, daß der Bundestag und der Bundesrat die entsprechenden Beschlüsse assen. Die SPD hat diese Frage z. B. auf einem Parteitag behandelt und entschieden, verbindlich für alle ihre politischen Repräsentanten.
Bei anderen Fragen, z. B.der wirtschaftlichen hi turpolitik oder dem Wohnungsbau, ist es notwendig, daß sich alle Ebenen gleicher-8 en einem einheitlichen Konzept gemäß er aten. Die Bundesgesetze zu erlassen, ge9 nicht; ihre Durchführung liegt zu einem großen Teil bei den Gemeinden. Es kommt darauf an, daß sie die notwendigen Initiativen entfalten und die erforderlichen Investitionen vornehmen. Die Politik, die für den Menschen gemacht wird, mit der die Lebensverhältnisse des einzelnen Bürgers verbessert werden sollen, bekommt Gestalt mit dadurch, daß die Verwaltung sie im Konkreten umsetzt. Da die Bundesgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheiten ausgeführt werden, ist theoretisch durchaus die Möglichkeit gegeben, daß die Ausführung einer anderen politischen Auffassung unterworfen wird. Es spricht für die Bundestreue der Länder, daß noch kein Fall bekannt wurde, aus dem zu schließen wäre, die politisch anders als der Bund geführten Länder würden die politischen Konzeptionen des Bundesgesetzgebers pervertieren. Soweit die Durchführung von staatlichen Aufgaben in die Zuständigkeit der Länder fällt, beobachtet man, wie die verschiedenartigen politischen Vorstellungen in den Ländern ihre verschiedenartige Ausprägung erfahren. Dies führt zu einem Wettbewerb zwischen den Ländern. Die Abschaffung der Zwergschulen z. B., ausgehend von einem Land, hat sich rasch in allen Ländern durchgesetzt. Die gebietliche und funktionale Gebietsreform hat in allen Ländern zu entsprechenden Maßnahmen geführt, wobei es interessant ist, die zeitliche Reihenfolge in den einzelnen Ländern zu registrieren.
In der politisch starken Stellung der Partei, die alle Ebenen beeinflußt und die politischen Entscheidungen initiiert, könnte auch eine Gefahr für den Bundesstaat liegen. Dies wäre der Fall, wenn die Parteien von einer Stelle aus „herrschen" könnten. — Es ist interessant zu beobachten, daß in allen Parteien, auch denen, die von Hause aus zentralistisch aufgebaut sind, durch die Ministerpräsidenten der Länder, die von starken Länderorganisationen getragen sind, föderalistische Elemente in die Partei selbst gebracht wurden. Dies ist notwendig, denn sonst würde die Bundesregierung über den Parteivorstand der sie tragenden Partei den Länderministerpräsidenten gegenüber eine so starke Einwirkungsmöglichkeit haben, daß der im staatlichen Bereich geschaffene bundesstaatliche Effekt auf dem Umweg über die Parteien wieder ausgeräumt würde. Die Beobachtung zeigt, daß der Selbstbehauptungs-und Darstellungswille der Ministerpräsidenten der Länder dem erfolgreich entgegenwirkt. Dabei mag wohl auch in Betracht gezogen werden, daß dessen-ungeachtet bei Fragen der Bildung von Koali-tionen in den Ländern bundespolitische Überlegungen von Bedeutung sind.
Die Parteien sind also im Bundesstaat ein starkes politisches Band; sie müssen insbesondere auch den verschiedenen Interessenlagen in den einzelnen Ländern gerecht werden, sei es, daß es sich um den Küstenschutz der Küstenländer handelt oder um Maßnahmen zur Förderung des Steinkohlebergbaues. Von daher ist ernsthaft die Frage zu stellen, ob im Bundesparlament — in der Verantwortung für das ganze deutsche Volk — eine Partei mitreden und mitbestimmen sollte, die sich von vornherein auf des Gebiet eines Landes beschränkt. Sie hat ihre Legitimation nur von einem regional begrenzten Teil der Wähler, und sie muß in Wahlen sich nur gegenüber diesem Teil verantworten. Die Gesamtrepräsentation des Volkes durch die Parteien, ihre integrierende Funktion, ist aber um so wichtiger, wenn im Bundesstaat, wie am Anfang dieser Abhandlung dargestellt, sehr verschiedenartige Gruppen oder gar Nationen zusammengeschlossen sind.
VII. Ausblick für die Schaffung eines Europäischen Bundesstaates Nach Art. 24 GG kann der Bund durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen. Es kann sich dabei um Hoheitsrechte handeln, die nach dem Grundgesetz in die Zuständigkeit des Bundes oder in die der Länder fallen; die Zustimmung des Bundesrates zu einem solchen Gesetz ist nicht erforderlich. Der Bund hat im Ratifikationsgesetz über die Römischen Verträge vom 30. März 1957 Hoheitsrechte auf die Europäische Gemeinschaft und auf die Europäische Atomgemeinschaft übertragen. Der EWG-Vertrag ist zugleich die Verfassung der Gemeinschaft, deren Aufgabe es nach Art. 2 des Vertrages ist: „... durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebens-haltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten zu fördern, die in dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen sind."
Zur Erreichung dieser Ziele waren 3 Stufen bis zum Jahre 1970 vorgesehen.
Es ist der ausgesprochene Wille, daß sich 4 EWG zu einer Europäischen Gemeinschaf! fortentwickeln soll; wenn sie erfolgreich sei: soll, kann dies letztlich nur in der Form de Bundesstaates erfolgen. Die Bundesrepubli ist der einzige föderativ aufgebaute Mitglie staat der EG. Wenn die Bundesrepubli Gliedstaat eines Europäischen Bundesstaate wird, so werden sich damit auch Auswirku gen auf die innerdeutsche bundesstaatliche Ordnung ergeben. Ihre Erfahrungen mit der bundesstaatlichen Struktur sollten für die Entwicklung eines Europäischen Bundesstaates nutzbar gemacht werden.
In den letzten Jahren haben wir uns dam gewöhnen müssen, daß der Prozeß der europäischen Einigung immer schwieriger wird. Gemeinsamer Agrarmarkt und Ölkrise sind die Stichworte der jüngsten Zeit, die die Schwierigkeiten oder gar Rückschritte im europäischen Integrationsprozeß symbolisie ren.
Der pauschale Vorwurf ist sicher nicht gerechtfertigt, der bisweilen durchklingt, denPolitikern fehle es letztlich an der Bereitschaft die europäische Einigung konsequent und zielstrebig durchzuführen, sie seien ihren national-staatlichen Interessen zu stark verhaltet. Nationale Politik und internationale, el ropäische Politik sind keine Alternativen, die sich gegenseitig ausschließen. Sie gehöret vielmehr zusammen, bilden eine Einheit. Europäische Politik ist heute nicht zuletzt die Voraussetzung, um nationale Probleme lösen und damit nationale Politik machen zu können. Es sind nicht die handelnden Personen oder etwaige Interessengruppen, die diesem politischen Ziel entgegenstehen. Die Schwierigkeiten der Gemeinschaft basieren auf ihren institutionellen Problemen. Die Organe der EWG konnten für eine Übergangszeit und für eineu begrenzten Zweck genügen. Die EWG ist abe. in ihrer Entwicklung über den durch de. EWG-Vertrag gesetzten Rahmen hinausgewachsen; Zweck und Ziel der Gemeinschaft sind mit den Institutionen der EWG nicht zu erreichen; sie sind insoweit am Ende e 106 möglichen Entwicklungsprozesses; neue Inst tutionen müssen geschaffen werden: Das «. ropäische Parlament ist kein Vollparlame es hat weder das unverzichtbare origint Budgetrecht noch das Gesetzgebungseeh Die Europäische Kommission ist nur in Ans» zen mit einer Regierung vergleichbar. Der. nisterrat, besser gesagt, die Fachministerra setzen Recht, bei ihnen liegt die wichtigste Entscheidungsbefugnis. Es ist ein Gremium, das keinem Parlament verantwortlich ist, das anonym seine Entscheidungen trifft und bei dessen Entscheidungen man allzuoft den Eindruck hat, daß auf europäischer Ebene nationale Politik gemacht wird. Es ist kein föderales Organ. Die „Verfassung“ der EWG entspricht nicht den Prinzipien der Verfassungen der Mitgliedstaaten. In allen Mitgliedstaaten haben wir repräsentative Demokratien und klare Verantwortlichkeiten der einzelnen Organe; gerade daran mangelt es bei der EWG, deren Institutionen nur als Übergang hingenommen werden können. Es fehlt nicht an ernstgemeinten Versuchen der Regierungschefs der Mitgliedstaaten, eine Entwicklung einzuleiten, die die einzelnen Organe verändern soll. Es ist zu befürchten, daß diese Bemühungen erfolglos sein werden, denn es ist nahezu unmöglich, stufenweise z. B. das Parlament anzuheben — es kommt nicht in erster Linie auf seine Direktwahl, sondern auf seine Kompetenzen an —, dann die Kommission zu verändern und alles von der Entscheidung des Ministerrates abhängig zu machen. Geht es doch in erster Linie darum, anstelle des Ministerrates ein bundesstaatliches-Organ treten zu lassen, das Parlament als Vollparlament zu wählen und die Kommission zur Europäischen Bundesregierung zu machen.
Die Römischen Verträge sehen eine solche Entwicklung nicht vor; es kann daher auch nicht auf Grund von Art. 235 EWG-Vertrag der Versuch einer institutionellen Veränderung gemacht werden. Art. 235 kann nur in Anspruch genommen werden, wenn es darum geht, ein Vertragsziel zu erreichen. Nach Art. 236 EWG-Vertrag können die Mitgliedstaaten Änderungen vereinbaren, die in Kraft treten, nachdem sie von allen Mitgliedstaaten gemäß den jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind. Die EWG kann sich also nicht aus eigenem Recht, nicht aus eigener Zuständigkeit weiterentwickeln, es kommt auf die Entscheidung der Mitgliedstaaten an. — Da die Formvorschrift des Art. 236, wonach der Rat nach Anhörung von rerlament und Kommission entscheidet, ob u erhaupt die Vertreter der Mitgliedstaaten ln yerhandlungen eintreten, eine Sollvor-I rift ist, sind die Mitgliedstaaten nicht ge-
in ert, von sich aus in Verhandlungen einzutreten. ziel solcher Verhandlungen muß es sein, den un esstaat Europa zu schaffen. Dieser Bundesstaat kann nur zustande kommen durch Vertrag und durch Ratifizierung eines gemeinsamen Vertrages. Der Vergleich mit dem Zustandekommen des Deutschen Reiches 1871 kann dabei zwar hilfreich sein-, man muß sich aber bewußt sein, daß 1870 die deutschen Fürsten als Träger der Souveränität Verträge schlossen, während die Souveränität heute vom Volke ausgeht. Wir konnten in Deutschland unsere bundesstaatliche „Ordnung mit dem Grundgesetz auf Grund des einen Volkes, von dem die Staatsgewalt ausgeht, schaffen. Es gibt kein einheitliches europäisches Volk, wir haben also in jedem Land ein eigenes Volk als Träger der Souveränität.
Um so wichtiger ist es, daß in der Europäischen Gemeinschaft Parteien bestehen, die einheitliche politische Ziele verfolgen und deren Abgeordnete im europäischen Parlament eine Fraktion bilden. Einheitliche Wahlen zum europäischen Parlament erhalten nur dann einen politischen Sinn und sind nur dann wirkungsvoll, wenn in allen Völkern der Gemeinschaft sich politische Gruppen aktiv entfalten, die integrierend wirken. Politische Gruppen, die nur Teile eines Volkes repräsentieren, sind für die Entwicklung nicht förderlich.
Art. 137 EWG-Vertrag anerkennt diesen Gedanken: „Die Versammlung besteht aus Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten."
Notwendig ist, daß die Mitgliedstaaten auf Grund von Art. 236 EWG-Vertrag sich darauf einigen, daß sie aus den nationalen Parlamenten Mitglieder für eine „Verfassungsgebende Versammlung für die Europäische Gemeinschaft" wählen lassen. Sie muß den Auftrag erhalten, für die Europäische Gemeinschaft eine bundesstaatliche Verfassung auszuarbeiten, die den Anforderungen an einen demokratisch-parlamentarischen sozialen Rechtsstaat entspricht, der selbständiges, handlungsfähiges Völkerrechtssubjekt sein muß. Wenn diese Verfassung von allen Mitgliedstaaten ratifiziert ist, entsteht der Europäische Bundesstaat.
Die Verfassung muß ein aus direkten Wahlen hervorgegangenes Vollparlament vorsehen. Dabei müssen die kleinen Völker einen anderen Mandatsschlüssel erhalten als die großen. Das gesamtstaatliche Element sollte in einem Europäischen Bundesrat vor allem an der Gesetzgebung mitwirken. Jedes Mitgliedsland hat grundsätzlich die gleiche oder eine nur schwach modifizierte Stimmzahl. Die Mitglieder müssen den Regierungen der Gliedstaaten angehören. Die Regelung, bestimmte Materien durch Gesetz von der Zustimmung des Bundesrates abhängig zu machen, ist eine sinnvolle, praktische Möglichkeit, die besonderen Interessen der Mitgliedstaaten gegenüber dem gesamtstaatlichen Element zur Geltung zu bringen. Eine sorgfältige Prüfung des Umfanges der zustimmungsbedürftigen Materie, ihre genaue und unmißverständliche Abgrenzung in allen Bereichen staatlichen Handelns wären dazu notwendig.
Bundesstaaten sind verfassungsrechtlich geordnete politische Einheiten, in denen Gesamtstaat und Gliedstaaten untereinander die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben nach einem bestimmten System geregelt haben. Sie bestehen in Eigenstaatlichkeit, in manchen Fällen auch in Souveränität nebeneinander und miteinander. Die Besonderheiten einer kleinen Volksgruppe, einer Religionsgruppe oder einer Sprachengruppe können ihre spezifische Ausgestaltung behalten, und zugleich können wirtschaftlich und außenpolitisch die Vorteile eines großen Raumes genutzt werden. Der Freiheitsbereich der einzelnen Gruppen muß nicht den wesensfremden Notwendigkeiten der wirtschaftlichen oder finanziellen Bedingungen geopfert werden; die Minderheit wird nicht zu einem Faktor, der sich von einer Mehrheit vergewaltigt sieht. Die Probleme, die mit hegemonialen Herrschaften verbunden sind, können beseitigt werden.
Dies gilt nicht nur für ethnische, religiöse oder kulturelle, sondern gleichermaßen für politische Minderheiten. Auch sie können ihre Bedürfnisse und Interessen organisieren sowie ihr Verhältnis untereinander und zum Gesamtstaat gemeinsam rechtlich ordnen. In einem Bundesstaat wie dem der Bundesrepublik Deutschland geht dies bis hin zur Bildung politisch unterschiedlich geführter Landesregierungen, wobei die zusätzliche Chance des Wechsels der Mehrheiten besteht. Bundesstaatlichkeit kennzeichnet sich somit als rechtlich verfaßte, gelebte Toleranz. Toleranz gegenüber den Minderheiten, den Gruppen, den politischen Alternativen, bedeutet immer auch Freiheit für den einzelnen. Darin liegt eine beständige Integration, eine Vereinigung der vielgestaltigen Kräfte bei gleichzeitigem Wettbewerb und gleichzeitiger Teilhabe an der Macht.
